◇車海剛

卷首語

重塑央地關(guān)系

◇車海剛

繼分稅制改革之后最大規(guī)模和力度的央地財(cái)政關(guān)系調(diào)整即將拉開帷幕。

近日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》（下文簡稱《意見》）。這標(biāo)志著十八屆三中全會(huì)以來確立的央地財(cái)政關(guān)系改革思路正式付諸實(shí)施，也意味著新一輪財(cái)稅體制改革進(jìn)入“啃硬骨頭”的攻堅(jiān)階段。

《意見》被認(rèn)為是“第一次比較系統(tǒng)地提出從事權(quán)和支出責(zé)任劃分即政府公共權(quán)力縱向配置角度推進(jìn)財(cái)稅體制改革的重要文件”。它從七個(gè)方面明確了改革的主要內(nèi)容，其中最為核心的是“一加一減”——適度加強(qiáng)中央財(cái)政事權(quán)，減少并規(guī)范中央與地方共同財(cái)政事權(quán)；同時(shí)，劃定了到2020年逐步推進(jìn)改革的時(shí)間表和路線圖。

中國作為一個(gè)幅員遼闊、人口眾多的大國，處理好中央和地方關(guān)系是治國理政的關(guān)鍵命題，也是一大難題。長久以來，我們始終未能徹底跳脫“一統(tǒng)就死、一放就亂”的不良循環(huán)。而“財(cái)政財(cái)政”，有“財(cái)”方有“政”，央地財(cái)政關(guān)系無疑是央地關(guān)系的“牛鼻子”；科學(xué)、合理、規(guī)范地劃分央地政府間的事權(quán)和支出責(zé)任，則是理順央地財(cái)政關(guān)系的前提和基礎(chǔ)?？梢?，中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革確是一項(xiàng)關(guān)乎國家治理全局的重要改革。

1994年實(shí)行的分稅制改革，是改革開放以來央地財(cái)政關(guān)系的一次重大調(diào)整。改革借鑒成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家的做法，以財(cái)權(quán)與事權(quán)相結(jié)合為原則，按稅種劃分中央與地方收入，其后又經(jīng)過數(shù)次微調(diào)，奠定了央地財(cái)政分配關(guān)系的基本格局。作為分稅制改革的有機(jī)組成部分，還建立了政府間轉(zhuǎn)移支付制度。

分稅制改革的直接效果是，中央財(cái)政收入的數(shù)額及占財(cái)政總收入的比重迅速提高，在紓解中央財(cái)政困難的同時(shí)，顯著增強(qiáng)了中央的宏觀調(diào)控能力。改革更具歷史性的意義在于，構(gòu)建起與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的政府間分權(quán)型財(cái)政模式框架，初步實(shí)現(xiàn)了央地財(cái)政關(guān)系的規(guī)范化和制度化。

但分稅制改革主要針對(duì)的是“財(cái)”（央地收入劃分），基本沒有觸及“政”（事權(quán)和支出責(zé)任劃分），因而存在一定的局限與缺陷，并且隨著時(shí)間推移和形勢(shì)變化，顯現(xiàn)出某些負(fù)面效應(yīng)。特別是由于財(cái)權(quán)和財(cái)力向中央集中，事權(quán)向地方和基層下沉，加劇了地方的收支矛盾，迫使地方政府要么嚴(yán)重依賴中央和上級(jí)政府的財(cái)政撥款和轉(zhuǎn)移支付，衍生出“跑部錢進(jìn)”等現(xiàn)象；要么熱衷于開拓賣地、收費(fèi)、發(fā)債等各種增收渠道，形成“土地財(cái)政”、“收費(fèi)財(cái)政”以及地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等問題。

推進(jìn)央地財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，正是為了通過解決上述財(cái)權(quán)財(cái)力與事權(quán)的脫節(jié)、錯(cuò)配甚至倒掛，進(jìn)一步理順央地政府間財(cái)政關(guān)系，最終建立起合乎國家治理現(xiàn)代化要求的央地關(guān)系。

此次國務(wù)院的《意見》使用了以往少見的“財(cái)政事權(quán)”一詞。雖然有學(xué)者從語義邏輯的角度出發(fā)，認(rèn)為事權(quán)的劃分和行使本就與經(jīng)濟(jì)能力息息相關(guān)，在“事權(quán)”之前加上“財(cái)政”顯得冗余，但根據(jù)財(cái)政部發(fā)言人的解釋，之所以強(qiáng)調(diào)“財(cái)政事權(quán)”，是為了同包括立法、司法等廣義公共服務(wù)部門在內(nèi)的“大事權(quán)”概念相區(qū)分；從財(cái)政事權(quán)劃分入手進(jìn)行改革，是為今后全面推進(jìn)事權(quán)劃分改革探路。這一解釋有助于我們理解改革的現(xiàn)實(shí)路徑和策略選擇，當(dāng)然也使我們對(duì)改革的遠(yuǎn)景目標(biāo)有了更多認(rèn)知和期待。

央地關(guān)系的調(diào)整與重塑是一盤大棋，財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革只是落下一枚棋子，未來改革的復(fù)雜和艱巨可想而知。

“在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性”，這是我國憲法確定的處理央地關(guān)系須遵循的基本原則，也是經(jīng)過近40年改革開放實(shí)踐檢驗(yàn)的重要經(jīng)驗(yàn)。不能不承認(rèn)，地方之間的相互競(jìng)爭以及適度的央地博弈，在相當(dāng)程度上是中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的動(dòng)力之一。改革和調(diào)整央地關(guān)系，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)以有利于調(diào)動(dòng)中央和地方“兩個(gè)積極性”為取向，當(dāng)前尤應(yīng)考慮如何更加有效地調(diào)動(dòng)地方的積極性。

另外有必要指出的是，所謂“事權(quán)”，實(shí)質(zhì)是政府提供的公共服務(wù)。由全能政府向有限政府、由管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，從根本上決定著央地事權(quán)劃分能否科學(xué)合理。因此，央地事權(quán)劃分不只是中央與地方政府之間的分權(quán)，亦牽涉政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)的分權(quán)。《意見》對(duì)此多有提及，需要積極推動(dòng)落實(shí)。

輿論還普遍注意到，《意見》提出要在2020年前“適時(shí)制定修訂相關(guān)法律、行政法規(guī)，研究起草政府間財(cái)政關(guān)系法，推動(dòng)形成保障財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分科學(xué)合理的法律體系”。實(shí)現(xiàn)央地關(guān)系法治化是學(xué)界多年來的呼吁，若能從財(cái)政關(guān)系著手，穩(wěn)步推動(dòng)這一進(jìn)程，則對(duì)法治中國的建設(shè)利莫大焉。