石友康

（中國(guó)信息通信研究院 技術(shù)與標(biāo)準(zhǔn)研究所，北京 100191）

穩(wěn)步推進(jìn)我國(guó)公共信息資源開(kāi)放共享

石友康

（中國(guó)信息通信研究院 技術(shù)與標(biāo)準(zhǔn)研究所，北京 100191）

公共信息資源開(kāi)放就是要把分散、封閉、沉睡在各級(jí)政務(wù)部門(mén)和公共企事業(yè)單位中的信息資源向社會(huì)開(kāi)放，通過(guò)再次開(kāi)發(fā)利用，發(fā)揮其潛在的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)價(jià)值。目前，信息資源日益成為重要的生產(chǎn)要素和社會(huì)財(cái)富，信息掌握的多寡成為國(guó)家軟實(shí)力和競(jìng)爭(zhēng)力的重要標(biāo)志。要穩(wěn)步推進(jìn)我國(guó)的公共信息資源開(kāi)放共享，一是提高認(rèn)識(shí)，統(tǒng)一思路。二是制定公共信息資源開(kāi)放共享政策。三是推進(jìn)數(shù)據(jù)開(kāi)放，研究構(gòu)建公共信息資源開(kāi)放共享平臺(tái)。四是建立數(shù)據(jù)需求互動(dòng)機(jī)制。五是研究建立標(biāo)準(zhǔn)體系。六是適時(shí)開(kāi)展評(píng)估。

電子政務(wù)；公共信息資源；開(kāi)放共享；網(wǎng)站系統(tǒng)

公共信息資源是指政務(wù)部門(mén)和公共企事業(yè)單位所產(chǎn)生或管理的，具有原始性、可機(jī)器讀取、可供社會(huì)化再利用等特征的數(shù)據(jù)集。公共信息資源開(kāi)放，就是要把分散、封閉、沉睡在各級(jí)政務(wù)部門(mén)和公共企事業(yè)單位中的信息資源向社會(huì)開(kāi)放。通過(guò)再次開(kāi)發(fā)利用，發(fā)揮其潛在的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)價(jià)值。目前，信息資源日益成為重要生產(chǎn)要素和社會(huì)財(cái)富，信息掌握的多寡，成為國(guó)家軟實(shí)力和競(jìng)爭(zhēng)力的重要標(biāo)志。2011年以來(lái)，美國(guó)、英國(guó)等國(guó)家在全球掀起了政府開(kāi)放數(shù)據(jù)熱潮，至今全球超過(guò)65個(gè)國(guó)家已加入公共信息資源開(kāi)放的世界性運(yùn)動(dòng)，普遍建立了依托互聯(lián)網(wǎng)面向社會(huì)提供開(kāi)放數(shù)據(jù)的統(tǒng)一網(wǎng)站系統(tǒng)，政務(wù)部門(mén)和公共機(jī)構(gòu)依托數(shù)據(jù)開(kāi)放網(wǎng)站實(shí)施公共信息資源開(kāi)放。2014年11月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)電子政務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》），要求進(jìn)一步加快人口、法人單位、空間地理、宏觀經(jīng)濟(jì)等國(guó)家基礎(chǔ)信息資源庫(kù)共建共享，推動(dòng)其分別在國(guó)家電子政務(wù)內(nèi)網(wǎng)、外網(wǎng)平臺(tái)上部署；促進(jìn)各地區(qū)各部門(mén)可開(kāi)放的信息資源分別在國(guó)家電子政務(wù)內(nèi)網(wǎng)、外網(wǎng)平臺(tái)上普遍共享；研究建設(shè)國(guó)家公共信息資源開(kāi)放平臺(tái)，有序推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放和社會(huì)化利用，逐步推動(dòng)部門(mén)信息資源按需共享。因此，穩(wěn)步推進(jìn)公共信息資源開(kāi)放共享，進(jìn)一步落實(shí)好《指導(dǎo)意見(jiàn)》精神，是當(dāng)前十分重要而又緊迫的任務(wù)。

一、穩(wěn)步推進(jìn)公共信息資源開(kāi)放共享的重要性與緊迫性

（一）盤(pán)活信息資源，繁榮網(wǎng)絡(luò)文化

從建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)，實(shí)現(xiàn)信息內(nèi)容要強(qiáng)的必然要求看：穩(wěn)步推進(jìn)公共信息資源開(kāi)放共享，是實(shí)現(xiàn)建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)目標(biāo)的重要保障之一，也是我們今后的努力方向。公共信息資源開(kāi)放共享，有利于破除部門(mén)間、行業(yè)間信息壁壘，加速信息流動(dòng)，提高服務(wù)水平；有利于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)空間健康向上信息內(nèi)容供給，補(bǔ)齊內(nèi)容短板，增強(qiáng)正能量，是實(shí)現(xiàn)信息服務(wù)豐富全面，網(wǎng)絡(luò)文化繁榮發(fā)展的重要途徑。

（二）轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，促進(jìn)信息經(jīng)濟(jì)發(fā)展

從發(fā)展信息經(jīng)濟(jì)，創(chuàng)造信息服務(wù)業(yè)發(fā)展機(jī)遇的基本前提看：穩(wěn)步推進(jìn)公共信息資源開(kāi)放共享，將公共信息資源作為全社會(huì)重要生產(chǎn)要素和社會(huì)財(cái)富，充分發(fā)揮信息資源作為重要生產(chǎn)要素的核心作用，能夠有效釋放信息資源特有的可共享、可循環(huán)利用潛能，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資源結(jié)構(gòu)，促進(jìn)以物質(zhì)生產(chǎn)、物質(zhì)服務(wù)為主的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式向以信息生產(chǎn)、信息服務(wù)為主的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變，形成實(shí)力雄厚的信息經(jīng)濟(jì)。

（三）優(yōu)化公共信息資源配置，增強(qiáng)企業(yè)自主創(chuàng)新能力

從實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略，增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力的關(guān)鍵支撐看：建立國(guó)家公共信息資源開(kāi)放共享統(tǒng)一平臺(tái)，開(kāi)展公共信息資源開(kāi)放利用，促進(jìn)社會(huì)高效便捷的加工、分析和挖掘公共信息資源，發(fā)揮數(shù)據(jù)價(jià)值和市場(chǎng)主體優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)與公共服務(wù)融合，優(yōu)化資源配置，第一，可以使社會(huì)公眾享受到更公平高效和優(yōu)質(zhì)便捷的服務(wù)，推動(dòng)“大眾創(chuàng)業(yè)，萬(wàn)眾創(chuàng)新”。第二，可以使企業(yè)能夠充分整合信息資源，增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力，形成一批競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)大的民族企業(yè)，推動(dòng)國(guó)家掌握新一輪全球科技競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略主動(dòng)的關(guān)鍵資源，實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略，帶動(dòng)核心技術(shù)自主創(chuàng)新和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升信息采集、處理、傳播、利用、安全能力。

二、當(dāng)前國(guó)際領(lǐng)先國(guó)家數(shù)據(jù)開(kāi)放的經(jīng)驗(yàn)

早在2009年，美國(guó)已經(jīng)開(kāi)始了數(shù)據(jù)開(kāi)放的進(jìn)程。近年來(lái)，世界領(lǐng)先國(guó)家在政府、產(chǎn)業(yè)和社會(huì)各界的共同努力下，推動(dòng)了數(shù)據(jù)開(kāi)放從無(wú)到有、從小到大的健康持續(xù)發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施加快建設(shè)，法律環(huán)境持續(xù)完善，創(chuàng)新能力不斷提升，產(chǎn)業(yè)規(guī)模迅速壯大，網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用日益豐富，網(wǎng)絡(luò)文化繁榮發(fā)展，初步形成了具有一定國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和影響力的數(shù)據(jù)開(kāi)放產(chǎn)業(yè)格局。

（一）高度重視信息資源的開(kāi)放共享與開(kāi)發(fā)利用，充分釋放公共信息資源蘊(yùn)含的巨大經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)效益

1.數(shù)據(jù)開(kāi)放內(nèi)容逐步做大做強(qiáng)。第一，數(shù)據(jù)開(kāi)放范圍不斷擴(kuò)大。圍繞民生，逐步覆蓋了交通、氣象、農(nóng)業(yè)、健康、能源、金融、消費(fèi)、教育、商務(wù)等眾多領(lǐng)域。第二，開(kāi)放數(shù)據(jù)集數(shù)量不斷上升。截至2015年底，美國(guó)開(kāi)放數(shù)據(jù)集近20萬(wàn)個(gè)，英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、日本、韓國(guó)、印度、新加坡2萬(wàn)以上。第三，開(kāi)放數(shù)據(jù)主體不斷增多。截至2015年底，美國(guó)有40多個(gè)州參與了數(shù)據(jù)開(kāi)放，英國(guó)有近30個(gè)政府部門(mén)和近400個(gè)社會(huì)機(jī)構(gòu)參與。

2.基于開(kāi)放數(shù)據(jù)的業(yè)務(wù)創(chuàng)新帶來(lái)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。第一，產(chǎn)業(yè)規(guī)模持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)。2013年，美國(guó)在政府管理、醫(yī)療服務(wù)、零售業(yè)、制造業(yè)、位置服務(wù)、社交網(wǎng)絡(luò)、電子商務(wù)領(lǐng)域產(chǎn)生的潛在價(jià)值達(dá)到2萬(wàn)億美元。第二，信息服務(wù)企業(yè)由小做大。英國(guó)一家公司基于開(kāi)放數(shù)據(jù)創(chuàng)建了在線房產(chǎn)交易平臺(tái)，市值達(dá)到10億英鎊；美國(guó)一家公司基于開(kāi)放數(shù)據(jù)提供優(yōu)化導(dǎo)航服務(wù)，2013年被谷歌以13億美金收購(gòu)。第三，行業(yè)投資收購(gòu)活動(dòng)增加。根據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)，2013年上半年在數(shù)據(jù)開(kāi)放領(lǐng)域共有22筆并購(gòu)交易，3家公司上市在該領(lǐng)域投入了12.8億美金，127個(gè)項(xiàng)目。

3.數(shù)據(jù)開(kāi)放在社會(huì)發(fā)展中的重要作用進(jìn)一步凸顯。第一，提高了社會(huì)公眾生活質(zhì)量。英國(guó)開(kāi)放醫(yī)療質(zhì)量數(shù)據(jù)，為患者就醫(yī)提供幫助；法國(guó)開(kāi)放鐵路數(shù)據(jù)，幫助游客選擇出行路線。第二，以新型模式提升政府部門(mén)效能，幫助政府節(jié)約財(cái)政支出、改善行政效率，提高公民對(duì)公共部門(mén)服務(wù)管理的滿意度。第三，帶動(dòng)了信息服務(wù)業(yè)就業(yè)。加拿大的“空間地理數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施”項(xiàng)目，一年可創(chuàng)造16000個(gè)職位。

（二）完善管理體系，強(qiáng)化財(cái)政支持和開(kāi)發(fā)利用

1.健全法規(guī)體系，完善體制機(jī)制。通過(guò)修訂法律、出臺(tái)政策文件、發(fā)布國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃和國(guó)家戰(zhàn)略等舉措，促進(jìn)數(shù)據(jù)開(kāi)放。目前，全球共提交了超過(guò)1000項(xiàng)關(guān)于開(kāi)放政府的承諾。第一，美國(guó)、澳大利亞、英國(guó)修訂了《信息自由法》。第二，美國(guó)先后發(fā)布了《開(kāi)放和透明的政府》總統(tǒng)備忘錄、《政府信息公開(kāi)和機(jī)器可讀總統(tǒng)行政令》、預(yù)算管理辦公室《開(kāi)放政府指令》和《開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)政策》。第三，美國(guó)、英國(guó)、日本均發(fā)布了數(shù)據(jù)開(kāi)放的國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃。

2.加大支持力度，推動(dòng)數(shù)據(jù)開(kāi)放進(jìn)程。加大財(cái)政支持力度，保證數(shù)據(jù)開(kāi)放所必需的經(jīng)費(fèi)。美國(guó)行政管理預(yù)算局于2009年底通過(guò)了《開(kāi)放政府的指令》，命令各聯(lián)邦部門(mén)必須在45天之內(nèi)至少再開(kāi)放3項(xiàng)高價(jià)值的數(shù)據(jù)；英國(guó)要求各部門(mén)各自制定并執(zhí)行數(shù)據(jù)開(kāi)放計(jì)劃。

3.規(guī)定數(shù)據(jù)開(kāi)放的格式，方便數(shù)據(jù)再利用。美國(guó)《開(kāi)放數(shù)據(jù)政策》備忘錄規(guī)定，信息收集和創(chuàng)建信息格式必須支持信息處理和傳播；建立信息系統(tǒng)，支撐互操作和信息接入。

4.加大個(gè)人信息保護(hù)力度。將減少用戶信息采集作為國(guó)際通例，除為提供更好的用戶服務(wù)外，不要求用戶注冊(cè)。根據(jù)英國(guó)1998年《數(shù)據(jù)保護(hù)法》規(guī)定，其數(shù)據(jù)開(kāi)放網(wǎng)站有法律義務(wù)保護(hù)收集的用戶信息。

（三）加強(qiáng)安全管理，構(gòu)建密切配合的監(jiān)管體系

第一，建立規(guī)章制度和標(biāo)準(zhǔn)體系。以信息自由法案、信息處理標(biāo)準(zhǔn)等在內(nèi)的法律框架，保護(hù)國(guó)家安全信息、個(gè)人隱私信息、商業(yè)秘密信息，保證數(shù)據(jù)的保密性、完整性和可用性要求。第二，安全保障工作機(jī)制有效推進(jìn)?；窘⒘撕w網(wǎng)絡(luò)、系統(tǒng)、終端、應(yīng)用的網(wǎng)絡(luò)安全防護(hù)體系，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息安全管理。第三，落實(shí)數(shù)據(jù)網(wǎng)站安全管理責(zé)任。通過(guò)強(qiáng)化網(wǎng)站安全防護(hù)管理，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)能力建設(shè)，有效保護(hù)了網(wǎng)站和數(shù)據(jù)安全，防范損害網(wǎng)站的行為。

三、推進(jìn)我國(guó)公共信息資源開(kāi)放共享的思路

（一）我國(guó)公共信息資源開(kāi)放共享面臨的問(wèn)題

目前，從整體上看，我國(guó)已具備統(tǒng)籌推進(jìn)公共信息資源開(kāi)放共享的前提條件，上海和北京等地已率先開(kāi)展先行探索，積累了大量有益經(jīng)驗(yàn)。與此同時(shí)，我國(guó)還面臨著4大制約。第一，政策制約。無(wú)規(guī)可循，缺乏開(kāi)放共享與信息安全統(tǒng)籌指導(dǎo)，各地政府或因缺少上位指引而推行力量不夠，或因怕?lián)?zé)任而實(shí)施動(dòng)力不足。第二，觀念與利益制約。各地方和部門(mén)已將信息資源作為各自的重要資產(chǎn)，但尚未形成公共信息資源開(kāi)放共享的服務(wù)觀念，一些部門(mén)和單位存在著本位主義，重取輕予。第三，技術(shù)制約。網(wǎng)站需新建，滿足上傳更新、查找下載、大量用戶同時(shí)在線。第四，基礎(chǔ)制約。部分基層、貧困地區(qū)基礎(chǔ)薄弱，信息資源數(shù)字化不足，數(shù)字化信息更新不及時(shí)，信息分散存儲(chǔ)，且處于無(wú)序狀態(tài)。即是說(shuō)，我國(guó)現(xiàn)有政策尚不能適應(yīng)公共信息資源開(kāi)放共享的新需要，有利于創(chuàng)新應(yīng)用開(kāi)放數(shù)據(jù)的環(huán)境尚未形成，開(kāi)放數(shù)據(jù)的質(zhì)量有待提升，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系和安全管理制度亟須健全。

（二）穩(wěn)步推進(jìn)公共信息資源開(kāi)放共享的策略

1.提高認(rèn)識(shí)，統(tǒng)一思路。既要高度重視公共信息資源開(kāi)放共享的核心問(wèn)題，又要充分認(rèn)識(shí)公共信息資源開(kāi)放共享的基本屬性。第一，堅(jiān)持開(kāi)放共享與保障安全相協(xié)調(diào)，趨利避害、科學(xué)發(fā)展，統(tǒng)籌解決好網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)域的重大戰(zhàn)略問(wèn)題，確保開(kāi)放與安全協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。第二，堅(jiān)持政府引導(dǎo)與社會(huì)參與相促進(jìn)，鼓勵(lì)社會(huì)化信息再利用，更多釋放市場(chǎng)活力，更好地服務(wù)人民群眾，穩(wěn)步推進(jìn)公共信息資源開(kāi)放共享。第三，堅(jiān)持深化應(yīng)用與發(fā)展產(chǎn)業(yè)兩手抓，著力建立信息資源的資產(chǎn)化管理、社會(huì)化應(yīng)用和市場(chǎng)化開(kāi)發(fā)的制度環(huán)境。第四，開(kāi)放共享的主體是：政務(wù)部門(mén)和公共服務(wù)企事業(yè)單位；開(kāi)放共享的對(duì)象是：企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、政務(wù)部門(mén)和社會(huì)公眾；開(kāi)放共享的形式是：通過(guò)集中的數(shù)據(jù)開(kāi)放網(wǎng)站開(kāi)放原始、初級(jí)、可機(jī)讀、可供社會(huì)化再利用的數(shù)據(jù)集，允許公眾和企業(yè)再利用開(kāi)放數(shù)據(jù)。

2.制定公共信息資源開(kāi)放共享政策。我國(guó)公共信息資源開(kāi)放共享政策應(yīng)包括以下內(nèi)容：第一，開(kāi)放共享和保障安全相協(xié)調(diào)，政府主導(dǎo)和社會(huì)參與相促進(jìn)，深化應(yīng)用，發(fā)展產(chǎn)業(yè)。第二，以政務(wù)部門(mén)、承擔(dān)公共事務(wù)職能的市政公用企事業(yè)單位、公共服務(wù)事業(yè)單位和經(jīng)政府部門(mén)授權(quán)實(shí)施公共服務(wù)的企業(yè)單位作為開(kāi)放主體。第三，規(guī)范編制開(kāi)放共享目錄，依照目錄穩(wěn)步實(shí)施開(kāi)放共享。第四，建立統(tǒng)一服務(wù)渠道，規(guī)范發(fā)布管理。第五，營(yíng)造全社會(huì)深度應(yīng)用氛圍，建立公眾互動(dòng)參與機(jī)制，支持公共信息資源再利用，同時(shí)推動(dòng)政務(wù)部門(mén)深度應(yīng)用。第六，提升數(shù)據(jù)安全保障能力，加強(qiáng)再利用安全管理，健全安全管理制度。

3.推進(jìn)數(shù)據(jù)開(kāi)放，研究構(gòu)建公共信息資源開(kāi)放共享平臺(tái)。目前，世界推進(jìn)數(shù)據(jù)開(kāi)放的重要載體是數(shù)據(jù)開(kāi)放網(wǎng)站。從網(wǎng)站形式上看：一是版面簡(jiǎn)潔。二是專欄鮮明。三是域名中含有數(shù)據(jù)（data）和政府（gov）字樣，契合主旨。為此，開(kāi)放網(wǎng)站應(yīng)體現(xiàn)透明、合作、參與精神理念，具備方便用戶再利用（檢索、下載）的基礎(chǔ)功能，應(yīng)提供豐富的開(kāi)發(fā)工具和技術(shù)服務(wù)。公共信息資源開(kāi)放共享平臺(tái)建議實(shí)行國(guó)家統(tǒng)一數(shù)據(jù)門(mén)戶和國(guó)家——省兩級(jí)系統(tǒng)部署。

4.建立數(shù)據(jù)需求互動(dòng)機(jī)制。以制定和完善目錄、形成清單為過(guò)程和手段，建立起公眾、企業(yè)和數(shù)據(jù)開(kāi)放部門(mén)之間的信息互動(dòng)渠道，將數(shù)據(jù)開(kāi)放需求傳遞到數(shù)據(jù)開(kāi)放部門(mén)，通過(guò)不斷地、滾動(dòng)地響應(yīng)用戶需求，擴(kuò)大數(shù)據(jù)開(kāi)放范圍，形成數(shù)據(jù)開(kāi)放調(diào)整、動(dòng)態(tài)、良好的開(kāi)放機(jī)制。

5.研究建立標(biāo)準(zhǔn)體系。我國(guó)政府及公共事業(yè)部門(mén)采集和管理的公共信息資源具有種類繁多、數(shù)據(jù)類型各異，體積大、增速高、價(jià)值大、部門(mén)壟斷等特點(diǎn)。在進(jìn)行信息資源開(kāi)放共享時(shí)，需要對(duì)其進(jìn)行規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化、數(shù)字化等基礎(chǔ)性工作。只有建立開(kāi)放共享標(biāo)準(zhǔn)體系，才能按照標(biāo)準(zhǔn)要求，加強(qiáng)管理；才能在遵循法律的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步清晰劃定參與主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，維護(hù)各類主體的合法權(quán)益；才能形成建立長(zhǎng)效機(jī)制，對(duì)編制數(shù)據(jù)開(kāi)放目錄、建立運(yùn)維開(kāi)放共享網(wǎng)站系統(tǒng)等方面做出科學(xué)指引。

6.適時(shí)開(kāi)展評(píng)估。開(kāi)展評(píng)估工作是考察現(xiàn)狀、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)公共信息資源開(kāi)放共享的重要環(huán)節(jié)。要做到以評(píng)估促進(jìn)建設(shè)、以評(píng)估促進(jìn)開(kāi)放、以評(píng)估促進(jìn)利用、以評(píng)估促進(jìn)發(fā)展。

責(zé)任編輯：劉建文

G255

A

1671-2994（2016）06-0158-03

2016-05-13

石友康（1965-），男，江西上饒人，中國(guó)信息通信研究院技術(shù)與標(biāo)準(zhǔn)研究所副所長(zhǎng)，教授級(jí)高工。研究方向：電子政務(wù)技術(shù)與標(biāo)準(zhǔn)。

*本文系2016年國(guó)家行政學(xué)院科研項(xiàng)目《網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下的國(guó)家戰(zhàn)略研究》（16ZBXM004）的階段性成果。