李秀艷

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劉奇專欄·七十一

地方政府簡政放權及其動力機制問題分析

李秀艷

簡政放權是全面深化改革、科學履行政府職能、增強持續(xù)增長動力的關鍵性環(huán)節(jié)。新一屆政府履職以來，高度重視簡政放權改革，并將其作為全面深化改革的“先手棋”和轉變政府職能的“當頭炮”，統籌推進行政審批、投資審批、職業(yè)資格、收費管理、商事制度、科教文衛(wèi)體等領域改革，有效釋放了市場活力，激發(fā)了社會創(chuàng)造力，取得了積極成效。然而，以“量化改革、協商改革和交辦改革”為特征、更多由被改革部門自行控制與主導的“自我革命”式簡政放權改革，在推行過程中也暴露出改革動力不足、外部約束乏力而出現選擇式、應付式放權的種種弊端，導致觸及核心利益的改革事項難以推進，改革的含金量不高、群眾獲得感較差，政府監(jiān)管職能履行不充分等突出問題，嚴重制約改革進程與效果。優(yōu)化并增強政府職能部門簡政放權動力機制，提高簡政放權含金量，是“十三五”時期持續(xù)推進簡政放權改革亟待解決的現實問題。

內在動力不足及其帶來的簡政放權難題

任何改革都是一種利益的調整和博弈，簡政放權改革更是如此。從各地簡政放權改革的實踐看，以削弱和限制政府部門權力為核心要求，并更多由被改革部門自我削權為主的簡政放權改革，在推行過程中必然表現出改革內在動力不足，并由此帶來種種簡政放權難題。

1. 自我削權動力不足，導致選擇式或應付式放權

在“觸動利益比觸動靈魂還難”的改革過程中，并不是每一個政府部門、每一個政府工作人員都能從全局出發(fā)，充分認識到簡政放權改革的重要意義，主動投身改革之中。相反，一些權力部門自我削權動力不足，不愿放權，不愿改革，甚至抗拒改革的情況在所難免。政府及其工作人員具有反感社會分權的本能情緒，這是長期以來政府取代市場和社會包打天下的體制養(yǎng)成的權力任性，提及分權，政府工作人員深感地位失落的切膚之痛，本能地形成采取各種手段應對改革，既在面上交差審改任務，又在里面固守最后的權力堡壘。在各地簡政放權改革的實踐中，較為普遍地表現出選擇式或應付式放權的種種問題，諸如“放小不放大”“放虛不放實”“放輕不放重”“放責不放權”，這些本質上都是出于自身地位和利益的考量，對簡政放權缺乏內在動力的表現。特別在經濟社會欠發(fā)達地區(qū)、老工業(yè)基地等，這一問題更加突出。遼寧日報記者曾撰文：其走訪的行政審批中心，相關部門下放的205項行政審批權中，有111項沒有實際發(fā)生；另一個行政審批中心，承接的10項下放項目中，有7項一直沒有群眾來辦理，多是專業(yè)性比較強的項目。這些“含金量”不高的下放或精簡事項，帶來的“溫差”影響了改革成效，拉大了政府成績單與社會獲得感的差距。

2. 權力銜接動力不足，導致一放了之的不負責任下放

簡政放權改革，政府自身利益不斷受到削弱，導致履職動力不足，對放權缺乏積極性，更對銜接工作缺乏應有的動力與責任，出現較為突出的“一放了之”的現象。權力下放過程中，上下聯動與協調乏力，制度建設滯后，上級政府培訓和指導不到位，下級政府（特別是基層政府）無力承接下放權力的現象較為突出，成為各地簡政放權改革反響較為集中的問題之一。與此同時，權力下放過程中，缺乏明確的規(guī)范性要求，也導致下級政府尤其是社會組織簡單復制權力，表現出同樣的權力傲慢與任性，手續(xù)繁雜與亂收費現象時有發(fā)生。不負責任的權力下放，帶來的不是預想的市場與社會活力，相反卻導致權力運行斷裂或簡單轉手，企業(yè)和公民辦事仍然困難重重，獲得感較低。

3. 履行監(jiān)督管理職責的動力不足，導致淡化或忽視監(jiān)管責任

做好經濟和社會運行的監(jiān)督管理是政府的一項重要職責，然而監(jiān)管難度大、責任重，費力不討好，長期以來政府重審批、輕管理，監(jiān)督職能弱化、動力不足由來已久。在簡政放權過程中，一些政府部門按要求將市場可以自我約束與管理的審批權力下放給市場主體后，往往忽視事中事后監(jiān)管職能，甚至出現“放責不放權”簡單將監(jiān)管職能下放的現象，導致權責錯位，上級有權無責、下級有責無權，形成市場監(jiān)管的“盲點”與“漏點”。

同時，政府監(jiān)管體制不順，多頭監(jiān)管、交叉執(zhí)法、重復執(zhí)法現象仍然存在，監(jiān)管方式欠科學，人情關系干擾普遍等因素，導致突出的監(jiān)管不力問題，監(jiān)管效率低下較為突出。加強政府監(jiān)管動力、完善監(jiān)管體制，也成為簡政放權改革中亟需解決的現實問題。

外部約束乏力加劇部門簡政放權的選擇彈性

內在動力不足是形成簡政放權問題的核心基礎，而外部約束乏力則是導致簡政放權問題的關鍵。政府相關權力部門“自我革命”的勇氣和內在動力天然不足，簡政放權單純依靠內在動力難以實現改革目標，需要借助適度的外部約束力與推動力，最大限度壓縮其選擇彈性，提高簡政放權的品質與效率。然而，從當前簡政放權的事項選擇看，主要依靠相關職能部門自我削權、自我革命，改革的外部約束乏力，既缺乏明確客觀的硬性標準，又缺少權威機構的強力推動，更缺乏現實有效的社會監(jiān)督，外在約束力和推動力嚴重不足，是職能部門在推行簡政放權改革中有較大選擇空間和彈性的客觀因素，更是關鍵所在。

1. 簡政放權缺乏明確標準和具體要求

簡政放權的前提和基礎，事實上是要求明確政府與市場、政府與社會的權力邊界，哪些權力歸市場，哪些權力歸社會，哪些需要政府行使審批權限，明確具體的標準和要求，是簡政放權的硬性約束。我國市場經濟起步晚，社會發(fā)育遲緩，市場和社會主體都需要靠政府扶持，加之長期以來受計劃體制和全能政府思想影響，政府與市場、社會權力邊界不清，認識不到位，具體哪些權力需要精簡，精簡到什么程度都缺乏理性認識和明確標準。雖然從國家的角度屢次提出簡政放權的任務與目標要求，但多是精簡額度與時間節(jié)點的明確規(guī)定，而對具體精簡項目的規(guī)定較少。從項目精簡的要求看，目前非行政許可類和沒有法律依據的審批事項較為明確清晰，其他不適應市場和社會發(fā)展需要的審批事項則相對模糊，不易界定與操作，這給地方政府及其相關部門受利益、認識等因素影響，采取選擇式、應付式放權提供了便利和可能。

2.缺乏權威機構的推動與主導

簡政放權直接觸動政府部門及其工作人員的固有利益，單純依靠政府“自我革命”，顯然難以有效完成改革任務，特別在缺乏客觀標準的情況下，更需要形成主導與推動改革的權威部門，一方面在摸清本級政府權力家底的基礎上，吸納各方力量，研究探討本地需要取消和下放的權力事項，提出地方簡政放權的明確要求；另一方面形成權威力量，強力推動簡政放權改革。當前，雖然各地大都成立簡政放權領導小組，但很多領導小組并沒有真正發(fā)揮推動改革的實際效果，具體指導和實際推動相關職能部門改革，確保簡政放權落到實處。在各地實踐中改什么和怎么改，被改革部門依然擁有更多選擇和取舍空間，這是導致當前簡政放權彈性大問題的又一客觀原因。

3.缺乏有效的社會監(jiān)督與問責

當前，對于政府職能部門下放哪些權力、下放的效果怎樣，缺乏嚴格的法定程序規(guī)范，對于地方層面的權力清單、行政審批改革實踐缺乏法定化監(jiān)督機制以及有效的社會監(jiān)督渠道，無論是上級機關、監(jiān)察部門、企事業(yè)單位，還是社會公眾與媒體，都難以形成有效監(jiān)督，這是簡政放權外在動力不足的又一種表現。同時，問責機制不健全，對監(jiān)管不力等情況缺乏科學有效的問責，加劇相關職能部門忽視監(jiān)管和選擇式履職現象。

優(yōu)化簡政放權動力機制的幾點建議

在全面建成小康社會的關鍵階段，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，兩者不可偏廢。而簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務恰是科學發(fā)揮政府作用的核心要求。克服“自我革命”式動力不足的弊病，需要內外結合，從不同角度積極優(yōu)化和增強地方政府及其職能部門簡政放權的動力機制，提高簡政放權的含金量，促進簡政放權不斷向縱深推進。

1.多管齊下提升相關權力部門簡政放權的內在動力

內因是基礎，持續(xù)推進簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務，必須不斷提升相關權力部門對簡政放權改革的認識，切實轉變思想觀念，樹立正確的權力觀、大局觀和服務理念，主動聽取社會呼聲，清理取消和下放手中不適合經濟社會發(fā)展的權力事項，自覺為經濟社會健康發(fā)展服務。同時，適度提高公務員工資待遇，促使工資收入與公務員職業(yè)地位以及勞動付出相符，保證其起碼的職業(yè)尊嚴，杜絕靠權力尋租獲利現象，形成收入多少不與擁有職權多少掛鉤的環(huán)境氛圍，以此提高公務員對簡政放權改革的支持力度。

2.探索權力有效期制度，倒逼簡政放權內生動力

通過制度設計消除權力無限存續(xù)和延伸的弊病，也是提高權力機關簡政放權內在動力的有效途徑。有學者提出借鑒國際社會普遍推行的“日落法則”，建立行政審批的有效期制度，即設定政府審批權的有效期限，倒逼相關職能部門定期考慮是否有延續(xù)權力的理由，如不申請延續(xù)或無理由延續(xù)，權力將自動失效，以此最大限度限制政府權力泛濫，平衡政府與市場關系。嘗試推行權力有效期制度，為具體的行政審批權設定切合實際的有效期限或評估周期（根據評估的情況決定其去向），從而在政府內部使行政審批的調整產生一種常態(tài)的自動機制和倒逼機制，對我國當前簡政放權改革具有更加突出的現實意義。

3.加強地方簡政放權的頂層設計，增強改革的權威主導力量

為克服部門缺乏客觀標準而根據自身利益選擇性放權的弊病，一方面要不斷加大國家指導力度，由國務院明確提出地方簡政放權的重點領域和具體事項，壓縮地方政府簡政放權的自由裁量空間，提高簡政放權含金量。同時，完善并充分發(fā)揮地方簡政放權領導協調小組等機構的權威主導作用，吸納各方力量，深入研究探討本地簡政放權的明確標準和具體事項，推動本地簡政放權改革向縱深推進。領導小組匯集本地區(qū)人大、政協以及相關職能領域專家學者，積極聽取社會各界意見建議，通過各方“會診”，認真研究本地需要取消和下放的行政權力，形成本地簡政放權的明確規(guī)定，結合權力清單、責任清單、負面清單等制度建設要求，將保留的權力事項以清單形式公布于眾，以便社會各界監(jiān)督；另一方面，通過簡政放權的權威機構，積極督促和指導各職能部門認真履行簡政放權要求，克服職能部門自身動力不足的弱點，加強簡政放權的外部約束力和推動力，提高簡政放權的實際效果。

4.加強簡政放權的社會監(jiān)督與問責機制

根據公布的權力清單和簡政放權的標準要求，形成上級機關、監(jiān)察機關、企事業(yè)主體單位、公眾媒體等各方有效監(jiān)督，督促政府部門認真履行職能，大力簡政放權，提高簡政放權的實際效果。特別是形成企業(yè)和公民對行政權力精簡的實際評價和反饋機制，據此做出動態(tài)調整；同時，引入第三方社會評估機制，有效監(jiān)督相關職能部門有效放權，提高簡政放權含金量。

建立和完善政府監(jiān)管的問責機制，加強對政府履行監(jiān)管職責情況的問責力度，督促各級政府全面履行政府職能，充分重視市場和社會運行的監(jiān)督管理職責。對忽視監(jiān)管和由此帶來監(jiān)管漏洞，特別是造成責任事故的情況，嚴肅問責，嚴格追究，切實增強政府履行好監(jiān)管職責的動力機制。同時，加快監(jiān)管體制與監(jiān)管方式改革，探索符合地方實際的綜合監(jiān)管和執(zhí)法平臺，加大監(jiān)管力度，避免交叉執(zhí)法重復執(zhí)法等問題。推廣隨機抽查監(jiān)管、“智能”監(jiān)管等，提高監(jiān)管實效，切實履行好政府監(jiān)管職責。（參考文獻略）

作者單位：遼寧撫順市委黨校公共管理教研室