周志超 李耿民 韋忠 李錦

（中共南寧市委黨校 經(jīng)濟學(xué)教研部，廣西 南寧 530000）

論民族地區(qū)縣域新型城鎮(zhèn)化發(fā)展問題
——以廣西南寧市為例

周志超 李耿民 韋忠 李錦

（中共南寧市委黨校 經(jīng)濟學(xué)教研部，廣西 南寧 530000）

加快縣域城鎮(zhèn)化進程，進而全面提升新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的水平和質(zhì)量，才能增強城鎮(zhèn)的輻射力、影響力和帶動力，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，實現(xiàn)與全國同步全面建成小康社會的目標(biāo)。廣西南寧市縣域城鎮(zhèn)化取得顯著成效，但由于管理主體缺位、思想觀念落后、城鎮(zhèn)建設(shè)資金短缺、農(nóng)村勞動力整體素質(zhì)不高、相關(guān)配套政策及改革相對滯后等，抑制了新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。為此，要從完善縣域城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、強化城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)支撐、提升城鎮(zhèn)建設(shè)管理水平、推進基本公共服務(wù)均等化、深化體制機制改革創(chuàng)新等方面著力，方能加快南寧市縣域新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

縣域；新型城鎮(zhèn)化；建設(shè)規(guī)劃；產(chǎn)業(yè)支撐；公共服務(wù)

縣域城鎮(zhèn)化是新型城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容，它的質(zhì)量高低，影響著新型城鎮(zhèn)化的總體水平。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》明確提出，到2020年，我國常住人口與戶籍人口城鎮(zhèn)化率應(yīng)分別達到60%、45%左右。黨的十八屆五中全會明確提出要加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率。目前，南寧市縣域城鎮(zhèn)化率與國家的目標(biāo)要求差距較大，因此，必須加快縣域城鎮(zhèn)化進程，才能增強城鎮(zhèn)的輻射力、影響力和帶動力，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，實現(xiàn)與全國同步全面建成小康社會的目標(biāo)。

一、南寧市縣域城鎮(zhèn)化的發(fā)展現(xiàn)狀

（一）縣域城鎮(zhèn)化率差異較大

2014年，南寧市共有12個縣級行政區(qū)劃，包括6個區(qū)、6個縣。根據(jù)縣域城鎮(zhèn)化的概念，本文縣域單位僅指武鳴、隆安、馬山、上林、賓陽、橫縣6個縣。目前，關(guān)于新型城鎮(zhèn)化率的衡量有常住人口與戶籍人口城鎮(zhèn)化率兩個常用指標(biāo)。

從縱向?qū)Ρ瓤矗耗蠈幨屑?縣常住人口與戶籍人口城鎮(zhèn)化率均不斷提高。2014年，南寧、武鳴、隆安、馬山、上林、賓陽和橫縣常住人口城鎮(zhèn)化率分別為58.39%、40.75%、27.09%、23.31%、29.31%、38.86%、35.77%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率分別為40.27%、29.48%、19.62%、16.00%、20.39%、29.29%、28.73%。

從橫向?qū)Ρ瓤矗耗蠈幨械某擎?zhèn)化率在西部省會城市中排名靠后。2014年，銀川、貴陽、成都、昆明、西寧、呼和浩特常住人口城鎮(zhèn)化率依次為75.45%、73.2%、70.3%、69%、68.61%、66.9%，分別比南寧高出8.51—16.06%。南寧市戶籍人口城鎮(zhèn)化率是全國省會城市里最低的，且低于區(qū)內(nèi)的柳州、北海等。

6縣常住人口與戶籍人口城鎮(zhèn)化率均低于全市平均水平，且平均增幅分別低于全市城鎮(zhèn)化率平均增幅0.3和2.39%。2014年，六縣中常住人口與戶籍人口城鎮(zhèn)化率最高的武鳴分別低于全市17.64、10.79個百分點，而最低的馬山分別低于全市35.08、24.27個百分點。

各縣域常住人口與戶籍人口城鎮(zhèn)化率差別較大。隆安、馬山、上林三縣常住人口城鎮(zhèn)化率均低于30%，遠低于武鳴的40.75%，也低于2013年的全區(qū)的34.1%。2015年，武鳴縣改區(qū)后，5縣的常住人口城鎮(zhèn)化率平均水平會進一步下降。而隆安和馬山戶籍人口城鎮(zhèn)化率還不到20%，低于武鳴10個百分點左右。

（二）縣域城鎮(zhèn)化的發(fā)展極不平衡

根據(jù)歐美國家城鎮(zhèn)化規(guī)律，美國著名經(jīng)濟學(xué)家諾塞姆提出S曲線，將城鎮(zhèn)化進程分三個階段，即起步階段（城鎮(zhèn)化率小于30%）、快速發(fā)展階段（城鎮(zhèn)化率在30%-70%之間）、穩(wěn)定發(fā)展階段（城鎮(zhèn)化率超過70%）。對照S曲線和2014年常住人口城鎮(zhèn)化率，上林、馬山、隆安3縣處于城鎮(zhèn)化發(fā)展的起步階段，武鳴、橫縣、賓陽3縣處于城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展階段。若對照S曲線和2014年戶籍人口城鎮(zhèn)化率，僅武鳴縣進入了城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展階段，而其它5縣均處于城鎮(zhèn)化的起步階段。

二、南寧市縣域新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中存在的問題

（一）城鎮(zhèn)規(guī)劃滯后，小城鎮(zhèn)缺乏特色

長期以來，由于對縣域內(nèi)的城鎮(zhèn)體系科學(xué)規(guī)劃重視不夠，導(dǎo)致城鎮(zhèn)規(guī)劃缺失或滯后現(xiàn)象嚴重。第一，多數(shù)城鎮(zhèn)缺乏科學(xué)統(tǒng)一規(guī)劃，城鎮(zhèn)發(fā)展缺乏明確定位，導(dǎo)致城鎮(zhèn)布局混亂、無序發(fā)展。如居民建房存在不少亂搭亂建現(xiàn)象，房屋朝向不一，使得城鎮(zhèn)整體布局雜亂無章。第二，對城鄉(xiāng)融合發(fā)展理念的認識不足。有些雖然有小城鎮(zhèn)規(guī)劃，但規(guī)劃建設(shè)水平低、功能定位不準(zhǔn)確、特色不突出，城鎮(zhèn)間缺乏分工協(xié)作。很多小城鎮(zhèn)建設(shè)中地方和民族特色不突出，原有特色風(fēng)貌被破壞，現(xiàn)代建筑風(fēng)格單調(diào)，大多城鎮(zhèn)建設(shè)仍停留在鄉(xiāng)村小街道的層次上，不少還是“一條柏油路”、“一排卷閘門”、“一行地街市”，“千鎮(zhèn)一面”火柴盒式建筑。

（二）城鎮(zhèn)總體規(guī)模偏小，集聚效應(yīng)不強

一般理論認為，只有鎮(zhèn)區(qū)人口達到1萬人，才能產(chǎn)生一定的經(jīng)濟集聚效應(yīng)；超過5萬人，才可以帶動周邊經(jīng)濟發(fā)展。南寧市縣域城鎮(zhèn)數(shù)量多、規(guī)模小，對周邊輻射帶動作用不強。［1］目前，南寧市有102個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其中86個建制鎮(zhèn)，16個鄉(xiāng)，而6縣包含78個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（63個鎮(zhèn)、15個鄉(xiāng)）。據(jù)統(tǒng)計，南寧市縣域城鎮(zhèn)的建成區(qū)面積、人口規(guī)模普遍較小，其中大部分城鎮(zhèn)建成區(qū)面積集中在0.5—3平方公里內(nèi)，2平方公里以下小城鎮(zhèn)數(shù)量占很大比例，5平方公里以上小城鎮(zhèn)數(shù)量僅占約10%；常住人口1萬人以下的約占全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)的75%，超過5萬人的約占5%，小城鎮(zhèn)空心化現(xiàn)象十分嚴重。

（三）城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給不足，承載力不強

縣域城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施不完備，道路交通、供水、排水等基礎(chǔ)設(shè)施配套有待進一步完善。第一，鄉(xiāng)村公路等級低，道路建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不高，路面寬度大多在3.5—5米之間，同時不少鄉(xiāng)村公路缺乏日常專業(yè)養(yǎng)護，通車能力很差。第二，大部分城鎮(zhèn)排水和污水處理等設(shè)施落后，目前6縣僅有8個污水處理廠，無法滿足城鎮(zhèn)污水處理需要，污水直接排入河道現(xiàn)象普遍存在。第三，公共服務(wù)功能不健全。學(xué)校、醫(yī)院等公共服務(wù)設(shè)施供給數(shù)量少且質(zhì)量不高，入學(xué)難、看病難等問題突出。城鎮(zhèn)配套設(shè)施和公共服務(wù)水平低，導(dǎo)致城鎮(zhèn)承載力不強、吸引力不足。

（四）縣域經(jīng)濟實力不強，產(chǎn)城融合度低

南寧市縣域經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，6縣中有3個為國家級貧困縣。縣域總體競爭力不強，在廣西75個縣域競爭力排名中，武鳴、橫縣、賓陽、隆安、上林、馬山分別排第3、8、19、66、73、74位。［2］2014年，6縣戶籍總?cè)丝谡既锌側(cè)丝诘?1.03%，但6縣的地區(qū)生產(chǎn)總值、規(guī)模以上工業(yè)增加值、財政收入、全社會固定資產(chǎn)投資額的總值分別僅占全市的25.95%、27.55%、12.2%、28.53%，制約了城鎮(zhèn)化發(fā)展。縣域占全市6成多的人口，生產(chǎn)總值僅占全市的比重1/4強。6縣的一、二、三產(chǎn)增加值分別占全市三產(chǎn)增加值的65.89%、27.84%、15.21%，工業(yè)增速全部低于全市平均水平，尤其橫縣、馬山工業(yè)增速呈負增長，分別為-4.20%、-6.18%，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展較落后，產(chǎn)業(yè)支撐能力不強，吸納就業(yè)不足。此外，縣域產(chǎn)業(yè)園區(qū)大企業(yè)和知名企業(yè)少，產(chǎn)業(yè)集聚度不高，吸納就業(yè)能力有限。園區(qū)服務(wù)業(yè)發(fā)展乏力，難以集聚當(dāng)?shù)鼐用窬偷鼐徒蜆I(yè)，制約了園區(qū)與城鎮(zhèn)的融合發(fā)展。

三、南寧市縣域新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中存在問題的原因

（一）管理主體缺位

2011年，南寧市成立了城鎮(zhèn)化工作領(lǐng)導(dǎo)小組，辦公室設(shè)在市城鄉(xiāng)建委，明確了相關(guān)部門工作責(zé)任，并于2012年印發(fā)了《南寧市“十二五”小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃》，但是，缺乏與之相配套系列政策支撐，部分職能部門之間協(xié)調(diào)配合欠缺，城鎮(zhèn)建設(shè)工作推進措施不具體、落實不到位。2015年3月，南寧參照國家和自治區(qū)新型城鎮(zhèn)化機構(gòu)設(shè)置，將牽頭單位和領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室調(diào)整到市發(fā)改委，職責(zé)任務(wù)尚未明確，職能還未能有效發(fā)揮。此外，多數(shù)城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理起點比較低，特別是2006年取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理收費項目以后，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理處于無機構(gòu)、無人員、無管理的“真空”狀態(tài)。2011年后，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理站雖得到恢復(fù)，但仍然存在人員力量不足、職能不清問題，沒有行政執(zhí)法權(quán)限，城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理工作依然薄弱。

（二）思想觀念落后

當(dāng)前，全國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)已經(jīng)進入快車道，但是南寧市不少干部群眾對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)還存在模糊認識。從調(diào)研情況看，第一，不少領(lǐng)導(dǎo)干部認為城鎮(zhèn)化主要做大、做美中心城市，對縣域城鎮(zhèn)建設(shè)重視不足，導(dǎo)致中心城市一家獨大，縣域城鎮(zhèn)發(fā)展緩慢。第二，不少干部最重視、最關(guān)心的是如何加快城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、擴大城鎮(zhèn)規(guī)模，而對產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)和人口城鎮(zhèn)化等方面關(guān)注較少。這表明一些干部仍然固守傳統(tǒng)思維定式，存在“重建設(shè)輕管理”、“重外延擴張輕內(nèi)涵提高”的觀念，沒有真正把握“以人為核心城鎮(zhèn)化”的要求，沒有真正把工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、信息化和綠色化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進，實現(xiàn)全面發(fā)展。

（三）城鎮(zhèn)建設(shè)資金短缺

1.政府財力有限。在“鄉(xiāng)財縣管”體制下，南寧市除極少部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)有產(chǎn)業(yè)支撐、財力相對寬裕外，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)依賴上級財政轉(zhuǎn)移支付，才能維持正常運轉(zhuǎn)，自身沒有足夠財力投入城鎮(zhèn)建設(shè)，部分縣的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施是通過土地出讓換取資金進行建設(shè)。雖然6縣有17個鎮(zhèn)被自治區(qū)列為重點鎮(zhèn)，其中有8個還為全國重點鎮(zhèn)，但上級沒有專門資金支持。

2.資金投入不平衡。各縣大多把財力投入到縣城建設(shè)上，投入其他城鎮(zhèn)的資金較少，如橫縣近年來投入30多億元到縣城，而其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)獲得的建設(shè)資金很少；武鳴每年支持每個重點鎮(zhèn)500萬元專項資金，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)得不到支持。而且，這些資金除了維持辦公經(jīng)費、公共設(shè)施修繕外，已所剩無幾，真正用到新建基礎(chǔ)設(shè)施的資金十分有限。

3.融資渠道狹窄。不少干部缺乏經(jīng)營城鎮(zhèn)理念，存在“等、靠、要”的思想，融資手段匱乏，不善于用市場機制調(diào)動企業(yè)資金、社會資本參與城鎮(zhèn)建設(shè)，絕大多數(shù)城鎮(zhèn)的建設(shè)主要靠有限的財政資金投入。

（四）農(nóng)村勞動力整體素質(zhì)不高

農(nóng)村人口受教育文化程度總體偏低。2014年，南寧全市初中入學(xué)率99%，義務(wù)教育鞏固率93.75%，高中毛入學(xué)率93.36%。而縣域人口受教育水平明顯低于全市平均水平，例如，九年義務(wù)教育鞏固率，武鳴、上林、隆安分別為91%、78.50%、91.12%；高中階段毛入學(xué)率，武鳴、橫縣、賓陽、上林、馬山、隆安分別為85%、87%、87.40%、90%、55%、92.30%。目前，產(chǎn)業(yè)正進行轉(zhuǎn)型升級，對勞動者素質(zhì)和技能要求更高。農(nóng)民較低的文化素質(zhì)與企業(yè)的高技能要求不匹配，導(dǎo)致農(nóng)民就業(yè)難、就業(yè)質(zhì)量不高、創(chuàng)業(yè)能力不強，阻礙了農(nóng)民有序轉(zhuǎn)化為市民的進程，阻礙了縣域城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度。

（五）相關(guān)配套政策及改革相對滯后

長期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，造成了城鄉(xiāng)二元的政策和管理體制；城鄉(xiāng)分割的戶籍管理制度、社會保障體系等，導(dǎo)致農(nóng)民進城后就業(yè)受到歧視、住房難、入學(xué)難、養(yǎng)老難等問題。第一，部分配套改革相對滯后。雖然南寧市放寬了農(nóng)民進城鎮(zhèn)落戶的條件，但是，不少農(nóng)民市民化愿望并不強，主要原因是戶籍管理、土地管理、社會保障等制度改革相對滯后。大多農(nóng)民在農(nóng)村享有的一些權(quán)益，如擁有農(nóng)村宅基地和土地承包經(jīng)營權(quán)。由于多數(shù)農(nóng)村土地確權(quán)頒證剛起步或者在推進中，農(nóng)民擔(dān)心進城落戶后這一權(quán)益會自然丟失。因此，大量長期在城鎮(zhèn)工作的農(nóng)民，仍保留著農(nóng)村居民戶籍。第二，土地制度制約著城鎮(zhèn)發(fā)展空間的拓寬。近年來，國家對用地進行嚴格控制，土地指標(biāo)緊缺；土地增減掛鉤、土地置換等城鄉(xiāng)建設(shè)用地政策不完善，園區(qū)閑置土地得不到有效利用；對被征地農(nóng)民的回建住房安置滯后，城鎮(zhèn)面臨征地拆遷難，給城鎮(zhèn)化用地保障帶來很大困難。這些政策體制方面的因素，制約著南寧市縣域城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。

四、加快推進南寧市縣域新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的對策

（一）完善縣域城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃

1.堅持高起點超前規(guī)劃。城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃決定城鎮(zhèn)化水平，要牢固樹立“全域城鎮(zhèn)化”理念，實現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃空間全覆蓋。第一，以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念為引領(lǐng)，結(jié)合國家和自治區(qū)有關(guān)城鎮(zhèn)化的政策文件，在盡快編制、完善全市城鎮(zhèn)體系總體規(guī)劃基礎(chǔ)上，抓好縣域城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，制定小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和各項詳細規(guī)劃，引領(lǐng)小城鎮(zhèn)健康可持續(xù)發(fā)展。第二，著眼于50—100年不落后，認真處理好局部與整體、近期與長遠、需要與可能等一系列關(guān)系，體現(xiàn)規(guī)劃的高標(biāo)準(zhǔn)、前瞻性、科學(xué)性，引領(lǐng)高水平建設(shè)。第三，推進“多規(guī)合一”，實現(xiàn)城鎮(zhèn)規(guī)劃的空間布局與城鄉(xiāng)發(fā)展、土地利用總體規(guī)劃相銜接，經(jīng)濟發(fā)展與產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃相銜接，基礎(chǔ)設(shè)施、市政設(shè)施建設(shè)與完善服務(wù)功能相銜接，縣城及重點鎮(zhèn)規(guī)劃要覆蓋至輻射區(qū)域范圍內(nèi)，形成與一般鎮(zhèn)、中心村協(xié)同發(fā)展態(tài)勢。

2.注重優(yōu)化功能分區(qū)和布局。根據(jù)“增長極”理論，加快建設(shè)縣域中心，應(yīng)集中力量優(yōu)先發(fā)展條件基礎(chǔ)好的重點中心鎮(zhèn)，充分發(fā)揮增長極的集聚和輻射效應(yīng)，帶動縣域經(jīng)濟發(fā)展。［3］因此，第一，構(gòu)建“縣城——重點鎮(zhèn)或中心鎮(zhèn)——一般鎮(zhèn)——中心村”的城鎮(zhèn)體系，實施非均衡發(fā)展模式。［4］第二，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，圍繞全市總體布局，結(jié)合各縣特色產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，形成縣域間富有差異化的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，避免內(nèi)部同質(zhì)化競爭。第三，縣域各城鎮(zhèn)依托自身資源稟賦優(yōu)勢，實行錯位發(fā)展，努力打造一批經(jīng)濟強鎮(zhèn)、知名城鎮(zhèn)、特色小城鎮(zhèn)，爭取實現(xiàn)“一鎮(zhèn)一品”或“一鎮(zhèn)多品”的新格局。第四，明確各產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展定位。在招商引資時，嚴格遵守總體規(guī)劃，加大產(chǎn)業(yè)鏈招商，促使各產(chǎn)業(yè)園區(qū)特色化、專業(yè)化、差異化發(fā)展。合理引導(dǎo)企業(yè)進園區(qū)，提高園區(qū)集聚度。

3.組織好規(guī)劃的制定和實施。第一，建立開放、競爭的機制，優(yōu)選高水平的規(guī)劃設(shè)計機構(gòu)承擔(dān)制定工作，必要時可由市里統(tǒng)一組織技術(shù)審查把關(guān)。第二，擴大規(guī)劃編制過程中民眾參與，廣泛征求各方意見，進行多方論證，保證規(guī)劃的科學(xué)合理性。第三，要強化規(guī)劃的龍頭地位和嚴肅性，建立規(guī)劃督察員制度，加強規(guī)劃實施監(jiān)督管理，避免實施過程中隨意變動，扎實推進規(guī)劃實施。

（二）強化城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)支撐

1.推動農(nóng)業(yè)“第六產(chǎn)業(yè)化”。產(chǎn)業(yè)是城鎮(zhèn)化的支撐，縣域城鎮(zhèn)化要以產(chǎn)業(yè)發(fā)展集聚人口，促進農(nóng)民就近就地城鎮(zhèn)化。第一，延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，以農(nóng)業(yè)為核心，推進一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品精深加工業(yè)，積極開發(fā)鄉(xiāng)村旅游、休閑農(nóng)業(yè)、農(nóng)村電商等服務(wù)業(yè)，推動農(nóng)業(yè)“第六產(chǎn)業(yè)化”，創(chuàng)造更多就業(yè)崗位，提高農(nóng)業(yè)綜合效益。第二，用工業(yè)理念發(fā)展農(nóng)業(yè)，推進土地流轉(zhuǎn)，全面提升農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化、園區(qū)化、規(guī)?；图s化水平。大力發(fā)展有機農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)，保護和打造更多具有地理標(biāo)志的產(chǎn)品，創(chuàng)農(nóng)產(chǎn)品名優(yōu)品牌，注重知識產(chǎn)權(quán)保護并加大宣傳推介。

2.提升城鎮(zhèn)工業(yè)發(fā)展水平。工業(yè)是城鎮(zhèn)化的重要動力，工業(yè)化能有效地推動城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化也會推動工業(yè)化向深廣度發(fā)展。第一，促進城鎮(zhèn)化與工業(yè)化良性互動，著力加強工業(yè)功能區(qū)統(tǒng)籌布局和建設(shè)力度，鼓勵集中連片開發(fā)，支持地域相鄰、產(chǎn)業(yè)相近工業(yè)園區(qū)的相互協(xié)作，鼓勵有條件的鎮(zhèn)與市合作共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)，引進大企業(yè)進行綜合性開發(fā)。第二，積極培育縣域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、打造全產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)集群，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鏈項目向園區(qū)集中，促進產(chǎn)業(yè)集聚，形成產(chǎn)業(yè)集群，推動城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級。第三，培育壯大龍頭骨干企業(yè)，政策上向縣域骨干企業(yè)傾斜，對骨干企業(yè)進行重點扶持，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的兼并重組，提高企業(yè)競爭力。第四，打造良好的營商環(huán)境，提供周到的政務(wù)服務(wù)，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供人才、資金、技術(shù)、信息等支持，提升縣域投資競爭力。

3.提升縣域人口素質(zhì)。縣域人口素質(zhì)高低，決定著縣域城鎮(zhèn)化的水平和質(zhì)量。第一，努力推進城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展，改善農(nóng)村辦學(xué)條件和質(zhì)量，提升高中教育普及率，將9年義務(wù)教育延長至12年。第二，加強職業(yè)技能培訓(xùn)，強化低素質(zhì)勞動力特別是農(nóng)村青壯年勞動力的技能培養(yǎng)，提升勞動力就業(yè)能力和質(zhì)量；引導(dǎo)農(nóng)民回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)，促進農(nóng)民就近就地城鎮(zhèn)化。

（三）提升城鎮(zhèn)建設(shè)管理水平

1.要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施布局和建設(shè)。良好的基礎(chǔ)設(shè)施是加快縣域城鎮(zhèn)化的重要保障。圍繞南寧市新型城鎮(zhèn)化體系空間布局，加快道路交通、供電、供水排水、供氣、信息、環(huán)保等市政設(shè)施向縣域城鎮(zhèn)延伸。第一，加大交通基礎(chǔ)設(shè)施投入，進一步完善城鄉(xiāng)路網(wǎng)，提升道路等級，暢通縣城之間、縣鎮(zhèn)之間、鎮(zhèn)鎮(zhèn)之間、鎮(zhèn)村之間的交通聯(lián)系，有條件的城鎮(zhèn)開通直達中心城區(qū)的公交線路，更好地發(fā)揮城鎮(zhèn)輻射集聚功能。第二，建議充分利用廣西出臺縣縣通高速、市市通高鐵的機遇，大力提升交通基礎(chǔ)設(shè)施水平，打造沿線城鎮(zhèn)經(jīng)濟帶，如發(fā)展高鐵沿線旅游經(jīng)濟等。第三，積極加快自來水、燃氣、排污管網(wǎng)等同步配套建設(shè)，確保城鎮(zhèn)內(nèi)部基礎(chǔ)設(shè)施適度超前配套。

2.加快完善城鎮(zhèn)功能區(qū)建設(shè)。第一，根據(jù)主體功能區(qū)劃合理設(shè)置與之相配套的人口發(fā)展功能區(qū)，引導(dǎo)人口合理有序流動與適度集聚，促進人口、資源、區(qū)域等協(xié)調(diào)發(fā)展，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。因地制宜地撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，適當(dāng)擴大重點鎮(zhèn)或中心鎮(zhèn)的行政區(qū)域范圍，增強城鎮(zhèn)集聚效應(yīng)；相鄰城鎮(zhèn)也可組團發(fā)展，統(tǒng)一布局和共建共享基礎(chǔ)設(shè)施。［5］第二，按照“工業(yè)進園區(qū)、住宅進社區(qū)、商貿(mào)進市場、農(nóng)業(yè)進基地”的要求，因地制宜，統(tǒng)籌安排好工業(yè)區(qū)、農(nóng)業(yè)區(qū)、居住區(qū)、商貿(mào)區(qū)等空間布局，積極穩(wěn)妥推進人口、產(chǎn)業(yè)、土地“三集中”。通過加快城鎮(zhèn)的購物超市、物流基地、文體中心等公共設(shè)施配套，形成居住、教育、工業(yè)、商貿(mào)、行政等分區(qū)布局合理，結(jié)構(gòu)清晰的發(fā)展布局，使城鎮(zhèn)具備生產(chǎn)生活必須的各類要素，增強集聚力和綜合服務(wù)功能。

3.提升城鎮(zhèn)品位。第一，樹立“精品工程”意識，注重突出民族特色風(fēng)貌，建設(shè)一定規(guī)模和數(shù)量功能完善的住宅小區(qū)、連片集聚的商業(yè)街區(qū)、富有特色的休閑景觀、立面豐富的特色街景建筑，注入民族文化元素，不斷提升城鎮(zhèn)的形象。第二，要明確城市管理主體責(zé)任，理順各部門間關(guān)系，探索大部門管理，加強和創(chuàng)新城鎮(zhèn)管理，將數(shù)字化城管延伸到縣域城鎮(zhèn)，著力整治亂擺亂賣、亂搭亂建、亂停亂放等現(xiàn)象，營造整潔、有序的良好人居環(huán)境。第三，提高縣域城鎮(zhèn)治理水平，牢固樹立以人為本的新型城鎮(zhèn)化思想，轉(zhuǎn)變城市管理理念由“為城市管理人”向“為人管理城市”轉(zhuǎn)變。［6］

（四）推進基本公共服務(wù)均等化

1.加強公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。加強城鎮(zhèn)文化、教育、娛樂、醫(yī)療、衛(wèi)生、體育等與人們生活密切相關(guān)的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，促進城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。第一，加大城鎮(zhèn)中心衛(wèi)生院、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站、村衛(wèi)生室的建設(shè)和改造力度，實現(xiàn)新型醫(yī)療服務(wù)設(shè)施全覆蓋。第二，大力建設(shè)城鎮(zhèn)綜合文化服務(wù)中心、社區(qū)文化活動室、全民健身活動中心、體育場地等設(shè)施。第三，建議適度疏散中心城市高職院校、醫(yī)療機構(gòu)等非中心功能，轉(zhuǎn)移到有條件的城鎮(zhèn)，既減少中心城區(qū)壓力，又極大提升城鎮(zhèn)的綜合服務(wù)功能。

2.提高城鎮(zhèn)社會保障服務(wù)能力。第一，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障，穩(wěn)步推進城鄉(xiāng)就業(yè)、低保、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障、住房保障和社會救助等制度并軌，進一步提升縣域城鎮(zhèn)社會保障標(biāo)準(zhǔn)水平，解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的后顧之憂。第二，積極爭取更多的扶持資金，提高城鄉(xiāng)居民社會保障水平，重點加強貧困人口的社會保障服務(wù)。要保證進城務(wù)工農(nóng)民子女教育與城鎮(zhèn)居民享受同等政策待遇，對進城務(wù)工的農(nóng)民提供廉租房、經(jīng)濟適用房、住房補貼等。建立城鄉(xiāng)一體的勞動力市場，消除城鄉(xiāng)用工歧視。

（五）深化體制機制改革創(chuàng)新

1.深化城鄉(xiāng)戶籍改革制度。積極推動戶籍相關(guān)配套改革，加快建立城鄉(xiāng)一體的社會保障制度。建立鼓勵農(nóng)村人口落戶縣域城鎮(zhèn)的激勵機制，使有能力有條件在城鎮(zhèn)生活的農(nóng)民在城鎮(zhèn)安居下來，提高城鎮(zhèn)人口集聚度。在充分尊重群眾意愿的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)處于生態(tài)環(huán)境脆弱的禁止開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)的群眾進行城鎮(zhèn)化移民。

2.建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口土地權(quán)益保障機制。第一，完善土地政策，加快推進農(nóng)村集體土地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)的確權(quán)登記頒證工作，進一步明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)。第二，充分尊重農(nóng)民意愿，允許落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)民繼續(xù)保留一定期限土地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)，落實好國家《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見》，推進土地承包權(quán)、宅基地抵押貸款等，實現(xiàn)農(nóng)村和農(nóng)民土地財產(chǎn)資本化，讓進城務(wù)工農(nóng)民自籌一部分“市民化”成本。第三，探索建立農(nóng)業(yè)用地、宅基地有償退出機制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素平等交換，可以土地承包經(jīng)營權(quán)置換城鎮(zhèn)社會保障、以宅基地使用權(quán)置換城鎮(zhèn)住房“雙置換”，妥善解決進城務(wù)工農(nóng)民市民化后的承包地和宅基地問題，讓農(nóng)民享受到土地轉(zhuǎn)讓和土地增值過程中的利益和好處。［7］

3.加大投融資體制創(chuàng)新。人口市民化和城鎮(zhèn)建設(shè)需要巨額的資金投入，應(yīng)創(chuàng)新投融資體制機制，建立多元化的投融資渠道。第一，建立以政府為引導(dǎo)，市場為主體的投融資機制。充分發(fā)揮政府引導(dǎo)資金作用，實現(xiàn)財政資金杠桿放大效應(yīng)，撬動社會資金支持。第二，完善縣鄉(xiāng)財政金融體制改革，構(gòu)建以縣為核心的財政資金管理體制，為縣域城鎮(zhèn)化提供資金支持。做大做強縣（區(qū)）統(tǒng)一的融資平臺，鼓勵金融產(chǎn)品創(chuàng)新，優(yōu)化農(nóng)村金融服務(wù)。第三，加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革，把城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施作為產(chǎn)業(yè)來經(jīng)營。按照“誰投資、誰受益”的原則，大力引進社會資本參與城鎮(zhèn)建設(shè)。

［1］趙潤田.欠發(fā)達地區(qū)城鎮(zhèn)化與縣域經(jīng)濟發(fā)展［J］.理論學(xué)刊，2012（11）.

［2］加大要素投入助力縣域經(jīng)濟高速發(fā)展［N］.南寧日報，2015-03-31.

［3］蔡國華，李苗.縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展探析［J］.生產(chǎn)力研究，2006（12）.

［4］黃亞平，林小如.欠發(fā)達山區(qū)縣域新型城鎮(zhèn)化路徑模式探討.城市規(guī)劃，2013（37）.

［5］劉桂文.推進縣域城鎮(zhèn)化的對策研究［J］.經(jīng)濟縱橫，2010（05）.

［6］政治局:加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率［N］.北京青年報，2015-12-15.

［7］馬慶斌.就地城鎮(zhèn)化值得研究與推廣［J］.宏觀經(jīng)濟管理，2011（11）.

責(zé)任編輯：許如江

F061.5

A

1671-2994（2016）06-0140-05

2016-03-21

周志超（1980-），女，河南太康人，中共南寧市委黨校經(jīng)濟學(xué)教研部講師。研究方向：產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟。李耿民（1969-），男，廣西武鳴人，中共南寧市委政策研究室副主任，助理研究員。研究方向：城市經(jīng)濟，綜合政策。韋忠（1980-），男，廣西賓陽人，中共南寧市委政策研究室城建科科長。研究方向：城市經(jīng)濟，綜合政策。李錦（1982-），男，廣西南寧人，中共南寧市委政策研究室城建科副科長。研究方向：城市經(jīng)濟，綜合政策。