◇本刊記者　姜 巍　張菀航

東北振興：“三年滾動方案”能否“四兩撥千斤”？

◇本刊記者姜 巍張菀航

發(fā)改委還稱，將研究出臺更有針對性、更有力的政策措施，支持和推動?xùn)|北地區(qū)通過改革開放重振雄風(fēng)。在推動?xùn)|北地區(qū)等老工業(yè)基地振興工作取得階段性成果的同時，《方案》猶如一劑推動經(jīng)濟發(fā)展的強心針，而它到底能起到多大作用，會給依然處于經(jīng)濟下行風(fēng)暴中的東北等老工業(yè)基地帶來什么，如何才能更好地落實扶持政策，引起了多方專家學(xué)者的討論。

振興戰(zhàn)略取得實效，但需全面推進實施

自2003年中央提出實施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的重大決策，到2015年中央全面實施“新一輪東北振興戰(zhàn)略”，10多年來，東北地區(qū)經(jīng)濟與社會發(fā)展取得了明顯成效。國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院科研管理部主任、研究員高國力在接受《中國發(fā)展觀察》采訪時表示，首先，在2003年-2010年間東北地區(qū)的經(jīng)濟增速高于全國平均水平；其次，國家專門出臺資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型規(guī)劃，先后確定了3批69家資源枯竭型城市試點，并給予財政轉(zhuǎn)移支付，有效推動資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展；再次，落實了一批財政支持的重大專項，包括城區(qū)老工業(yè)區(qū)、獨立工礦區(qū)、采煤沉陷區(qū)的治理項目，促進了東北城市環(huán)境的改善和企業(yè)的搬遷改造；最后，一批特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)得到培育壯大，遼寧的裝備制造業(yè)、吉林的軌道交通業(yè)、黑龍江的綠色食品加工業(yè)發(fā)展較快，在全國的影響力和競爭力明顯提升。

“經(jīng)過這些年的改革，東北地區(qū)國有企業(yè)‘一枝獨大’的局面也得到很大改觀，初步形成了以國有經(jīng)濟為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的多元化格局?！敝袊鐣茖W(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所所長、研究員魏后凱在接受采訪時說，東北地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的步伐也在不斷加快。他進一步分析，從2010年到2014年，東北地區(qū)三次產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值結(jié)構(gòu)從10.7：52.3：37.0調(diào)整為11.2：47.3：41.5，二產(chǎn)比重下降了5.0個百分點，三產(chǎn)比重提升了4.5個百分點，均快于全國的變化速度。

兩位專家同時表示，在生態(tài)文明建設(shè)方面，東北地區(qū)也取得了重要進展。高國力指出，地方政府出臺東北大小興安嶺、長白山林區(qū)生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的規(guī)劃，并配套投入大量資金和項目，推動了國有林場的改革，保障了全國的生態(tài)屏障安全。魏后凱則指出，東北地區(qū)的空氣質(zhì)量得到明顯改善，工業(yè)污染物排放量均按照“十二五”減排任務(wù)實現(xiàn)下降，市政公用事業(yè)和環(huán)境保護水平不斷提升，植樹造林取得了良好的生態(tài)效益，自然生態(tài)保護工作得到明顯加強。

“客觀評價東北目前的經(jīng)濟與社會發(fā)展振興，是由于國家制定的一系列針對東北狀況的政策、其所處的市場環(huán)境及其產(chǎn)業(yè)機構(gòu)的狀態(tài)形成的?！敝袊鐣茖W(xué)院工業(yè)經(jīng)濟研究所研究員、中國區(qū)域經(jīng)濟學(xué)會副理事長兼秘書長陳耀告訴記者，前10年的振興效果很明顯，一方面是由于國家政策推動，還有一部分是市場環(huán)境的影響作用。他強調(diào)，我們必須要認識到東北振興戰(zhàn)略提出時，正是以新一輪重化工為特征的工業(yè)化加速發(fā)展時期，所以東北振興政策正好與這一時期的發(fā)展環(huán)境相吻合。雖然，當(dāng)時東北地區(qū)發(fā)展存在的問題并未解決，但由于這一時期外部形勢好，市場需求與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)正好匹配，所以成效明顯，而我們往往將其理解為政策推動。

陳耀分析，實際上可以看出，雖然中央關(guān)于老工業(yè)基地振興的措施（包括體制機制，市場化改革，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級，對外擴大開放等方面）取得了一定成績，比如減免國企債務(wù)，推動國企輕裝上陣解決企業(yè)辦社會的問題等，但并不徹底。而現(xiàn)在東北經(jīng)濟出現(xiàn)困局，更多的原因應(yīng)該是累積多年的矛盾在新的市場環(huán)境和背景下集中爆發(fā)出來。他直言，東北老工業(yè)基地振興存在的最大問題是，政策本身不錯，但未得到全面的實施，而推進振興政策的全面實施是目前最大的任務(wù)。

三年滾動方案能否四兩撥千斤？

針對這些長期積累的老問題和冒出的新問題，此次《方案》與以往的政策有何不同，其出臺對解決這些問題將產(chǎn)生什么影響等問題引發(fā)了廣泛熱議。中國人民大學(xué)區(qū)域與城市經(jīng)濟研究所教授張可云在接受采訪時表示，老工業(yè)基地振興是一項長期工作，《方案》只開出了短期的藥方，與過去的政策相比較更具有可操作性，針對性較強。

高國力也表示《方案》有幾大亮點：第一，全面系統(tǒng)地將原來分散在各類規(guī)劃和文件中的重點工作和項目進行了整合梳理，便于全社會統(tǒng)一明確目標(biāo)和任務(wù)；第二，圍繞東北振興的體制機制改革、結(jié)構(gòu)調(diào)整、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、民生改善，集中明確整理出若干重大任務(wù)和事項，具有很強的東北特色和針對性；第三，將列出的重大事項和任務(wù)明確負責(zé)單位，形成有關(guān)部門分工協(xié)作的機制，便于重大項目的推進和協(xié)調(diào)；第四，進一步將“十三五”細分為三年行動方案，明確前三年的工作重點和目標(biāo)任務(wù)，提高國家有關(guān)部門的責(zé)任心和緊迫感，也有利于振奮東北地方政府及居民的信心和動力。

假設(shè)目標(biāo)在大地坐標(biāo)系中的坐標(biāo)為(xr,yr,zr)，按照圖1所示坐標(biāo)系關(guān)系，大地坐標(biāo)系下M點(xrm,yrm,zrm)在機體坐標(biāo)系下的坐標(biāo)為(xtm,ytm,ztm)：

魏后凱則指出，該方案主要注重供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革（包括去產(chǎn)能、去庫存、補短板，治理僵尸企業(yè)等）、綜合配套改革（包括政府改革、國企改革和民營企業(yè)發(fā)展等）、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級（包括創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等）三個方面的改革。

陳耀也特別指出，《方案》提到了深化改革，真正去推動建立符合社會主義市場經(jīng)濟要求的體制機制，真正推動國有企業(yè)按照現(xiàn)代企業(yè)制度、按照混合所有制的形式去改革。如何去改？《方案》也給出了答案。一是，東北地方國企應(yīng)該用更大的能力推動改革；二是，政府應(yīng)按照“放管服”方面去推動體制改革，提高服務(wù)意識和效率，營造好的營商環(huán)境，真正讓企業(yè)感受到政府在為其服務(wù)，把企業(yè)重新吸引過來；三是，在市場經(jīng)濟下，非公經(jīng)濟要實現(xiàn)大的發(fā)展，微觀主體要產(chǎn)權(quán)清晰，進一步提高非公經(jīng)濟比例，放開更多的限制和準(zhǔn)入門檻，盡早復(fù)制上海自貿(mào)區(qū)負面清單的管理辦法，打破“玻璃門”“彈簧門”。

此次《方案》除引發(fā)各方高度關(guān)注，還出現(xiàn)了“國家又給了東北1.6萬億”的解讀。發(fā)改委東北等老工業(yè)基地振興司有關(guān)負責(zé)人表示，1.6萬億元并非國家的“輸血式”資金投入，而是包括企業(yè)自籌資金、地方政府配套資金和國家補助資金。那么在這種情況下，如何調(diào)動地方政府和企業(yè)的積極性就變得至關(guān)重要。

張可云直言，資金扶持并不是解決老工業(yè)基地根本問題的主要辦法，資金扶持只能解決暫時困難，要發(fā)揮資金的效果就必須有針對性地輸血。發(fā)揮地方政府與企業(yè)的積極性，關(guān)鍵還是在于體制與機制創(chuàng)新。在東北地區(qū)形成強大激勵是改革的焦點?！耙{(diào)動地方政府和企業(yè)的積極性，還要改變觀念，斬斷地方和企業(yè)的依賴思想、依賴情結(jié)?！蔽汉髣P說，要通過中央的獎勵和補貼資金，發(fā)揮財政資金的激勵和導(dǎo)向作用，提升東北地區(qū)的自我發(fā)展能力。

對此，高國力表示，一要整合地方相對分散的政府部門投資，集中使用發(fā)揮地方政府投資的規(guī)模效應(yīng)和杠桿撬動作用；二要提高政府投資的效率，減少中間審批環(huán)節(jié)，及時將政府投資投入到急需扶持的領(lǐng)域和項目中；三要通過立法加強民間投資的權(quán)益保護，切實調(diào)動民間資本的積極性，規(guī)范引導(dǎo)和擴大PPP投資規(guī)模，讓民間投資敢于投、放心投。

“這些投資項目如何吸引民間資本參與是關(guān)鍵?！标愐f，地方政府配套資金和國家補助資金要起到四兩撥千斤的作用，屬于引導(dǎo)性的資金。能否吸引民間資本的投入，更多的要看其是否有利可圖。而政府需要做的就是，讓民間資本能夠看到投資的前景和未來的回報，并不是拿出一些國有資本不愿意參與的項目對民間資本開放，也就是說“好項目”是一個大前提。

在環(huán)境配套方面，陳耀也指出，東北的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)面臨轉(zhuǎn)型升級，需要培育新興產(chǎn)業(yè)，這就需要好的配套政策和營商環(huán)境。比如，生產(chǎn)要素和資源的價格，土地、水電氣、勞動力等方面供給問題，均是目前所面臨的重大考驗。尤其是在東北人口流失情況嚴(yán)重的情況下，如何留住高級技術(shù)人才，在待遇、事業(yè)、感情上吸引人才成為政府必須要考慮的問題。

正如陳耀在采訪中指出的，現(xiàn)在最關(guān)鍵的工作是推進政策的實施，而不是一輪一輪重復(fù)去振興。如何保證政策落地生根，產(chǎn)生實效，變得尤為重要。他坦言，現(xiàn)在東北應(yīng)找到其陷入困境的根本原因。若是一輪一輪給政策，其病根還是解決不了。過去只講大政方針，缺乏細則和具體操作方法?，F(xiàn)在《方案》列出了項目和工程，規(guī)定了時間、責(zé)任主體，資金來源、融資結(jié)構(gòu)及保障措施，可操作性強，可以推動其落地。

“國家給予東北振興的優(yōu)惠政策其實已經(jīng)不少，關(guān)鍵在于落實和轉(zhuǎn)化為促進經(jīng)濟增長的動力和實效。”高國力同時指出，一是政策設(shè)計要接地氣、及時糾偏，政策設(shè)計之前做好充分的調(diào)研和論證，確保政策設(shè)計具有針對性，一旦發(fā)現(xiàn)政策難以落地，及時調(diào)整和完善；二是政策的執(zhí)行要嚴(yán)格不走樣，加大對不執(zhí)行政策的懲罰力度，及時將不執(zhí)行政策的單位和個人列入各類黑名單，提高政策違規(guī)的成本；三是政策評估要科學(xué)、獨立和規(guī)范，鼓勵更多的國內(nèi)外第三方獨立機構(gòu)承擔(dān)政策的評估，切實提出政策的實施成效，及時反饋政策執(zhí)行方和設(shè)計方，形成政策調(diào)整的有效機制，大膽地定期對政策進行清理，及時取消一些失效的政策，不斷推出各類政策儲備包。

魏后凱和張可云也給出了同樣的觀點。好的政策落地需要地方政府的不懈努力，需要政府把各項改革改到位、改徹底，理順各種關(guān)系，做好產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，從長遠的角度安排地區(qū)發(fā)展，建立長效機制，讓市場機制真正發(fā)揮作用。也就是要依靠中央政策的支持，全面深化改革，全面轉(zhuǎn)型升級，促進東北全面振興。

東北振興的關(guān)鍵在于敢破敢立

有觀點說，東北地區(qū)的經(jīng)濟失速表面上是經(jīng)濟質(zhì)量、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)等原因造成的，但觀念落后、思想保守仍是重大阻礙。而解放思想的理念、轉(zhuǎn)變觀念的魄力和自我修正的能力，才能真正體現(xiàn)“外因通過內(nèi)因而起作用”，實現(xiàn)東北經(jīng)濟的騰飛。

對此，魏后凱表示，東北是老工業(yè)基地，在計劃經(jīng)濟時期，長期形成了根深蒂固的計劃經(jīng)濟觀念，至今仍對東北地區(qū)政府、企業(yè)和居民產(chǎn)生重要影響。觀念落后至今仍然是影響東北經(jīng)濟振興的重要阻礙。所以，要通過深化改革擴大開放，依靠思想大解放促進大開放、大發(fā)展。思想一旦解放，許多問題都可以找到解決的辦法。

“東北地區(qū)需要繼續(xù)解放思想、轉(zhuǎn)變觀念，迎接更大的挑戰(zhàn)和壓力。”高國力進一步解釋，一是要擺脫“等靠要”的落后思維定式，首先堅持自力更生、奮發(fā)圖強，看自己在現(xiàn)有條件下能最大程度地做些什么，能做到什么水平；二是要梳理現(xiàn)有的各類政策，不要急于向國家要更多更新的政策，首先系統(tǒng)評估一下國家已經(jīng)給予東北的政策實施成效，問題在哪里，以后在哪些方面調(diào)整政策，哪些方面繼續(xù)實行已有的政策；三是要從自身做起、從小事做起，從陳規(guī)陋習(xí)的破除做起，比如東北餐飲的浪費問題，要改變“東北菜”的“豪放”和浪費；又比如東北生產(chǎn)生活占地的粗放低效問題，要嚴(yán)格治理園區(qū)、企業(yè)、住宅用地的大手大腳。不要總強調(diào)東北歷史上的貢獻和輝煌，不要總抱怨國家對東北的欠賬和不公，過去的輝煌不能當(dāng)飯吃，市場經(jīng)濟就是競爭殘酷的、優(yōu)勝劣汰的，東北的政府官員、企業(yè)家以及老百姓都要接受現(xiàn)實、適應(yīng)現(xiàn)實，進而通過努力改變現(xiàn)實。

陳耀則提出不同的看法。他認為，不是說東北觀念落后，而是在舊有體制下，舊有的體制框框不改變，就束縛了創(chuàng)新的思想和創(chuàng)新的能力，而當(dāng)環(huán)境發(fā)生改變，思想就會馬上產(chǎn)生變化。所以，要在這個方面看到東北的長處、優(yōu)勢以及潛在動能，并且能夠把潛在的動能激發(fā)出來。這才能對東北振興發(fā)揮更大作用。

“東北振興的關(guān)鍵在于敢破敢立，老工業(yè)基地的振興是一個長期的痛苦的過程，不能一蹴而就?！睆埧稍茝娬{(diào)。

他進而指出，只有在良好的制度下，政策才能發(fā)揮作用。東北地區(qū)的制度環(huán)境有一定的剛性，這同地方經(jīng)濟結(jié)構(gòu)有關(guān)。東北地區(qū)同其他國家的蕭條地區(qū)一樣存在兩個鎖定，即制度鎖定與路徑鎖定。所謂制度鎖定，即老工業(yè)基地的制度具有較大的剛性，改革難度較大；所謂路徑鎖定，是指地區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)與主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)一經(jīng)形成很難改變。改革不僅要著眼于轉(zhuǎn)型，而且要有重構(gòu)的魄力。

與此同時，高國力建議，近期應(yīng)該在深化國有企業(yè)改革、國有林區(qū)、墾區(qū)改革，軍民融合改革、政府行政效能改革等方面重點推進，采取設(shè)立試點、實驗區(qū)、出臺專門規(guī)劃、加強立法保障等舉措，推動重點領(lǐng)域改革穩(wěn)步推進。另外，著力改變東北強政府的劣根性，加大黨紀(jì)政紀(jì)處罰的警示和威懾，增強政府的法治意識、誠信意識和服務(wù)意識，重塑東北地區(qū)的官場生態(tài)，提高政府的形象和效率，為東北全面振興營造良好的氛圍。