◇張 權(quán)

網(wǎng)絡(luò)空間治理的困境及其出路

◇張 權(quán)

作為國家治理體系的有機(jī)組成部分，網(wǎng)絡(luò)空間治理顯然不同于治理一個(gè)現(xiàn)實(shí)社會(huì)，但也絕不僅僅是治理一個(gè)虛擬社會(huì)，而是治理現(xiàn)實(shí)社會(huì)與虛擬社會(huì)相結(jié)合產(chǎn)生的“新社會(huì)”

習(xí)近平總書記在2016年4月19日召開的網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作座談會(huì)（下稱4·19網(wǎng)信座談）上強(qiáng)調(diào)“讓互聯(lián)網(wǎng)更好造福國家和人民”。其中關(guān)于及時(shí)了解、吸納、引導(dǎo)、回應(yīng)網(wǎng)絡(luò)輿論，打造健康清朗的網(wǎng)絡(luò)空間精神家園的重要論述，與我國6.88億網(wǎng)民的日常生活緊密相關(guān)。貫徹以人民為中心的思想發(fā)展網(wǎng)信事業(yè)，追求更好的網(wǎng)絡(luò)空間治理是題中應(yīng)有之義。

網(wǎng)絡(luò)空間治理顧名思義，指的是公共權(quán)威為實(shí)現(xiàn)公共利益，針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)虛擬空間中公民的各種活動(dòng)所進(jìn)行的疏導(dǎo)與管理，是中國特色國家治理體系的有機(jī)組成部分。正如治理（governance）一詞的涵義經(jīng)歷了由控制、引導(dǎo)、操縱向合作、互動(dòng)、協(xié)商的逐漸演化，網(wǎng)絡(luò)空間治理在國家治理實(shí)踐中的主要表現(xiàn)形式，也經(jīng)歷了由威權(quán)管控向制度建設(shè)再向協(xié)同共治的轉(zhuǎn)變：

一、將現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的管制手段移植到網(wǎng)絡(luò)空間。包括信息封鎖手段（如封帖、刪帖）、行政執(zhí)法手段（如“跨省追捕”事件）、專項(xiàng)治理手段（如整治互聯(lián)網(wǎng)低俗之風(fēng)專項(xiàng)行動(dòng)）等。

二、將網(wǎng)絡(luò)空間的非制度化活動(dòng)納入制度軌道。包括在網(wǎng)絡(luò)媒介搭建問政平臺(tái)（如人民網(wǎng)地方政府留言板）、設(shè)立網(wǎng)絡(luò)發(fā)言人制度、全面開啟網(wǎng)絡(luò)實(shí)名認(rèn)證等。

三、組織多元主體參與協(xié)同治理。包括聯(lián)合網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商（ISP）與內(nèi)容提供商（ICP）進(jìn)行技術(shù)屏蔽和內(nèi)容審查、邀請(qǐng)專家學(xué)者背書、團(tuán)結(jié)意見領(lǐng)袖引導(dǎo)輿論（如舉辦“網(wǎng)絡(luò)名人故宮行”活動(dòng)）、組建網(wǎng)評(píng)隊(duì)伍造勢(shì)等。

正如習(xí)總書記在4·19網(wǎng)信座談同時(shí)指出的，“網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作扎實(shí)推進(jìn)，取得顯著進(jìn)步和成績，同時(shí)也存在不少短板和問題”——在網(wǎng)絡(luò)空間治理的范疇內(nèi)具體表現(xiàn)為：互聯(lián)網(wǎng)的創(chuàng)造力雖然在網(wǎng)絡(luò)問政建言獻(xiàn)策（如時(shí)任深圳市長于幼軍對(duì)話《深圳，你被誰拋棄》的作者）、網(wǎng)絡(luò)反腐提供線索（如舉報(bào)“表哥”楊達(dá)才）、網(wǎng)絡(luò)問責(zé)促進(jìn)改革（如“孫志剛事件”推動(dòng)收容制度廢止）等方面得到彰顯；互聯(lián)網(wǎng)的破壞力同樣在網(wǎng)絡(luò)暴力散播戾氣（如“很黃很暴力”事件）、網(wǎng)絡(luò)謠言損害公信力（如大V“秦火火”造謠傳謠）、網(wǎng)絡(luò)涉黃污染視聽（如網(wǎng)絡(luò)視頻直播平臺(tái)傳播低俗淫穢信息）等方面不斷肆虐。

以實(shí)際效果衡量互聯(lián)網(wǎng)帶給中國的影響，其建構(gòu)性特征與解構(gòu)性特征同樣鮮明。網(wǎng)絡(luò)空間治理工作陷入了有益標(biāo)的不能全得，而無益標(biāo)的不能全舍的兩難困境，個(gè)中原因需要從以下四個(gè)方面認(rèn)識(shí)：

第一，國家的政治體制。在現(xiàn)實(shí)政治參與渠道相對(duì)暢通的一些國家，互聯(lián)網(wǎng)作為新興媒介，雖然也是公眾政治參與的重要平臺(tái)，卻鮮有民意洶涌的情形出現(xiàn)。網(wǎng)絡(luò)參與在中國的興起是以傳統(tǒng)的一元政治體制為基礎(chǔ)的。一方面，轉(zhuǎn)型時(shí)期相對(duì)嚴(yán)格的社會(huì)控制，由于互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)而被削弱，網(wǎng)絡(luò)空間與現(xiàn)實(shí)社會(huì)之間形成了“管制勢(shì)差”；另一方面，互聯(lián)網(wǎng)的基本屬性對(duì)于政治參與而言，起到了賦能（E-enabling）、卷入（E-engaging）與賦權(quán)（E-empowering）的作用，提升了網(wǎng)民的政治效能感，兩者共同導(dǎo)致政治參與人口由線下（offline）向線上（online）發(fā)生大規(guī)模轉(zhuǎn)移。所以在某種程度上，互聯(lián)網(wǎng)所迸發(fā)的活力與網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的去制度化特征是相伴而生的，就像是同一枚硬幣的正反兩面，追求絕對(duì)秩序的單邊思維將很有可能窒息網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)的生命力，出現(xiàn)“倒臟水時(shí)將嬰兒一起倒掉”的結(jié)果。

第二，政府的治理結(jié)構(gòu)?；谥袊鴩抑卫韺蛹?jí)間的條塊結(jié)構(gòu)，呈現(xiàn)出一幅中央（高層）支配與地方（基層）反支配的博弈圖景。其中，目標(biāo)指令層層頒布的壓力型體制，導(dǎo)致了指標(biāo)細(xì)化逐級(jí)加碼的表現(xiàn)型政治，進(jìn)而演化成一種被學(xué)界稱為“晉升錦標(biāo)賽”的治理模式——相同層級(jí)政府由于任務(wù)類似且考核方式單一而產(chǎn)生的橫向比較與競(jìng)爭(zhēng)。轄區(qū)有邊界而網(wǎng)絡(luò)無邊界，對(duì)于政府官員而言，政府治理存在的問題在轄區(qū)內(nèi)暴露可以嚴(yán)控知情范圍，在互聯(lián)網(wǎng)上暴露則意味著“家丑外揚(yáng)”。如果接受批評(píng)的前提是轄區(qū)內(nèi)部問題的公開化，那么衡量修正問題所帶來的政治資本收益與暴露問題所導(dǎo)致的政治資本流失，理性的選擇一定是優(yōu)先應(yīng)對(duì)問題的暴露，確保自己在“晉升錦標(biāo)賽”中不會(huì)因此而掉隊(duì)，再考慮處置暴露的問題。治理結(jié)構(gòu)決定了政府官員對(duì)于網(wǎng)絡(luò)空間中的“忠言逆耳”具有天然的抵觸情緒，期望其主動(dòng)通過網(wǎng)絡(luò)走群眾路線面臨難以逾越的鴻溝。

第三，網(wǎng)民的行為取向。中國的政治信任總體表現(xiàn)出一種差序格局，具備“兩個(gè)遞減”的基本特征，具體而言，指的是橫向比較，越是負(fù)責(zé)具體行政事務(wù)的一線部門政治信任越低；縱向比較，越是行政層級(jí)較低的基層政府政治信任越低。造成的結(jié)果就是形成了公眾政治參與的一般邏輯：想方設(shè)法引起更高層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注，訴求才有可能得到滿足。因此，公眾在進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)政治參與時(shí)往往傾向于采取一種“會(huì)鬧的孩子有奶吃”的問題化策略：以批判性的立場(chǎng)審視客觀情況、以宣泄式的情感包裝主觀意見，然后通過網(wǎng)絡(luò)輿論放大器，在縱向與橫向兩個(gè)維度上向更高層級(jí)和更廣范圍擴(kuò)散——最理想的結(jié)果自然是問題得到妥善解決，而得知當(dāng)事人遭到問責(zé)也同樣可以獲得代償性滿足。純粹和風(fēng)細(xì)雨式的意見表達(dá)既缺乏滋生的土壤，又缺乏持續(xù)的動(dòng)力?？陀^上講，網(wǎng)絡(luò)空間生態(tài)惡化、暴戾情緒彌漫，公眾自身的行為取向?qū)Υ藨?yīng)負(fù)有一定的責(zé)任。

第四，部門的職責(zé)分工?；ヂ?lián)網(wǎng)虛擬社會(huì)是現(xiàn)實(shí)社會(huì)的縮影與映射，是人的現(xiàn)實(shí)社會(huì)活動(dòng)與社會(huì)關(guān)系在虛擬空間中的延伸。根據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，參與網(wǎng)絡(luò)空間治理相關(guān)工作的行政部門曾經(jīng)一度達(dá)到十六個(gè)之多。為了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)虛擬社會(huì)中涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)及軍事等各個(gè)領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)安全和信息化重大問題，緩解“九龍治水”的局面，中央成立了網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組，中央網(wǎng)信辦（也即國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室）則擔(dān)負(fù)起全國互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理的職責(zé)，并負(fù)責(zé)監(jiān)督管理執(zhí)法。網(wǎng)絡(luò)空間中的問題部分產(chǎn)生于虛擬社會(huì)，而更大一部分則來自于現(xiàn)實(shí)社會(huì)。作為元治理角色，中央網(wǎng)信辦在實(shí)際工作中可以干預(yù)虛擬卻無權(quán)過問現(xiàn)實(shí)，導(dǎo)致其監(jiān)管執(zhí)法權(quán)力并沒有轉(zhuǎn)換成協(xié)調(diào)能力，卻異化為一種服務(wù)責(zé)任：既不能解決公眾網(wǎng)絡(luò)訴求，也不能對(duì)涉事主體監(jiān)督問責(zé)，反而逐漸成為其他部門或各級(jí)政府在網(wǎng)絡(luò)空間的善后機(jī)構(gòu)。權(quán)責(zé)關(guān)系沒有理順造成虛擬社會(huì)治理與現(xiàn)實(shí)社會(huì)治理的脫節(jié)，在外媒眼中掌握互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域生殺大權(quán)的實(shí)權(quán)部門，在網(wǎng)絡(luò)空間治理工作中經(jīng)受著力不從心的考驗(yàn)。

綜合上述分析，我們不難發(fā)現(xiàn)，問題與矛盾在某種程度上是內(nèi)生性的、系統(tǒng)性的，冀望治理效果得到顯著改善絕非一日之功。但是，習(xí)總書記在4·19網(wǎng)信座談中強(qiáng)調(diào)，“網(wǎng)信事業(yè)要在踐行新發(fā)展理念上先行一步”，為走出網(wǎng)絡(luò)空間治理困境打開了“機(jī)會(huì)窗口”，也指明了改革方向：應(yīng)當(dāng)以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、開放的思路治理自由、平等、開放的網(wǎng)絡(luò)空間。而這所謂“先行一步”，應(yīng)該重點(diǎn)從以下幾個(gè)方面著手：

一、調(diào)整治理目標(biāo)。互聯(lián)網(wǎng)不是法外之地，但也不是理想中的“烏托邦”。我們既然承認(rèn)并且能夠接受現(xiàn)實(shí)世界并非風(fēng)平浪靜的事實(shí)，也不應(yīng)該以“既讓馬兒跑，又不讓馬兒吃草”的邏輯去苛求網(wǎng)絡(luò)空間歌舞升平。調(diào)整治理目標(biāo)，辯證地認(rèn)識(shí)互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)造力與破壞力共存共生的客觀現(xiàn)實(shí)，平衡好網(wǎng)絡(luò)空間治理中穩(wěn)定與發(fā)展的關(guān)系，是有效改善治理效果的重要前提。在嚴(yán)把網(wǎng)絡(luò)安全關(guān)的前提下，從中央層面到地方層面，正視并且普遍達(dá)成允許網(wǎng)絡(luò)空間存在一定程度非理性因素的共識(shí)，應(yīng)該成為網(wǎng)絡(luò)空間治理的價(jià)值基點(diǎn)。

二、培育社會(huì)力量。多年以來，在我國行政體制改革中一直倡導(dǎo)轉(zhuǎn)變政府職能，退出不該管也管不好的領(lǐng)域。但卻屢屢陷入“一放就亂，一管就死”的怪圈。究其原因，很重要的一點(diǎn)就是社會(huì)力量過于薄弱，導(dǎo)致政府、市場(chǎng)與社會(huì)關(guān)系失衡。網(wǎng)絡(luò)空間中的“治”與“亂”，同樣在很大程度上取決于社會(huì)力量能否對(duì)政府治理形成有益的補(bǔ)充。應(yīng)該在政府的監(jiān)督指導(dǎo)下適度放開網(wǎng)絡(luò)虛擬社會(huì)的某一個(gè)領(lǐng)域，將其作為培育社會(huì)力量的“試驗(yàn)田”，讓網(wǎng)民（及其組織）通過各種形式實(shí)施自我治理，訓(xùn)練其在不依靠“家長指教”的情況下實(shí)現(xiàn)公共利益的能力。這樣做并不是為了卸載政府的責(zé)任，更不是要削減政府的職能，而是儲(chǔ)備一股新的力量——當(dāng)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)面臨多重治理危機(jī)的壓力時(shí)，成熟而強(qiáng)大的社會(huì)力量將更有可能為政府提供有力的輔助與支持。

三、打通虛實(shí)壁壘。作為國家治理體系的有機(jī)組成部分，網(wǎng)絡(luò)空間治理顯然不同于治理一個(gè)現(xiàn)實(shí)社會(huì)，但也絕不僅僅是治理一個(gè)虛擬社會(huì)，而是治理現(xiàn)實(shí)社會(huì)與虛擬社會(huì)相結(jié)合產(chǎn)生的“新社會(huì)”。關(guān)于如何處置網(wǎng)絡(luò)民意的思考不應(yīng)該僅僅止步于應(yīng)對(duì)層面，如搭建溝通平臺(tái)、建立回應(yīng)機(jī)制等——這在本質(zhì)上無異于對(duì)意見和建議的直接回避與排斥。所以，除了要在虛擬活動(dòng)與現(xiàn)實(shí)政治的接壤處做好前端工作，更應(yīng)該關(guān)注如何打破虛實(shí)壁壘，貫通收集民意、處理問題、進(jìn)度反饋的整個(gè)治理鏈條，確保來自網(wǎng)絡(luò)的意見可以收集齊全、反映出的現(xiàn)實(shí)問題能夠解決妥善、問題處理的進(jìn)度可以向網(wǎng)民反饋到位。允許互聯(lián)網(wǎng)的影響力深度作用于現(xiàn)實(shí)社會(huì)，促進(jìn)治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與治理方式的轉(zhuǎn)變，才是國家治理體系對(duì)于網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)的吸納，達(dá)成網(wǎng)上網(wǎng)下形成同心圓，多元主體共同參與治國理政的目標(biāo)。

四、優(yōu)化職能配置。當(dāng)代治理相比傳統(tǒng)管理最顯著的區(qū)別在于權(quán)力主體與權(quán)力向度的多元化，表現(xiàn)出由權(quán)力集中、親力親為向權(quán)力下放、協(xié)同合作的思路轉(zhuǎn)變。重新平衡網(wǎng)絡(luò)空間治理工作中統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與監(jiān)督執(zhí)法兩項(xiàng)核心職能的比重，是追求更好的網(wǎng)絡(luò)空間治理的必由之路。一方面，在網(wǎng)絡(luò)空間治理領(lǐng)域內(nèi)設(shè)立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，目的是為了重構(gòu)府際關(guān)系，發(fā)揮多元主體的協(xié)同效力，而非將其自身塑造成一個(gè)在國家治理體系內(nèi)可以直接執(zhí)法的龐然大物。所以需要特別警惕職權(quán)配置的“棘輪效應(yīng)”，避免賦權(quán)容易而分權(quán)困難的情況出現(xiàn)。另一方面，治理主體間的協(xié)同合作不僅要以約束網(wǎng)絡(luò)行為為目的，同樣要為激發(fā)網(wǎng)絡(luò)活力創(chuàng)造條件。需要?jiǎng)?chuàng)新協(xié)同工作機(jī)制，在確?；ヂ?lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理全程留痕的前提下，注意發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察部門在網(wǎng)絡(luò)空間治理中的作用：對(duì)于監(jiān)督執(zhí)法工作不及時(shí)不妥當(dāng)要問責(zé)，對(duì)于網(wǎng)絡(luò)信息所反映的行政失范同樣要問責(zé)——以雙向監(jiān)督問責(zé)作為保障，全面發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)民意對(duì)于政府行為的威懾與促進(jìn)作用。（參考文獻(xiàn)略）

作者單位：北京大學(xué)政府管理學(xué)院