沈佳文

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環(huán)保公共參與視角下的生態(tài)治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型

沈佳文

推動公眾參與環(huán)境保護(hù)，是黨和國家的明確要求，也是順應(yīng)當(dāng)前生態(tài)環(huán)境問題日趨惡化、公民環(huán)保意識不斷覺醒的大背景下，政府加快職能轉(zhuǎn)變、提升公共治理能力和水平的大趨勢。公眾參與的理念、方式和路徑對于中國在可持續(xù)發(fā)展和進(jìn)行大國治理等難題方面開辟了一種新的視野。

一、理念契合：環(huán)保公眾參與是生態(tài)治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求

（一）生態(tài)治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵特征

從環(huán)保公共參與角度看地方政府生態(tài)治理現(xiàn)代化，首先必須厘清生態(tài)治理的概念內(nèi)涵。根據(jù)全球治理委員會的權(quán)威表述，治理是指各種公共的或私人的機(jī)構(gòu)協(xié)同管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以協(xié)調(diào)并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。由此可知，生態(tài)治理從狹義上說，指生態(tài)學(xué)意義上的對資源與環(huán)境的修復(fù)和污染整治，從廣義上理解更包含了生態(tài)文明建設(shè)過程中各生態(tài)治理參與主體的思維理念、行為模式、制度安排和方式手段等的總和。因此，公共參與視角下的生態(tài)治理與以往傳統(tǒng)意義上的“生態(tài)建設(shè)”或“生態(tài)管理”的本質(zhì)差別及主要特征表現(xiàn)為：一是多元參與的治理模式；二是良性互動的運行機(jī)制；三是對話協(xié)商的民主形式。

（二）環(huán)保公眾參與對于生態(tài)治理現(xiàn)代的實踐意義

一是生態(tài)治理理念現(xiàn)代化。這是生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化的首要條件。首先，應(yīng)具備輻射性，它能夠輻射和指引在十三五時期乃至今后更長一段時間的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的，能夠覆蓋和深深融入政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會建設(shè)各個領(lǐng)域，貫穿于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全過程。其次是包容性，它能夠充分調(diào)動最廣大群眾的積極性，充分利用各種資源，充分協(xié)調(diào)多方關(guān)系，引領(lǐng)生態(tài)規(guī)劃和發(fā)展布局，使生態(tài)環(huán)境保護(hù)切實與調(diào)結(jié)構(gòu)、促轉(zhuǎn)型、惠民生、促和諧有機(jī)結(jié)合。最后是根植性，它能夠真正立足實際，走出一條能夠?qū)⑸鷳B(tài)資源轉(zhuǎn)化為生態(tài)資本、把生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，最終實現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展雙贏的發(fā)展道路。

二是生態(tài)治理體系現(xiàn)代化?！吧鷳B(tài)治理體系”是“生態(tài)治理能力現(xiàn)代化”的前提和基礎(chǔ)，要想實現(xiàn)真正的治理能力現(xiàn)代化，首要任務(wù)是建立健全一套完整、合法、有效的“生態(tài)治理體系”。制度體系現(xiàn)代化，指法律法規(guī)等制度體系的健全完善，能夠在資源有效利用與保護(hù)、環(huán)境污染防治與生態(tài)保護(hù)方面發(fā)揮顯著作用；運作體系現(xiàn)代化，指生態(tài)環(huán)境監(jiān)督、管理和運行機(jī)制的協(xié)調(diào)有序；保障體系現(xiàn)代化，指資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的社會支持、服務(wù)和保障體系充分發(fā)揮作用。

三是生態(tài)治理能力現(xiàn)代化?！吧鷳B(tài)治理能力現(xiàn)代化”是“生態(tài)治理體系”現(xiàn)代化的根本目的和落腳點。生態(tài)治理能力現(xiàn)代化的基本標(biāo)志應(yīng)是，治理成本最小化而治理效果最大化，治理手段簡約化而治理水平科學(xué)化，治理效益市場化而治理理念社會化。即生態(tài)治理能力不僅顯示政府的生態(tài)建設(shè)、開發(fā)和管理能力，而且顯示全社會，包括企業(yè)、團(tuán)體和居民的素質(zhì)和能力，特別是居民的生態(tài)自覺和生態(tài)自信。

環(huán)保公眾參與最本質(zhì)的特征即是能有效均衡政府、市場和社會三方力量，協(xié)調(diào)中央與地方、官方與民間、個人與整體等多方關(guān)系，并不斷減少因認(rèn)識分歧而產(chǎn)生的阻力，降低社會合作成本，組織動員各方面力量一起貢獻(xiàn)生態(tài)治理智慧，形成生態(tài)治理的最大合力。因此，無論從治理理念層面、治理體系建設(shè)或治理能力提升層面來看，環(huán)保公眾參與既是一種高效的治理模式、也是必不可少的重要環(huán)節(jié)，同時，更是為實現(xiàn)生態(tài)治理現(xiàn)代化提供強(qiáng)有力的思想保障、組織保障、智力保障甚至法治保障。

二、制度離合：地方政府治理與環(huán)保公眾參與的體制博弈

（一）政府職能轉(zhuǎn)變不到位，過度或不合理干預(yù)市場資源配置，扭曲各類自然資源和能源價格。對市場經(jīng)濟(jì)活動干預(yù)過多、權(quán)力過大、預(yù)算支出過高，在提供環(huán)境保護(hù)等公共服務(wù)方面職能發(fā)揮不夠。自然資源的公共行政管理職能和資產(chǎn)市場運行管理沒有分離，土地、林業(yè)、海域、礦產(chǎn)等國有自然資源實際上仍由各級地方政府的資源行政管理部門主管，既履行自然資源行政管理職能，又有自然資源資產(chǎn)運行管理職能，既要負(fù)責(zé)開發(fā)經(jīng)營獲取收益，又要進(jìn)行資源保護(hù)和生態(tài)建設(shè)。這些相互矛盾和沖突的職能要求在現(xiàn)行管理體制內(nèi)部很難進(jìn)行自我均衡和協(xié)調(diào)，最終勢必造成既沒有維護(hù)好自然資源的資產(chǎn)所有權(quán)益，又沒有實現(xiàn)好資源與生態(tài)保護(hù)功能的局面。

（二）相關(guān)部門的設(shè)置橫向職能交叉重疊，權(quán)限劃分不清。長期以來，自然資源管理部門、環(huán)境保護(hù)部門和綜合經(jīng)濟(jì)部門在資源與生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的職能上重疊交錯，內(nèi)部機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置、能力重復(fù)建設(shè)問題非常突出，造成多頭管理、各自為政。比較常見的如分管水資源配置的水利部門，與負(fù)責(zé)水污染防治的環(huán)保部門，其二者職能交叉嚴(yán)重，且出臺的政策、規(guī)定、辦法等又各成體系，標(biāo)準(zhǔn)各異，協(xié)調(diào)難度比較大。單就各部委所屬的環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，既有環(huán)保部的環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)、又有國土部門的地下水質(zhì)監(jiān)測網(wǎng)、還有水利部的水文水質(zhì)監(jiān)測網(wǎng)、氣象部門酸雨監(jiān)測網(wǎng)，還有農(nóng)林、海洋等部門與中科院建的生態(tài)監(jiān)測和研究網(wǎng)絡(luò)等等，不一而足、標(biāo)準(zhǔn)各異，監(jiān)測平臺、數(shù)據(jù)和信息無法有效整合，造成低水平重復(fù)建設(shè)，同時在一定程度上還影響到對環(huán)境問題的準(zhǔn)確科學(xué)評價，混淆視聽。

（三）中央與地方、上級與下級政府之間權(quán)責(zé)不對稱，基層社會的環(huán)境保護(hù)與生態(tài)治理能力薄弱。上級與下級政府之間權(quán)責(zé)不對稱，在生態(tài)文明建設(shè)過程中，地方政府對所轄區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境治理所負(fù)有的職責(zé)與其具備的事權(quán)、財權(quán)不匹配。盡管近年來中央政府通過一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付的方式，一定程度支持了地方的生態(tài)建設(shè)，但總體上說，途徑和手段都比較有限。尤其在涉及到跨行政區(qū)域和跨流域的重大環(huán)境問題時，面對幾十億甚至上百億的巨大投入，缺乏財政支出保障的地方政府往往肩負(fù)更大的來自經(jīng)濟(jì)、社會、政治各方面現(xiàn)實壓力，不得不在保護(hù)與發(fā)展的兩難境地中掙扎抉擇。在中國特色的行政管理體制下，不同層級的政府機(jī)構(gòu)和職能部門設(shè)置基本上是一一對應(yīng)狀態(tài)，越往基層則崗位和人員配備越薄弱，但管理的對象越具體，內(nèi)容越繁。就現(xiàn)有的五級行政序列而言，縣鄉(xiāng)以下往往處于權(quán)力小、責(zé)任大，資金少、任務(wù)多的尷尬局面。所謂“上面千條線，下面一根針”，層層加碼的“千條線”要穿過“一根針”，勢必造成基層無法承受之重。因此，基層在資源環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)方面財力、物力得不到保障，又極度缺乏相關(guān)的專業(yè)技術(shù)人員和執(zhí)法力量，基層生態(tài)治理能力非常薄弱。

（四）社會生態(tài)自治組織和自治體系發(fā)育緩慢。從我國近些年基層治理實踐來看，首先，長期以來政府大包大攬的思維傾向與行為慣性，對社會自我調(diào)節(jié)、居民自治空間產(chǎn)生了擠壓與反向依賴，嚴(yán)重影響了群眾的參與積極性和自治能力提升。其次，當(dāng)前環(huán)境保護(hù)社會參與的渠道與方式仍舊比較有限，被動參與多、主動參與少；形式上參與多、實質(zhì)性參與少；末端參與多、前置介入少。即公眾往往在環(huán)境遭到污染和生態(tài)遭到破壞之后，才通過訴求反映、信訪等方式參與到環(huán)境保護(hù)監(jiān)督之中，參與的有效性和廣泛性遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。再次，日益多樣化的社會思潮和多元化的利益訴求，使得許多具體事務(wù)和矛盾大量匯集到基層政府身上，像地方生態(tài)文明建設(shè)等具有跨部門、跨行業(yè)、跨領(lǐng)域特點的問題，涉及眾多群眾切身利益，如果缺乏基層村鎮(zhèn)社區(qū)的自治體制和協(xié)調(diào)機(jī)制，一般很難得到妥善解決。尤其現(xiàn)行民間團(tuán)體管理制度不完善，公眾難以有效組建民間公益組織參與資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，也極大削弱了基層生態(tài)治理能力。

三、路徑重合：以環(huán)保公共參與為突破口推進(jìn)生態(tài)治理轉(zhuǎn)型

（一）創(chuàng)新公眾參與的生態(tài)治理制度體系

生態(tài)治理的制度體系是否系統(tǒng)和完整，是否具有先進(jìn)性，在一定程度上代表和決定了生態(tài)文明建設(shè)水平和生態(tài)治理能力的高低。完善的生態(tài)治理制度體系涉及政黨建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會建設(shè)、文化建設(shè)、生態(tài)建設(shè)等各個領(lǐng)域，既包括自上而下與自下而上兩條路徑的結(jié)合，也包括提升內(nèi)在驅(qū)動力和強(qiáng)化外部約束力兩個維度的結(jié)合。其一，在激發(fā)市場活力的制度體系上注重公眾參與。浙江省在環(huán)境經(jīng)濟(jì)性制度建設(shè)方面一直走在全國前列。如2000年東陽市和義烏市簽署的水權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議、2007年嘉興市正式頒布實施的主要污染物排污權(quán)交易辦法等，通過將生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)按照市場供求關(guān)系、資源稀缺程度以及生態(tài)價值和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行公平配置、定價和交易，有效激發(fā)市場主體積極性。加快資源性產(chǎn)品價格和環(huán)境稅費改革進(jìn)程，不斷健全能充分反映市場供求和資源稀缺性、生態(tài)價值與有償使用關(guān)系的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。其二，在強(qiáng)化剛性約束的制度體系上注重公眾參與。建立健全符合生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法和獎懲機(jī)制，建立嚴(yán)格的生態(tài)監(jiān)管和環(huán)境損害責(zé)任追究、賠償制度，對突破環(huán)境質(zhì)量底線的行為實行“零容忍”。嚴(yán)守資源生態(tài)紅線，對不同主體功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)項目實行不同的市場準(zhǔn)入制度和標(biāo)準(zhǔn)。加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法和社會監(jiān)督，完善部門聯(lián)動執(zhí)法機(jī)制，構(gòu)建資源環(huán)境違法情報信息共享平臺。加強(qiáng)資源環(huán)境等部門的執(zhí)法力量和軟硬條件，提高執(zhí)法水平，加大司法力量對建設(shè)生態(tài)文明的保障作用和公眾對政府環(huán)境保護(hù)工作的監(jiān)督力度。對涉及群眾環(huán)境權(quán)益的重大事項，嚴(yán)格執(zhí)行社情民意反映、專家咨詢、社會公示、社會聽證等制度。其三，在側(cè)重柔性引導(dǎo)的制度體系上注重公眾參與。要加強(qiáng)環(huán)境教育制度建設(shè)，對環(huán)境教育的主體、教育方式、教育時間、教育基地和經(jīng)費保障等作出明確規(guī)定。通過潛移默化的宣傳教育，生態(tài)文明的理念深入人心。要倡導(dǎo)綠色消費，通過“綠色學(xué)?！薄熬G色企業(yè)”“綠色社區(qū)”創(chuàng)建工作，提倡節(jié)儉、理性、綠色生活方式，使資源節(jié)約和回收再利用逐步成為市民的自覺行動。大力培育生態(tài)文明意識、生態(tài)文明道德和生態(tài)文明行為，樹立生態(tài)文明主流價值觀。

（二）暢通公眾參與的生態(tài)治理運行機(jī)制

生態(tài)治理運行機(jī)制解決的是“治理體系采取何種方式、何種路徑運轉(zhuǎn)”的問題。當(dāng)前要推進(jìn)政府機(jī)制、市場機(jī)制和社會機(jī)制改革，重點在于不同主體之間如何構(gòu)建相互制衡、協(xié)同發(fā)展的格局。要注重行政力量和市場力量的有機(jī)結(jié)合，注重上下層級的溝通銜接和部門利益的均衡協(xié)調(diào)，不斷調(diào)動激發(fā)社會公眾的生態(tài)自覺，走一條上下銜接、官民互動的新路子。其一，加快政府機(jī)制創(chuàng)新，為生態(tài)治理現(xiàn)代化提供動力。政府職能轉(zhuǎn)變和管理體制創(chuàng)新是實現(xiàn)治理現(xiàn)代化的核心因素，其根本性障礙在于“條”與“條”的矛盾、“塊”與“塊”的矛盾、以及“條”與“塊”的矛盾。要在自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一確權(quán)登記的基礎(chǔ)上，把原本歸屬各個自然資源管理部門的行政管理職能剝離出來，按照統(tǒng)一的國有資產(chǎn)管理和經(jīng)營原則，建立形成完整的自然資源資產(chǎn)管理體制。加快整合山水林田湖等自然資源資產(chǎn)分管體制，推進(jìn)與“大部制”改革相配套的地方機(jī)構(gòu)改革。突破部門保護(hù)主義和地方保護(hù)主義，增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的垂直監(jiān)管功能。其二，推進(jìn)市場機(jī)制創(chuàng)新，為生態(tài)治理現(xiàn)代化釋放活力。生態(tài)經(jīng)濟(jì)類制度是調(diào)動企業(yè)和社會公眾生態(tài)文明建設(shè)積極性，提升其生態(tài)文明建設(shè)參與度的有效手段。要充分運用市場機(jī)制，本著“誰投資，誰經(jīng)營，誰受益”、“責(zé)任分擔(dān)、利益分享”的原則，積極探索規(guī)范合理的區(qū)域、流域間橫向轉(zhuǎn)移支付方式和渠道，有效推動生態(tài)公益林、水環(huán)境保護(hù)等生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的健全。其三，推進(jìn)社會機(jī)制創(chuàng)新，為生態(tài)治理現(xiàn)代化凝聚合力。社會機(jī)制創(chuàng)新的核心是要構(gòu)建廣泛而有效的公眾參與和社會治理體制安排，從而不斷推進(jìn)基層生態(tài)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。其中環(huán)境民主理念是靈魂和精髓，公眾監(jiān)督是基本手段和方式，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的社區(qū)自治是基礎(chǔ)和必由之路。要通過健全自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的基礎(chǔ)自治體系建設(shè)，努力實現(xiàn)“市場能做的交給市場去做，社會能做的交給社會去做，居民能做的交給居民去做”。要充分發(fā)揮科研院所、高校專家學(xué)者的智力支持，發(fā)揮環(huán)保民間社團(tuán)和志愿者的環(huán)境公益作用，構(gòu)筑社會公眾參與環(huán)保、監(jiān)督環(huán)保的最廣泛的生態(tài)治理統(tǒng)一戰(zhàn)線。

（本文作者：中共湖州市委黨校經(jīng)管教研室副主任、副教授）

責(zé)任編輯：張穎智