張再生， 白　彬

(天津大學(xué)管理與經(jīng)濟學(xué)部， 天津 300072)

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治理能力現(xiàn)代化與公共部門人力資源管理變革

張再生， 白彬

(天津大學(xué)管理與經(jīng)濟學(xué)部， 天津 300072)

摘要:“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)，對公共部門人力資源管理提出了新的要求。在治理能力現(xiàn)代化的視閾中關(guān)注公共部門人力資源管理制度的變革具有重大戰(zhàn)略意義和實踐意義。運用文獻查詢法厘清了治理能力現(xiàn)代化的核心理念，分析了治理能力現(xiàn)代化對公共部門人力資源管理提出的新要求，通過專家咨詢法和歸納演繹法等方法，探索從整合法律法規(guī)、加強價值引導(dǎo)、構(gòu)建績效治理體系、完善激勵機制和推行智慧政務(wù)等方面實施公共部門人力資源管理變革的路徑，為提升公共部門人力資源的治理能力提供有益的啟示。

關(guān)鍵詞:治理能力現(xiàn)代化； 公共部門； 公共部門人力資源管理

黨的十八屆三中全會將“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)。公共部門作為最重要的治理主體處于治理的前沿層，其不僅承擔(dān)著將黨和國家政策強化實施、重點落實的重大任務(wù)，同時還要在實踐層面上管理社會事務(wù)，提供公共物品和公共服務(wù)，保證社會公眾公共利益的最大化。公共部門治理能力的現(xiàn)代化水平不僅會對國家的治理效果和行政體制改革產(chǎn)生重大的影響，而且還會為其他部門踐行治理要求產(chǎn)生強大的社會示范效應(yīng)。對于公共部門而言，擁有一支敬業(yè)、負責(zé)、高效和專業(yè)的人力資源隊伍，無疑是公共部門實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的重要保障。鑒于此，在治理能力現(xiàn)代化的視閾中關(guān)注公共部門人力資源管理制度的變革具有重大戰(zhàn)略意義和實踐意義。

一、 治理能力現(xiàn)代化及其核心理念

20世紀(jì)90年代以來，“治理”及“善治”概念日益成為公共部門管理的核心概念。盡管“治理”和“管理”只有一字之差，但是“治理”所包含的治國理念和“管理”是明顯不同的。從管理到治理最大的變化體現(xiàn)在：第一，治理主體的多元化。管理是單一主體，治理強調(diào)多方主體參與；第二，治理主體的平等化。從管理的單一主體向治理的多元化主體轉(zhuǎn)變時更強調(diào)了平等和公平的重要性；第三，治理主體之間采用協(xié)商的溝通方式，改變了以往管理中指令式的溝通方法；第四，治理過程中強調(diào)對特殊群體和弱勢群體的特殊關(guān)注，唯有如此才能使治理效果最大化。 由此可見，“治理”的價值內(nèi)涵應(yīng)該是法治、效率、民主、開放、問責(zé)和公平。在此基礎(chǔ)之上，可以將治理能力理解為治理主體在治理國家社會、政治、經(jīng)濟和文化事務(wù)過程中，為了保障國家治理戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)、社會利益分配的公正以及社會公共事務(wù)的協(xié)調(diào)有序而應(yīng)該具備的依法、高效、公正、開放、民主和負責(zé)執(zhí)政的能力。

綜上所述，推進治理能力現(xiàn)代化的主要抓手就是要實現(xiàn)治理的法治化、民主化、透明化、科學(xué)化、制度化和協(xié)同化。

第一，法治化是治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵。治理主體只有依法治國、依法執(zhí)政才能在管理國家、社會、政治、經(jīng)濟和文化事務(wù)的過程中做到公正、平等、民主，在分配社會資源的過程中滿足公共利益，在協(xié)調(diào)社會公共事務(wù)和化解公共問題的過程中有據(jù)可依、廉潔高效和責(zé)任到位。

第二，民主化和透明化是治理能力現(xiàn)代化的本質(zhì)。伴隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展和社會結(jié)構(gòu)的變化，社會利益主體呈現(xiàn)出多元化的特征，利益主體的多元化催生了政治訴求的多樣性；再加上當(dāng)前自媒體的超速發(fā)展使得“人人都是麥克風(fēng)”、“一呼百應(yīng)”的行政生態(tài)環(huán)境成為常態(tài)，輿論危機似一把“達摩克利斯之劍”，對公共部門治理形成了巨大的壓力；并且隨著公眾整體受教育水平的提高，公民參與社會事務(wù)管理的愿望和要求也不斷涌現(xiàn)。而民主化有效體現(xiàn)了“回應(yīng)性治理”的精神理念，迎合了多元化的利益主體參與公共治理的要求；同時公共部門管理的透明化也可以及時緩解輿論危機、避免社會不良問題的擴大化。

第三，科學(xué)化和制度化是治理能力現(xiàn)代化的保障。隨著知識科學(xué)化程度的不斷提高，治理能力的現(xiàn)代化要求治理主體必須在科學(xué)理論的指導(dǎo)下，構(gòu)建科學(xué)的制度和體制，保證治理活動是符合歷史發(fā)展趨勢和客觀規(guī)律的，同時也符合經(jīng)濟社會和專業(yè)領(lǐng)域的發(fā)展規(guī)律，從而真正實現(xiàn)公共利益的最大化。同時，科學(xué)化、制度化的治理制度和體系還應(yīng)具有長期性、持續(xù)性、整體性、系統(tǒng)性和協(xié)同性的特征，治理主體需嚴防規(guī)范衰敗和規(guī)范退化，避免朝令夕改和政策的碎片化。

第四，協(xié)同化是治理能力現(xiàn)代化的要求。根據(jù)德國物理學(xué)家哈肯創(chuàng)立的“協(xié)同學(xué)”理論，公共部門治理系統(tǒng)可以被看作是一個開放的非線性系統(tǒng)，該系統(tǒng)內(nèi)部包含著諸多子系統(tǒng)相互合作協(xié)調(diào)或耦合行動的集體行為，而協(xié)同化是系統(tǒng)演進的動力。因此，協(xié)同化是推進治理能力現(xiàn)代化、實現(xiàn)公共部門管理水平提升的不竭動力。治理主體應(yīng)在黨和國家統(tǒng)一的頂層制度設(shè)計的指導(dǎo)下，從公共部門整體系統(tǒng)、各子系統(tǒng)之間以及它們與周圍行政生態(tài)環(huán)境的互動中探求協(xié)同治理的基本規(guī)律，以期達到整體治理能力的提升，從而有效保證實現(xiàn)國家治理的戰(zhàn)略目標(biāo)和偉大的中國夢。

二、 治理能力現(xiàn)代化對公共部門人力資源管理提出的新要求

作為“社會公共資源的代理人、社會改革的領(lǐng)導(dǎo)者、公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供者”[1]和社會秩序的維護者，公共部門人力資源承載著實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化和深化行政體制改革的重大戰(zhàn)略任務(wù)。公共部門人力資源管理的制度變革必須要迎合治理能力現(xiàn)代化提出的新要求。

(一) 公共部門人力資源管理法制化

公共部門人力資源管理的法制化是要將依法治國的治國理念應(yīng)用到公共部門人力資源管理的實踐過程中。公共部門人力資源管理的法制化包含著三層含義：第一層含義是應(yīng)著力加強公共部門人力資源管理相關(guān)法律法規(guī)的制定，從而確保公共部門人力資源的管理制度和管理技術(shù)可以嚴格按照法律法規(guī)的要求執(zhí)行，從公共部門人力資源的選拔、錄用、甄選、培訓(xùn)到考核和薪酬體系設(shè)置都有相應(yīng)法律法規(guī)和配套的司法解釋為基本依據(jù)；第二層含義是公共部門人力資源在履職過程中必須做到依法執(zhí)政，堅決抵制目前存在于公共部門人力資源管理實踐當(dāng)中的有法不依、以權(quán)代法、以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法等破壞法治化方針的違法行為；第三層含義是要強化法律體系的配套措施和落地機制的制定和建設(shè)。

(二) 公共部門人力資源管理科學(xué)化和規(guī)范化

公共部門人力資源管理要推行科學(xué)化和制度化的管理手段和管理技術(shù)。雖然公共部門人力資源管理具有不同于私人部門人力資源管理的獨特屬性，將私人部門人力資源管理的技術(shù)和手段全盤應(yīng)用到公共部門人力資源的管理實踐中難免會犯經(jīng)驗主義和工具主義的錯誤，但是不置可否的是公共部門的人力資源管理也應(yīng)遵循現(xiàn)代人力資源管理的科學(xué)規(guī)律，特別是在績效管理和激勵機制等公共部門人力資源管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，更是要注重人力資源管理的規(guī)律性和科學(xué)性。以推行治理能力現(xiàn)代化為契機，在借鑒發(fā)達國家有效的公共部門人力資源管理制度的基礎(chǔ)上擇善而從，建立起一套適用于我國公共部門人力資源管理的管理制度是公共部門人力資源管理方式科學(xué)化和規(guī)范化的基礎(chǔ)和保障。

(三) 公共部門人力資源管理民主化和透明化

公共部門人力資源管理的民主化和透明化是民主社會和高效執(zhí)政的關(guān)鍵要素。依法治國的精神中重點強調(diào)了在公共部門人力資源決策和管理的過程中要把“公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”[2]9,這體現(xiàn)出決策制定過程中要保證參與主體的多元化和決策程序的民主化、科學(xué)化，同時“全面推進政務(wù)公開,堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則,推進決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開”[2]10，體現(xiàn)出公共部門人力資源管理要實現(xiàn)透明化。由此可見，公共部門人力資源管理的民主化和透明化是推進依法治國、提高治理能力現(xiàn)代化的重要保障。

三、 提升公共部門人力資源管理現(xiàn)代化水平的路徑選擇

根據(jù)治理能力現(xiàn)代化對公共部門人力資源管理提出的新要求，著力加強公共部門人力資源管理的法制化水平，重點提高管理方式的科學(xué)化程度，以確保公共部門人力資源管理的民主化和透明化成為了公共部門人力資源管理變革的題中應(yīng)有之意。而這幾方面的提升和加強需要在工作實踐層面探索出切實可行的措施和抓手，從而為公共部門人力資源管理的變革探尋出務(wù)實的路徑。

(一) 整合法律法規(guī)，構(gòu)建公共部門人力資源管理法制化的新格局

公共部門人力資源管理的實踐應(yīng)在法律法規(guī)的框架內(nèi)進行。公共部門人力資源的管理格局主要依靠法律來建構(gòu)——在通過相關(guān)法律確定公共治理“善治”的終極目標(biāo)之后，再依靠法律建構(gòu)一個由管理主體、管理對象、管理方式、管理程序和監(jiān)督救濟機制共同構(gòu)成的公共部門人力資源管理實踐的制度框架。該管理格局的確立可以使我國公共部門人力資源的管理實踐“合法化”、“秩序化”，同時可以確保公共部門極其稱職地行使權(quán)力、履行職責(zé)。由此，公共部門人力資源管理法制化建設(shè)的第一要務(wù)是通過《憲法》和《公務(wù)員法》這兩大規(guī)制公共部門人力資源管理行為和公共部門人力資源管理實踐的重要法律來確立公共部門人力資源管理的“善治”目標(biāo)。這一善治目標(biāo)應(yīng)強調(diào)公共部門人力資源管理實踐要以助推公共部門人力資源實現(xiàn)公共價值的創(chuàng)造這一戰(zhàn)略任務(wù)的完成為行動綱領(lǐng)，體現(xiàn)出“善治”對公共部門人力資源管理提出的基本價值要求。公共部門人力資源管理法制化建設(shè)的第二要務(wù)是公共部門人力資源管理的實踐必須居于法律之下，通過制度的框架為存于其中的行為主體提供行為模式和行動指南。這是因為公共部門人力資源管理只有被置于法治的框架之內(nèi)才能實現(xiàn)“善治”的目標(biāo)。因此，必須依靠法律建構(gòu)一個由管理主體、管理對象、管理方式、管理程序和監(jiān)督救濟機制共同構(gòu)成的公共部門人力資源管理實踐的制度框架來確保公共部門人力資源實現(xiàn)公共價值的創(chuàng)造。

(二) 加強價值引導(dǎo)，重塑公共部門人力資源管理價值選擇的標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)布迪厄的“場域”理論應(yīng)意識到識別公共部門人力資源管理的“場域”并形成該場域內(nèi)明確的價值選擇體系用以規(guī)范居于場域內(nèi)行為主體的行為是對公共部門人力資源進行德治的題中應(yīng)有之意。然而，伴隨著社會結(jié)構(gòu)日新月異的變化和利益主體多元化帶來的利益訴求的多樣性使得公共部門人力資源管理的價值選擇也陷入迷茫之境，確立公共部門人力資源管理價值選擇的標(biāo)準(zhǔn)成為公共部門人力資源管理進行正確并有效的價值選擇的基礎(chǔ)。公共價值范式所提出的公共管理者的價值選擇以是否能有效助推公共價值的創(chuàng)造和實現(xiàn)為標(biāo)準(zhǔn)，這一觀點為現(xiàn)代公共部門人力資源的價值選擇拓展了一條嶄新的道路。源于哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院公務(wù)員培訓(xùn)項目核心成果的公共價值概念因其以公民意愿的實現(xiàn)和公民權(quán)利的表達為核心而賦予了公共部門人力資源管理者更多的責(zé)任來尋求公共價值并通過與其他治理主體的協(xié)商實現(xiàn)公共價值的創(chuàng)造，這將效率、變革、創(chuàng)新、依法行政、合作協(xié)商、民主化管理和對公民的責(zé)任意識和回應(yīng)意識等價值訴求均納入了公共價值的共識中。據(jù)此，我國公共部門人力資源的管理實踐亦應(yīng)以是否可以有效實現(xiàn)公共價值的創(chuàng)造為導(dǎo)向，遵從公民意愿和公民權(quán)利，集合法治觀念、民主意識、效率標(biāo)準(zhǔn)、廉潔理念、公平訴求和創(chuàng)新精神，推動公共部門實現(xiàn)公共價值創(chuàng)造的目標(biāo)。

(三) 構(gòu)建績效治理體系，保障公共部門人力資源管理的科學(xué)化和民主化

西方工具主義和價值主義理念倡導(dǎo)的科學(xué)化的績效管理制度為我國公共部門人力資源績效管理制度的變革與創(chuàng)新引領(lǐng)了方向，但制度的“社會嵌入性”特征決定了創(chuàng)新我國公共部門人力資源的績效管理制度必須在中國特定的行政生態(tài)環(huán)境中進行。在借鑒發(fā)達國家成熟的公共部門人力資源績效管理制度的同時審視我國目前公共部門人力資源績效管理制度的現(xiàn)狀，可以得出創(chuàng)新我國公共部門人力資源績效管理制度設(shè)計的構(gòu)想：即構(gòu)建整合公共部門人力資源績效的價值選擇體系、公共部門人力資源績效的組織管理體系和公共部門人力資源績效管理的保障機制為一體的績效治理體系。其中公共部門人力資源績效的價值選擇以上述的公共價值集合為標(biāo)準(zhǔn)?？冃ЫM織管理體系中應(yīng)設(shè)置多元化的績效考評主體、全面的績效考核指標(biāo)、公正科學(xué)的績效考評流程、開放化的績效考評過程以及公開性的績效考評結(jié)果展示系統(tǒng)以確保公共部門人力資源管理的科學(xué)化、民主化和透明化。同時在績效管理的全過程中推行績效管理主體的價值領(lǐng)導(dǎo)、愿景領(lǐng)導(dǎo)和績效領(lǐng)導(dǎo)[3]，以強勁的領(lǐng)導(dǎo)力來確?？冃е卫淼膬r值理念和管理制度落到實處。期望以公共價值為約束、以法律制度為框架、以上級領(lǐng)導(dǎo)的戰(zhàn)略管理為內(nèi)容的績效治理體系的構(gòu)想可以為創(chuàng)新我國公共部門人力資源績效管理體系提供嶄新的思路和全新的視角。

(四) 完善激勵機制，促進公共部門人力資源管理制度的高效化

公共部門公共性的價值取向決定了在公共部門人力資源管理的激勵機制中，精神激勵是重要的激勵手段。然而事實上，從環(huán)境-價值-制度的研究范式出發(fā)，公共部門人力資源管理的價值理念是要受到其所處環(huán)境的影響的。當(dāng)代我國行政生態(tài)環(huán)境呈現(xiàn)出動態(tài)化、復(fù)雜化的變化趨勢，因此，以單一的價值理念為導(dǎo)向、單純利用地位形象、精神榮譽等精神激勵措施是不利于公共部門人力資源管理的有效激勵的。特別是公共部門人力資源所具有的雙重身份屬性強化了將公共利益和個人價值相融合的必要性，也決定了我們必須采用物質(zhì)和精神雙重激勵的制度設(shè)計，設(shè)立公共部門獨有的利益機制和激勵機制，從而有效的引導(dǎo)、激勵公共部門人力資源的思想和行動，為公共部門有序良性運行提供保障。同時，根據(jù)“推拉理論”，除了實施對公共部門人力資源的正面激勵之外，加強以追責(zé)和懲罰為主的負面激勵也很重要。鑒于此，應(yīng)加快落實四中全會關(guān)于“建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機制”[2]9的重大舉措并以此作為對公共部門人力資源的負激勵機制，增加公共部門人力資源違法用權(quán)和道德缺失的機會成本，促使公共部門人力資源主動放棄各種違法亂紀(jì)的動機和行為，幡然醒悟，改弦更張。

(五) 推行智慧政務(wù)，為公共部門人力資源管理的協(xié)同化和科學(xué)化提供技術(shù)路徑

“智慧政務(wù)”主要是依托互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)平臺，將公共部門的治理流程和政務(wù)信息高效處理機制相統(tǒng)一，以一站式的服務(wù)平臺為社會公眾提供高效、透明的公共服務(wù)[4]。鑒于此，可以將智慧政務(wù)的技術(shù)和平臺引入到公共部門的人力資源管理系統(tǒng)中，利用云技術(shù)將涉及公共部門人力資源管理的多樣化、碎片化的信息上傳到政務(wù)云端，然后利用云處理器處理和甄別數(shù)據(jù)信息，根據(jù)分類處理的結(jié)果再進行相應(yīng)的信息管理和事務(wù)處置。這樣可以實現(xiàn)公共部門人力資源管理的模塊化，便于從整體上把握公共部門人力資源管理系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，找到動態(tài)化網(wǎng)絡(luò)治理的路徑，提升公共部門人力資源管理的協(xié)同化水平[5]。同時還可以為公共部門人力資源管理的科學(xué)化決策水平的提高和政府回應(yīng)力的增強提供技術(shù)保障。

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Modernization of Governance Capacity and the Transformation of Human Resource Management in Public Departments

Zhang Zaisheng， Bai Bin

(College of Management and Economics, Tianjin University, Tianjin 300072, China)

Abstract:As the overall goal of the comprehensive deepening reform, “promoting the modernization in national governance system and governance capability” puts forward new requirements for the human resources management in public departments. Focusing on the transformations of the human resource management in the public sectors from the perspective of modernization of governance capacity is very significant in the aspects of strategy and practice. Therefore, this article clarifies the conception of modernization of governance capacity by analyzing literature, and analyzes the new requirements proposed by the modernization of governance ability. In detail, based on this analysis, the thesis explores paths for the transformation of human resource management in public departments by expert consultation, inductive method and so on. The strategies include integrating laws and regulations, strengthening the value guidance, building a performance management system, improving the incentive mechanism and building an intelligent government, which can provide useful enlightenment for enhancing the level of governance ability of human resources in public departments.

Keywords:modernization of governance capacity; public departments; human resource management in public departments

中圖分類號：C939

文獻標(biāo)志碼：A

文章編號：1008-4339(2016)01-034-04

通訊作者：白彬，binbin_365@sohu.com.

作者簡介：張再生(1968—)，男，博士，教授.

基金項目：天津市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃重點課題基金資助項目(TJZZ13-001)；天津大學(xué)自主創(chuàng)新基金資助項目(2014XSC-0020)；天津市政府決策咨詢重點課題基金資助項目(2F2X2015-1).

收稿日期：2015-03-20.