梁占強(qiáng)（河北師范大學(xué)　資源與環(huán)境科學(xué)學(xué)院，河北　石家莊　050024）

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關(guān)于對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題的思考——以石家莊為例

梁占強(qiáng)
（河北師范大學(xué)資源與環(huán)境科學(xué)學(xué)院，河北石家莊050024）

[摘要]農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的重要課題。通過(guò)對(duì)石家莊市的實(shí)地調(diào)研可以發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過(guò)地方政府的積極引導(dǎo)和基層群眾的大膽實(shí)踐，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作取得了一定進(jìn)展，積累了一些經(jīng)驗(yàn)，但也存在一些不容忽視的問(wèn)題，包括土地流轉(zhuǎn)速度慢、規(guī)模流轉(zhuǎn)受限，流轉(zhuǎn)機(jī)制不完善、程序不規(guī)范，服務(wù)體系建設(shè)滯后、管理不到位等。因此，必須在加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)、營(yíng)造良好氛圍，加大政策扶持、健全激勵(lì)機(jī)制，規(guī)范流轉(zhuǎn)行為、加強(qiáng)流轉(zhuǎn)監(jiān)管，搭建流轉(zhuǎn)平臺(tái)、完善管理服務(wù)等方面下功夫，以推動(dòng)和促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)工作健康有序開展。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村土地；承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；土地流轉(zhuǎn)

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐的加快和農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)，農(nóng)村土地由分散家庭經(jīng)營(yíng)向新型規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為必然趨勢(shì)。引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)（以下簡(jiǎn)稱農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)），有利于保護(hù)耕地、保障農(nóng)民的土地權(quán)益，有利于推動(dòng)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，有利于深化農(nóng)村改革、促進(jìn)農(nóng)村和諧穩(wěn)定。近年來(lái)，各地從實(shí)際出發(fā)積極探索，取得了一定成效，積累了一些經(jīng)驗(yàn)，但也存在一些不容忽視的問(wèn)題?，F(xiàn)以石家莊為例，對(duì)當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀、特點(diǎn)及問(wèn)題進(jìn)行分析，并提出一些初步的意見和建議，以期對(duì)推動(dòng)和促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有所裨益。

一、石家莊市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及特點(diǎn)

（一）流轉(zhuǎn)期限多為中長(zhǎng)期

從土地流轉(zhuǎn)期限看，1年以下的3.4萬(wàn)畝，占總流轉(zhuǎn)面積的1.74％；1-5年的92.6萬(wàn)畝，占總流轉(zhuǎn)面積的47.41％；5年以上的99.3萬(wàn)畝，占總流轉(zhuǎn)面積的50.85％。

（二）流轉(zhuǎn)去向多元化

從土地流轉(zhuǎn)去向看，流入家庭農(nóng)場(chǎng)25.65萬(wàn)畝，占總流轉(zhuǎn)面積的13.13％；流入農(nóng)民合作社79.83萬(wàn)畝，占總流轉(zhuǎn)面積的40.87％；流入專業(yè)大戶36.62萬(wàn)畝，占總流轉(zhuǎn)面積的18.76％；流入農(nóng)業(yè)企業(yè)14.75萬(wàn)畝，占總流轉(zhuǎn)面積的7.55％；流入其它經(jīng)營(yíng)主體38.45萬(wàn)畝，占總流轉(zhuǎn)面積的19.69％。

（三）流轉(zhuǎn)用途以種糧為主

從土地流轉(zhuǎn)用途看，種植糧食129.4萬(wàn)畝，占總流轉(zhuǎn)面積的66.26％；種植蔬菜等其他作物65.9萬(wàn)畝，占總流轉(zhuǎn)面積的33.74％。

（四）流轉(zhuǎn)規(guī)模呈增大趨勢(shì)

從土地流轉(zhuǎn)規(guī)?？?，20畝以下面積58.32萬(wàn)畝，占總流轉(zhuǎn)面積的29.86％；20-50畝面積30.47萬(wàn)畝，占總流轉(zhuǎn)面積的15.6％；50-100畝面積17.85萬(wàn)畝，占總流轉(zhuǎn)面積的9.14％；100-500畝面積41.05萬(wàn)畝，占總流轉(zhuǎn)面積的21.02％；500畝以上面積47.61萬(wàn)畝，占總流轉(zhuǎn)面積的24.38％。

面對(duì)全球氣候日益惡劣，霧霾天氣頻現(xiàn)的情況，大華透霧技術(shù)不僅提升了監(jiān)控感知產(chǎn)品的感知力和穩(wěn)定性，進(jìn)一步維護(hù)了大眾的安全和利益，而且也為霧霾、煙塵、水汽頻發(fā)的特定場(chǎng)景，筑起了一道視頻防控的堅(jiān)實(shí)屏障。

二、石家莊市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題

（一）土地流轉(zhuǎn)步伐較慢，流轉(zhuǎn)率較低

農(nóng)業(yè)部公布數(shù)據(jù)顯示，截至2014年底，全國(guó)家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到4.03億畝，比2013年底增長(zhǎng)18.3％；流轉(zhuǎn)面積占家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地面積的30.4％，比2013年提高4.7個(gè)百分點(diǎn)。流轉(zhuǎn)出承包耕地的農(nóng)戶達(dá)5833萬(wàn)戶，占家庭承包農(nóng)戶數(shù)的25.3％，比2013年上升2.4個(gè)百分點(diǎn)。有8個(gè)省、市家庭承包耕地流轉(zhuǎn)率超過(guò)35％，分別是：上海71.5％、江蘇58.4％、北京52.0％、黑龍江50.3％、浙江48.0％、安徽41.0％、重慶39.7％、河南37.1％。而石家莊市2015年的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)率僅為30.16％，低于全國(guó)平均水平，更遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)省份，仍處于較低水平。究其原因主要有兩個(gè)方面，一方面基層政府和干部對(duì)土地流轉(zhuǎn)的重要性、必要性認(rèn)識(shí)不足，認(rèn)為土地承包到戶，流轉(zhuǎn)與否以及如何流轉(zhuǎn)是農(nóng)民自己的事，對(duì)土地流轉(zhuǎn)工作推動(dòng)不夠積極。另一方面是相當(dāng)一部分農(nóng)戶存在戀土情結(jié)，認(rèn)為有地“心里踏實(shí)”“餓不著”，寧可粗放經(jīng)營(yíng)，甚至撂荒棄耕，也不愿將土地流轉(zhuǎn)出去，落后的意識(shí)減緩了土地流轉(zhuǎn)的步伐。

（二）土地規(guī)模流轉(zhuǎn)受限，流轉(zhuǎn)形式有待突破

農(nóng)村土地承包到戶時(shí)，多數(shù)鄉(xiāng)村采取好壞遠(yuǎn)近搭配“抓鬮”的辦法，一些村戶均承包地有七八塊之多，零星分散，過(guò)于細(xì)碎，從而導(dǎo)致近年來(lái)農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)的土地普遍規(guī)模小、不成片，制約了大型農(nóng)機(jī)使用和科技推廣，影響了土地的整體耕作效能，難以形成規(guī)模效應(yīng)。目前的土地流轉(zhuǎn)，仍以零星流轉(zhuǎn)為主；土地經(jīng)營(yíng)股份合作形式只在小范圍進(jìn)行；以企業(yè)、大戶為主體開展的規(guī)?；赓U受到經(jīng)營(yíng)權(quán)保護(hù)的制約，如果一戶或少數(shù)不同意流轉(zhuǎn)，規(guī)模流轉(zhuǎn)就可能被中止或形成“插花田”。以上這些因素都可能會(huì)制約土地的規(guī)模流轉(zhuǎn)。因此，土地規(guī)模流轉(zhuǎn)形式上還有待于創(chuàng)新以求突破。

（三）土地流轉(zhuǎn)價(jià)格攀升，流轉(zhuǎn)用途亟需管控

隨著系列惠農(nóng)強(qiáng)農(nóng)政策的實(shí)施，一些農(nóng)戶對(duì)土地收益的預(yù)期增高，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格呈逐年上升趨勢(shì)，石家莊市約40％農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格在每年每畝1200左右。同時(shí)，糧食種植效益與經(jīng)濟(jì)作物種植及特色養(yǎng)殖相比依然差距較大，比如在石家莊市西部丘陵地區(qū)，小麥、玉米種植畝均純收益在150元和450元左右，而蘋果種植畝收益約3000元左右。流轉(zhuǎn)出的土地只有從事經(jīng)濟(jì)作物種植及特色養(yǎng)殖等才會(huì)有收益，造成了土地流轉(zhuǎn)“非糧化”、“非農(nóng)化”傾向。石家莊市是全國(guó)農(nóng)業(yè)大市，是河北省糧食生產(chǎn)核心區(qū)，全市農(nóng)戶承包耕地647.35萬(wàn)畝，而糧食種植需常年穩(wěn)定在500萬(wàn)畝左右。土地流轉(zhuǎn)要符合國(guó)家糧食安全政策，應(yīng)加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)用途的管控。

（四）土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不完善，流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范

目前土地流轉(zhuǎn)多以農(nóng)戶自行流轉(zhuǎn)為主，隨意性、盲目性較大，委托鄉(xiāng)村組織流轉(zhuǎn)較少，而且大多不申請(qǐng)、不登記、不備案，沒(méi)有納入管理范圍。從簽訂合同的情況看，石家莊市尚有26％的農(nóng)戶沒(méi)有簽訂正式流轉(zhuǎn)合同，個(gè)別縣高達(dá)60％左右，而且多是口頭協(xié)議。有的雖然簽訂了流轉(zhuǎn)合同，但合同文本制式不統(tǒng)一、不規(guī)范，內(nèi)容簡(jiǎn)單、條款不清，權(quán)利、義務(wù)規(guī)定不明確，留下諸多矛盾糾紛隱患。同時(shí)，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格形成機(jī)制不健全，缺乏專業(yè)評(píng)估指導(dǎo)機(jī)構(gòu)和人員,多為土地流轉(zhuǎn)雙方自行協(xié)商，不能合理保障流轉(zhuǎn)雙方的利益，也不利于土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的形成。

（五）服務(wù)體系建設(shè)滯后，管理服務(wù)還不到位

按照河北省委、省政府的政策要求，市縣鄉(xiāng)三級(jí)都應(yīng)建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，但目前石家莊市還有少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有建立，近半數(shù)的行政村也沒(méi)有將土地流轉(zhuǎn)納入村委會(huì)職能范圍。從已經(jīng)建立的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)來(lái)看，普遍存在缺人員、少編制、經(jīng)費(fèi)落實(shí)不到位、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不夠高的問(wèn)題，而且多是依托各級(jí)農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)，人員多為兼職或臨時(shí)聘用，業(yè)務(wù)素質(zhì)低、履職能力差，致使土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)有的職能作用發(fā)揮不到位，管理和服務(wù)與群眾需求相比還有很大差距。同時(shí)，縣（市）及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）均沒(méi)有建立土地流轉(zhuǎn)信息收集、發(fā)布的專職中介機(jī)構(gòu)，土地供需雙方缺乏有效的溝通平臺(tái)，出現(xiàn)了“要轉(zhuǎn)的，轉(zhuǎn)不出；要租的，租不到”的現(xiàn)象。

三、進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的對(duì)策建議

（一）加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，營(yíng)造良好氛圍

要以貫徹落實(shí)中辦、國(guó)辦《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》文件精神為契機(jī)，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村干部土地流轉(zhuǎn)政策和業(yè)務(wù)知識(shí)的教育培訓(xùn)，提高其做好土地流轉(zhuǎn)工作的主動(dòng)性和工作能力。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)及流轉(zhuǎn)法律政策的宣傳，讓農(nóng)戶充分認(rèn)識(shí)到，土地流轉(zhuǎn)不是剝奪其承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，流轉(zhuǎn)的只是使用權(quán)，消除農(nóng)民的擔(dān)心和疑慮。加強(qiáng)土地受讓規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的宣傳教育，使其在嚴(yán)格遵守法律法規(guī)的前提下，既維護(hù)自身權(quán)益，又確保土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的利益。加大土地流轉(zhuǎn)示范點(diǎn)建設(shè)和典型培育力度，充分發(fā)揮示范帶動(dòng)作用。加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)典型的宣傳推介，堅(jiān)定農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的信心，促進(jìn)農(nóng)民轉(zhuǎn)變思想觀念，增強(qiáng)流轉(zhuǎn)土地的自覺性和主動(dòng)性。

（二）加大政策扶持，健全激勵(lì)機(jī)制

要加大財(cái)政投入力度，安排土地流轉(zhuǎn)財(cái)政引導(dǎo)資金，建立土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償和土地投資補(bǔ)償機(jī)制并納入財(cái)政預(yù)算。對(duì)規(guī)模流轉(zhuǎn)土地的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體給予財(cái)政補(bǔ)貼，對(duì)自愿流出土地農(nóng)戶給予獎(jiǎng)勵(lì)，引導(dǎo)零散耕地向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)。加大金融信貸支持力度，創(chuàng)新金融產(chǎn)品，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提供信貸支持，多渠道解決資金瓶頸問(wèn)題。要提高農(nóng)村低保、養(yǎng)老、新農(nóng)合、教育等社會(huì)保障水平，逐步弱化土地福利保障功能，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)；借鑒江浙等地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，探索以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換城鎮(zhèn)社保模式，弱化土地社保功能，消除農(nóng)民流出土地的后顧之憂。

（三）規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，加強(qiáng)流轉(zhuǎn)監(jiān)管

按照河北省委、省政府“兩辦”《關(guān)于開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作的意見》的要求，加快推進(jìn)土地確權(quán)登記和頒證工作，明晰和保障農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)。完善土地受讓資格審查制度，禁止不具備能力、不符合要求的組織或個(gè)人獲得流轉(zhuǎn)土地。嚴(yán)格落實(shí)土地流轉(zhuǎn)備案登記、資格審查、合同鑒證、收益評(píng)估、檔案管理、投訴舉報(bào)等制度和工作流程。支持土地流轉(zhuǎn)模式創(chuàng)新，在完善轉(zhuǎn)包、出租等傳統(tǒng)方式的同時(shí)，積極引導(dǎo)推行土地股份合作等長(zhǎng)期、穩(wěn)定土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)模式。嚴(yán)格土地流轉(zhuǎn)用途管制，糧食生產(chǎn)核心保護(hù)區(qū)內(nèi)的流轉(zhuǎn)土地只能用于種植糧食作物，嚴(yán)防“非糧化”現(xiàn)象的發(fā)生；農(nóng)用耕地嚴(yán)禁流入非農(nóng)企業(yè)或工業(yè)，嚴(yán)防“非農(nóng)化”現(xiàn)象的發(fā)生。

（四）加強(qiáng)平臺(tái)建設(shè)，完善服務(wù)體系

要按照河北省農(nóng)業(yè)廳《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈農(nóng)業(yè)部關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理體系建設(shè)的意見〉的通知》要求，加強(qiáng)各級(jí)土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)體系建設(shè)，落實(shí)人員編制和經(jīng)費(fèi)，確保有機(jī)構(gòu)管事，有人理事，有經(jīng)費(fèi)辦事。借鑒太原等地經(jīng)驗(yàn)，探索建立土地流轉(zhuǎn)信用合作社或土地銀行等形式的流轉(zhuǎn)中介,為土地供需雙方搭好流轉(zhuǎn)平臺(tái)。健全土地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)，依托農(nóng)業(yè)信息網(wǎng)、農(nóng)村黨員遠(yuǎn)程教育網(wǎng)等，做好土地供求信息征集、登記、發(fā)布工作，服務(wù)吸引社會(huì)力量參與，為土地流轉(zhuǎn)注入動(dòng)力。健全土地評(píng)估體系，制定包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、土地常年收益、地理位置、土地用途、基礎(chǔ)設(shè)施配套等因素在內(nèi)的基準(zhǔn)價(jià)格，出臺(tái)協(xié)議指導(dǎo)價(jià)格，增加土地流轉(zhuǎn)交易透明度和可行性。同時(shí)，要加強(qiáng)農(nóng)村土地承包糾紛仲裁機(jī)構(gòu)建設(shè)，健全村協(xié)商、鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解、縣（市）仲裁、司法保障的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛調(diào)處體系。

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責(zé)任編輯：鄧小龍

【文化視點(diǎn)】

[作者簡(jiǎn)介]梁占強(qiáng)（1974-），男，河北辛集人，石家莊市人大常委會(huì)機(jī)關(guān)紀(jì)檢組副組長(zhǎng)，河北師范大學(xué)資源與環(huán)境科學(xué)學(xué)院2014級(jí)公共管理專業(yè)碩士研究生，主要從事土地評(píng)價(jià)與規(guī)劃研究。

[中圖分類號(hào)]F127

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1009-0169（2016）01-0021-03