申 兵 汪陽紅 黃征學(xué) 張 燕

?

積極推進(jìn)改革 降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)用地成本

申 兵 汪陽紅 黃征學(xué) 張 燕

實(shí)體經(jīng)濟(jì)用地成本構(gòu)成及特征

（一）實(shí)體經(jīng)濟(jì)用地成本構(gòu)成

實(shí)體經(jīng)濟(jì)用地成本主要指實(shí)體企業(yè)為開展正常的經(jīng)濟(jì)活動得到可利用土地過程中的所有物質(zhì)成本，包括土地取得成本和土地開發(fā)成本，可細(xì)分為土地出讓金、土地占用和使用相關(guān)稅金、相關(guān)行政事業(yè)性收費(fèi)以及自行開發(fā)的投入。

土地出讓金。依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定，土地使用者為獲得若干年限土地使用權(quán)的讓渡，向土地所有者的代表，即市縣人民政府所支付的費(fèi)用。

與土地占用和使用相關(guān)的稅金?？梢暈橛玫爻杀镜亩愂?，主要包括土地使用稅、耕地占用稅、契稅和房地產(chǎn)稅。城鎮(zhèn)土地使用稅按年計算、分期繳納。2013年修訂的《中華人民共和國城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》對全國不同級別城市明確了稅額標(biāo)準(zhǔn)，如大城市為每平方米用地1.5元至30元，中等城市1.2元至24元，小城市0.9元至18元，縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)0.6元至12元。各地在執(zhí)行過程中，又對本地不同地區(qū)實(shí)行差別化稅率。耕地占用稅是占用耕地建房或者從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)的單位或個人所應(yīng)繳納的稅種，以納稅人實(shí)際占用的耕地面積為計稅依據(jù)，按照規(guī)定的適用稅額一次性征收。契稅的納稅義務(wù)人是在我國境內(nèi)轉(zhuǎn)移土地、房屋權(quán)屬承受的企業(yè)或單位，其中包括土地使用者。對企業(yè)而言，房地產(chǎn)稅主要是對企業(yè)自用房產(chǎn)按原值進(jìn)行征稅。

土地使用費(fèi)。主要是土地管理部門、財政部門等政府部門依據(jù)國家法律、法規(guī)和省以上財政部門的規(guī)定行使其管理職能，向用地企業(yè)收取的費(fèi)用。目前涉及土地使用方面的收費(fèi)主要包括兩大類：一是資源補(bǔ)償類收費(fèi)。如果土地使用者獲得使用權(quán)的土地屬于新增建設(shè)用地或農(nóng)耕地轉(zhuǎn)化用地，按照國家及省級政府規(guī)定需要繳納相應(yīng)的新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、農(nóng)耕地占補(bǔ)平衡費(fèi)、土地復(fù)墾費(fèi)等。二是行政管理類收費(fèi)。包括征地管理費(fèi)、土地出讓業(yè)務(wù)費(fèi)，以及土地權(quán)屬調(diào)查、地籍測繪、注冊登記、發(fā)證等方面的收費(fèi)。

企業(yè)對土地再開發(fā)的投入。主要是指企業(yè)實(shí)際拿到的土地不能直接滿足經(jīng)濟(jì)活動的需要，對土地進(jìn)行二次再開發(fā)增加的相關(guān)配套設(shè)施建設(shè)投入。

（二）實(shí)體經(jīng)濟(jì)用地成本特點(diǎn)

土地取得的初始成本較高。當(dāng)前，我國工業(yè)用地供應(yīng)多為將若干年限（多為50年）的土地使用權(quán)一次性批租給用地企業(yè)，企業(yè)一次性支付出讓金，較之年租制，加大了企業(yè)初始投資壓力，中小企業(yè)更是如此。從政府角度看，這種供地方式也存在著政府在出讓期內(nèi)對土地難以調(diào)控、難以處置低效閑置土地等問題。

行政事業(yè)性收費(fèi)加大了用地成本。其中，行政管理類收費(fèi)額度較小，對企業(yè)成本影響較小。而名目不一的新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、農(nóng)耕地占補(bǔ)平衡費(fèi)、耕地占用補(bǔ)償、耕地質(zhì)量補(bǔ)償、土地復(fù)墾費(fèi)等資源補(bǔ)償類收費(fèi)額度相對較大，對企業(yè)用地成本影響也較大。

不同類型實(shí)體經(jīng)濟(jì)對用地成本承受力不同。中小企業(yè)、新興成長企業(yè)等生存發(fā)展的困難較多，對用地成本上升表現(xiàn)顯著的剛性壓力。相比而言，具有技術(shù)、資金等優(yōu)勢的大企業(yè)對用地成本更易消化，例如更容易獲得銀行貸款，或者采取投資戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移，將占地大的加工制造環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移到用地成本相對較低的地區(qū)等。

理論成本和實(shí)際成本存在差異。工商企業(yè)所繳納的稅收是我國地方財政收入的重要來源，工商業(yè)用工是地方擴(kuò)大就業(yè)的重要途徑。因此，對地方政府而言，出讓工商業(yè)用地，特別是工業(yè)用地主要不是著眼于所獲得的各種出讓資金收入，而是在于企業(yè)投產(chǎn)后增加的稅收和就業(yè)?；诖?，地方政府給予工業(yè)企業(yè)的土地出讓價會顯著低于二級市場的轉(zhuǎn)讓交易價格甚至低于政府前期開發(fā)投入，現(xiàn)實(shí)生活中“零地價”“低地價”“負(fù)地價”現(xiàn)象較為普遍，地方政府為鼓勵工業(yè)發(fā)展返還土地出讓金及土地使用稅金的現(xiàn)象也并不少見。

降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)用地成本的思路與路徑

（一）降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)用地成本的原則

與節(jié)約集約利用相結(jié)合。用地成本過高會侵蝕實(shí)體經(jīng)濟(jì)的利潤，但如果過低，又會導(dǎo)致土地的粗放利用，需要平衡二者關(guān)系。當(dāng)前，土地利用粗放擴(kuò)張，節(jié)約集約利用水平較低仍是我國土地利用的主要矛盾。我國人均城鎮(zhèn)用地達(dá)145平方米，人均村莊用地達(dá)240平方米，均超過國家標(biāo)準(zhǔn)上限。城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地中，低效用地約5000平方公里，占全國城市建成區(qū)的11%；農(nóng)村居民點(diǎn)空閑和閑置用地面積達(dá)3000萬畝左右，相當(dāng)于現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地規(guī)模的1/4，低效用地達(dá)9000萬畝以上，相當(dāng)于現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地規(guī)模的3/4。工業(yè)用地容積率平均僅為0.3－0.6。因此，降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)用地成本應(yīng)按照嚴(yán)控增量、盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效率指導(dǎo)方針，在控制建設(shè)用地總量和強(qiáng)度的前提下，重點(diǎn)降低那些提高土地利用容積率、加強(qiáng)對城市“三舊”土地利用、積極進(jìn)行用地再開發(fā)等符合節(jié)約集約利用要求的工商業(yè)企業(yè)用地成本。

與結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級相結(jié)合。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)需要大力調(diào)整、空間結(jié)構(gòu)需要進(jìn)一步優(yōu)化的當(dāng)前，降低用地成本應(yīng)服務(wù)于這些任務(wù)。在行業(yè)上，重點(diǎn)降低符合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級方向的高技術(shù)行業(yè)、創(chuàng)新型行業(yè)以及一些新業(yè)態(tài)的用地成本，促進(jìn)其發(fā)展，提高其競爭力，這也是強(qiáng)化供給側(cè)改革的必然要求。在區(qū)域上，以《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》劃分的區(qū)域類型為基礎(chǔ)，以《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》為依托，著力降低重點(diǎn)發(fā)展地區(qū)、城鎮(zhèn)化重點(diǎn)地區(qū)的用地成本，避免因?yàn)榻档陀玫爻杀径弓h(huán)保不達(dá)標(biāo)、產(chǎn)能過剩行業(yè)繼續(xù)生產(chǎn)的現(xiàn)象發(fā)生。

與制度改革創(chuàng)新相結(jié)合。在目前工商業(yè)用地價格上升趨緩的態(tài)勢下，大幅度降低費(fèi)用成本的空間不太大。土地出讓金中相當(dāng)部分用于征地和拆遷補(bǔ)償，且隨著對農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民利益保護(hù)的加強(qiáng)，征地拆遷補(bǔ)償支出不斷加大，直接降低土地出讓金標(biāo)準(zhǔn)并不現(xiàn)實(shí)。土地稅收和費(fèi)用大幅下降因會直接減少地方政府財政收入而實(shí)施困難。因此，在直接減少費(fèi)用的基礎(chǔ)上，需要通過供地和用地管理、引入社會資本參與土地開發(fā)等制度創(chuàng)新以及城鄉(xiāng)土地一體化市場構(gòu)建等改革來降低用地成本。

（二）降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)用地成本的基本路徑

降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)用地成本應(yīng)主要降低土地取得成本，兼顧降低開發(fā)成本，即攤薄初始成本、縮減費(fèi)用成本、分擔(dān)開發(fā)成本和壓低交易成本。

彈性出讓（租），積極攤薄初始成本。土地出讓金之所以成為用地成本的“大頭”，主要是因?yàn)槠髽I(yè)一次性支付多年使用權(quán)的出讓金。改變一次性支付的情況，可使企業(yè)獲得土地的成本分?jǐn)偟狡髽I(yè)生命周期之中，不僅有助于降低企業(yè)用地初始成本，而且有助于政府調(diào)控閑置用地、批而未用土地和低效利用土地的再開發(fā)。因此，需要探索更加靈活的彈性出讓年期制度，根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求和用地單位經(jīng)營情況確定工業(yè)用地使用權(quán)出讓年限，期限屆滿時，再根據(jù)具體情況延長使用期限。在具體供地方式上，可采取先租后讓、長期租賃、彈性出讓等方式。在國家政策方面，2015年9月，國土資源部聯(lián)合五部委下發(fā)的《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》，針對新產(chǎn)業(yè)中小企業(yè)多、起步階段競爭力弱、用地期限不確定及在不同發(fā)展時期用地規(guī)模差別大等特征，提出對這些產(chǎn)業(yè)可以采取租賃方式或先租后讓、租讓結(jié)合的方式供應(yīng)土地，租賃期滿符合條件擬轉(zhuǎn)為出讓土地的，可以協(xié)議方式辦理出讓手續(xù)。在地方政府層面，一些城市（如上海、深圳、山東濰坊市等）開始進(jìn)行彈性出讓的差別化工業(yè)用地供應(yīng)制度改革。下一階段，應(yīng)在總結(jié)新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)和試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將彈性靈活的土地出讓制度向更多的工商行業(yè)和地區(qū)推廣，切實(shí)降低企業(yè)開辦的初始用地成本。

政府讓利，努力縮減稅費(fèi)成本。地方政府需要從土地出讓金、土地稅金和收費(fèi)中讓利于企業(yè)，減少企業(yè)這部分的費(fèi)用支出。

縮減土地出讓金中政府收益部分。土地出讓金除彌補(bǔ)征地、拆遷、一次開發(fā)成本外，還有政府凈收益。2014年土地出讓凈收益占全國土地出讓收入的21.8%，這一比例與前些年50%以上的水平相比已明顯下降，但為促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，仍有一些縮減空間。目前土地出讓金扣除征地、拆遷等支出后，30%－50%用于計提多個專項(xiàng)資金，如社會保障資金、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金、廉租住房資金、教育資金、農(nóng)田水利建設(shè)資金、國有土地收益基金、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金等，除規(guī)定的計提資金外，地方政府還規(guī)定了一些其他計提資金，如農(nóng)民培訓(xùn)資金等。適當(dāng)壓縮這部分計提資金是降低土地出讓金的路徑之一。壓縮的途徑：一是合并同類資金并下調(diào)計提比例，如可考慮合并農(nóng)田水利建設(shè)資金和農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，并下調(diào)計提比例；二是地方政府計提比例高于國家的，下調(diào)至國家確定比例；三是考慮取消部分計提資金項(xiàng)目。

給予土地稅費(fèi)征收優(yōu)惠。一是鼓勵土地節(jié)約集約利用。如對符合規(guī)劃、不改變土地用途的前提下，現(xiàn)有工業(yè)用地提高土地利用率和增加用地容積率的，包括通過廠房加層、廠區(qū)改造、內(nèi)部用地整理等，地方政府可考慮不再征收土地價款。二是扶持新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展。如對于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)主體本身通過延伸產(chǎn)業(yè)鏈、拓展上下游業(yè)務(wù)范圍進(jìn)行融合發(fā)展的，應(yīng)允許給予土地使用稅稅收返還等優(yōu)惠政策。

通過靈活管理土地利用方式給予企業(yè)優(yōu)惠。對于同一地區(qū)而言，劃拔用地成本低于招拍掛等形式取得的土地，工業(yè)用地價格低于商服用地價格，為體現(xiàn)對于服務(wù)業(yè)發(fā)展和創(chuàng)新型企業(yè)發(fā)展的支持，國家和一些地方政府開始探索通過靈活管理土地利用方式給予企業(yè)用地條件的優(yōu)惠。如對于閑置劃撥土地上的工業(yè)廠房、倉庫等用于養(yǎng)老、流通、服務(wù)、旅游、文化創(chuàng)意等行業(yè)發(fā)展，允許企業(yè)在一定時間內(nèi)可繼續(xù)以劃撥方式使用土地，暫不變更土地使用性質(zhì)。這些政策或做法實(shí)際是利用靈活的土地管理方式，讓渡了政府可收取的地價款。這些政策目前多為原則性意見，需盡快轉(zhuǎn)化為可操作的具體措施，如不變更土地使用性質(zhì)的年限應(yīng)與個體行業(yè)的生命周期吻合，同時應(yīng)經(jīng)過科學(xué)的程序論證，避免政府單方提出過短或過長的期限。

繼續(xù)降低征轉(zhuǎn)用地收費(fèi)。2015年國家已取消各級的征地管理費(fèi)。一些地方政府自行確定的其他收費(fèi)，如耕地質(zhì)量補(bǔ)償費(fèi)、新征地工作經(jīng)費(fèi)等名目不一的收費(fèi)也應(yīng)考慮取消或調(diào)低征收額度。

放松管制，多方分擔(dān)開發(fā)成本。根據(jù)黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出的“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”精神，在土地一級開發(fā)過程中引入社會資本，可通過避免由政府主導(dǎo)造成土地一級開發(fā)市場壟斷，以及通過提高土地開發(fā)效率來降低土地一級開發(fā)成本，也有利于降低用地企業(yè)所需繳納的土地出讓金。除土地一級開發(fā)市場外，在土地二次開發(fā)市場中探索實(shí)行靈活的土地開發(fā)方式，也可以降低用地企業(yè)成本。如一些地方探索的鼓勵原土地使用者以合資入股的方式進(jìn)行共同開發(fā)等做法，一些地方政府探索建立工業(yè)轉(zhuǎn)型升級用地開發(fā)資金的做法，都有助于促進(jìn)增加工業(yè)用地供給，降低用地成本。

強(qiáng)化改革，大幅壓低制度性交易成本。除了資金性成本外，我國尚不健全的土地市場體系以及不完善的土地管理制度，都增加了企業(yè)的用地成本。迫切需要深化改革，最大幅度地降低制度性交易成本，重點(diǎn)是改革完善審批制度。針對現(xiàn)行土地審批制度執(zhí)行過程中存在的審批權(quán)過于集中、審批程序繁雜、重復(fù)審查較多、自由裁量權(quán)過大等問題，應(yīng)考慮減少建設(shè)用地預(yù)審和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用等審批環(huán)節(jié)。

政策建議

（一）積極推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地制度改革

2015－2017年，全國33個縣開展土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度三項(xiàng)改革。通過推進(jìn)集體建設(shè)用地制度改革，能夠盤活閑置低效的集體土地，顯化集體建設(shè)用地的價值，降低征地補(bǔ)償成本，從長遠(yuǎn)看有利于降低企業(yè)獲得土地的成本。通過探索宅基地的有償使用制度和自愿有償退出等機(jī)制，有利于農(nóng)民利用宅基地或閑置宅基地整理，從事休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等產(chǎn)業(yè)，降低農(nóng)民及回鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)的成本。因此，應(yīng)及時總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，適時擴(kuò)大改革試點(diǎn)范圍，在更多地區(qū)促進(jìn)企業(yè)用地成本的降低。

（二）深化財稅體制改革

土地出讓金、土地稅金和收費(fèi)基本屬地方財政收入，降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)用地成本主要靠地方政府讓利。當(dāng)前，中央和地方政府在事權(quán)與財權(quán)劃分方面還不盡合理，地方政府承擔(dān)了與其財力并不對稱的基本公共服務(wù)，地方財政收入減少不利于地方基本公共服務(wù)水平的提高。從長遠(yuǎn)看，應(yīng)加快合理劃分中央與地方事權(quán)的改革，調(diào)整中央和地方收入劃分，適當(dāng)“上移”部分地方政府基本公共服務(wù)事權(quán)，并完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，增強(qiáng)地方政府減稅讓利于企業(yè)的意愿。

（三）擴(kuò)大人口密集地區(qū)供地規(guī)模

目前建設(shè)用地指標(biāo)管理中總體的方向是控制東部地區(qū)的用地規(guī)模，擴(kuò)大中西部地區(qū)的用地規(guī)模。東部地區(qū)除了像北京、上海、廣州等城市的核心區(qū)域外，大城市周邊及城市群中的中小城市仍是未來支撐我國經(jīng)濟(jì)增長的重要潛力地區(qū)，不但是實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展最活躍的地區(qū)，也是吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較多的地區(qū)。當(dāng)前應(yīng)在城市群規(guī)劃編制過程中，根據(jù)未來人口集聚和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶的情況，建立與人口規(guī)模相匹配的城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模，通過增加對這些地區(qū)用地指標(biāo)供給，增加企業(yè)可用土地供給。

作者單位：國家發(fā)展和改革委員會國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所