王益民

（國家行政學(xué)院 電子政務(wù)研究中心，北京 海淀 100089）

我國省級政府網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)存在的問題及對策

王益民

（國家行政學(xué)院 電子政務(wù)研究中心，北京 海淀 100089）

建設(shè)我國政府的在線公共服務(wù)是實現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。在分析省級政府網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)總體情況的基礎(chǔ)上，剖析了存在的問題。要推動我國網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)向更加規(guī)范有序、公開透明、便民高效轉(zhuǎn)變，一是推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”政務(wù)服務(wù)體系建設(shè)。二是落實權(quán)力清單制度。三是深化在線業(yè)務(wù)辦理。四是加強(qiáng)制度保障體系建設(shè)。五是加強(qiáng)有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)的研究和培訓(xùn)，才能提升政務(wù)服務(wù)供給和服務(wù)水平，促進(jìn)我國網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)健康有序發(fā)展。

省級政府；網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)；權(quán)力清單；服務(wù)體系；保障體系

2015年10月29日，黨的十八屆五中全會通過了《關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》。國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化一直是我國政府的工作重心，也是十三五規(guī)劃的一個重要目標(biāo)。因此，建設(shè)我國政府的在線公共服務(wù)是實現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。本文在分析省級政府網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)總體情況的基礎(chǔ)上，剖析存在的問題并就此提出對策。

一、我國省級政府網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)的總體情況

2015年5月1日至7月1日，國家行政學(xué)院電子政務(wù)研究中心對省級政府在其門戶網(wǎng)站和網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)平臺提供的服務(wù)事項進(jìn)行了采集。本次調(diào)查評估按照“以用戶為中心”的原則，從公眾體驗的角度，基于省級政府門戶網(wǎng)站和網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)平臺的數(shù)據(jù)，結(jié)合對網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)的內(nèi)容、管理和運維等多方面的考察，重點在服務(wù)方式完備性、服務(wù)事項覆蓋性、辦事指南準(zhǔn)確性、在線服務(wù)交互性四個方面，建立網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力評估指標(biāo)體系。在數(shù)據(jù)分析基礎(chǔ)上，圍繞網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)“可達(dá)、可見、可用、可辦”四個目標(biāo)，評價各省級政府網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)的供給和質(zhì)量。本次調(diào)查評估圍繞上述四個方面進(jìn)行指標(biāo)體系設(shè)計，指標(biāo)體系包含4項一級指標(biāo)，12項二級指標(biāo)，46項三級指標(biāo)。

（一）網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力

調(diào)查顯示，排名前五名的省級政府分別為：浙江省、江蘇省、湖南省、四川省和湖北省。省級政府網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力指數(shù)平均值為76.48，15個省級政府的指數(shù)超過全國指數(shù)平均值，占比為46.88%。

省級政府網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力調(diào)查評估4項一級指標(biāo)中，辦事指南準(zhǔn)確性相對較好，指數(shù)平均值為78.17。服務(wù)互動性和服務(wù)完備性次之，指數(shù)平均值分別為77.98和77.09，服務(wù)事項覆蓋性相對較弱，指數(shù)平均值為70.73。

浙江、江蘇、貴州、廣東四省4項一級指標(biāo)指數(shù)較高，且差異較小，表明其在網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)四個方面發(fā)展水平較為平均。但從整體看，大部分省級政府的4項一級指標(biāo)指數(shù)與其總指數(shù)對比浮動較大。主要原因在于缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，大部分省級政府在政務(wù)服務(wù)的完備性、覆蓋性、準(zhǔn)確性和互動性方面水平參差不齊，網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)的供給與社會和公眾的需求仍有較大差距，網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)較多處于“信息發(fā)布”的階段，距離“一站式”“一體化”政務(wù)服務(wù)有一定距離，仍有較大進(jìn)步的空間。

調(diào)查顯示，浙江和江蘇省級政府的網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力指數(shù)非常高，占比為6.25%。湖南、四川、湖北等12個省級政府的網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力指數(shù)較高，占比為37.5%。這14個省級政府網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力指數(shù)平均值為85.10，高出全國指數(shù)平均值11.27%。

上海、寧夏等13個省級政府的網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力指數(shù)為中，占比為40.63%，平均值為72.21，低于全國指數(shù)平均值5.58%。

陜西、云南、山西、重慶、西藏5個省級政府的網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力指數(shù)為低，占比為15.63%，平均值為63.43，低于全國指數(shù)平均值17.06%。

（二）在線服務(wù)交互性

調(diào)查評估排名前五名的省份分別為：黑龍江、海南、湖南、河北和四川。從全國整體情況看，各省級政府在線服務(wù)交互性指數(shù)平均值為77.98。有18個省級政府超過全國平均水平，占比56.25%。

黑龍江、海南、湖南、河北、四川、湖北、江蘇、貴州和浙江9個省均提供有辦件公示、辦件查詢和辦件統(tǒng)計服務(wù)。在線服務(wù)交互性指數(shù)得分超過90，占比28.125%。同時，福建、寧夏和上海等9個地區(qū)表現(xiàn)也較為優(yōu)秀，占比28.125%。安徽、遼寧和青海等5個地區(qū)表現(xiàn)為中等，占比15.625%，黑龍江、山西和河南等9個地區(qū)差距較大，占比28.125%。

二、我國省級政府網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)存在的問題

目前，各地各部門在網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)方面開展了大量的探索和實踐，積累了很多好的經(jīng)驗和做法。但是，網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)的供給和社會與公眾的需求之間還存在差距。

（一）整體服務(wù)能力不足

1.服務(wù)意識薄弱。行政審批項目繁多、手續(xù)繁瑣、耗時漫長等審批“沉疴”現(xiàn)象嚴(yán)重，社會與公眾沒有渠道能夠便捷高效的享受一體化和全流程的網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)，公眾滿意度低，嚴(yán)重制約政務(wù)服務(wù)質(zhì)量和效能的提升。目前，世界各國都將電子政務(wù)和在線政務(wù)服務(wù)視為減少政府公共服務(wù)成本的方式，為公眾提供更加人性化、更加優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

2.服務(wù)渠道集成度低。目前，政務(wù)服務(wù)大廳、政府網(wǎng)站、政府業(yè)務(wù)系統(tǒng)、移動APP、社交媒體、呼叫中心等線上和線下多重服務(wù)渠道百花齊放，但是，服務(wù)形式分散，缺乏集成化服務(wù)獲取平臺。同時，部門間職責(zé)與邊界不清，業(yè)務(wù)流程繁瑣復(fù)雜，效率低下，辦理過程需提供大量重復(fù)信息和資料，社會和公眾辦事跑斷了腿，還摸不清門。

3.服務(wù)效率低。服務(wù)體系建設(shè)不夠完善，公開事項欠缺，服務(wù)信息更新慢、不更新等現(xiàn)象屢見不鮮，公眾對服務(wù)指南看不懂、摸不明。服務(wù)運行缺乏明確規(guī)范，政務(wù)服務(wù)事項不標(biāo)準(zhǔn)、不規(guī)范，同一事項的辦理過程存在地區(qū)差異，流程千差萬別；公開辦理的行政審批和服務(wù)事項，不能滿足群眾需求。

4.互聯(lián)網(wǎng)思維不足。目前，公共服務(wù)缺乏互聯(lián)網(wǎng)思維，政策制定者仍是從是否能夠提供公共服務(wù)出發(fā)，沒有從公眾方便、快捷地獲取公共服務(wù)角度進(jìn)行政策規(guī)劃，更多的是從項目角度制定公共服務(wù)的相關(guān)政策。特別是農(nóng)村公共服務(wù)供給總體不足，公共服務(wù)水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市，基層政府在農(nóng)村公共服務(wù)供給中負(fù)擔(dān)過重。

（二）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)難度大

1.業(yè)務(wù)協(xié)同難。受傳統(tǒng)觀念和部門利益的影響，各地方政府和部門在網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)時往往從本部門、本地方的利益出發(fā)，各自為政，采用各不相同的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，業(yè)務(wù)內(nèi)容單調(diào)重復(fù)，只從解決本機(jī)構(gòu)內(nèi)部的業(yè)務(wù)需求出發(fā)考慮新技術(shù)的應(yīng)用。部門壁壘的存在，致使網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)的業(yè)務(wù)協(xié)同難、信息共享難和跨部門跨地區(qū)跨層級聯(lián)動難。

2.流程再造進(jìn)展緩慢。業(yè)務(wù)流程再造是實現(xiàn)政府變革的可行方法。目前，不少網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)運行與業(yè)務(wù)流程，既沒有緊密結(jié)合，也沒有無縫銜接，優(yōu)化再造政務(wù)流程仍停留在紙面，存在業(yè)務(wù)與系統(tǒng)“兩張皮”的問題，與線上和線下相結(jié)合的一體化服務(wù)的要求存在較大差距。當(dāng)下，實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變、行政業(yè)務(wù)流程優(yōu)化、管理方式變革、政府服務(wù)模式革新仍然需要不懈努力。

3.縱橫發(fā)展不協(xié)調(diào)。在國家層面：仍然沒有一個能夠提供“一站式”、“一窗式”、線上線下相結(jié)合的一體化政務(wù)服務(wù)平臺，地方平臺難以與中央各部門縱向系統(tǒng)融合對接，不能實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)跨部門跨地區(qū)的業(yè)務(wù)協(xié)同。在當(dāng)前社會高度開放、公眾高速流動的新型社會背景下，難以滿足社會公眾多元化多渠道的需求。在地方層面：各自為政，政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)與質(zhì)量完全靠部門自身能力和認(rèn)識實現(xiàn)。區(qū)縣級政府信息化基礎(chǔ)設(shè)施落后，電子政務(wù)建設(shè)重心下沉不夠，投資欠賬較多，仍有部分地方?jīng)]有網(wǎng)上的政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)，很多地方的政務(wù)服務(wù)實體大廳的信息化程度處于事項錄入階段，業(yè)務(wù)與信息不能同步。特別是中西部地區(qū)，數(shù)字鴻溝現(xiàn)象嚴(yán)重，嚴(yán)重制約政府服務(wù)均等化提供。

（三）配套保障體系不健全

1.法律法規(guī)、績效評價和監(jiān)督考核等建設(shè)嚴(yán)重滯后。網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)是一項綜合性工程，不僅涉及政務(wù)服務(wù)本身，也與政府職能、體制機(jī)制、技術(shù)實現(xiàn)、監(jiān)督考核等問題密切相關(guān)。要保障網(wǎng)上辦事服務(wù)規(guī)范有序開展，推進(jìn)網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)的廣度和深度，需要圍繞相關(guān)配套制度展開適時研究，特別是在跨部門跨層級的信息資源整合共享、電子印章、電子文件、電子證照、網(wǎng)上身份認(rèn)證、網(wǎng)上支付等方面，需要抓緊研究制定相關(guān)管理辦法和制度措施。

2.網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)模式自發(fā)分散。目前，全國31個省（自治區(qū)、直轄市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)共發(fā)布約4萬項政務(wù)服務(wù)事項。但在政務(wù)服務(wù)的便利性、響應(yīng)性、透明性和實效性四個方面水平參差不齊。從建設(shè)情況看：投資浪費嚴(yán)重，信息無法共享，整體效能不高的現(xiàn)象普遍存在。從建設(shè)模式看：不少地方的網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)平臺沒有按照“統(tǒng)一業(yè)務(wù)需求、統(tǒng)一數(shù)據(jù)格式、統(tǒng)一技術(shù)實現(xiàn)、統(tǒng)一管理規(guī)范”的集約化模式來規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)和管理。

三、優(yōu)化我國省級政府網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)的對策

“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下，政務(wù)服務(wù)必須要以互聯(lián)網(wǎng)思維推動政府管理創(chuàng)新，加快互聯(lián)網(wǎng)與政府公共服務(wù)體系的深度融合，樹立政務(wù)服務(wù)“用戶思維”，由政府“端菜”轉(zhuǎn)為讓群眾“點菜”，利用信息技術(shù)對傳統(tǒng)政務(wù)模式進(jìn)行創(chuàng)新，打破時間、空間以及部門分割的制約，按照“用戶為中心”的原則，從“公眾體驗”的角度，提升政府網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)水平和公眾體驗質(zhì)量，暢通互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下的政務(wù)服務(wù)，提升公眾的用戶體驗，構(gòu)建面向公眾的一體化網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)體系。未來應(yīng)該考慮以下三個轉(zhuǎn)變。第一，網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)應(yīng)向“互聯(lián)網(wǎng)+”政務(wù)服務(wù)的模式轉(zhuǎn)變。第二，網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)由內(nèi)部應(yīng)用向社會治理和公共服務(wù)為主轉(zhuǎn)變。第三，網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)建設(shè)主線應(yīng)從技術(shù)導(dǎo)向向需求牽引轉(zhuǎn)變。

（一）推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”政務(wù)服務(wù)體系建設(shè)

要適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)時代經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，按照依法行政、規(guī)范服務(wù)、提高效率的要求，加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，推動政府管理和服務(wù)與互聯(lián)網(wǎng)深度融合，整合各部門政務(wù)服務(wù)資源，優(yōu)化服務(wù)流程，形成服務(wù)合力，以“互聯(lián)網(wǎng)+”政務(wù)服務(wù)為手段，加快構(gòu)建多級聯(lián)動、規(guī)范透明、資源共享、業(yè)務(wù)協(xié)同的網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)體系，為大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新提供全方位服務(wù)，為社會和公眾提供全生命周期的網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)，實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)“一站式”網(wǎng)上辦理與“全流程”網(wǎng)上效能監(jiān)督，提升“互聯(lián)網(wǎng)+”環(huán)境下政府的治理能力和服務(wù)水平。

（二）落實權(quán)力清單制度

權(quán)力清單制度，是政府轉(zhuǎn)變職能的重要內(nèi)容，也是在大幅度簡政放權(quán)之后推進(jìn)的一項配套措施，既能促進(jìn)政府部門依法行政，依法規(guī)范權(quán)力運行，又能讓公眾知情和實施更加有效的監(jiān)督，讓權(quán)力在陽光下運行，有助于預(yù)防腐敗，提升政府形象。推行權(quán)力清單制度，要按照依法科學(xué)、全面梳理、重心下移、精簡權(quán)力的原則，依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，對政府部門行使的行政許可、行政征收、行政處罰等各類行政權(quán)力事項進(jìn)行全面梳理并審核確認(rèn)。通過梳理權(quán)力清單，摸清政府行政權(quán)力分布、結(jié)構(gòu)等權(quán)力“家底”，界定權(quán)力邊界，從數(shù)量和質(zhì)量兩個方面打通簡政放權(quán)的“最先一公里”和公共服務(wù)的“最后一公里”。

（三）深化在線業(yè)務(wù)辦理

在線辦理是網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)核心功能，對政府整體服務(wù)水平的提升起著至關(guān)重要的作用。在互聯(lián)網(wǎng)與經(jīng)濟(jì)社會和人民生活全面融入的大環(huán)境下，公眾對政務(wù)服務(wù)需求越來越多，服務(wù)模式要從單向的信息獲取轉(zhuǎn)變?yōu)榻换サ摹耙徽臼健鞭k事服務(wù)。網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)供給，不僅要全面提供服務(wù)事項的告知、下載等單向服務(wù)。更為重要的是，要實現(xiàn)辦事部門與社會公眾間的互動。

（四）加強(qiáng)制度保障體系建設(shè)

各級政府應(yīng)以方便公眾辦事和向公眾提供便捷服務(wù)為宗旨，系統(tǒng)地對政府公共服務(wù)的業(yè)務(wù)、流程、渠道、技術(shù)等方面進(jìn)行梳理分析，研究制定政務(wù)服務(wù)的服務(wù)體系、標(biāo)準(zhǔn)體系、保障體系、業(yè)務(wù)體系、技術(shù)體系等內(nèi)容。一是從權(quán)力清單和服務(wù)事項入手，對政務(wù)服務(wù)事項辦事指南、業(yè)務(wù)規(guī)范、技術(shù)規(guī)范、質(zhì)量規(guī)范、服務(wù)規(guī)范、運維規(guī)范等內(nèi)容制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)體系。二是研究制定相關(guān)管理辦法與制度，開展各級政府政務(wù)服務(wù)互聯(lián)互通方案研究工作。重點推進(jìn)電子證照、電子文件、電子印章、信息共享等領(lǐng)域的保障措施制定。三是通過建立面向用戶的評估指標(biāo)體系，全面、科學(xué)、客觀地評估各級政務(wù)服務(wù)發(fā)展水平，診斷政務(wù)服務(wù)工作問題，引導(dǎo)政務(wù)服務(wù)向高層次發(fā)展，為形成全國統(tǒng)一的網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)體系，全面提升網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)整體水平提供基礎(chǔ)支撐。

（五）加強(qiáng)有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)的研究和培訓(xùn)

一是各級政府部門要對從事互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)的人員進(jìn)行系統(tǒng)、細(xì)致的培訓(xùn)，全面提高服務(wù)人員的業(yè)務(wù)能力和服務(wù)水平，使他們的服務(wù)能切實使百姓滿意，這是加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)的關(guān)鍵一環(huán)。二是要深入研究互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)的服務(wù)體系、標(biāo)準(zhǔn)體系、保障體系、業(yè)務(wù)體系、技術(shù)體系等內(nèi)容。同時，開展各級政府政務(wù)服務(wù)互聯(lián)互通方案研究工作。通過加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)的研究和培訓(xùn)，從根本上促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)。

責(zé)任編輯：劉建文

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1671-2994（2016）06-0155-03

2016-05-13

王益民（1969-），男，浙江臺州人，國家行政學(xué)院電子政務(wù)研究中心主任，博士。研究方向：電子政務(wù)，政府管理創(chuàng)新。

*本文系2014年國家軟科學(xué)重大課題《新興技術(shù)發(fā)展對經(jīng)濟(jì)社會的主要影響》（2014GXS1B004）的階段性成果。