◇陳少強(qiáng)　姜楠楠

規(guī)范中央和地方財(cái)政關(guān)系的新舉措

◇陳少強(qiáng)姜楠楠

近日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》（國發(fā)［2016］49號，以下簡稱《意見》），標(biāo)志著擱置多年的中央與地方事權(quán)劃分問題終于邁出了決定性的第一步，也意味著十八屆三中全會提出的深化財(cái)稅體制改革中建立事權(quán)和支出責(zé)任相匹配的制度進(jìn)入實(shí)質(zhì)性實(shí)施階段。本文擬就中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的重點(diǎn)問題談幾點(diǎn)看法。

一、為什么要提到財(cái)政事權(quán)問題

無論在政府文件中還是在學(xué)術(shù)界，財(cái)政事權(quán)都是一個(gè)新概念，而“事權(quán)”這一概念則由來已久。

政府間關(guān)系涉及方方面面，但歸結(jié)起來，主要是四要素：事權(quán)、財(cái)權(quán)、財(cái)力和支出責(zé)任。各種不同類型的財(cái)政體制都是這四種要素進(jìn)行不同組合而形成的。一般而言，事權(quán)、財(cái)權(quán)、財(cái)力和支出責(zé)任要達(dá)到對稱，才能使一級政府運(yùn)轉(zhuǎn)正常。我國財(cái)政改革的歷史，也是這四種要素不斷組合變化的歷史。

1993年，十四屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》就提出事權(quán)的概念，提出“把現(xiàn)行地方財(cái)政包干制改為在合理劃分中央與地方事權(quán)基礎(chǔ)上的分稅制”，并提出分稅制要堅(jiān)持“財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配”的原則。提出這一原則主要基于1994年之前實(shí)行的以“分級包干”為基本特征的財(cái)政體制，大大增強(qiáng)了地方的財(cái)力和財(cái)權(quán)。同時(shí)，一方面直接造成中央財(cái)政收入的大幅下降，對地方的控制力大大減弱，另一方面也導(dǎo)致地方政府從局部利益出發(fā)，盲目投資加工制造業(yè)，重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象嚴(yán)重，各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)日漸趨同，嚴(yán)重影響國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的健康發(fā)展。

分稅制改革壯大了中央財(cái)力，增強(qiáng)了中央政府對地方的控制力，但財(cái)力過多上移也導(dǎo)致一些地方政府入不敷出，財(cái)力和事權(quán)不相匹配。各省及省以下政府同樣復(fù)制分稅制的思路，財(cái)力多集中在省一層政府，而市縣一級則捉襟見肘，不得不負(fù)債前行。

由此，到2007年，十七大報(bào)告在論述財(cái)政體制改革問題時(shí)，提出要“健全中央與地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的機(jī)制”，表明我國財(cái)政體制改革的原則和目標(biāo)已由“財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配”轉(zhuǎn)為“財(cái)力與事權(quán)相匹配”。到2012年十八大報(bào)告再次重申了財(cái)政改革的這一目標(biāo)。

2013年十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度；2014年中共中央政治局通過的《深化財(cái)稅體制改革總體方案》（《方案》）也提出合理劃分政府間事權(quán)和支出責(zé)任，促進(jìn)權(quán)利和責(zé)任、辦事和花錢相統(tǒng)一，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。到此，文件中事權(quán)還是指政府事權(quán)，而支出責(zé)任則開始浮出水面，開始往與事權(quán)相適應(yīng)的方向發(fā)展。

上述無論哪一種表述，都說的是政府事權(quán)，或者簡稱事權(quán)。直到2014年十八屆三中全會將財(cái)政的地位明確為“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，社會上對財(cái)政的功能和認(rèn)識發(fā)生了新的變化。以前，財(cái)政是經(jīng)濟(jì)調(diào)控的手段、是財(cái)政政策的工具，而現(xiàn)在財(cái)政則成為國家治理的基礎(chǔ)，同時(shí)也是國家治理的一項(xiàng)目標(biāo)和任務(wù)。財(cái)政的事情已經(jīng)不僅僅是錢的問題，也是如何在發(fā)揮市場的決定性作用的同時(shí)更好地發(fā)揮政府作用的問題，更是如何治理好國家的問題。其中，如何發(fā)揮中央與地方財(cái)政關(guān)系、理順財(cái)政體制，促進(jìn)財(cái)政和國家治理現(xiàn)代化，建立現(xiàn)代財(cái)政制度尤為重要。由此，中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分便成為一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。

正是由于上述原因，財(cái)政成為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，從而財(cái)政事權(quán)也成為國家治理事權(quán)的一種。

另外，《意見》提出“財(cái)政事權(quán)”的概念，也是基于對現(xiàn)實(shí)的考量。政府間事權(quán)劃分在具體實(shí)踐中，不僅涉及行政，還涉及立法、司法等廣義公共服務(wù)部門，是“大事權(quán)”的概念。因此事權(quán)的劃分必然涉及各級部門之間、上下級之間的協(xié)調(diào)問題，這是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及范圍廣、推進(jìn)難度大。基于我國的現(xiàn)實(shí)情況，短期內(nèi)全面推進(jìn)事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的條件尚不成熟。而從財(cái)政事權(quán)入手，既能利用起財(cái)政在其他領(lǐng)域，如預(yù)算制度、稅收制度、財(cái)政法制化改革等方面創(chuàng)造的良好條件，又能從根本上破解改革發(fā)展面臨的中央與地方收入劃分、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、基本公共服務(wù)均等化等諸多現(xiàn)實(shí)難題，還能為全面推進(jìn)事權(quán)劃分改革奠定基礎(chǔ)、創(chuàng)造條件。因此中央政府另辟蹊徑，選擇從財(cái)政事權(quán)改革入手從而推進(jìn)“大事權(quán)”改革。

二、為什么現(xiàn)在要提出推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革問題

中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的劃分，是國家財(cái)政體制改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，也是現(xiàn)實(shí)使然。

1978年的改革開放確定了以“放權(quán)讓利”為主基調(diào)的改革，通過“放權(quán)讓利”調(diào)節(jié)國家與地方、與企業(yè)之間的關(guān)系，激發(fā)各方面改革的積極性。在財(cái)政上，“放權(quán)”放的主要是指財(cái)政上的管理權(quán)，“讓利”讓的主要是財(cái)政在國民收入分配格局中所占的份額，從下放財(cái)權(quán)和財(cái)力入手，打破“財(cái)權(quán)集中過度、分配統(tǒng)收統(tǒng)支”的傳統(tǒng)體制格局。

然而，以放權(quán)讓利為主基調(diào)的改革，卻讓財(cái)政收支運(yùn)行自身陷入了不平衡的境地，具體表現(xiàn)為財(cái)政兩個(gè)比重的數(shù)字持續(xù)下降。改革期間，財(cái)政收入占GDP的比重由1978年的31.1%下降到1993年的12.3%，中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重則從1980年的24.5%、 1985年的38.4%下降到1993年的22.0%。與此同時(shí)，財(cái)政在運(yùn)行機(jī)制上也出現(xiàn)了頗多紊亂現(xiàn)象。諸如擅自減免稅、截留挪用財(cái)政收入、花錢大手大腳、非財(cái)政部門介入財(cái)政分配等問題屢見不鮮。其最終結(jié)果就表現(xiàn)為財(cái)政赤字逐年加大，債務(wù)規(guī)模日益膨脹，中央財(cái)政已經(jīng)難以為繼，中央政府的宏觀調(diào)控能力大大削弱。以“放權(quán)讓利”為主題的財(cái)政改革走到了盡頭，轉(zhuǎn)為以調(diào)節(jié)財(cái)力分配為主的改革。

1993年，十四屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干重大問題的決定》開啟了分稅制改革的序幕。分稅制改革在根據(jù)中央與地方事權(quán)合理確定各級財(cái)政支出范圍的基礎(chǔ)上，按照稅種統(tǒng)一劃分中央稅、地方稅及中央地方共享稅，建立中央稅收和地方稅收體系，實(shí)行中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度，建立起分稅制財(cái)政管理體制的基本框架。

分稅制改革取得了良好的運(yùn)行效果，財(cái)政“兩個(gè)比重”逐年上升，中央財(cái)政實(shí)力增強(qiáng)，各地方也開始逐步把投資重點(diǎn)轉(zhuǎn)向有利于地方財(cái)政增收的相關(guān)產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，社會經(jīng)濟(jì)獲得持續(xù)健康發(fā)展。

然而1 9 9 4年分稅制改革所著眼的只是以稅制為代表的財(cái)政收入，而對財(cái)政的另一方面——財(cái)政支出的調(diào)整卻涉及不多。隨著1994年財(cái)稅改革成果的逐步釋放，財(cái)政支出伴隨著財(cái)政收入的增長也逐漸增加。以前，在財(cái)政資金特別是中央財(cái)政收入極度短缺的情況下，財(cái)政每一項(xiàng)投入都能立竿見影。隨著支出規(guī)模的增加，如何合法、合規(guī)、合理、公平有效地使用財(cái)政資金，對財(cái)政支出提出了越來越高的要求。同時(shí)，財(cái)政預(yù)算支出暴露的諸多問題，也彰顯出財(cái)政支出管理的重要性。于是在上世紀(jì)90年代后期，以規(guī)范政府收支行為及其機(jī)制為主旨的稅費(fèi)改革及財(cái)政支出管理制度改革先后進(jìn)入財(cái)稅體制改革的中心地帶。改革先后進(jìn)入視野的有：財(cái)政支出結(jié)構(gòu)由專注于生產(chǎn)建設(shè)領(lǐng)域擴(kuò)展至整個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域的優(yōu)化調(diào)整；推進(jìn)以規(guī)范預(yù)算編制和分類方法、全面反映政府收支狀況為主要著眼點(diǎn)的“部門預(yù)算制度”；實(shí)行由財(cái)政部門集中收納包括預(yù)算內(nèi)收入在內(nèi)的所有政府性收入，由國庫單一賬戶集中支付政府部門所有財(cái)政性支出的“國庫集中收付制度”；推進(jìn)將政府部門的各項(xiàng)直接支出逐步納入向社會公開競價(jià)購買軌道的“政府采購制度”。

但是無論哪一次改革，從理念、思路的形成到改革內(nèi)容和相關(guān)舉措的安排，都將財(cái)政與財(cái)稅體制作為經(jīng)濟(jì)范疇，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)尋求定位，極少有跳出經(jīng)濟(jì)范疇、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的局限而歸結(jié)財(cái)政概念、財(cái)稅體制功能及其作用的先例（高培勇，2012）。這一情形，在十八屆三中全會《決定》中發(fā)生了重大變化。

2013年十八屆三中全會賦予財(cái)政以全新的內(nèi)涵：“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，使其成為國家治理體系的重要組成部分，從根本上擺正了財(cái)政與財(cái)稅體制的位置。而對于財(cái)稅體制的功能和作用，十八屆三中全會也給出了新的闡釋，“科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的制度保障”，從國家治理體系的總體角度對財(cái)稅體制的進(jìn)行了全新定位。

財(cái)政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，理應(yīng)發(fā)揮其資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平的職能和作用，但是在新形勢下，現(xiàn)行的財(cái)政體制在財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的劃分上還存在著不清晰、不合理、不規(guī)范的問題，嚴(yán)重阻礙了政府有效提供基本公共服務(wù)，與建立現(xiàn)代財(cái)政制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求不符。

這種不適應(yīng)突出表現(xiàn)在：一是政府職能定位不清，“缺位”“越位”現(xiàn)象并存。如媒體頻頻報(bào)道的電信詐騙案件，私人信息泄漏問題就暴露出政府監(jiān)管的“缺位”。而政府對某些商業(yè)性國企提供虧損補(bǔ)貼，又反映出政府的“越位”。二是中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不盡合理。2015年，全國一般公共預(yù)算總收入中，中央財(cái)政一般公共預(yù)算收入占比為83.43%，地方占比為16.57%，而2015年中央財(cái)政支出僅占預(yù)算總支出的14.54%，地方財(cái)政支出占比則高達(dá)85.46%，也就是說，地方政府拿著小部分的財(cái)政收入，卻承擔(dān)著絕大部分的財(cái)政事權(quán)，中央與地方之間事權(quán)和支出責(zé)任劃分極不合理。三是中央與地方提供基本公共服務(wù)的職責(zé)存在交叉重疊，共同承擔(dān)的事項(xiàng)較多。如義務(wù)教育、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本公共衛(wèi)生等基本公共服務(wù)，跨?。▍^(qū)、市）重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等，都屬于中央與地方共同事權(quán)，對于這部分公共事權(quán)，中央與地方政府之間并無明確的劃分，交叉、重疊問題嚴(yán)重。四是省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不盡規(guī)范。如各城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)基本上都是市政府擔(dān)負(fù)著責(zé)任，包括一系列的社會事業(yè)，都是由市、縣兩級政府直接辦理的，而省級政府更主要的是宏觀管理，直接辦理市政設(shè)施很少。而地方政府的財(cái)力則集中在省級政府層面，市縣級政府事權(quán)與支出責(zé)任嚴(yán)重不匹配，其直接結(jié)果就是下級政府往往通過舉債來籌集必要的財(cái)力，具體表現(xiàn)為地方政府債務(wù)多集中在市級層面，其次是縣級政府，最后才是省級政府。五是有的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分缺乏法律依據(jù)，法治化、規(guī)范化程度不高。我國憲法僅規(guī)定“中央與地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”，至于中央與地方事權(quán)如何劃分并沒有充分依據(jù)，在實(shí)踐中經(jīng)常是通過不穩(wěn)定的制度框架（如文件）等形式來執(zhí)行。

三、為什么財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分總體要求中突出了國家的概念？

《意見》提到了事權(quán)劃分的一般性要求：堅(jiān)持有利于健全社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、堅(jiān)持法治化規(guī)范化道路和堅(jiān)持積極穩(wěn)妥統(tǒng)籌推進(jìn)的要求，但更加突出黨和國家、中央政府在事權(quán)劃分中的支配地位?！兑庖姟诽岢鍪聶?quán)劃分要堅(jiān)持中國特色社會主義道路和黨的領(lǐng)導(dǎo)，要求財(cái)政事權(quán)由中央決定。這樣的表述就與一般的學(xué)術(shù)概念不同，更加凸顯出財(cái)政事權(quán)劃分的國家高度，從中我們看到了國家財(cái)政的影子，也看到了大國財(cái)政的責(zé)任和使命。

首先，要求財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分堅(jiān)持中國特色社會主義道路和黨的領(lǐng)導(dǎo)，就是要立足我國基本國情，堅(jiān)持中國特色社會主義道路、中國特色社會主義理論體系、中國特色社會主義制度。我國的政黨制度是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，不同于西方的多黨制合作制，中國共產(chǎn)黨是唯一的合法執(zhí)政黨，因此，事關(guān)國家治理的財(cái)政事權(quán)劃分首先要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)，我國是一個(gè)幅員遼闊、人口眾多、多民族的國家，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)文化水平發(fā)展不平衡。無論是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還是社會保障建設(shè)都需要一個(gè)強(qiáng)大的財(cái)政制度體系予以支持，無論是國防、科技還是民生都需要財(cái)政站在宏觀的視角下統(tǒng)籌考慮。近兩年在實(shí)踐中，財(cái)政已經(jīng)在涉及國家利益的大國關(guān)系、地區(qū)平衡方面做出了獨(dú)特貢獻(xiàn)，特別是財(cái)政服務(wù)于我國提出的“一帶一路”倡議，促進(jìn)了亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、絲路基金、金磚國家開發(fā)銀行等載體。

其次，一直以來我國主要是通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來解決政府財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任不匹配的問題，然而現(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付問題重重，主要表現(xiàn)在：受中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分不清的影響，轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不夠合理；一般性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目種類多、目標(biāo)多遠(yuǎn)，均等化功能弱化；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付涉及領(lǐng)域過寬，分配使用不夠科學(xué)；一些項(xiàng)目行政審批色彩較重，與簡政放權(quán)改革的要求不符；地方配套壓較大，財(cái)政統(tǒng)籌能力較弱等等。轉(zhuǎn)移支付管理漏洞較多、信息不夠公開等等。現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度出現(xiàn)的種種問題均要求中央進(jìn)一步反思支出事權(quán)和責(zé)任的問題。

最后，財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任的劃分改革也是實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)“中國夢”的必然要求。實(shí)現(xiàn)中國夢，跨越“兩個(gè)一百年”的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，必然涉及方方面面，涉及深層次問題、深層次矛盾的有效解決和重要利益關(guān)系、基本利益格局的深度調(diào)整等等，任務(wù)之復(fù)雜、之艱巨可想而知，財(cái)政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，擔(dān)負(fù)著義不容辭的責(zé)任。

四、中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革如何推進(jìn)

（一）從明確事權(quán)入手推進(jìn)改革

《意見》最突出的亮點(diǎn)是對中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的改革方向作了明確說明，即：加強(qiáng)中央的財(cái)政事權(quán)；保障和督促地方履行財(cái)政事權(quán)；在現(xiàn)有基礎(chǔ)上減少并規(guī)范中央和地方共同的財(cái)政事權(quán)。

從具體事務(wù)領(lǐng)域來看，國防、外交、國家安全、出入境管理、國防公路、國界河湖治理、全國性重大傳染病防治、全國性大通道、全國性戰(zhàn)略性自然資源使用和保護(hù)等基本公共服務(wù)，將確定或上劃為中央的財(cái)政事權(quán)。

社會治安、市政交通、農(nóng)村公路、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)等受益范圍地域性強(qiáng)、信息較為復(fù)雜且主要與當(dāng)?shù)鼐用衩芮邢嚓P(guān)的基本公共服務(wù)，確定為地方的財(cái)政事權(quán)。

另外，義務(wù)教育、高等教育、科技研發(fā)、公共文化、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、就業(yè)、糧食安全、跨?。▍^(qū)、市）重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)和環(huán)境保護(hù)與治理等體現(xiàn)中央戰(zhàn)略意圖、跨省（區(qū)、市）且具有地域管理信息優(yōu)勢的基本公共服務(wù)，確定為中央與地方共同財(cái)政事權(quán)，并明確各承擔(dān)主體的職責(zé)。

（二）支出責(zé)任匹配事權(quán)

在央地事權(quán)劃分相對清楚后，支出責(zé)任也有了相應(yīng)劃分?！兑庖姟访鞔_，是中央的財(cái)政事權(quán)由中央承擔(dān)支出責(zé)任，地方的財(cái)政事權(quán)由地方承擔(dān)支出責(zé)任，中央與地方共同財(cái)政事權(quán)區(qū)分情況劃分支出責(zé)任。

《意見》明確，屬于中央的財(cái)政事權(quán)，如國家安全、邊防公路等，應(yīng)當(dāng)由中央財(cái)政安排經(jīng)費(fèi)，中央各職能部門和直屬機(jī)構(gòu)不得要求地方安排配套資金。中央的財(cái)政事權(quán)如委托地方行使，要通過中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付安排相應(yīng)經(jīng)費(fèi)。

五、推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的相關(guān)建議

（一）由易到難確定改革路線圖

在十八屆三中全會《決定》提到的財(cái)政改革三大任務(wù)中，改進(jìn)預(yù)算管理制度、完善稅收制度都已經(jīng)取得初步進(jìn)展，而對于事權(quán)和支出責(zé)任劃分的改革能否落到實(shí)處心存疑慮。因?yàn)檫@項(xiàng)改革不僅涉及中央與地方、部門之間的利益調(diào)整，還會牽涉到人、財(cái)、物的劃轉(zhuǎn)，是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，也是財(cái)政改革的“硬骨頭”。

針對這個(gè)問題，《意見》明確了改革的路線圖和時(shí)間表，統(tǒng)籌規(guī)劃，循序漸進(jìn)。按照時(shí)間表，2016年選取國防、外交等領(lǐng)域率先啟動財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革。2017-2018年?duì)幦≡诮逃?、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸?shù)然竟卜?wù)領(lǐng)域取得突破性進(jìn)展。2019-2020年基本完成主要領(lǐng)域改革，梳理需要上升為法律法規(guī)的內(nèi)容，適時(shí)制定修訂相關(guān)法律、行政法規(guī)，研究起草政府間財(cái)政關(guān)系法，推動形成保障財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分科學(xué)合理的法律體系。

（二） 多管齊下，做好改革配套工作

1.加強(qiáng)與相關(guān)改革的協(xié)同配套

財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分與教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等各項(xiàng)改革緊密相連、不可分割。財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的劃分與財(cái)稅體制改革不同，后者主要涉及政府與企業(yè)、政府之間的財(cái)政收入劃分，更多的是收入分配問題，體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)改革范疇多一些，而前者則涉及政治、社會、行政等問題，體現(xiàn)社會范疇多一些（如涉及轉(zhuǎn)變政府職能、簡政放權(quán)、創(chuàng)新管理、優(yōu)化服務(wù)等行政管理問題），可以說二者運(yùn)行規(guī)則和規(guī)律是不同的。為此，要將財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革與加快推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域改革相結(jié)合，既通過相關(guān)領(lǐng)域改革為推進(jìn)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分創(chuàng)造條件，又將財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革體現(xiàn)和充實(shí)到各領(lǐng)域改革中，形成良性互動、協(xié)同推進(jìn)的局面。

2.完善財(cái)政收入制度改革，實(shí)現(xiàn)財(cái)力與事權(quán)相匹配

財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分是財(cái)政收入分配改革發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，但財(cái)政收入分配改革本身也是動態(tài)發(fā)展的，“以收定支”和“以支定收”雖然在理論界爭論不休，但現(xiàn)實(shí)中卻是一致的，沒有合理的收入分配制度，財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分再科學(xué)也難以實(shí)現(xiàn)公平；反之，沒有科學(xué)的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分，收入分配改革也將失去方向?？傊谕苿迂?cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的同時(shí)，也要同步推動和完善中央與地方收入劃分和對地方轉(zhuǎn)移支付制度，以形成財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制。

3.強(qiáng)化責(zé)任主體意識，確保改革落實(shí)到位

確定財(cái)政事權(quán)和責(zé)任主體地位，及時(shí)推動相關(guān)部門職責(zé)調(diào)整。按照一項(xiàng)財(cái)政事權(quán)歸口一個(gè)部門牽頭負(fù)責(zé)的原則，合理劃分部門職責(zé)，理順部門分工，妥善解決跨部門財(cái)政事權(quán)劃分不清晰和重復(fù)交叉問題，處理好中央和省級政府垂直管理機(jī)構(gòu)與地方政府的職責(zé)關(guān)系，為更好履行政府公共服務(wù)職能提供保障。

強(qiáng)化中央政府的財(cái)政擔(dān)當(dāng)，盡快確認(rèn)和落實(shí)財(cái)政治理的主體責(zé)任?！兑庖姟访鞔_提出，在完善中央決策、地方執(zhí)行的機(jī)制基礎(chǔ)上，明確中央在財(cái)政事權(quán)確認(rèn)和劃分上的決定權(quán)。但中央的財(cái)政決定權(quán)的確定并非易事，經(jīng)常受到中央政府不同部門間的影響，地方政府以及各種院外集團(tuán)在其財(cái)政利益受到威脅時(shí)，也對中央財(cái)權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任產(chǎn)生影響。為此，國務(wù)院及有關(guān)部門也要勇于擔(dān)當(dāng)，看準(zhǔn)了符合發(fā)展方向并行之有效的經(jīng)驗(yàn)和改革，要勇于下決心作出選擇，而不應(yīng)一味停留在試點(diǎn)階段。

督促地方切實(shí)履行財(cái)政事權(quán)。隨著中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的推進(jìn)，地方的財(cái)政事權(quán)將逐漸明確。對屬于地方的財(cái)政事權(quán)，地方政府必須履行到位，確?；竟卜?wù)的有效提供。中央要在法律法規(guī)的框架下加強(qiáng)監(jiān)督考核和績效評價(jià)，強(qiáng)化地方政府履行財(cái)政事權(quán)的責(zé)任。

作者單位：中國財(cái)政科學(xué)研究院