◇本刊記者　張 倪

央地財(cái)政事權(quán)關(guān)系改革啟幕強(qiáng)化實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一

◇本刊記者張 倪

近日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》（下稱《意見》），對(duì)推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革做出總體部署。

這是國(guó)務(wù)院第一次比較系統(tǒng)提出從事權(quán)和支出責(zé)任劃分即政府公共權(quán)力縱向配置角度推進(jìn)財(cái)稅體制改革的重要文件，是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期科學(xué)、合理、規(guī)范劃分各級(jí)政府提供基本公共服務(wù)職責(zé)的綜合性、指導(dǎo)性和綱領(lǐng)性文件。

那么，《意見》具體提出了哪些改革措施？為什么要從財(cái)政事權(quán)入手推進(jìn)事權(quán)劃分改革？今后在財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革推進(jìn)過程中，還將面臨哪些難點(diǎn)與問題？就此，《中國(guó)發(fā)展觀察》記者采訪了幾位權(quán)威專家。

規(guī)范央地財(cái)政關(guān)系已刻不容緩

中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分是理順政府間財(cái)政關(guān)系的前提和基礎(chǔ)，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面。黨的十八屆三中、四中、五中全會(huì)明確提出了建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任，推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化、法律化的要求。2014年6月30日，中共中央政治局會(huì)議討論通過的《深化財(cái)稅體制改革總體方案》更是明確了改進(jìn)預(yù)算管理制度、深化稅制改革、調(diào)整中央和地方政府間財(cái)政關(guān)系三大改革任務(wù)。

“與稅收改革、預(yù)算管理改革相比，優(yōu)化政府間財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的啟動(dòng)是比較晚的，這亦充分表明這一領(lǐng)域改革涉及利益關(guān)系的復(fù)雜性?！眹?guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部研究員張俊偉近日在接受《中國(guó)發(fā)展觀察》記者采訪時(shí)表示。

從財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的改革歷程看，國(guó)務(wù)院參事、北京市政協(xié)常委、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院副院長(zhǎng)劉桓在接受《中國(guó)發(fā)展觀察》記者采訪時(shí)指出，改革開放以來，中央與地方財(cái)政關(guān)系經(jīng)歷了從高度集中的統(tǒng)收統(tǒng)支到“分灶吃飯”、包干制，再到分稅制財(cái)政體制的變化，財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分逐漸明確。

1994年，我國(guó)實(shí)行了財(cái)稅聯(lián)動(dòng)改革，在稅收體制改革領(lǐng)域推出了增值稅、營(yíng)業(yè)稅、消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅。財(cái)政體制改革方面也與之相呼應(yīng)，實(shí)施了分稅制改革和中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付制度等，初步構(gòu)建了中國(guó)特色社會(huì)主義制度下中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的體系框架，為我國(guó)建立現(xiàn)代財(cái)政制度奠定了良好基礎(chǔ)。盡管受當(dāng)時(shí)以及實(shí)施過程中一些客觀條件的制約，改革框架稍顯粗糙，但總體來看，稅收體制改革和財(cái)政體制改革這“兩個(gè)輪子”的轉(zhuǎn)動(dòng)速度基本一致。

“但時(shí)至今日，回首來看，這兩項(xiàng)改革已有所背離。其中，稅收體制改革進(jìn)展較快，而財(cái)政體制改革不僅進(jìn)展緩慢，更衍生出一系列問題，對(duì)改革產(chǎn)生了滯后效應(yīng)?！眲⒒笍?qiáng)調(diào)，近年來，隨著“營(yíng)改增”等政策的推出，財(cái)政體制改革重新調(diào)整，規(guī)范央地財(cái)政關(guān)系的任務(wù)已刻不容緩。也因此，在此時(shí)間節(jié)點(diǎn)出臺(tái)《意見》，對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革尤其是財(cái)稅體制改革起到尤為關(guān)鍵的支撐作用。

中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院院長(zhǎng)劉尚希也表達(dá)了類似觀點(diǎn)。他在接受《中國(guó)發(fā)展觀察》記者采訪時(shí)強(qiáng)調(diào)了《意見》的三方面重要意義：

首先，《意見》充分體現(xiàn)了創(chuàng)新性，它既是對(duì)十八屆三中全會(huì)要求的具體落實(shí)，同時(shí)，在表述方面又與十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》）有所差異?！稕Q定》中提出“事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)”，而《意見》則落在“財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)”。這兩方面相適應(yīng)，就必須通過財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分的改革去實(shí)現(xiàn)。對(duì)此，《意見》特別強(qiáng)調(diào)了中央與地方以及地方各級(jí)之間的財(cái)政事權(quán)以及支出責(zé)任應(yīng)如何劃分。這充分體現(xiàn)了其創(chuàng)新性，根據(jù)我國(guó)國(guó)情，從當(dāng)前改革的實(shí)際出發(fā)，抓住“財(cái)政事權(quán)”，推動(dòng)中央與地方財(cái)政關(guān)系的改革。

其次，《意見》具有較強(qiáng)的針對(duì)性?！柏?cái)政事權(quán)”是從改革的可行性和可操作性層面考慮，提出的一個(gè)新概念，其與“事權(quán)”有所區(qū)別。與財(cái)政經(jīng)費(fèi)支出沒有直接關(guān)聯(lián)的事務(wù)暫時(shí)未被納入此次事權(quán)劃分范圍內(nèi)。

此外，《意見》明確了當(dāng)前財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的方向和框架，旨在完善國(guó)家縱向治理結(jié)構(gòu)，在預(yù)防和控制治理失靈風(fēng)險(xiǎn)方面具有重大意義。具體從財(cái)政支出的占比來看，上世紀(jì)90年代，中央財(cái)政支出占比約為30%，如今其占比低于5%；而地方財(cái)政支出過去占比約70%，現(xiàn)在已超過85%。由此可見，地方現(xiàn)在做的事情越來越多，這也反映了事權(quán)履行的重心是下移的。而大量的適合于地方的決策又集中在中央，從而造成了錯(cuò)位。整體加大了治理的風(fēng)險(xiǎn)，將有可能導(dǎo)致國(guó)家治理失靈。《意見》突出強(qiáng)調(diào)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的劃分，旨在完善國(guó)家的縱向治理結(jié)構(gòu)，能夠預(yù)防和控制治理失靈的風(fēng)險(xiǎn)。

從財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分原則層面來看，劉尚希分析認(rèn)為，西方國(guó)家大多是按照事權(quán)項(xiàng)目來劃分。在西方國(guó)家，中央與地方之間、各級(jí)政府之間的事權(quán)交叉性很少，其邊界較清晰；而為了與我國(guó)政策架構(gòu)相適應(yīng)，我國(guó)的事權(quán)劃分整體上則是按照事權(quán)要素進(jìn)行的。事權(quán)要素包括決策、執(zhí)行、支出責(zé)任和監(jiān)督?？傮w體現(xiàn)為中央決策、地方執(zhí)行的格局。

“因此，嚴(yán)格按照中央和地方以及地方內(nèi)部各級(jí)政府的能力進(jìn)行事權(quán)劃分，也成為我國(guó)財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分的一項(xiàng)重要原則及基本特點(diǎn)?！痹趧⑸邢？磥?，事權(quán)是按照項(xiàng)目來劃分，抑或是按照要素來劃分，無分優(yōu)劣，關(guān)鍵是要看實(shí)現(xiàn)條件。如今我國(guó)面臨的問題是，中央決策過于集中，事無巨細(xì)、大事小情都集中在中央，而地方?jīng)Q策卻沒有自主權(quán)。在改革和發(fā)展層面，對(duì)于地方因地制宜和創(chuàng)造性探索形成一些限制。

基于此，《意見》將我國(guó)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的劃分，在現(xiàn)有的按要素劃分的基礎(chǔ)上進(jìn)行了調(diào)整。具體表現(xiàn)為：從中央角度，過去中央可以執(zhí)行的事權(quán)應(yīng)由中央來履行，適當(dāng)上移事權(quán)的履行責(zé)任和相應(yīng)的支出責(zé)任，即中央的決策權(quán)減少，事權(quán)的履行增多；從地方角度，要將一些適合地方?jīng)Q策的事權(quán)下移，即地方的決策權(quán)擴(kuò)大，事權(quán)的履行減少?！斑@毫無疑問既有利于促進(jìn)地方因地制宜，進(jìn)行創(chuàng)造性探索，又有利于避免事權(quán)的過度下移而造成超出地方財(cái)政能力問題出現(xiàn)。”劉尚希強(qiáng)調(diào)。

為何要從財(cái)政事權(quán)入手？

與中國(guó)特色社會(huì)主義制度的政治架構(gòu)相聯(lián)系，我國(guó)中央與地方共同財(cái)政事權(quán)比其他國(guó)家要多得多。而在中央與地方共同財(cái)政事權(quán)中，有的是由中央決策，讓地方執(zhí)行，繼而形成共同事權(quán)。在支出方面，有的是明確由中央委托地方去執(zhí)行的，可以以中央的名義履行事權(quán)，中央將需要的錢通過一般性轉(zhuǎn)移支付給地方；還有的是以地方為主，中央鼓勵(lì)地方去做的，中央也可通過一般性轉(zhuǎn)移支付或?qū)ｍ?xiàng)轉(zhuǎn)移支付去鼓勵(lì)地方履行好其事權(quán)。

此次出臺(tái)的《意見》明確，“現(xiàn)行的中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分還不同程度存在不清晰、不合理、不規(guī)范等問題，主要表現(xiàn)在：政府職能定位不清，一些本可由市場(chǎng)調(diào)節(jié)或社會(huì)提供的事務(wù)，財(cái)政包攬過多，同時(shí)一些本應(yīng)由政府承擔(dān)的基本公共服務(wù)，財(cái)政承擔(dān)不夠；中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不盡合理，一些本應(yīng)由中央直接負(fù)責(zé)的事務(wù)交給地方承擔(dān)，一些宜由地方負(fù)責(zé)的事務(wù)，中央承擔(dān)過多，地方?jīng)]有擔(dān)負(fù)起相應(yīng)的支出責(zé)任；不少中央和地方提供基本公共服務(wù)的職責(zé)交叉重疊，共同承擔(dān)的事項(xiàng)較多；省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不盡規(guī)范；有的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分缺乏法律依據(jù)，法治化、規(guī)范化程度不高。”

劉桓指出，政府間事權(quán)劃分不僅涉及行政權(quán)劃分，還涉及立法、司法等廣義公共服務(wù)部門。我國(guó)完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度、加快政府職能轉(zhuǎn)變、推進(jìn)法治化還需要一個(gè)過程，短期內(nèi)全面推進(jìn)事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的條件尚不成熟。

因此，《意見》沒有沿襲“事權(quán)”的傳統(tǒng)提法，而是采用了“財(cái)政事權(quán)”的新概念。所謂“財(cái)政事權(quán)”，就是和財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持緊密相連的政府公共事務(wù)，也就是政府公共管理職能中的執(zhí)行職能，這樣就避開了決策職能和監(jiān)督職能的劃分。

“這樣做，一方面有助于聚焦改革重點(diǎn)；另一方面，可以從績(jī)效管理的角度切入推進(jìn)改革，避免陷入無謂的‘權(quán)力紛爭(zhēng)’?？梢哉f，從優(yōu)化‘財(cái)政事權(quán)劃分’再到優(yōu)化‘事權(quán)劃分’，體現(xiàn)了循序漸進(jìn)的改革路徑。”張俊偉如是說。

劉尚希對(duì)此表示贊同。在他看來，從財(cái)政事權(quán)入手推進(jìn)事權(quán)劃分改革，一是操作性強(qiáng)，二是又能與支出責(zé)任緊密聯(lián)系，更有利于改革的推進(jìn)。

“我國(guó)區(qū)域發(fā)展不平衡問題始終存在，一些地方財(cái)政能力強(qiáng)，一些地方財(cái)政能力較弱。在此情況下，中央政府必須去平衡各地方的財(cái)政能力，使各個(gè)地方公共服務(wù)能力不至于差距太大。這亦與五大發(fā)展理念中的‘協(xié)調(diào)發(fā)展’和‘共享發(fā)展’相呼應(yīng)。同時(shí)，通過此項(xiàng)改革可以為國(guó)家創(chuàng)新體系的形成創(chuàng)造條件，也與‘創(chuàng)新發(fā)展’的理念相呼應(yīng)?！眲⑸邢Ｕf。

改革落地仍將是“一場(chǎng)硬仗”

根據(jù)《意見》，此次改革的主要內(nèi)容包括：一是要適度加強(qiáng)中央的財(cái)政事權(quán)。強(qiáng)化中央的財(cái)政事權(quán)履行責(zé)任，中央的財(cái)政事權(quán)原則上由中央直接行使。二是要保障和督促地方履行財(cái)政事權(quán)。要將直接面向基層、量大面廣、與當(dāng)?shù)鼐用衩芮邢嚓P(guān)、由地方提供更方便有效的基本公共服務(wù)作為地方的財(cái)政事權(quán)。三是要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上減少并規(guī)范中央與地方共同的財(cái)政事權(quán)。四是要建立財(cái)政事權(quán)劃分動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。五是對(duì)中央和地方的財(cái)政事權(quán)要分別確定由中央和地方承擔(dān)支出責(zé)任。六是對(duì)中央與地方共同財(cái)政事權(quán)要區(qū)分情況劃分支出責(zé)任。七是要加快省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革。

專家認(rèn)為，中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革涉及眾多領(lǐng)域，是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要統(tǒng)籌設(shè)計(jì)，穩(wěn)步推進(jìn)。對(duì)此，《意見》提出了分領(lǐng)域推進(jìn)的工作安排：2016年選取國(guó)防、外交等領(lǐng)域率先啟動(dòng)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革。2017-2018年?duì)幦≡诮逃?、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸?shù)然竟卜?wù)領(lǐng)域取得突破性進(jìn)展。2019-2020年基本完成主要領(lǐng)域改革，梳理需要上升為法律法規(guī)的內(nèi)容，適時(shí)制定修訂相關(guān)法律、行政法規(guī)，研究起草政府間財(cái)政關(guān)系法，推動(dòng)形成保障財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分科學(xué)合理的法律體系。

對(duì)于今后在財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革推進(jìn)過程中將面臨的難點(diǎn)與問題，三位專家分析認(rèn)為，主要包含以下三個(gè)方面：

首先，中央政府各個(gè)部門必須形成改革共識(shí)。中央與地方的財(cái)政關(guān)系涉及中央政府各個(gè)部門的職責(zé)問題。因此，必須要將中央和地方的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的劃分細(xì)化落實(shí)到政府的各個(gè)部門，通過共同努力，方能使改革真正落地。僅僅依靠財(cái)政部門是無法做到的。

對(duì)此，張俊偉強(qiáng)調(diào)，今后要堅(jiān)持科學(xué)民主決策，防止出現(xiàn)上級(jí)政府“甩包袱”現(xiàn)象。與此同時(shí)，改革將遵循“財(cái)政事權(quán)由中央決定”的原則。上世紀(jì)90年代，我國(guó)“亂集資、亂收費(fèi)、亂罰款”盛行、政府“打白條”泛濫，一個(gè)重要原因就是“分稅制”改革中出現(xiàn)了“收入層層上劃、支出責(zé)任層層下放”的現(xiàn)象。要避免上述現(xiàn)象的發(fā)生，需要在堅(jiān)持中央政府改革主導(dǎo)權(quán)的同時(shí)，積極吸納地方政府代表、專家學(xué)者乃至人大代表的參與以完善改革方案設(shè)計(jì)，以使中央與地方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系更加平衡，使改革方案更加平滑。

其次，在形成共識(shí)的基礎(chǔ)上，中央政府應(yīng)積極采取行動(dòng)，明確各個(gè)部門的改革具體任務(wù)，形成各個(gè)部門的財(cái)政事權(quán)劃分任務(wù)清單和時(shí)間表，從而進(jìn)一步提升改革的協(xié)調(diào)性和配套性?！皬谋ＷC制度安排科學(xué)合理性和長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)范性角度看，今后還需進(jìn)一步明確和細(xì)化各個(gè)部門的職責(zé)分工，要對(duì)各個(gè)部門權(quán)限進(jìn)行明確界定，必須要細(xì)化到中央本級(jí)管什么，地方管什么。否則，此項(xiàng)改革的落地將非常艱難。”劉桓強(qiáng)調(diào)。

此外，要完善財(cái)政治理體系建設(shè)，形成真正意義上的地方財(cái)稅體系。針對(duì)地方政府履行財(cái)政事權(quán)所可能面臨的財(cái)力不足問題，《意見》提出，要增加對(duì)下級(jí)政府的一般性轉(zhuǎn)移支付以彌補(bǔ)其資金缺口。由此也產(chǎn)生了新的問題——如何才能確保上級(jí)政府的財(cái)政資金不會(huì)被下級(jí)政府挪用到他處？答案是完善財(cái)政治理體系建設(shè)?！耙ㄟ^加強(qiáng)人大監(jiān)督、完善預(yù)算管理、加強(qiáng)輿論監(jiān)督來推動(dòng)下級(jí)政府嚴(yán)格履行法律法規(guī)，認(rèn)真執(zhí)行黨中央、國(guó)務(wù)院的基本方針和政策。不僅如此，完善財(cái)政治理體系建設(shè)，也是提高財(cái)政法制化水平，防止體制回歸的重要制度保證?！睆埧フf。

“中央與地方共同財(cái)政事權(quán)的劃分仍將是今后財(cái)稅改革推進(jìn)的難點(diǎn)?！眲⒒柑寡?，表面上看是中央與地方共同財(cái)政事權(quán)的劃分問題，其實(shí)背后則是利益集團(tuán)的博弈問題。任何地方都有其地方利益，都要優(yōu)先考慮本地的發(fā)展。今后在進(jìn)行全國(guó)統(tǒng)一調(diào)整過程中，勢(shì)必會(huì)觸動(dòng)某些利益集團(tuán)，觸動(dòng)某些利益主體的收益。“基于此，今后的調(diào)整重點(diǎn)在于中央須切實(shí)將一些適合地方?jīng)Q策的事權(quán)下移，給予地方更多的發(fā)揮自主權(quán)的余地，包括給予地方更多的收入自主權(quán)等，以實(shí)現(xiàn)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任調(diào)整的平穩(wěn)過渡?！?/p>