吳傳毅

?

城郊結(jié)合部：新的矛盾聚焦點(diǎn)

吳傳毅

近年來，城郊結(jié)合部農(nóng)民建房形成了新的矛盾聚焦點(diǎn)，原因在于規(guī)劃滯后帶來農(nóng)村建房無序，當(dāng)?shù)貒敛块T制定的建房標(biāo)準(zhǔn)不合農(nóng)村實(shí)情以及城建執(zhí)法不公等?；獬墙冀Y(jié)合部農(nóng)民建房的新矛盾，地方政府的規(guī)劃必須先行，建房標(biāo)準(zhǔn)必須符合實(shí)情，建房執(zhí)法必須規(guī)范。

城郊農(nóng)民；困境解構(gòu)；路徑探究

近年來，城郊結(jié)合部形成了新的矛盾聚焦點(diǎn)，一些農(nóng)民為建房與當(dāng)?shù)貒敛块T發(fā)生矛盾糾紛，甚至建房農(nóng)民與執(zhí)法人員發(fā)生肢體沖突，執(zhí)法人員被打傷的情況時(shí)有發(fā)生，政府形象、黨群干群關(guān)系受到影響，一定程度上影響到農(nóng)村基層政權(quán)的穩(wěn)定。

一、蓋建新房：城郊農(nóng)民富裕后的普遍訴求

社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)以來，農(nóng)村面貌發(fā)生了根本改變，農(nóng)民生活水平普遍有所提高，富裕起來的農(nóng)民大多有蓋建新房的愿望和需求，城郊結(jié)合部的農(nóng)民把在農(nóng)村建房當(dāng)作投資選項(xiàng)?？梢哉f，蓋建新房成了城郊農(nóng)民富裕后最直接最突出的利益訴求。

1、城郊農(nóng)民擁有蓋建新房的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

改革開放以來，農(nóng)民生活水平有了很大提高，主要基于以下原因：一是農(nóng)業(yè)稅的停收。2006年1月1日，我國廢止了《農(nóng)業(yè)稅條例》。意味著沿襲千年之久的傳統(tǒng)稅收的終結(jié)。停收農(nóng)業(yè)稅的同時(shí)，農(nóng)民還獲得種糧補(bǔ)貼款，這不出反進(jìn)”的差距，使得農(nóng)民收入有了較大提高。緣于此，我國城鄉(xiāng)差距開始縮?。欢菄覇?dòng)了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)的投入。使“老有所養(yǎng)”的目標(biāo)得以進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)，它有利于破解城鄉(xiāng)二元的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)，有利于擴(kuò)大內(nèi)需和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而間接地提高了農(nóng)民收入。雖然農(nóng)民報(bào)銷的醫(yī)藥費(fèi)用比例不高，但減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，從而讓農(nóng)民增收；三是農(nóng)民工工資的提高。過去農(nóng)民外出務(wù)工，一天大概只有幾十元，現(xiàn)在不一樣，農(nóng)民外出務(wù)工一天可收入一二百元，全年除去個(gè)人開支可節(jié)存三四萬元，若務(wù)工三五年大概可有十來萬元存款；四是由于城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，征地拆遷進(jìn)度快，部分農(nóng)民因征地拆遷可獲得一定數(shù)額的補(bǔ)償款，借此為蓋建新房提供了條件。

2、社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的內(nèi)在要求

城鄉(xiāng)差異一定程度表現(xiàn)在住房差異上。改革開放之前，農(nóng)民基本上住的是泥土房。改革開放之后，農(nóng)民生活水平得到提高，住房條件理所當(dāng)然要改善。中國共產(chǎn)黨十六屆五中全會(huì)通過《十一五規(guī)劃綱要建議》，提出要按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的要求，扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)?！吧顚捲！笔切罗r(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)，也是衡量我們工作的基本尺度。只有農(nóng)民收入上去了，衣食住行改善了，生活水平提高了，新農(nóng)村建設(shè)才能取得實(shí)實(shí)在在的成效。而“生活寬?！笔且赞r(nóng)民蓋建新房作為標(biāo)志。蓋建新房既是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的考量指標(biāo)，也是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的內(nèi)在要求。

二、困境解構(gòu)：城郊農(nóng)民建房的矛盾

1、規(guī)劃滯后帶來農(nóng)村建房無序

按照社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的要求，農(nóng)民蓋建新房要進(jìn)行總體規(guī)劃，以保證農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但是，由于農(nóng)村建房規(guī)劃沒有及時(shí)跟進(jìn)，于是，農(nóng)村新房建設(shè)出現(xiàn)“各自為政”“各顯特色”，不利于農(nóng)村日后的發(fā)展。農(nóng)村無序建房主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是未批先建。少數(shù)村民置國土法律法規(guī)于不顧，在未取得合法審批手續(xù)的情況下擅自動(dòng)工興建；二是隨意亂建。有的為了搶占地盤，超面積多建；有的突破政策底線，擅自占用耕地或基本農(nóng)田，違法用地現(xiàn)象屢禁不止。加上城郊結(jié)合部建了高鐵，占用一些農(nóng)田和魚塘，使土地的使用更加緊張。

2、建房超標(biāo)準(zhǔn)帶來的問題

據(jù)筆者調(diào)查，城郊結(jié)合部地方國土部門規(guī)定新建農(nóng)民住房標(biāo)準(zhǔn)是地面面積120平方米，樓層不超過三層。對(duì)此規(guī)定，農(nóng)民普遍不能接受，認(rèn)為不合農(nóng)村實(shí)情。一般而言，農(nóng)民蓋建新房面積大多在160平方米。即便農(nóng)民蓋建新房得到了地方國土部門批準(zhǔn)，建房面積也會(huì)超過標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)法部門就會(huì)認(rèn)定為違規(guī)建房。在檢查過程當(dāng)中，往往出現(xiàn)執(zhí)法人員以執(zhí)法為名借此索取“好處”現(xiàn)象。建房戶一般會(huì)送個(gè)紅包，或送幾條煙，此次執(zhí)法人員不再干預(yù)，但幾天后又有另外的執(zhí)法人員過來，如此反反復(fù)復(fù)，建房戶需多次“打點(diǎn)”，直到房子最終建下來。此外，房子在報(bào)批過程當(dāng)中，也要走關(guān)系，助長了不正之風(fēng)，敗壞了黨群干群關(guān)系。

3、執(zhí)法不公加劇了農(nóng)民建房的矛盾

從宏觀方面講，國家出臺(tái)了《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。但是，這兩項(xiàng)法規(guī)都規(guī)定得比較原則，需要根據(jù)各地情況加以細(xì)化，以便具有操作性。由于主客觀方面原因造成標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行不到位。一些關(guān)系戶通過找關(guān)系打招呼，一些村委會(huì)干部因?yàn)榕c當(dāng)?shù)貓?zhí)法部門熟識(shí)，也可能不遵循規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，建的房子比一般老百姓大很多，建的地方有的是農(nóng)田農(nóng)塘，甚至是風(fēng)景區(qū)，這讓老百姓不服。他們說，“有關(guān)系的可以建，沒關(guān)系的不能建不公平；村干部可以建，村民不能建沒道理”。于是，不管報(bào)批與否，老百姓都動(dòng)手建房。某些村干部打著向國土部門疏通關(guān)系的幌子，向建房戶私自收錢。極少數(shù)執(zhí)法人員不給好處或好處給的不多，以執(zhí)法名義阻止建房，態(tài)度十分惡劣，上來就推墻。與建房戶發(fā)生沖突，甚至造成流血事件，引發(fā)群眾強(qiáng)烈不滿。

三、路徑探究：解決城郊農(nóng)民建房矛盾的對(duì)策

農(nóng)民建房是發(fā)展中的問題，需要通過發(fā)展來解決。城郊農(nóng)民建房問題，處理不好可能引發(fā)群體性事件。

1、農(nóng)村建房規(guī)劃必須先行

從根本上解決城郊結(jié)合部建房矛盾，政府首先需要加強(qiáng)農(nóng)村建房規(guī)劃，規(guī)劃既要符合土地利用總體安排，又要符合村莊發(fā)展建設(shè)。要本著尊重歷史、方便群眾、便于管理、有利發(fā)展的原則。一些人大代表提出議案：“農(nóng)村規(guī)劃管理不到位，對(duì)宅基地審批控制不力、建設(shè)違法現(xiàn)象查處不嚴(yán)，造成違法建筑在農(nóng)村蔓延。時(shí)間拖得越長，解決這一問題付出的成本越高，最終將影響到新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程”?！爸卫磙r(nóng)村建房亂象，必須加強(qiáng)制定農(nóng)村村莊規(guī)劃，讓紙上規(guī)劃落實(shí)到實(shí)實(shí)在在的建設(shè)中去”。政府應(yīng)把新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃做在前面，把道理給農(nóng)民講清楚、講明白，通過“三通一平”，幫助農(nóng)民減少建房成本。

2、建房標(biāo)準(zhǔn)必須符合實(shí)情

據(jù)了解，160平方米的地面總面積，農(nóng)民能夠接受執(zhí)法人員對(duì)合標(biāo)的農(nóng)民建房不應(yīng)干擾。有人大代表建議：“完善土地規(guī)劃，健全科學(xué)管理模式。已制定規(guī)劃的鄉(xiāng)村，要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，尊重農(nóng)村風(fēng)俗，考慮農(nóng)民意愿，盡快加以補(bǔ)充和完善，以減少執(zhí)行規(guī)劃過程中可能產(chǎn)生的阻力”頗有道理。

3、執(zhí)法隊(duì)伍必須規(guī)范執(zhí)法

執(zhí)法人員規(guī)范執(zhí)法才能帶來公平公正，做到一視同仁。事實(shí)上，許多矛盾糾紛的產(chǎn)生都與執(zhí)法不公有關(guān)，一些群體性事件的發(fā)生常與農(nóng)民建房相聯(lián)。個(gè)別農(nóng)民說“過去基層執(zhí)法人員靠計(jì)劃生育撈取好處，現(xiàn)在農(nóng)民不想多生了，撈不到好處，就想辦法在農(nóng)民建房上撈取好處”。這個(gè)說法一定程度上反映了某些端倪。欠發(fā)達(dá)地區(qū)基層公務(wù)員待遇不高，養(yǎng)家糊口有困難，而他們手中掌握了一定權(quán)力，這就難以保證他們不進(jìn)行權(quán)力尋租。所以，提高基層公務(wù)員待遇是保證基層執(zhí)法人員公正執(zhí)法的重要條件。

（本文作者：中共湖南省委黨校副校長、教授）

責(zé)任編輯：張翔