常偉（安徽大學(xué)，安徽　合肥　230601)

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我國農(nóng)村工作機(jī)制演變探析＊

常偉
（安徽大學(xué)，安徽合肥230601)

[摘要]本文將農(nóng)村工作機(jī)制納入研究視角，探討了農(nóng)村工作機(jī)制發(fā)生的相關(guān)變遷及其對于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的相關(guān)影響。本文認(rèn)為自建國以來，我國農(nóng)村工作機(jī)制歷經(jīng)了一個(gè)從鄉(xiāng)村政權(quán)一元化工作體制向集權(quán)式鄉(xiāng)村動(dòng)員體制，繼而從集權(quán)式鄉(xiāng)村動(dòng)員體制向壓力型政治承包制轉(zhuǎn)變的過程。這種農(nóng)村工作機(jī)制上的變遷不僅是我國農(nóng)村制度變遷的重要組成部分，也是農(nóng)村制度變遷實(shí)施的重要環(huán)節(jié)。

[關(guān)鍵詞]工作機(jī)制歷史變遷集權(quán)式鄉(xiāng)村動(dòng)員體制壓力型政治承包制

＊本文系國家社科基金重大項(xiàng)目“推動(dòng)‘三農(nóng)’問題解決的城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制與政策研究”(13&ZD023)暨國家社科基金青年項(xiàng)目“政府主導(dǎo)型農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)問題研究（12CJY052）”階段性研究成果。

自新中國成立至今，我國農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)生了天翻地覆的變化。本文將農(nóng)村工作機(jī)制納入分析視角，并探討農(nóng)村工作機(jī)制變遷對于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的影響。

一、建國初期的鄉(xiāng)村一元化工作體制

新中國初期的農(nóng)村工作機(jī)制是鄉(xiāng)村一元化工作體制，它源于建國前共產(chǎn)黨人在根據(jù)地和解放區(qū)政權(quán)建設(shè)中一些行之有效的做法。這種工作機(jī)制強(qiáng)調(diào)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，權(quán)力高度集中。在農(nóng)村實(shí)行黨委制，書記是黨政一把手，有拍板決策權(quán)；選拔干部自上而下決定，一切以對革命的態(tài)度為準(zhǔn)。在政權(quán)建設(shè)中具有很強(qiáng)的軍事色彩，新解放區(qū)大多由解放軍派工作隊(duì)到農(nóng)村幫助建立具有基層政權(quán)性質(zhì)的農(nóng)民協(xié)會(huì)，并由農(nóng)民代表會(huì)議選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)人民政府委員會(huì)，政府工作實(shí)行軍事化領(lǐng)導(dǎo)，并靠運(yùn)動(dòng)發(fā)動(dòng)和號召群眾。

應(yīng)該說這種工作機(jī)制的形成有著特定的歷史原因。清末民初的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治因缺乏地方財(cái)政基礎(chǔ)而最終走向失敗，南京國民政府盡管將政權(quán)延伸至鄉(xiāng)村并建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所，但由于其不能有效整合動(dòng)員農(nóng)民，反而因缺乏經(jīng)費(fèi)保障而不得不依賴各種攤派款項(xiàng)維持正常收支活動(dòng)，并由此激化了與農(nóng)民的矛盾，并最終導(dǎo)致了國民黨政權(quán)在大陸的失敗。與國民政府和日本人相比，共產(chǎn)黨人在人力物力等多方面均處于不利地位，只有依靠、發(fā)動(dòng)并動(dòng)員農(nóng)民，才能成功應(yīng)對嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。共產(chǎn)黨人在農(nóng)村組織建設(shè)和民主建設(shè)方面做了大量卓有成效的工作，將農(nóng)民組織發(fā)動(dòng)起來，并在發(fā)展生產(chǎn)，改善農(nóng)民生活等方面取得了很大成績。由此共產(chǎn)黨人獲得了農(nóng)民的支持，并在此基礎(chǔ)上取得了全國革命的勝利。

這種一元化工作體制組織形式嚴(yán)密，其工作效率也很高。但問題是，這種一元化和準(zhǔn)軍事形式的工作體制，僅僅只是把鄉(xiāng)村干部給嚴(yán)密地組織了起來，還沒有將農(nóng)民更加緊密地組織起來，使之服務(wù)于國家工業(yè)化戰(zhàn)略，為國家工業(yè)化作貢獻(xiàn)。當(dāng)工業(yè)化成為特定歷史階段的首要任務(wù)后，這種工作機(jī)制就逐漸被集權(quán)式鄉(xiāng)村動(dòng)員體制所取代。

二、人民公社下的集權(quán)式鄉(xiāng)村動(dòng)員體制

于建嶸指出，人民公社體制的基本特征是以集體經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)、以行政控制為手段的集權(quán)式鄉(xiāng)村動(dòng)員體制。這種體制壓抑了農(nóng)民的創(chuàng)造熱情，造成了突出的社會(huì)問題，積累了農(nóng)民對國家的反抗，增加了國家控制成本。它是一種政治高效、經(jīng)濟(jì)低效的社會(huì)動(dòng)員體制。但羅興佐指出這一體制不僅提供了啟動(dòng)水利建設(shè)所必須的強(qiáng)有力的組織保證，還低成本地提供了勞動(dòng)力資源、強(qiáng)大的輿論氛圍和精神支持，并通過計(jì)劃將國家和社會(huì)連接起來，保證了國家戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)施和資源分配的宏觀性和有序性。

（一）集權(quán)式鄉(xiāng)村動(dòng)員體制的特征

首先，集權(quán)式鄉(xiāng)村動(dòng)員體制對農(nóng)民具有掠奪性特征。人民公社時(shí)期，借助于這一體制，通過剪刀差機(jī)制和統(tǒng)購統(tǒng)銷制度，國家獲得了推進(jìn)工業(yè)化所必需的原始積累資金。而人民公社則是確保國家計(jì)劃任務(wù)得以實(shí)現(xiàn)的組織化的制度安排。任何農(nóng)民個(gè)人均無法脫離人民公社組織而單獨(dú)存在。筆者注意到，在人民公社時(shí)期，農(nóng)村大量存在著“超支戶”，這些農(nóng)民辛苦勞動(dòng)一年，不僅得不到任何收入，算起來還要欠國家的錢。而這種情況之所以出現(xiàn)，顯然是國家為提取農(nóng)村剩余而有意安排的結(jié)果。

其次，集權(quán)式鄉(xiāng)村動(dòng)員體制與農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度之間存在共時(shí)關(guān)聯(lián)關(guān)系。農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷是國家長期實(shí)行的農(nóng)業(yè)政策和商業(yè)政策，它消滅了小農(nóng)經(jīng)濟(jì)和自發(fā)市場貿(mào)易，實(shí)現(xiàn)了對于農(nóng)村資源的直接計(jì)劃性控制，人民公社則是國家為推行統(tǒng)購統(tǒng)銷政策而人為設(shè)定的制度安排。周其仁指出，集體公有制既不是一種“共有的、合作的私有產(chǎn)權(quán)”，也不是一種純粹的國家所有權(quán)，它是由國家控制但由集體來承受其控制結(jié)果的一種農(nóng)村社會(huì)主義制度安排。人民公社時(shí)期，統(tǒng)得過死和強(qiáng)征強(qiáng)購等問題屢屢發(fā)生并影響到國家和農(nóng)民的關(guān)系。農(nóng)村改革后，隨著人民公社制度漸趨解體，統(tǒng)購統(tǒng)銷制度漸趨并被最終廢除。

再次，集權(quán)式鄉(xiāng)村動(dòng)員體制的控制機(jī)制是戶籍制度與口糧制度。1958年1月全國人大常委會(huì)第91次會(huì)議通過了《中華人民共和國戶口登記條例》，全體公民被區(qū)分為非農(nóng)戶口和農(nóng)業(yè)戶口。他們在食品供應(yīng)、就業(yè)、醫(yī)療、勞保、退休、住房、子女上學(xué)等方面均存在巨大差異。按照公安部給全國各省、區(qū)、市都下達(dá)的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”控制指標(biāo)，“每年批準(zhǔn)從農(nóng)村遷入市鎮(zhèn)和轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口的職工家屬人數(shù)，不得超過非農(nóng)業(yè)人口數(shù)的千分之一點(diǎn)五”。它阻斷了人口和勞動(dòng)力資源在城鄉(xiāng)間、地域間自由流動(dòng)，也妨礙了農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民收入提高。口糧制度則是人民公社時(shí)期一種平均分配糧食的制度安排，它表明農(nóng)民生活用糧的大部分必須來自于人民公社。

最后，集權(quán)式鄉(xiāng)村動(dòng)員體制靠思想政治動(dòng)員推行。國家對農(nóng)民進(jìn)行政治動(dòng)員，強(qiáng)調(diào)農(nóng)民的主人翁地位，政治上通過人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)三級集體組織體系，深入農(nóng)村基層。高層一方面試圖通過政治思想運(yùn)動(dòng)和宣傳教育來改變農(nóng)民行為偏好，另一方面則通過政治運(yùn)動(dòng)方式來維持農(nóng)民被激發(fā)出來的政治熱情，從而形成了一種思想政治領(lǐng)域的自我強(qiáng)化機(jī)制。但就參與領(lǐng)域而言卻非常有限，公社以上行政管理工作為非農(nóng)階層的專利，農(nóng)民對于公共事務(wù)的參與具有十分明顯的被動(dòng)員性。

（二）集權(quán)式鄉(xiāng)村動(dòng)員體制的優(yōu)勢

盡管集權(quán)式鄉(xiāng)村動(dòng)員體制存在著諸多弊端，但卻并非一無是處，具體來說：

其一，集權(quán)式鄉(xiāng)村動(dòng)員體制使得農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)跨越了家庭界限。在人民公社時(shí)期，人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)三級集體組織成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)決策基本單位，這使得組織農(nóng)民的大規(guī)模集體行動(dòng)成為可能。以水利設(shè)施建設(shè)為例，人民公社能夠?qū)⑥r(nóng)村人財(cái)物等資源迅速集中起來，并實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)對于資本的高度替代，這樣就可以在技術(shù)條件比較簡陋的情況下動(dòng)員大量勞動(dòng)力興建一些大型水利設(shè)施，大大增強(qiáng)了農(nóng)業(yè)抗御自然災(zāi)害的能力。1952年，中國可灌溉耕地面積為1995.5萬公頃，不足農(nóng)地總面積20%，到1978年可灌溉耕地面積達(dá)到4996.5萬公頃，超過農(nóng)地總面積的40%。

其二，集權(quán)式鄉(xiāng)村動(dòng)員體制在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給方面具有較大優(yōu)勢。1958~1978年期間在人口增長45.86%的情況下，糧食總產(chǎn)量仍從2億噸增長到30477萬噸，增長率為52.39%，人均糧食產(chǎn)量從303公斤增至317公斤。醫(yī)療衛(wèi)生方面基本實(shí)現(xiàn)了“小病不出村，大病不出社”，只有危重病人才需要進(jìn)城看病。上世紀(jì)70年代末期，中國的合作醫(yī)療和赤腳醫(yī)生制度甚至被聯(lián)合國有關(guān)機(jī)構(gòu)作為成功經(jīng)驗(yàn)向全世界推廣。農(nóng)村居民基本都能夠享受到低水平、均等化的公共服務(wù)。農(nóng)村公共產(chǎn)品決策方式自上而下的，由于農(nóng)戶具有很高的同質(zhì)性，這種自上而下、統(tǒng)一供給的體制無疑具有很高的效率。

其三，集權(quán)式鄉(xiāng)村動(dòng)員體制塑造了一種農(nóng)村內(nèi)部相對平等的理念。在集權(quán)式鄉(xiāng)村動(dòng)員體制下，傳統(tǒng)社會(huì)分層結(jié)構(gòu)得到改造，農(nóng)村傳統(tǒng)等級觀念被徹底打破，并形成了農(nóng)村機(jī)會(huì)相對均等的格局，人人平等的理念更加深入人心，干部侵犯農(nóng)民群眾利益的行為時(shí)常受到整肅和批判。正是基于這一理念，家庭承包經(jīng)營制度以及村民自治制度才能夠建立起來。奧爾森認(rèn)為中國改革成功的重要原因之一，在于文革摧毀了中國幾乎所有的既得利益集團(tuán)，從而為鄧小平領(lǐng)導(dǎo)的改革鋪平了道路。

其四，集權(quán)式鄉(xiāng)村動(dòng)員體制使得農(nóng)民負(fù)擔(dān)被扭曲和隱形化。人民公社時(shí)期生產(chǎn)隊(duì)承擔(dān)著完成國家征購糧食、棉花、油料和派購農(nóng)副產(chǎn)品的義務(wù)，并成為基本納稅單位，農(nóng)民不與國家發(fā)生直接稅收關(guān)系。人民公社在完成國家上繳任務(wù)后，先提取各種規(guī)費(fèi)等集體提留，再將剩余部分分成兩部分，并分別以工分為權(quán)數(shù)和按照人口以口糧的形式分配給社員。這種“先提取、再分配”的汲取方式既保證了公社擁有充足的財(cái)政來源履行其職能，也使得農(nóng)民無法直接體會(huì)到自己負(fù)擔(dān)輕重，從而避免了國家、集體與作為社員的農(nóng)民發(fā)生直接而尖銳的矛盾。

三、農(nóng)村改革后的壓力型政治承包制

農(nóng)村改革后，農(nóng)村工作運(yùn)行機(jī)制逐演變?yōu)閴毫π驼纬邪?。壓力型政治承包制，是指地方黨委政府為完成相關(guān)任務(wù)或目標(biāo)，而將數(shù)量化任務(wù)層層分解，承包落實(shí)到本級黨政部門和下級黨委政府，責(zé)令其在規(guī)定期限完成，并根據(jù)完成狀況進(jìn)行相關(guān)獎(jiǎng)懲的目標(biāo)管理實(shí)施機(jī)制，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、計(jì)劃生育等都可能成為上級考核的重要指標(biāo)。壓力型政治承包制的出現(xiàn)有著特定歷史原因：首先，改革開放后地方利益得到了制度層面的認(rèn)可與承認(rèn)，地方黨委政府則成了地方利益的代表。它們對上設(shè)法爭取各種支持，對下則要求下級黨委政府完成相關(guān)目標(biāo)以證明自己的工作成績。其次，我國行政體制改革采取了“下管一級”的行政體制，地方獲得了相對獨(dú)立的人事任免權(quán)，這就使得“一手高指標(biāo)，一手烏紗帽”的做法通過組織人事制度獲得了執(zhí)行可能性。最后，農(nóng)村改革后崗位目標(biāo)責(zé)任制不僅在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，甚至在行政領(lǐng)域也得到了廣泛推行。

（一）壓力型政治承包制的運(yùn)行

1.指標(biāo)和任務(wù)的確立。這些指標(biāo)和任務(wù)通常由黨委擴(kuò)大會(huì)議確定，并通過黨代會(huì)決議、政府工作報(bào)告等形式發(fā)布。這些任務(wù)或指標(biāo)會(huì)根據(jù)當(dāng)時(shí)國民社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況有所調(diào)整，但一般要高于平均增長率，并試圖與和自己平級、構(gòu)成競爭關(guān)系的其他地方黨委政府拉開一定距離。

2.指標(biāo)和任務(wù)的派發(fā)。指標(biāo)和任務(wù)派發(fā)主要通過簽署目標(biāo)責(zé)任狀實(shí)現(xiàn)。這種目標(biāo)責(zé)任狀一般由地方各級黨政領(lǐng)導(dǎo)部門牽頭，自上而下層層簽訂，而責(zé)任人一般為地方黨政正職、分管領(lǐng)導(dǎo)或者職能部門黨政正職。在任務(wù)派發(fā)中，主要領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)主要責(zé)任，分管領(lǐng)導(dǎo)則承擔(dān)具體分管責(zé)任。

3.指標(biāo)和任務(wù)的完成。責(zé)任狀簽訂后要想方設(shè)法完成，指標(biāo)大體可分為兩類：一類是得分性指標(biāo)，如經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)發(fā)展類的指標(biāo)，地方政府完成狀況按照考核標(biāo)準(zhǔn)可獲得相應(yīng)分值，這類分值越高，領(lǐng)導(dǎo)獲得提拔的機(jī)率越大；另一類則屬于問責(zé)指標(biāo)，這類指標(biāo)完成好并不會(huì)得多少分，但如果完成得不好，甚至出了問題，地方領(lǐng)導(dǎo)就要受到批評甚至免職。對于得分性指標(biāo)而言，主要通過爭資金、上項(xiàng)目、鋪攤子完成；對于問責(zé)性指標(biāo)而言，則通過層層督促檢查確保不出事。有時(shí)上級領(lǐng)導(dǎo)對有關(guān)工作的重視程度，乃至對于相關(guān)部門考核人員的接待規(guī)格也會(huì)對于得分多少產(chǎn)生一定影響。

4.完成狀況考核?？己酥饕ㄟ^組織部門對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的年度考核、黨政領(lǐng)導(dǎo)述職報(bào)告來進(jìn)行。有成績則獎(jiǎng)勵(lì)，沒有成績則要受到處理。有的完成比較差的，要受到警告，有的甚至受到警告而不得不接受上級領(lǐng)導(dǎo)發(fā)放的黃牌。有時(shí)其它指標(biāo)完成較好，但一些被列入問責(zé)的工作如果出了問題，黨政領(lǐng)導(dǎo)也要受到處理。在考核基礎(chǔ)上，根據(jù)指標(biāo)和任務(wù)完成情況，確定下個(gè)輪次的指標(biāo)任務(wù)。在壓力型政治承包制下，越到底層壓力越大。一些地方領(lǐng)導(dǎo)或通過強(qiáng)調(diào)地方特殊情況，或通過統(tǒng)計(jì)手段搞浮夸，或在簽署目標(biāo)責(zé)任狀時(shí)與上級討價(jià)還價(jià)爭取降低指標(biāo)來緩解壓力或者逃避責(zé)任。但就農(nóng)村而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬于政府體系最底層，往往成了各種指標(biāo)和任務(wù)的最終承擔(dān)者。

（二）壓力型政治承包制的消極作用

壓力型政治承包制的消極作用主要體現(xiàn)在如下方面：

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和人員規(guī)模的擴(kuò)張。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所取代人民公社后，不僅需要承擔(dān)起原人民公社的政治功能，還要承擔(dān)起諸如計(jì)劃生育之類的新增加的職能，其職責(zé)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。在工作效率一定的情況下，多增加人員有助于改善整體工作效果?；谶@種認(rèn)識，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治安聯(lián)防隊(duì)、計(jì)劃生育小分隊(duì)等應(yīng)運(yùn)而生，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員和鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴(kuò)大。自上世紀(jì)80年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有時(shí)也不得不接受由縣里分配來的大中專畢業(yè)生和軍轉(zhuǎn)干部，加之一些地方領(lǐng)導(dǎo)干部也會(huì)違規(guī)突擊提拔干部，并將他們安置到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，從而造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模的急劇膨脹。

2.農(nóng)民負(fù)擔(dān)的加重。人民公社解體后，農(nóng)民與政府轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯哟蚪坏溃[形化的農(nóng)民負(fù)擔(dān)逐漸顯性化，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題由此產(chǎn)生。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成立之初，由于缺乏財(cái)政支持，不得不向農(nóng)民籌措資金，解決諸如鄉(xiāng)治安聯(lián)防隊(duì)、計(jì)劃生育小分隊(duì)這些編外人員的工資收入和補(bǔ)貼問題。不僅如此，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、普及九年制義務(wù)教育等工作最終都被落實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)和負(fù)擔(dān)，均導(dǎo)致了農(nóng)民負(fù)擔(dān)的加重。而在分稅制改革后，因農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題引發(fā)的各種群體性事件此起彼伏。

3.地方領(lǐng)導(dǎo)行為短期化。在壓力型政治承包制下，為確保政令暢通，縣以上實(shí)行干部交流制度，縣域內(nèi)縣委往往對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子實(shí)行干部交流，無論是縣級政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，能完整地干滿一屆的都為數(shù)不多。這樣縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部們?yōu)榇_保能夠得到上級的提拔和重用，那些對于長期發(fā)展有意義，但短期內(nèi)很難見到效果的工作就很難得到足夠的重視。

4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)張。在壓力型政治承包制下，指標(biāo)和任務(wù)完成情況成為對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行考核的依據(jù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)們?yōu)樽非笾笜?biāo)而上馬一些短期內(nèi)可見到效果的項(xiàng)目，而對于那些對于長期發(fā)展至關(guān)重要，但在短期內(nèi)很難看到效益的項(xiàng)目則重視不夠。有時(shí)甚至為了追求所謂的“大發(fā)展”而大量舉債，從而提前透支了當(dāng)?shù)匕l(fā)展?jié)摿?。如義務(wù)教育在“人民教育人民辦，辦好教育為人民”的口號下，交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)戶來承擔(dān)。在“普九”驗(yàn)收的強(qiáng)大壓力下，一些地方大規(guī)模向農(nóng)民集資和向社會(huì)借貸，買了很多不該買的設(shè)備，建了許多不該建的房子。而對于諸如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染治理等公共產(chǎn)品，則缺乏實(shí)施動(dòng)力。

（三）壓力型政治承包制與集權(quán)式鄉(xiāng)村動(dòng)員體制的比較

壓力型政治承包制與集權(quán)式鄉(xiāng)村動(dòng)員體制存在諸多不同：首先，就組織基礎(chǔ)而言，集權(quán)式鄉(xiāng)村動(dòng)員體制建立在人民公社組織基礎(chǔ)上，組織動(dòng)員能力強(qiáng)大。壓力型政治承包制主要在黨委政府組織框架內(nèi)來通過政治動(dòng)員進(jìn)行，對于非黨員群眾缺乏強(qiáng)制力和強(qiáng)有力的動(dòng)員手段，其組織動(dòng)員能力有所下降。其次，就所需人員而言。集權(quán)式鄉(xiāng)村動(dòng)員體制的實(shí)施離不開人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)三級集體干部。而壓力型政治承包制的實(shí)施主要靠包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在內(nèi)的國家政權(quán)體系工作人員實(shí)施，其所需人員相對大為減少。再次，就實(shí)施而言，集權(quán)式鄉(xiāng)村動(dòng)員體制通過指令性計(jì)劃和政治動(dòng)員來實(shí)施，而在壓力型政治承包制則主要依靠自上而下的任務(wù)和指標(biāo)壓力來實(shí)施。集權(quán)式鄉(xiāng)村動(dòng)員體制對于農(nóng)民和鄉(xiāng)村干部均缺乏有效激勵(lì)，但壓力型政治承包制在目標(biāo)設(shè)置不當(dāng)時(shí)會(huì)導(dǎo)致激勵(lì)扭曲。最后，就后果而言，集權(quán)式鄉(xiāng)村動(dòng)員體制抑制了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，導(dǎo)致了農(nóng)民長期貧困。但在該體制下農(nóng)民與政府之間沒有因農(nóng)民負(fù)擔(dān)引發(fā)直接矛盾和沖突。在壓力型政治承包制下，農(nóng)民負(fù)擔(dān)顯性化并導(dǎo)致了農(nóng)民與政府矛盾激化，甚至一度出現(xiàn)了李昌平所說的“農(nóng)民真苦，農(nóng)村真窮，農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”的局面。

壓力型政治承包制既存在缺陷，也存在其特定優(yōu)勢。當(dāng)一些自上而下的目標(biāo)設(shè)定明顯脫離實(shí)際，變成擾民之舉時(shí)，壓力型政治承包制會(huì)使得許多農(nóng)村干部干一些出力不討好的事情，但壓力型政治承包制也有著其特定的優(yōu)勢，近年來當(dāng)民生工程被列入問責(zé)后，這一機(jī)制在解決民生問題方面效果同樣十分明顯。如能使得農(nóng)民的相關(guān)意愿和偏好在公共決策中得到體現(xiàn)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)民與政府的良性互動(dòng)，則這一機(jī)制也同樣有助于改善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給。

四、農(nóng)村稅費(fèi)改革、廢除農(nóng)業(yè)稅對農(nóng)村工作運(yùn)行機(jī)制的影響

農(nóng)村稅費(fèi)改革和農(nóng)業(yè)稅的廢除并未改變農(nóng)村改革后形成的作為農(nóng)村工作機(jī)制的壓力型政治承包制。但農(nóng)村稅費(fèi)改革和農(nóng)業(yè)稅的廢除過程中所采取的“一事一議”、“村財(cái)鄉(xiāng)管”等改革又在一定程度上改變了壓力型政治承包制所賴以運(yùn)行的環(huán)境、目標(biāo)以及相關(guān)規(guī)則。

（一）“一事一議”

“一事一議”是指村民委員會(huì)因興辦村民直接受益的集體生產(chǎn)公益事業(yè)，經(jīng)民主程序確定的村民自愿出資出勞的制度安排。它最早于2000年出現(xiàn)于安徽，并作為農(nóng)村稅費(fèi)改革的配套措施。隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的推廣，“一事一議”不僅被確認(rèn)為村民自治制度的重要構(gòu)成部分，也成了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的重要制度安排。推行“一事一議”的省份大多規(guī)定：興辦村民直接受益的集體生產(chǎn)公益事業(yè)需要村民出資出勞的，應(yīng)采取“一事一議”形式；“一事一議”要堅(jiān)持“村民自愿、量力而行、共同受益、民主決策、上限控制、程序規(guī)范、使用公開”原則；審議“一事一議”籌資籌勞方案的村民會(huì)議須有本村18周歲以上過半數(shù)村民參加，或本村三分之二以上戶的代表參加；“一事一議”籌資按人口計(jì)算，每年每人最高不超過15元等。由此可見，“一事一議”不僅是農(nóng)村公共產(chǎn)品決策規(guī)則，也是農(nóng)村基層民主制度的重要組成部分。決策者希望通過“一事一議”賦予農(nóng)民更多發(fā)言權(quán)，并試圖通過鄉(xiāng)村社會(huì)中的公共選擇行為來解決農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給問題。

“一事一議”盡管曾對農(nóng)民減負(fù)發(fā)揮過一定積極作用，但其消極作用也極為明顯。其一，“一事一議”所需要的前提條件極為嚴(yán)格，且在現(xiàn)實(shí)中很難滿足，如農(nóng)民公共需求具有低強(qiáng)度、均質(zhì)性的特點(diǎn)，且愿意表現(xiàn)他們的公共需求偏好；農(nóng)民的低流動(dòng)性；鄉(xiāng)村干部都是好干部；信息充分；不存在通貨膨脹等等。其二，就目標(biāo)而言，“一事一議”針對的是農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，而非農(nóng)村公共產(chǎn)品問題。即便近年來很多地方搞了“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”等辦法試圖完善“一事一議”，改善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，但其對于農(nóng)村公共產(chǎn)品問題作用依然有限。其三，就信息獲取成本而言，“一事一議”的組織者和發(fā)動(dòng)者不能充分獲得這些信息時(shí)，就有可能導(dǎo)致“一事一議”目標(biāo)與農(nóng)民的意愿相違背。其四，就激勵(lì)機(jī)制而言，“一事一議”對于農(nóng)民和鄉(xiāng)村干部均缺乏激勵(lì)。很難想象外出的農(nóng)民工會(huì)為了涉及到十五元支出的公共決策而放棄每天三四十元的收入。在缺乏激勵(lì)的情況下，農(nóng)民對于諸如“一事一議”這樣的事情很難會(huì)有很高的參與熱情。一些農(nóng)村干部就會(huì)抱著“多一事不如少一事”的態(tài)度，不愿意去組織“一事一議”。其五，從“一事一議”的實(shí)施機(jī)制來看，無論由農(nóng)民群眾自我實(shí)施、鄉(xiāng)村干部實(shí)施或者政府實(shí)施，均存在一些難以解決的政策問題和技術(shù)問題。一些縣級政府，如安徽省長豐縣鑒于“一事一議”實(shí)施成本過高，甚至于2004年規(guī)定了那些原本應(yīng)該向農(nóng)民收取的各種配套費(fèi)用，以后均由縣政府來承擔(dān)。

（二）“村財(cái)鄉(xiāng)管”

“村財(cái)鄉(xiāng)管”是指由鄉(xiāng)鎮(zhèn)對于農(nóng)村財(cái)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督管理的一系列制度安排?！按遑?cái)鄉(xiāng)管”大多規(guī)定：村里錢和賬都保存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，村里要花錢，需由村委會(huì)寫申請，村民理財(cái)小組同意，然后報(bào)鄉(xiāng)里批準(zhǔn)，報(bào)賬時(shí)也是如此。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至規(guī)定連村委會(huì)的公章也要統(tǒng)一集中到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府保管，如村里需用公章，由村干部寫證明到鄉(xiāng)里蓋。為確保資金安全，鄉(xiāng)村互相制約，取款時(shí)用的財(cái)務(wù)章和法人印鑒鄉(xiāng)、村各保管一個(gè)。從理論上說，“村財(cái)鄉(xiāng)管”可以將村會(huì)計(jì)從繁重的業(yè)務(wù)中解脫出來，減少村級干部職數(shù)，提高農(nóng)村工作效率，也有助于規(guī)范財(cái)務(wù)手續(xù)，遏制鋪張浪費(fèi)和亂開支現(xiàn)象的發(fā)生。干部群眾也認(rèn)為，“村財(cái)鄉(xiāng)管”對于嚴(yán)格農(nóng)村財(cái)務(wù)管理、增加財(cái)務(wù)公開透明度、制止鄉(xiāng)村干部腐敗行為和浪費(fèi)行為等是一項(xiàng)行之有效的措施。

但就現(xiàn)實(shí)而言，這一制度也存在一些問題：一方面，這需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)對于農(nóng)民公共需求不僅更熟悉，更為廉潔奉公，而且要具有較強(qiáng)的管理能力。從現(xiàn)實(shí)來看，在實(shí)施中一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以“村財(cái)鄉(xiāng)管”的名義挪用村集體資金，使得“村財(cái)鄉(xiāng)管”演變成“村財(cái)鄉(xiāng)用”。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于人手少也管不過來。事實(shí)上，上世紀(jì)80年代“村財(cái)鄉(xiāng)管”的失敗也表明了這一制度安排的作用是有限的；另一方面，“村財(cái)鄉(xiāng)管”也缺乏相應(yīng)的合法性依據(jù)。按照《憲法》、《村民委員會(huì)組織法》等法律，村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，它依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。而“村財(cái)鄉(xiāng)管”則使鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)了對農(nóng)村基層組織的經(jīng)濟(jì)控制，這顯然與村民自治制度相關(guān)精神相矛盾。

五、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展與農(nóng)村工作運(yùn)行機(jī)制的新要求

黨的十八大報(bào)告指出，要把推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化作為解決“三農(nóng)”問題的根本途徑。在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的大背景下，農(nóng)民不僅是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的主體，更應(yīng)是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的直接受益者。只有更好地動(dòng)員農(nóng)民的制度和機(jī)制，才能夠更好地促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。如果僅靠自上而下的層層政治動(dòng)員，通過壓力型政治承包制來推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，很可能出現(xiàn)“上動(dòng)下不動(dòng)”、“政府一頭熱、群眾一頭冷”的局面。因此必須建立一種能夠?qū)崿F(xiàn)政府與農(nóng)民良性互動(dòng)的新機(jī)制。在農(nóng)業(yè)稅廢除后，政府和農(nóng)民的關(guān)系已經(jīng)大為改善，電視、市長熱線、互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)手段的出現(xiàn)和普及，也使得農(nóng)民參與公共事務(wù)的成本已大為降低，構(gòu)建政府與農(nóng)民良性互動(dòng)機(jī)制的條件已經(jīng)基本成熟。

就當(dāng)前來說，阻礙這種新機(jī)制形成的因素主要有信任問題和參與問題。就信任而言，農(nóng)民與鄉(xiāng)村干部處于低信任狀態(tài)，農(nóng)民群眾不相信鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也不相信農(nóng)民群眾。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部盡管愿意幫助群眾解決問題，但在他們潛意識里總認(rèn)為群眾素質(zhì)低下。而在一部分農(nóng)民群眾看來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部甚至都是腐敗分子。就參與問題而言，目前農(nóng)民的參與方式主要是通過制度內(nèi)的村民自治以及制度外的信訪來實(shí)現(xiàn)的。在當(dāng)下農(nóng)村青壯年紛紛外出，只剩下婦女、老人和兒童時(shí)，村民自治的效果顯然是很難令人滿意的。盡管一些農(nóng)民認(rèn)為通過信訪、尤其是群體性信訪方式是解決他們問題的有效辦法。在信訪工作被問責(zé)的情況下，政府官員不得不拿出來很多時(shí)間和精力接待群眾信訪，信訪成本也很高。

總體來看，我國農(nóng)村工作機(jī)制歷經(jīng)了從鄉(xiāng)村一元化工作體制向集權(quán)式鄉(xiāng)村動(dòng)員體制，繼而向壓力型政治承包制轉(zhuǎn)變的過程。這種農(nóng)村工作機(jī)制上變遷是我國農(nóng)村制度變遷的重要組成部分，也是農(nóng)村制度變遷實(shí)施的重要環(huán)節(jié)。在特定歷史階段，這些工作機(jī)制在解決了一些重要問題的同時(shí)也帶來了一些新問題。就當(dāng)前而言，通過各種制度內(nèi)的和制度外的有序參與，使得農(nóng)民的意愿和要求得到有序表達(dá)，從而形成有效信息傳遞渠道和農(nóng)民的低成本參與機(jī)制，讓農(nóng)民了解并參與到公共決策過程中來，形成農(nóng)民與政府的良性互動(dòng)機(jī)制，這樣不僅有助于改善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，也有助于新農(nóng)村建設(shè)的平穩(wěn)有序推進(jìn)。

責(zé)任編輯：汪曉夢

作者簡介：常偉，安徽大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授、博士生導(dǎo)師。

收稿日期：2016—01—06