張玉寶

（中共北京市委黨校　黨史黨建教研部，北京　100044）

【“三農(nóng)”問題研究】

當(dāng)前我國農(nóng)村干部的法治素養(yǎng)分析
——以北京農(nóng)村地區(qū)為例

張玉寶

（中共北京市委黨校黨史黨建教研部，北京100044）

農(nóng)村地區(qū)是全面推進(jìn)依法治國工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)地區(qū)。農(nóng)業(yè)傳統(tǒng)文化、農(nóng)村黨員干部的老齡化、農(nóng)村干部的權(quán)責(zé)不對等，都影響了農(nóng)村地區(qū)黨員干部法治素養(yǎng)的提升。要將提高農(nóng)村干部法治素養(yǎng)，需要從納入城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展的高度來認(rèn)識；要繼續(xù)加大農(nóng)村普法，完善法律服務(wù)和法律救助，加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部法治培訓(xùn)；要加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織的建設(shè)工作，以黨建統(tǒng)領(lǐng)農(nóng)村法治化進(jìn)程。

習(xí)近平總書記；科技創(chuàng)新；國家發(fā)展；戰(zhàn)略全局；核心位置

全面推進(jìn)依法治國是新時期黨中央的重要戰(zhàn)略部署。全面推進(jìn)依法治國，基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)也在基層。農(nóng)村不僅因?yàn)樗幼〉娜丝诩捌渌加械拿娣e，而且更由于其深受鄉(xiāng)土文化的影響而成為全面推進(jìn)依法治國工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)區(qū)域。如何在農(nóng)村落實(shí)依法治國，提升農(nóng)村地區(qū)社會治理法治化水平，是各級黨組織和廣大農(nóng)村工作者必須面對的問題。習(xí)近平總書記指出，全面依法治國必須抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”。李克強(qiáng)總理也強(qiáng)調(diào)，學(xué)會用法治思維和法治方式做好治國理政各項(xiàng)工作，是對各級領(lǐng)導(dǎo)干部的一場“大考”。所以，在農(nóng)村地區(qū)落實(shí)依法治國，就要抓住農(nóng)村干部這一“關(guān)鍵少數(shù)”，著力提高農(nóng)村黨員干部的法治思維和依法辦事能力。

一、北京市農(nóng)村社會治理法治化和黨員干部法治素養(yǎng)基本情況

北京市轄16區(qū)，包括147個街道、144個鎮(zhèn)、33個鄉(xiāng)、5個民族鄉(xiāng)，除東城、西城、石景山區(qū)外，其他區(qū)都有農(nóng)業(yè)人口。其中，房山、延慶、密云、懷柔、平谷等遠(yuǎn)郊區(qū)絕大多數(shù)居民為農(nóng)業(yè)人口。北京市農(nóng)村地區(qū)在法治社會建設(shè)方面，與全國其他農(nóng)村地區(qū)相比，既有不少共性也有很大差異。

其一，北京農(nóng)村地區(qū)和全國其他農(nóng)村地區(qū)相近，屬于熟人社會，鄉(xiāng)土性特征明顯。農(nóng)村一般聚族而居，多數(shù)村民世代住所固定，具有深厚的家族性。大家彼此熟悉，甚至有著各種血緣親屬關(guān)系。在這種社會環(huán)境內(nèi)，人們一般運(yùn)用傳統(tǒng)的禮俗來規(guī)范村民行為、調(diào)整利益關(guān)系?？梢哉f，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會主要是“禮治”型社會。費(fèi)孝通先生指出：“現(xiàn)代社會是個陌生人組成的社會，各人不知道各人的底細(xì)，所以得講個明白；還要怕口說無憑，畫個押，簽個字。這樣才發(fā)生法律。在鄉(xiāng)土社會中法律是無從發(fā)生的。……我們可以說這是個‘無法’的社會，假如我們把法律限于以國家權(quán)力所維持的規(guī)則；但是‘無法’并不影響這個社會的秩序，因?yàn)猷l(xiāng)土社會是‘禮治’的社會?！保?］一位外國學(xué)者也認(rèn)為：“中國解決爭端首先必須考慮‘情’，其次是‘禮’，最后是‘理’，只有最后才訴諸‘法’?！保?］由于中國文化傳統(tǒng)和農(nóng)村社會的特點(diǎn)，長期以來，運(yùn)用法律手段解決問題的方式在農(nóng)村并不流行，農(nóng)民對法律的認(rèn)可和接受程度比較低。北京也和全國其他地區(qū)一樣，人們更愿意通過調(diào)解等方式解決問題，而非事事訴諸法律。由此帶來的一個現(xiàn)象就是，農(nóng)村社會治理法治化程度比較低，人們的法治觀念比較薄弱。

其二，與全國其他農(nóng)村地區(qū)一致，北京市農(nóng)村地區(qū)的法治化道路具有漸進(jìn)性特征。在古代社會，皇權(quán)不下縣，農(nóng)民是很難被納入國家治理體系的。中國共產(chǎn)黨執(zhí)政后，注重在農(nóng)村地區(qū)的組織發(fā)展，第一次實(shí)現(xiàn)了對農(nóng)民的組織動員，在實(shí)行改革開放前，共產(chǎn)黨主要靠政策，而非法律來治理農(nóng)村社會。鄧小平在改革開放之初指出“我們好多年實(shí)際上沒有法，沒有可遵循的東西”［3］。1984年3月，全國人大常委會委員會長彭真發(fā)表《不僅要靠黨的政策，而且要依法辦事》的講話。他說：“當(dāng)時，農(nóng)村根據(jù)地長期被敵分割，交通不便，黨中央給各地的，概括起來可以說就是政策?！薄霸谡麄€革命隊(duì)伍（包括軍隊(duì)）里，黨的政策也就是‘法’”?！敖▏院?，我們有了全國性的政權(quán)，情況不同了，不講法制怎么行？要從依靠政策辦事，逐步過渡到不僅靠政策，還要建立、健全法制，依法辦事”?！包h的政策要經(jīng)過國家的形式而成為國家的政策，并且要把在實(shí)踐中證明是正確的政策用法律的形式固定下來”［4］。在黨的十五大上，中共中央第一次提出“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的治國方略。農(nóng)村地區(qū)的法治化也加快推進(jìn)。

改革開放以來，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍設(shè)立了司法站或司法所，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至設(shè)立人民法庭。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的村民委員會組織內(nèi)還設(shè)立了治安調(diào)解職位，成為正式法律機(jī)構(gòu)的補(bǔ)充。1987年全國人大常委會通過了 《中華人民共和國村民委員會組織法 （試行）》，1988年開始實(shí)施，1998年經(jīng)過修訂在全國正式實(shí)施。這部法律是有關(guān)農(nóng)村基層組織的法律，并由廣大農(nóng)民直接掌握和行使。與此同時，國家開始大規(guī)模實(shí)施向全體公民基本普及法律常識的規(guī)劃，其宗旨即讓更多的人知法、懂法、用法和守法。這一系列舉措促成了農(nóng)村社會治理層面的巨大變化，鄉(xiāng)土社會在不斷轉(zhuǎn)型，人們的法律意識在逐步增強(qiáng)，法治觀念逐漸深入人心。無論北京農(nóng)村，還是全國其他農(nóng)村地區(qū)，皆是如此。這種變化體現(xiàn)在農(nóng)村干部身上，就是依法執(zhí)政、依法行政的意識越來越濃，相關(guān)制度保障越來越到位，黨員干部的法治思維和依法辦事能力在不斷提升。

當(dāng)然，與全國不少地方的農(nóng)村相比，北京市農(nóng)村也有其獨(dú)特性。

其一，北京市農(nóng)村類型多元，內(nèi)部差異很大。按照農(nóng)村與城市的距離，北京市農(nóng)村可分為城中村、近郊村、遠(yuǎn)郊村。同時，在城市化進(jìn)程中，北京還有大量的拆遷村、回遷村。這些村之間情況各異，差別很大。一般而言，城中村、近郊村城鎮(zhèn)化程度較高，鄉(xiāng)土特征不太明顯，法治水平也較高。而在拆遷村中，矛盾糾紛最多，依法行政的訴求更高。

其二，農(nóng)村受城市輻射效果明顯。北京市作為直轄市，現(xiàn)代化發(fā)展整體水平較高，城市對周邊農(nóng)村帶動作用明顯。北京市委市政府重視城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方面下了很大功夫，在鄉(xiāng)村建設(shè)、民生保障、農(nóng)村基層黨建等方面，投入大量人力物力。這使得北京農(nóng)村整體發(fā)展水平要高于全國大多農(nóng)村地區(qū)。

二、影響北京農(nóng)村黨員干部法治素養(yǎng)的因素

雖然北京農(nóng)村黨員干部法治素養(yǎng)整體水平較高，但也存在不少影響農(nóng)村黨員干部法治素養(yǎng)的因素，在推進(jìn)農(nóng)村社會治理法治化過程中需要格外重視。

（一）農(nóng)村黨員干部老齡化比較嚴(yán)重，影響了農(nóng)村黨組織的整體法治素養(yǎng)

老齡化在全國農(nóng)村地區(qū)都是一個普遍現(xiàn)象。主要是由于青壯年大多外出打工，只留下老人、小孩和婦女在農(nóng)村生活，擔(dān)負(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動。這種人口流動傾向也導(dǎo)致農(nóng)村黨組織成員老齡化。這在北京農(nóng)村地區(qū)表現(xiàn)得也比較明顯，尤其在發(fā)展比較落后的遠(yuǎn)郊農(nóng)村普遍存在。多數(shù)農(nóng)村黨員干部老齡化現(xiàn)象嚴(yán)重，對于農(nóng)村的老黨員干部而言，他們文化程度較低，法治觀念較弱，法律知識儲備偏少，在處理公共事務(wù)時運(yùn)用法律手段的能力較差，而學(xué)習(xí)創(chuàng)新的能力不足。這直接影響了農(nóng)村基層黨組織的戰(zhàn)斗力和整體素質(zhì)。

（二）基層干部權(quán)責(zé)不對等，工作任務(wù)重，影響了農(nóng)村黨員干部法治素養(yǎng)的提升

目前，農(nóng)村基層干部普遍反映擔(dān)子重、壓力大、任務(wù)多。在屬地管理原則指導(dǎo)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部需要處理方方面面的問題，需要面對各種考核評價，可謂事無巨細(xì)。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的權(quán)力比較小，尤其在執(zhí)法方面，常常需要借助各委辦局的力量，權(quán)責(zé)存在不對等的現(xiàn)象。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部反映，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部疲于應(yīng)對各種矛盾，工作比較被動，很難專心謀發(fā)展、干事業(yè)。在這種情況下，就更難真正去提升其法治素養(yǎng)了。

對于村級黨員干部而言，村干部沒有公務(wù)員身份，需要從事生產(chǎn)活動，其村務(wù)黨務(wù)工作帶有兼職屬性，但現(xiàn)在農(nóng)村基層組織行政化傾向較強(qiáng)，村委會雖然是自治組織，但承接了上級組織大量的行政任務(wù)。這造成農(nóng)村黨員干部的工作壓力和生活壓力都比較大。

（三）農(nóng)村地區(qū)文化傳統(tǒng)影響了農(nóng)村干部的法治思維和依法辦事能力

農(nóng)村地區(qū)屬于典型的熟人社會，在干部工作、聯(lián)系群眾方式上也與現(xiàn)代社會具有很大差異。對于農(nóng)村干部而言，絕大多數(shù)生活在群眾中，與農(nóng)村居民具有千絲萬縷的聯(lián)系。而且，為了贏得村民的支持、得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)同，他們面臨著更大的壓力。在調(diào)研中，農(nóng)村黨員干部普遍反映，工作需要動用各種人脈資源，需要考慮人情世故，因此不可能完全嚴(yán)格執(zhí)法。如在拆遷中，雖然可以依法強(qiáng)拆，但這是效果最不好的選擇。農(nóng)村中家族勢力、裙帶關(guān)系錯綜復(fù)雜，而且大家共同生活在一處，打交道多，只能是通過個人威望或親朋好友做說服工作。

三、提高北京農(nóng)村黨員干部法治素養(yǎng)的對策建議

針對當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)的法治現(xiàn)狀與存在問題，結(jié)合北京市的實(shí)踐，應(yīng)從以下幾個方面提升農(nóng)村干部的法治素養(yǎng)。

（一）將提高農(nóng)村干部法治素養(yǎng)納入城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展的高度來認(rèn)識

推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展，推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化是農(nóng)村發(fā)展的方向，同時也是解決農(nóng)村目前面臨問題的重要方法。在提高農(nóng)村黨員干部法治素養(yǎng)問題上，同樣如此。要把提高北京農(nóng)村黨員干部法治思維和依法辦事能力放在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的高度來認(rèn)識，才能真正解決農(nóng)村黨員干部法治素養(yǎng)與時俱進(jìn)的問題。

一是城鄉(xiāng)干部統(tǒng)籌選拔任用，增強(qiáng)黨員干部城鄉(xiāng)間流動性。根據(jù)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的要求，北京市委市政府注重城鄉(xiāng)干部統(tǒng)籌任用，增強(qiáng)干部在城鄉(xiāng)間的流動性。為打通農(nóng)村黨組織負(fù)責(zé)人的上升通道，提高其工作積極性，同時也為在更大范圍內(nèi)選拔任用優(yōu)秀干部，北京市委在2014年面向優(yōu)秀農(nóng)村黨支部書記選錄公務(wù)員共27名。這打破了農(nóng)民進(jìn)入國家公務(wù)員行列的身份限制，是北京市在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展方面的一個重要突破，受到廣大農(nóng)村黨員干部的高度評價。它不僅激發(fā)了農(nóng)村黨支部負(fù)責(zé)人的工作積極性，也整體推動了農(nóng)村黨員干部綜合素質(zhì)的有效提升。

同時，在城市支持農(nóng)村發(fā)展方面，北京市各級黨組織也大力推動優(yōu)秀黨員干部到農(nóng)村去的工作。2015年，全市共選派407名第一書記到北京農(nóng)村幫助村支部開展工作。這一重要舉措，對于推動農(nóng)村改革發(fā)展，帶動農(nóng)村黨員干部綜合素質(zhì)的提升具有重要意義。對于這些創(chuàng)新做法，要繼續(xù)堅(jiān)持并不斷改進(jìn)、推廣。

二是充分重視大學(xué)生村官在農(nóng)村改革發(fā)展中的作用，繼續(xù)堅(jiān)持并完善大學(xué)生村官制度，以此提升北京農(nóng)村黨員干部法治思維和依法辦事水平。

大學(xué)生村官工作是十七大以來黨中央做出的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略決策，自在一些地區(qū)探索實(shí)施以來，至今已經(jīng)走過了20年的歷程。大學(xué)生村官一般具有較強(qiáng)的民主和法治意識優(yōu)勢，同時具有較豐富的文化科學(xué)知識優(yōu)勢，不僅能夠改善村兩委領(lǐng)導(dǎo)班子的學(xué)歷結(jié)構(gòu)和文化科學(xué)知識結(jié)構(gòu)，而且能夠幫助村兩委建章立制，加強(qiáng)村級管理的規(guī)范性和科學(xué)性。因此應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅(jiān)持，并通過提高其待遇等方式吸引、留住更多人才。

（二）政策進(jìn)一步向基層傾斜，提高農(nóng)村黨員干部自我提升的積極性

一是要注重解決農(nóng)村基層干部權(quán)責(zé)對等問題，給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部相應(yīng)人事財權(quán)，使他們工作起來有權(quán)力、有干勁。目前，北京市鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面普遍存在領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任很大而權(quán)力較小的情況，在人事任命、政策配套、財政支付等方面不能自主，這影響了基層的創(chuàng)新和謀事能力。所以，要給鄉(xiāng)村基層一定的自由裁量權(quán)，使他們權(quán)責(zé)對等、權(quán)責(zé)統(tǒng)一。

二是落實(shí)屬地管理責(zé)任，實(shí)現(xiàn)職能下移、權(quán)力下沉。目前，北京市無論是街道社區(qū)層面還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村層面都落實(shí)了屬地管理責(zé)任，但與之相配套的政策和機(jī)構(gòu)改革并未完全到位。這突出體現(xiàn)在條塊關(guān)系上。鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面執(zhí)法力量偏弱，對區(qū)一級執(zhí)法機(jī)構(gòu)如公安、消防、工商等機(jī)構(gòu)的整合力度十分有限，但屬地管理責(zé)任又決定必須充分聯(lián)合各執(zhí)法機(jī)構(gòu)力量，所以各單位條塊關(guān)系出現(xiàn)不順暢的現(xiàn)象，這是未來社會治理改革的重要內(nèi)容，需要加快推進(jìn)，真正落實(shí)職能下移和權(quán)力下沉，才能有效解決目前鄉(xiāng)村社會治理中存在的突出問題，從而提升鄉(xiāng)村黨員干部法治素養(yǎng)和依法辦事能力。同時，這也是農(nóng)村社會治理城市化發(fā)展的重要保障。

（三）繼續(xù)加大農(nóng)村普法力度，完善法律服務(wù)和法律救助，加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部法治培訓(xùn)

目前涉農(nóng)法律不健全已經(jīng)成為制約農(nóng)村社會治理法治化的短板。我們推進(jìn)農(nóng)村社會治理法治化，推進(jìn)基層依法行政、依法辦事，首先需要完善農(nóng)村法律法規(guī)，使相關(guān)法律規(guī)定符合鄉(xiāng)村實(shí)際，能夠解決突出問題，得到真正貫徹執(zhí)行。

首先，從政策法規(guī)制定層面，我們需要對涉農(nóng)法規(guī)進(jìn)行統(tǒng)一清理修訂，做到有法可依、有法能依。這是保證農(nóng)村社會治理法治化的基礎(chǔ)，也是農(nóng)村黨員干部依法辦事的首要條件。相關(guān)立法部門要著力于加強(qiáng)涉農(nóng)立法工作，努力減少涉農(nóng)相關(guān)法律的空白地帶，使得農(nóng)村的各項(xiàng)工作和問題的解決有法可依。如實(shí)時修改和完善《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)法》《村民委員會組織法》等，制定新形勢下關(guān)于農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)、失地農(nóng)民社會保障等方面的法律法規(guī)，使農(nóng)民真正有法可依。

其次，要加強(qiáng)法律服務(wù)和法律救助。目前還有不少地方的農(nóng)民信訪不信法，有事情首先是選擇人情關(guān)系、潛規(guī)則來解決，不到萬不得已不愿通過法律途徑解決問題。這種情況的出現(xiàn)雖然與人們對傳統(tǒng)意義上“無訟”社會的認(rèn)同有關(guān)，其實(shí)也與當(dāng)前我們的法律成本過高有關(guān)系。雖然北京農(nóng)村地區(qū)在法律服務(wù)方面做了不少努力，但還有很大的提升空間。尤其是在法律救助方面，還需要各部門的通力合作，為北京農(nóng)民提供更好的法律幫助，使人們對法律有親近感、認(rèn)同感，從而形成法治社會文化氛圍。

最后，要集中力量加強(qiáng)對農(nóng)村黨員干部的法治培訓(xùn)，從各方面增強(qiáng)其法治素養(yǎng)。目前，北京市有關(guān)部門加強(qiáng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨員干部、對農(nóng)村兩委班子成員進(jìn)行各類培訓(xùn)，尤其是在兩委換屆前后，類似的政策法規(guī)解讀比較集中，但這種短期、專項(xiàng)的學(xué)習(xí)還難以滿足在農(nóng)村實(shí)現(xiàn)社會治理法治化的要求，不少黨員干部反映存在對法律不太了解，法律知識欠缺的問題?？梢哉f，廣大農(nóng)村黨員干部對包括法律知識、法治思維和依法辦事在內(nèi)的培訓(xùn)需求還比較大。這需要將對各級農(nóng)村黨員干部的培訓(xùn)納入各級黨校、行政學(xué)院系統(tǒng)，增強(qiáng)培訓(xùn)力度和針對性。

（四）加強(qiáng)農(nóng)村基層黨的建設(shè)工作，以黨建統(tǒng)領(lǐng)農(nóng)村法治化進(jìn)程，以制度保障農(nóng)村社會治理法治化有序推進(jìn)

實(shí)現(xiàn)在農(nóng)村地區(qū)的從嚴(yán)治黨與提高農(nóng)村黨員干部法治思維和依法辦事能力相得益彰。提高北京農(nóng)村地區(qū)黨員干部的法治素養(yǎng)需要從下大功夫抓農(nóng)村地區(qū)黨建工作入手。要在農(nóng)村黨員干部中樹立黨規(guī)嚴(yán)于國法的意識，加強(qiáng)農(nóng)村黨員干部的黨性教育，突出對農(nóng)村黨員干部的反腐倡廉教育。在2016年全國開展的“兩學(xué)一做”教育活動中，認(rèn)真組織好農(nóng)村黨員干部對黨章黨規(guī)的學(xué)習(xí)，使農(nóng)村黨員干部牢固樹立規(guī)矩意識，在工作和生活中始終把黨紀(jì)黨規(guī)挺在前面。這是提高農(nóng)村黨員干部法治思維和依法辦事能力的關(guān)鍵一環(huán)。

農(nóng)村黨員干部處于與人民群眾打交道的第一線，代表著黨的形象，關(guān)系著基層的穩(wěn)定，影響著農(nóng)村社會治理法治化的整體水平。我們要高度重視農(nóng)村地區(qū)黨員干部的法治素養(yǎng)，通過狠抓農(nóng)村黨建工作，提高農(nóng)村黨員干部的法治思維和依法辦事能力。

［1］費(fèi)孝通.鄉(xiāng)土中國生育制度鄉(xiāng)土重建［M］.北京：商務(wù)印書館，2011：10，52.

［2］［法］勒內(nèi)·達(dá)維德.當(dāng)代主要法律體系［M］.上海：上海譯文出版社，1984：487.

［3］鄧小平文選：第2卷［M］.北京：人民出版社，1994：189.

［4］彭真文選［M］.北京：人民出版社，1991：491-493.

責(zé)任編輯：任芃樸

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1009-0169（2016）08-0027-04

本文為2015年度北京市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃研究基地項(xiàng)目“北京市鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨員干部法治素養(yǎng)問題研究”（15JDKDB013）的階段性成果。

張玉寶（1983-），男，河南南陽人，中共北京市委黨校黨史黨建教研部講師、法學(xué)博士，主要從事執(zhí)政黨建設(shè)研究。