常廷彬，孫禹為

(廣東外語外貿(mào)大學(xué) 法學(xué)院,廣東 廣州 510410)

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檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟問題探討

常廷彬，孫禹為

(廣東外語外貿(mào)大學(xué) 法學(xué)院,廣東 廣州 510410)

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟應(yīng)遵循尊重私權(quán)原則、謙抑原則、法定原則、程序保障原則，公益訴訟的案件范圍應(yīng)是有限的，且以列舉方式予以確定。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟應(yīng)當(dāng)以有關(guān)機(jī)關(guān)或組織的不起訴為前提，且免交訴訟費(fèi)用。檢察機(jī)關(guān)提出的訴訟請(qǐng)求一般不應(yīng)包括損害賠償。公益訴訟案件能否調(diào)解應(yīng)具體分析，不能一概論之。

公益訴訟;調(diào)解;訴訟費(fèi)用

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟問題，理論上包括兩個(gè)層面，一是檢察機(jī)關(guān)能否提起公益訴訟的問題。對(duì)此問題，雖然2012年民事訴訟法沒有明確規(guī)定，但無論學(xué)界還是實(shí)務(wù)界基本上均持肯定態(tài)度，*民事訴訟法修改過程中，也有學(xué)者提出不同觀點(diǎn)，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)可以提起公益訴訟，但不應(yīng)當(dāng)成為提起公益訴訟的唯一主體。2015年《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》則明確規(guī)定，人民檢察院可以提起公益訴訟。二是檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的程序問題。對(duì)此，2015年《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》雖然作了原則規(guī)定，但如何提起公益訴訟，各試點(diǎn)檢察機(jī)關(guān)正積極探索。為了維護(hù)司法的權(quán)威，統(tǒng)一、規(guī)范實(shí)踐，現(xiàn)就檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的幾個(gè)問題進(jìn)行研究、探討，期冀對(duì)立法、司法有所裨益。

一、提起公益訴訟的原則

(一)尊重私權(quán)原則[1]

公共利益與私人利益很難分清，往往混雜在一起。如果通過私益訴訟能實(shí)現(xiàn)公共利益保護(hù)的目的，則應(yīng)實(shí)行公民訴權(quán)優(yōu)先的原則，鼓勵(lì)、支持和推動(dòng)因公共利益侵權(quán)而受損的直接利害關(guān)系人優(yōu)先起訴。檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)該類訴訟進(jìn)行全程監(jiān)督。

(二)謙抑原則

檢察權(quán)，作為一種國家公權(quán)力，其在行使過程中，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出謙抑審慎原則。據(jù)此原則，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，應(yīng)當(dāng)適度地收斂和節(jié)制，即應(yīng)當(dāng)被控制在必要的和合理的范圍內(nèi)。為此，既要處理好檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織的職責(zé)劃分，也要處理好公益和私益的關(guān)系。

(三)法定原則

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定的程序，遵循法律規(guī)定的方式。這是制度化、規(guī)范化的客觀要求，也是消除爭(zhēng)執(zhí)、避免分歧的實(shí)際需要。法定原則主要體現(xiàn)在：第一，權(quán)力的法定。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟權(quán)不僅應(yīng)當(dāng)包含在概括性和授權(quán)性的基本原則當(dāng)中，同時(shí)，還應(yīng)有具體的規(guī)范加以明確規(guī)定。第二，對(duì)象的法定。對(duì)于哪些案件，檢察機(jī)關(guān)可以提起公益訴訟，應(yīng)當(dāng)有法律的明文規(guī)定，而且案件范圍應(yīng)當(dāng)是具體的、明確的，這樣才具有可操作性。第三，程序的法定。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的條件、步驟、方式、方法，應(yīng)當(dāng)設(shè)定相應(yīng)的程序規(guī)則，嚴(yán)格遵循法律規(guī)定的程序進(jìn)行訴訟。

(四)程序保障原則

實(shí)踐中，受“重實(shí)體、輕程序”的影響，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟時(shí)，大多偏重于實(shí)體性的內(nèi)容，忽略程序性問題。根據(jù)程序保障原則，檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟必須按照嚴(yán)密的程序有序進(jìn)行。通過嚴(yán)格的程序，一方面能夠限制檢察機(jī)關(guān)的隨意性，保證檢察權(quán)合法行使。另一方面能夠避免相關(guān)機(jī)關(guān)或人員的橫加干涉，從程序視角排除干預(yù)性因素或障礙性因素。

二、提起公益訴訟的案件范圍

對(duì)于哪些案件，檢察機(jī)關(guān)可以提起公益訴訟。這可能涉及兩方面問題，一是何謂“公益”；二是對(duì)于公益案件，是由檢察機(jī)關(guān)單獨(dú)提起訴訟，還是由檢察機(jī)關(guān)與其他單位、組織、個(gè)人一起提起訴訟。對(duì)于第一個(gè)問題，一般理解，“公益”是公共利益的簡(jiǎn)稱，無論在理論研究還是司法實(shí)踐中，其都是一個(gè)被廣泛使用的概念，但是，“何謂公共利益，因非常抽象，可能言人人殊。”[2]913同時(shí)，“公共利益在某種意義上講必定是所有私人利益的總和，而如何把所有的私人利益聚合起來的問題似乎又是一個(gè)無法解決的難題。”[3]3也許因?yàn)槿绱?，各國法律均沒有解釋、界定何謂公共利益，而是以列舉方式明確規(guī)定公益訴訟的案件范圍，如法國主要對(duì)于傳統(tǒng)的親子關(guān)系、未成年監(jiān)護(hù)安排、成年人監(jiān)護(hù)的設(shè)置與變更案件為對(duì)象。日本的檢察機(jī)關(guān)參與的公益訴訟是以傳統(tǒng)的家事事件和非訟事件為主。美國通過單獨(dú)立法明確了公益訴訟的對(duì)象，如1969年的環(huán)境保護(hù)法、1970年的防止空氣污染條例、防止水流污染條例、1972年的防止港口和河流污染條例、噪音控制條例、危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸條例等。在我國，對(duì)于公益訴訟的案件范圍探討頗多，大多集中在國有資產(chǎn)流失、環(huán)境污染等公害案件、反壟斷案件、涉及人數(shù)眾多的農(nóng)民負(fù)擔(dān)案件、侵害消費(fèi)者權(quán)益案件等方面。2012年民事訴訟法第五十五條明確規(guī)定了公益訴訟的案件范圍包括污染環(huán)境案和侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益案等。2015年《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》采取列舉加概括的方式，確定了民事、行政公益訴訟的案件范圍，即 “針對(duì)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等領(lǐng)域侵害國家和社會(huì)公共利益的情況，及時(shí)提起公益訴訟?！本唧w包括國有資產(chǎn)流失案件；環(huán)境污染案件；生態(tài)和資源保護(hù)案件；侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的案件；其他檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要提起的公益訴訟案件。但在民事公益訴訟的案件范圍上，并沒有突破民事訴訟法第五十五條的規(guī)定，還是僅限于環(huán)境污染、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益兩方面，但是，這兩類糾紛類型“均有一個(gè)限定，即社會(huì)公共利益，且應(yīng)理解為限定于不特定主體的社會(huì)共同利益?！盵4]上述規(guī)定為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟指明了方向，但在實(shí)施中必須注意以下幾點(diǎn)：第一，公益性。習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議上審議檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案時(shí)強(qiáng)調(diào)指出：“檢察機(jī)關(guān)要牢牢抓住公益這個(gè)核心。”檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)緊緊圍繞“公益”這一核心展開法律監(jiān)督、提起公益訴訟，不能偏離這個(gè)核心，否則，有悖于私法自治原則、甚至影響司法權(quán)威。這顯示出國家對(duì)民事訴訟的一種適度干預(yù)。第二，檢察資源的有限性。如不對(duì)案件范圍做出明確，其過大或過小，公益訴訟必將成為檢察機(jī)關(guān)無法承受之負(fù)擔(dān)。第三，對(duì)于大陸法系國家以公益訴訟對(duì)待的傳統(tǒng)婚姻無效、涉及親子關(guān)系、未成年人監(jiān)護(hù)安排、成年人監(jiān)護(hù)的設(shè)置與變更案件，在我國，是否需要檢察機(jī)關(guān)介入，應(yīng)當(dāng)在考察其需要性和必要性的基礎(chǔ)上作出安排。

對(duì)于公益訴訟案件，是由檢察機(jī)關(guān)單獨(dú)提起訴訟，還是由檢察機(jī)關(guān)與其他單位、組織、個(gè)人一起提起訴訟，存在著所謂的一元說(制)和多元說(制)。所謂一元制，也稱國家訴訟，是指只有國家才有權(quán)提起公益訴訟。國家進(jìn)行訴訟時(shí)，只能由特定的國家機(jī)關(guān)代表，一般是該國的檢察機(jī)關(guān)。如法國民事訴訟法規(guī)定，“于法律規(guī)定之情形，檢察院代表社會(huì)”，“法律有特別規(guī)定之情形外，在事實(shí)妨害公共秩序時(shí)，檢察院得為維護(hù)公共秩序，進(jìn)行訴訟?！彼^多元制，是提起公益訴訟的主體有兩個(gè)或兩個(gè)以上，即除國家公訴外，其他一些主體也可以提起公益訴訟。在法國，除檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟外，將參與公益訴訟的職責(zé)賦予了其他的諸如市場(chǎng)管理機(jī)關(guān)、經(jīng)濟(jì)部長(zhǎng)或競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)競(jìng)爭(zhēng)法上的行業(yè)組織等權(quán)力機(jī)關(guān)，但是，在法國，公民不具有提起公益訴訟的資格。在德國，檢察機(jī)關(guān)不能提起、參與公益訴訟。公益訴訟由行政機(jī)關(guān)、相應(yīng)團(tuán)體及所損害的公民通過共同訴訟或訴的合并進(jìn)行實(shí)施。在美國，1970年的《清潔空氣法》規(guī)定，任何人包括美國政府、行政機(jī)關(guān)、公司、企業(yè)、各類社會(huì)組織以及個(gè)人都可以以自己的名義按照該法的規(guī)定提起訴訟。在我國，學(xué)界主流看法是多元制，如《<中華人民共和國民事訴訟法>修改建議稿》(第三稿)第三百九十六條規(guī)定：“在受害人沒有提起訴訟或者很難確定受害人的情況下，人民檢察院、其他國家機(jī)關(guān)為維護(hù)公共利益，可以對(duì)事實(shí)侵害人提起禁止侵權(quán)、賠償受害人損失的民事訴訟。社會(huì)團(tuán)體在得到受害人授權(quán)的情況下，也可以提起前款規(guī)定的訴訟?！痹?012年民事訴訟法修改之前，有的地方性條例已經(jīng)明確授權(quán)檢察機(jī)關(guān)和其他機(jī)關(guān)可以提起環(huán)境公益訴訟。*2010年《貴陽市促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)條例》第23條規(guī)定：“檢察機(jī)關(guān)、環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)、環(huán)保公益組織為了環(huán)境公共利益，可以依照法律對(duì)污染環(huán)境、破壞資源的行為提起訴訟，要求有關(guān)責(zé)任主體承擔(dān)停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀等責(zé)任?！?012年民事訴訟法第五十五條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！睋?jù)此，在我國，除了公民個(gè)人外，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織均可以提起公益訴訟。因此，我國實(shí)行的是多元說。然而，目前，除檢察機(jī)關(guān)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)(中國消費(fèi)者協(xié)會(huì)以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的消費(fèi)者協(xié)會(huì))、環(huán)境保護(hù)組織(要具備兩個(gè)條件，一是依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記，二是專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無違法記錄)外，還有哪些主體可以提起公益訴訟，尚未有明確的規(guī)定。但是，由于民事訴訟法第五十五條對(duì)公益訴訟的提起主體僅是一種原則性、概括性的規(guī)定，這就為提起主體的明確化、具體化提供了一種可能。

當(dāng)然，也有人主張?jiān)谖磥砉嬖V訟起訴主體的構(gòu)建中，應(yīng)當(dāng)將檢察機(jī)關(guān)作為一元化主體，即只有檢察機(jī)關(guān)才能提起公益訴訟。理由原因在于，一是起訴主體的多元化勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致程序效率的底下及司法成本的上升，同時(shí)，既不利于對(duì)受害公眾的權(quán)利予以周全保護(hù)，實(shí)踐中也很難發(fā)揮有效作用。另一方面，作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)是社會(huì)公共利益的最佳維護(hù)者。無論是在訴訟能力上，還是在應(yīng)訴技巧上，檢察機(jī)關(guān)比其他主體更加專業(yè)化，更加具有優(yōu)勢(shì)。這對(duì)于更好地保護(hù)公眾利益，顯然具有十分重要的意義。[5]此外，檢察機(jī)關(guān)，作為公益訴訟的原告，提起公益訴訟，存有明確的法律依據(jù)。我國刑事訴訟法第七十七條規(guī)定：“被害人由于被告人的犯罪行為而遭受物質(zhì)損失的，在刑事訴訟中，有權(quán)提起附帶民事訴訟。如果是國家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時(shí)候，可以提起附帶民事訴訟?！?/p>

三、公益訴訟的前置程序

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，是否以相關(guān)機(jī)關(guān)、團(tuán)體不作為或不起訴為前提，存有兩種模式，一是直接起訴模式，二是前置起訴模式。直接起訴模式是指只要出現(xiàn)損害社會(huì)公共利益的情形，檢察機(jī)關(guān)就可直接向法院起訴，不以相關(guān)機(jī)關(guān)、團(tuán)體不作為或不起訴為前提。而前置起訴模式是指在出現(xiàn)損害社會(huì)公共利益的情形時(shí)，檢察機(jī)關(guān)不能直接向法院提起公益訴訟，而是要有關(guān)單位或組織提起訴訟，只有當(dāng)有關(guān)單位或組織不提起訴訟時(shí)，才可逕行提起訴訟。對(duì)于直接起訴模式，“在現(xiàn)有法律制度框架內(nèi)，檢察院以直接起訴的方式維護(hù)公共利益缺乏明確、直接的法律依據(jù)，也很難通過法律解釋的方法使這種司法實(shí)驗(yàn)具有合法性。如果要推行檢察院提起的公益訴訟，需要修改民事訴訟法中的檢查監(jiān)督條款、案件受理?xiàng)l件條款，也需要修改《人民檢察院組織法》中的檢察院職責(zé)條款?！盵6]對(duì)于保護(hù)公共利益而言，前置起訴模式，程序麻煩，手續(xù)較多，但其優(yōu)點(diǎn)不可忽視。按照前置程序的要求，檢察機(jī)關(guān)起訴之前必須通知有關(guān)單位或組織，有關(guān)單位或組織接到通知后，應(yīng)當(dāng)在一定期限內(nèi)對(duì)涉訴事項(xiàng)作出決定。如果涉訴事項(xiàng)屬于有關(guān)單位或組織不作為造成公共利益損害的，可以促使其及時(shí)行使職權(quán)，改正錯(cuò)誤。如果屬于他人違法行為造成公共利益損害的，有關(guān)單位或組織可以采取強(qiáng)有力的措施加以制止，使問題迅速解決，減少不必要的訴訟成本。此外，有學(xué)者主張，授予檢察機(jī)關(guān)第一順位行使公益訴權(quán)的資格，有關(guān)單位或組織為第二順位的公益訴訟原告。主要理由有，“檢察機(jī)關(guān)在我國憲法中的法律監(jiān)督者的特殊地位，檢察機(jī)關(guān)作為國家利益和社會(huì)公共利益的代表者、維護(hù)者和實(shí)現(xiàn)者的職能角色，同時(shí)考慮到檢察機(jī)關(guān)在收集證據(jù)、調(diào)查證據(jù)的權(quán)限、擔(dān)負(fù)訴訟成本和進(jìn)行訴訟所必需的法律專業(yè)素養(yǎng)等方面具有優(yōu)越于享有公益訴權(quán)的個(gè)人、民間組織?！盵7]

2015年《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》規(guī)定：“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)污染環(huán)境、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，在沒有適格主體或者適格主體不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起民事公益訴訟?！?。根據(jù)該規(guī)定，我國實(shí)行的是前置起訴模式，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是以沒有適格主體或者適格主體不提起訴訟為前提，只有在沒有適格主體或者適格主體不提起訴訟的情況下，檢察機(jī)關(guān)才可以提起公益訴訟。這種前置模式，一是給有關(guān)單位或組織預(yù)留一個(gè)緩沖期，由有關(guān)單位或組織糾正違法行為，也是對(duì)公益訴訟進(jìn)行控制，防止濫用。這樣可以做到公益訴訟與相關(guān)執(zhí)法互相制約、互相補(bǔ)充。同時(shí)，也符合最后救濟(jì)原則。根據(jù)該原則，只有在其他解決方法用盡且無效果、公訴成為唯一且必要的救濟(jì)途徑時(shí)，檢察機(jī)關(guān)才可提起公益訴訟。由于現(xiàn)有人力、物力、財(cái)力及專業(yè)知識(shí)的局限性等，對(duì)所有侵害社會(huì)公共利益的行為，由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，既不符合現(xiàn)實(shí)情況，也不利于訴訟效率提高。最后，目前對(duì)于國有資產(chǎn)流失、環(huán)境污染、反壟斷等公益訴訟，多數(shù)學(xué)者主張應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)訴訟職責(zé)，但是通過域外制度的考量和基于現(xiàn)今中國權(quán)力結(jié)構(gòu)中，我國行政機(jī)關(guān)擁有強(qiáng)大的行政執(zhí)法權(quán)，是對(duì)現(xiàn)行行政職能主管機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)不明、有名無實(shí)等予以完善，使其承擔(dān)起相應(yīng)的行政責(zé)任，還是讓資源相對(duì)短缺的檢察機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)公益訴訟的重任不得不做一個(gè)周全的考量。[8]從我國行政架構(gòu)看，公共利益的保護(hù)均是由相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)或社會(huì)組織承擔(dān)，如對(duì)國有資產(chǎn)的監(jiān)管是各級(jí)人民政府中的國有資產(chǎn)管理機(jī)關(guān)。同時(shí)，在司法權(quán)威急需進(jìn)一步提高的環(huán)境下，設(shè)置前置程序，先由行政機(jī)關(guān)加以處理不失為一種良好的解決之道。

前置程序的實(shí)施還應(yīng)與檢察機(jī)關(guān)的支持或督促起訴相結(jié)合。根據(jù)民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定，在提起公益訴訟前，檢察機(jī)關(guān)可以支持有關(guān)單位或組織提起公益訴訟，也可以提出檢察建議，督促有關(guān)單位或組織提起公益訴訟。法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織沒有提起公益訴訟，社會(huì)公共利益仍處于受侵害狀態(tài)的，檢察機(jī)關(guān)可以提起公益訴訟。

四、公益訴訟的訴訟請(qǐng)求

關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的訴訟請(qǐng)求，《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》規(guī)定：“檢察機(jī)關(guān)可以向人民法院提出要求被告停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀、賠償損失、賠禮道歉等訴訟請(qǐng)求?！备鶕?jù)訴訟請(qǐng)求的性質(zhì)，檢察機(jī)關(guān)提出的訴訟請(qǐng)求可以分為兩類，第一類是預(yù)防性的訴訟請(qǐng)求，即要求被告停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀等作為或不作為請(qǐng)求。第二類是損害賠償性訴訟請(qǐng)求，如賠償損失等。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提起第一類請(qǐng)求，學(xué)界、實(shí)務(wù)界均未爭(zhēng)議。然而，對(duì)于損害賠償訴訟請(qǐng)求，學(xué)界認(rèn)識(shí)存在一定分歧，有肯定與否定之分。多數(shù)學(xué)者持否定觀點(diǎn)，但也有學(xué)者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)提出的訴訟請(qǐng)求應(yīng)當(dāng)包括損害賠償。*張衛(wèi)平：《民事公益訴訟原則的制度化及實(shí)施研究》載《清華法學(xué)》2013年第4期。蔡彥敏：《中國環(huán)境民事公益訴訟的檢察擔(dān)當(dāng)》載《中外法學(xué)》2011年第1期。肖建國：《民事公益訴訟制度的具體適用》載《法制日人民法院報(bào)》2012年10月10日第007版。顯然，《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》采納了肯定說。

檢察機(jī)關(guān)提出何種訴訟請(qǐng)求，既要考慮到公益訴訟的本質(zhì)與目的，也要考慮到實(shí)踐可行性。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的主要目的，是制止侵害社會(huì)公共利益的行為，消除侵害行為對(duì)社會(huì)公共利益造成的破壞與負(fù)面影響，而不是替受害人向侵害社會(huì)公共利益的主體要求損害賠償。為了實(shí)現(xiàn)公益訴訟的目的，檢察機(jī)關(guān)提出的訴訟請(qǐng)求，一般應(yīng)限于停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀等。同時(shí)，侵害社會(huì)公共利益的行為所造成的損失往往很難加以確定，尤其是造成大氣污染、土地污染、湖泊海洋污染等情形。所造成的損失不能確定，則就無法確定賠償責(zé)任。即使損失能夠大致確定，且獲得勝訴裁決，賠償?shù)臄?shù)額、賠償金的歸屬、分配等也是一項(xiàng)非常棘手的工作。因此，大多國家都不允許提出損害賠償請(qǐng)求，僅可提出停止侵害、消除影響、恢復(fù)原狀等請(qǐng)求。從我國各地檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的實(shí)踐來看，*從檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)工作效果看，檢察機(jī)關(guān)更多地督促相關(guān)主體提起民事公益訴訟，而檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的則較少。當(dāng)然，檢察機(jī)關(guān)的做法符合《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》的規(guī)定，也與檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的目的相一致。絕大多數(shù)的訴訟請(qǐng)求也都限定于要求被告“停止侵害、排除妨礙、消除影響”。[9]

然而，有學(xué)者指出，2000年之前的大陸法系國家中，民事公益訴訟原告不得提出私益損害的賠償請(qǐng)求，只能提出要求被告停止侵害、排除妨礙、消除影響、恢復(fù)原狀等請(qǐng)求。而在2000年后，德國、法國等少數(shù)歐洲國家也規(guī)定，在特定類型的公益訴訟中，原告也可請(qǐng)求損害賠償。并認(rèn)為，公權(quán)力機(jī)關(guān)作為公益訴訟原告決定了損害賠償型公益訴訟在我國存在的必要性。*具體內(nèi)容是2000年之前的大陸法系國家中，民事公益訴訟實(shí)際上僅限于提供預(yù)防性救濟(jì)，原告只能提起不作為之訴或撤銷之訴，訴訟請(qǐng)求僅為預(yù)防性請(qǐng)求，即要求被告停止侵害、排除妨礙、消除影響、恢復(fù)原狀等作為或不作為請(qǐng)求，不得提出私益損害的賠償請(qǐng)求。在長(zhǎng)達(dá)近百年的民事訴訟法史中，“不作為型公益訴訟”成為大陸法系公益訴訟的典型特征。直到2000年后，德國、法國等少數(shù)歐洲國家規(guī)定，在特定類型的公益訴訟中，原告也可請(qǐng)求損害賠償，由此，損害賠償型公益訴訟開始浮上水面。這是因?yàn)椋蛔鳛橹V、撤銷之訴等訴訟請(qǐng)求舉證不復(fù)雜，程序易操作，而賠償之訴在舉證責(zé)任、賠償數(shù)額、賠償金的歸屬與分配問題等很多方面存在較大的審理難度。國家公權(quán)力機(jī)關(guān)擁有法定的權(quán)限和職責(zé)，其收集證據(jù)、參與訴訟的能力和專業(yè)素養(yǎng)，相對(duì)于社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人而言更加強(qiáng)大，其公信力和權(quán)威性更高。因此，公權(quán)力機(jī)關(guān)提起的公益訴訟，其訴訟請(qǐng)求應(yīng)當(dāng)包括損害賠償。我國海洋環(huán)境保護(hù)法、刑事訴訟法中規(guī)定的公益訴訟，均屬于損害賠償型公益訴訟。參見肖建國：《民事公益訴訟制度的具體適用》載《法制日人民法院報(bào)》2012年10月10日第007版。筆者認(rèn)為這一判斷無疑是正確的，但是，《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》則不加區(qū)分，直接籠統(tǒng)地規(guī)定可以請(qǐng)求損害賠償。這樣既影響到該規(guī)定的可操作性，進(jìn)一步也可能損害檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的公信力。

與損害賠償請(qǐng)求相關(guān)的一個(gè)問題是與《最高人民法院關(guān)于適用<民事訴訟法>的解釋》第二百八十八條*《最高人民法院關(guān)于適用<民事訴訟法>的解釋》第288條規(guī)定：“人民法院受理公益訴訟案件，不影響同一侵權(quán)行為人根據(jù)民事訴訟法第119條規(guī)定提起訴訟?！币?guī)定的沖突協(xié)調(diào)問題。檢察機(jī)關(guān)提出的損害賠償是否包括受害人的損害？如果包括受害人的損害，那么，對(duì)于受害人提起的訴訟，人民法院則不應(yīng)受理。這顯然與《最高人民法院關(guān)于適用<民事訴訟法>的解釋》第二百八十八條相沖突，同時(shí)，也會(huì)導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)的公益訴權(quán)與受害人民事訴權(quán)的沖突問題，在此沖突情形下，應(yīng)當(dāng)限制檢察機(jī)關(guān)的公益訴權(quán)，檢察機(jī)關(guān)不能提出損害賠償之訴。如果不包括受害人的損害，檢察機(jī)關(guān)提出的損害賠償具體是指什么？假如損害賠償是指相關(guān)主體采取消除影響、恢復(fù)原狀等措施所產(chǎn)生費(fèi)用的賠償，檢察機(jī)關(guān)當(dāng)然可以提出。這與《最高人民法院關(guān)于適用<民事訴訟法>的解釋》第二百八十八條不相沖突。公益訴訟判決所認(rèn)定的事實(shí)，屬于免證的事實(shí)，受害人提起私益訴訟時(shí)，可以援引這一事實(shí)，且無需對(duì)這一事實(shí)加以舉證證明。

五、公益訴訟的調(diào)解

關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟是否可以進(jìn)行調(diào)解問題，學(xué)界、實(shí)務(wù)界爭(zhēng)論頗多，有學(xué)者認(rèn)為，公益訴訟中是否適宜調(diào)解這一問題，實(shí)際上是對(duì)公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)處分權(quán)之界度的關(guān)注，亦即檢察機(jī)關(guān)是否如同普通民事訴訟中的當(dāng)事人一樣，享有對(duì)其提起的民事訴訟案件的和解權(quán)與調(diào)解權(quán)。并認(rèn)為，對(duì)環(huán)境民事公益訴訟案件進(jìn)行調(diào)解不會(huì)構(gòu)成對(duì)環(huán)境受害人實(shí)體權(quán)利的不當(dāng)處分，環(huán)境民事公益訴訟案件的公益性與可調(diào)解或合意性并不必然矛盾。[9]也有學(xué)者認(rèn)為，公益訴訟案件進(jìn)行調(diào)解，一是符合民事訴訟的目的，二是符合訴訟經(jīng)濟(jì)原則，三是符合我國構(gòu)建和諧社會(huì)的目標(biāo)。[10]還有學(xué)者認(rèn)為，公益訴訟中原則上不得進(jìn)行和解和調(diào)解，如需進(jìn)行和解和調(diào)解，則需要通過公告程序進(jìn)行監(jiān)督。[11]也有人認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)不能調(diào)解，也不能和解。[12]一是公益訴訟涉及公共利益，調(diào)解與和解在一定程度上意味著公共利益的讓步，公共利益因此受損。二是檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中不具有完整的處分權(quán)。三是一旦檢察機(jī)關(guān)被賦予調(diào)解和解權(quán)，則可能招生腐敗，使得對(duì)方合法地獲得了相關(guān)利益，導(dǎo)致更大的不公正。更有學(xué)者認(rèn)為，由于公益訴訟的特殊性，在公益訴訟中至少調(diào)解或和解不應(yīng)得到政策支持。[4]

不論是肯定者還是否定者，其觀點(diǎn)、論據(jù)均具有一定的合理性，但也存有致命的不足。對(duì)于公益訴訟中能否進(jìn)行調(diào)解問題，應(yīng)從調(diào)解的本質(zhì)、條件、對(duì)象等角度進(jìn)行具體分析。首先，調(diào)解既是法院的一種審判方式，也是一種結(jié)案方式。作為一種審判方式，對(duì)于公益訴訟中的加害事實(shí)的有無不應(yīng)成為調(diào)解的對(duì)象，必須由法院加以認(rèn)定。公益訴訟中，一般情形下不涉及賠償問題，也就不存在就賠償數(shù)額進(jìn)行調(diào)解的問題。作為一種結(jié)案方式，對(duì)于即使不能調(diào)解的內(nèi)容，法院也可以用調(diào)解方式結(jié)案，這樣做有利于節(jié)約成本，提高司法效率。印度公益訴訟的法官們傾向于將公益訴訟看作是法院、公民和公共機(jī)構(gòu)之間為達(dá)成合意而進(jìn)行的協(xié)商。[13]在美國的環(huán)境公益訴訟中，促進(jìn)案件的和解也往往是法官與當(dāng)事人雙方共同努力的目標(biāo)。其次，調(diào)解必須具備一定的條件，一是當(dāng)事人必須具有實(shí)體處分權(quán)。二是調(diào)解結(jié)果不能與社會(huì)公共利益相抵觸。在公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)是社會(huì)公共利益的維護(hù)者，而非公共利益的完全或?qū)嶓w代表，其職責(zé)就是維護(hù)公共利益，不能拿公共利益做交易、做籌碼，更不能在公共利益的實(shí)現(xiàn)上大打折扣，否則就是瀆職、失職。最后，在實(shí)踐中，調(diào)解往往是權(quán)利人以犧牲部分權(quán)利為代價(jià)。如果公益利益受到損害，則該公共利益應(yīng)當(dāng)受到司法救濟(jì)的完全回復(fù)，而不應(yīng)基于任何目的對(duì)此做出讓步。公益訴訟中進(jìn)行調(diào)解，保護(hù)公共利益的目的就難以實(shí)現(xiàn)?；谏鲜龇治?，《最高人民法院關(guān)于適用<民事訴訟法>的解釋》第二百八十九條關(guān)于“對(duì)于公益訴訟案件，人民法院可以調(diào)解”的規(guī)定，值得商榷，有待進(jìn)一步改進(jìn)。

六、訴訟費(fèi)用的承擔(dān)

訴訟費(fèi)用問題涉及兩方面內(nèi)容，一方面訴訟費(fèi)用的預(yù)交，另一方面訴訟費(fèi)用的負(fù)擔(dān)。對(duì)此，學(xué)者看法不一，各法院的要求、做法也不一致。有學(xué)者主張，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，應(yīng)當(dāng)免交案件受理費(fèi)，或者確定按件收取案件受理費(fèi)。[9]其原因在于所提起案件的公益性。在被告敗訴的情況下，訴訟費(fèi)用應(yīng)由被告全部負(fù)擔(dān)，因?yàn)閾p失是由其的加害行為造成的，訴訟的進(jìn)行是其加害行為的間接結(jié)果，令其承擔(dān)訴訟費(fèi)用理所當(dāng)然。而在檢察機(jī)關(guān)敗訴的情況下，訴訟費(fèi)用由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)。并指出《日本人事訴訟程序法》第17條規(guī)定：“在檢察機(jī)關(guān)敗訴的情況下，訴訟費(fèi)用由國庫承擔(dān)。”《法國民事訴訟法》規(guī)定，檢察官如果敗訴，只需承擔(dān)其為訴訟所支出的費(fèi)用，其余的一切費(fèi)用由勝訴方承擔(dān)。也有學(xué)者主張，建立專門的環(huán)境保護(hù)基金，基金主要來自社會(huì)捐贈(zèng)、對(duì)違法行為者的罰款等，其用于環(huán)境公益訴訟的必要開支，以及用于對(duì)環(huán)境危害的消除和治理。更有學(xué)者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)向法院預(yù)交訴訟費(fèi)用。既然檢察機(jī)關(guān)享有原告的訴訟權(quán)利，也就應(yīng)履行原告應(yīng)盡的義務(wù)。也有從事實(shí)務(wù)的人提出，在目前立法對(duì)此無明確規(guī)定的情況下，檢察機(jī)關(guān)則以在起訴前先與法院進(jìn)行協(xié)調(diào)為宜。實(shí)踐當(dāng)中如在廣州市海珠區(qū)人民檢察院訴陳忠明水污染損害賠償糾紛案中，檢察機(jī)關(guān)緩交訴訟費(fèi)用。筆者認(rèn)為，上述觀點(diǎn)、看法、做法均具有一定的合理性，均有助于社會(huì)公共利益的保護(hù)。但是，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，其是否繳納訴訟費(fèi)用，應(yīng)作通盤考慮，不應(yīng)有所偏頗。首先，公益訴訟不同于一般的民事案件，其公益性決定了應(yīng)免交訴訟費(fèi)用。其次，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，如同在刑事訴訟中，檢察機(jī)關(guān)代表國家，提起公訴一樣，目的均是維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益，屬于“執(zhí)行公務(wù)”的行為。因此，基于檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)、職責(zé)，以及公益訴訟的目的，將來修訂民事訴訟法時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟應(yīng)免交案件受理費(fèi)。2015年《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》規(guī)定：“提起公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)免繳訴訟費(fèi)?！钡牵绻麢z察機(jī)關(guān)敗訴，訴訟費(fèi)用怎么承擔(dān)等問題還需進(jìn)一步明確。

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責(zé)任編輯：馬 睿

A Probe on the Issue of Public Interest Lawsuits Initiated by Procuratorate Organs

Chang Ting-bin, Sun Yu-wei

(Guangdong University of Foreign Studies, Guangzhou 510410, China)

When procuratorate organs initiate public interest lawsuits, they shall follow the principle of respecting private right, the principle of modesty, the principle of legal prescription and the principle of procedural guarantee. The scope of public interest lawsuit cases shall be limited and made clear by making a list. When procuratorate organs initiate public interest lawsuits, they shall start from the premise that no organs or organizations would like to initiate lawsuits and the lawsuits expense shall be exempted. Generally speaking, the lawsuits initiated by procuratorate organs shall not include compensation for damages. Whether public interest lawsuit cases can be mediated or not shall be specifically analyzed and can not be generalized.

public interest lawsuit; mediation; lawsuit expense

2016-02-24

廣東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)“十二五”規(guī)劃項(xiàng)目“司法糾錯(cuò)與民主問責(zé)研究”(GD13CFX06);中國法學(xué)會(huì)2015年度部級(jí)法學(xué)研究課題“民事判決書既判力主觀范圍擴(kuò)張研究”(CLS(2015)C54)

常廷彬(1969-)，男，河南濮陽人，廣東外語外貿(mào)大學(xué)法學(xué)院教授，法學(xué)博士，法學(xué)博士后，從事民事訴訟法、仲裁法等研究；孫禹為(1993-)，女，河南信陽人，廣東外語外貿(mào)大學(xué)法學(xué)院，從事民事訴訟法研究。

D925

A

1009-3745(2016)04-0065-07