張穎婕 許亞萍 李安亮

（中共玉溪市委黨校 公共管理教研室，云南 玉溪 653102）

玉溪市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨的問題及策略

張穎婕 許亞萍 李安亮

（中共玉溪市委黨校 公共管理教研室，云南 玉溪 653102）

以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是提高城鎮(zhèn)人口素質(zhì)和居民生活質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的必然選擇。云南省玉溪市位于滇中經(jīng)濟(jì)圈的核心位置，但仍存在“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象。在破除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)變革中，玉溪市必須在以往城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)上認(rèn)真思考、大膽創(chuàng)新，一是深化戶籍制度改革，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。二是以民生為導(dǎo)向，加大公共服務(wù)建設(shè)。三是發(fā)揮政策性金融的引導(dǎo)和作用，拓寬資金的來(lái)源渠道。四是提高領(lǐng)導(dǎo)新型城鎮(zhèn)化工作的能力和水平，才能保證玉溪市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的有效實(shí)施。

玉溪市；新型城鎮(zhèn)化；市民化；公共服務(wù)；金融作用

以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是提高城鎮(zhèn)人口素質(zhì)和居民生活質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的必然選擇。云南省玉溪市位于滇中經(jīng)濟(jì)圈的核心位置，在地理區(qū)位和經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境等方面都具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)。2014年，玉溪市城鎮(zhèn)化率45.1%，遠(yuǎn)低于全國(guó)54.8%的數(shù)據(jù)，仍存在“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象。在建設(shè)“美麗玉溪”、塑造“美麗鄉(xiāng)村”的浪潮中，如何把建得起、建得好、建得美、建得有特色作為玉溪市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的目標(biāo)，不斷提高發(fā)展質(zhì)量，是順應(yīng)黨中央、省市委的要求，探索玉溪市城鄉(xiāng)發(fā)展統(tǒng)籌的新路子。這就要求我們要及時(shí)查找、梳理城市建設(shè)中面臨和存在的問題，站在以往城鎮(zhèn)化的成果上認(rèn)真思考、大膽創(chuàng)新，探索適合玉溪市特色的新型城鎮(zhèn)化之路，加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，確保玉溪市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的有效實(shí)施。

一、玉溪市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨的問題

玉溪市的城鎮(zhèn)化建設(shè)雖然取得了一定的成績(jī)，但土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化、建設(shè)用地粗放低效、城市管理服務(wù)水平不高等“城市病”問題卻日益凸顯，要繼續(xù)推進(jìn)城鎮(zhèn)化，走讓廣大市民享受美好城市生活的新型城鎮(zhèn)化之路，就必須正視并破解這些現(xiàn)實(shí)問題。

（一）戶籍改革沒有發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用，人口城鎮(zhèn)化明顯滯后

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城市的邊界不斷擴(kuò)展，規(guī)模不斷擴(kuò)大，而一部分生活在城市的人卻并沒有真正實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，他們沒有城鎮(zhèn)戶口，未能享受城鎮(zhèn)居民待遇，呈現(xiàn)“就業(yè)在城市，戶籍在農(nóng)村；勞力在城市，家屬在農(nóng)村；收入在城市，積累在農(nóng)村；生活在城市，根基在農(nóng)村”的“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象。玉溪市就存在這樣的“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率，雖均高出全省平均水平，但兩項(xiàng)指標(biāo)差距較大，且與全國(guó)平均水平都還有一定的差距，給城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作帶來(lái)新的制約。

1.戶籍改革中出現(xiàn)新的人口問題。伴隨著近年來(lái)省委省政府在戶籍上的綜合改革，玉溪市已經(jīng)基本建立了雙向選擇的勞動(dòng)就業(yè)制度，大致完成了醫(yī)療保健制度改革和住房制度改革，但新的二元分割結(jié)構(gòu)問題日益凸顯。［1］城鎮(zhèn)戶籍改革在為更大范圍的人口合理流動(dòng)創(chuàng)造平臺(tái)，讓其自由居住和遷徙到城鎮(zhèn)得以實(shí)現(xiàn)的同時(shí)，入駐中心城區(qū)的門檻越來(lái)越高，中心城區(qū)資源也越來(lái)越緊張。

2.新的不平等問題不斷涌現(xiàn)。伴隨著住房、醫(yī)療保險(xiǎn)、勞動(dòng)就業(yè)等體制方面的改革，原來(lái)附著在城鎮(zhèn)居民戶口上的福利待遇已經(jīng)所剩無(wú)幾。相反，農(nóng)民在宅基地審批、土地流轉(zhuǎn)、人口計(jì)劃生育政策等方面享有優(yōu)于城市居民的利益。例如，在土地流轉(zhuǎn)方面，農(nóng)民不僅可以保留原有的承包土地權(quán)益，還能帶土地進(jìn)城，享有與城鎮(zhèn)居民同等的待遇；在土地利益分配方面，撤村建居后，原“城中村”居民仍然享有土地蓋店鋪、廠房出租，分取紅利的福利。

3.城鎮(zhèn)化中區(qū)位差異因素更加突出。從玉溪市城鎮(zhèn)化水平看，僅有紅塔區(qū)、通?？h高出全市平均水平，且鑒于在城鎮(zhèn)搞生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)費(fèi)用較高、住房限制較多、繳納稅費(fèi)項(xiàng)目較多等生產(chǎn)生活成本問題，玉溪市部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)陸續(xù)出現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)者、村民不愿意把戶口轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)的現(xiàn)實(shí)問題，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”和“村轉(zhuǎn)鎮(zhèn)”對(duì)外地人較有吸引力，本地人興趣不大的新格局日益凸顯。

4.基層民主和政權(quán)建設(shè)弱化乃至虛化。新一輪的城鎮(zhèn)戶籍制度改革，不僅打破了城鄉(xiāng)居民的身份限制，還加大了農(nóng)村人口的流動(dòng)性，給村民自治和基層政權(quán)建設(shè)帶來(lái)新問題，例如，何謂“本村村民？”選民資格如何界定，需要具備哪些條件？其中，最迫切的問題，還是農(nóng)村政治資源流失嚴(yán)重。大批農(nóng)村青壯勞力，具有組織、活動(dòng)能力的人外出經(jīng)商務(wù)工，村民自治長(zhǎng)期處于一種弱化乃至虛化狀態(tài)。［2］人口大規(guī)模的遷徙和流動(dòng)，導(dǎo)致農(nóng)村高素質(zhì)管理和文化人才匱乏。

（二）公共服務(wù)設(shè)施投入不足，城鎮(zhèn)綜合承載能力較弱

隨著玉溪市的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)不足的問題日益凸顯，成為提升城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量的一個(gè)關(guān)鍵結(jié)點(diǎn)。例如，活動(dòng)廣場(chǎng)、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、停車場(chǎng)、公廁、垃圾庫(kù)等配套建設(shè)滯后，或建成但管理難以跟上城市發(fā)展的速度，造成“管理難、難管理”；城市的道路、給排水、燃?xì)?、電力電信等基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)缺乏統(tǒng)籌，反復(fù)開挖給群眾生活帶來(lái)許多困難；城鄉(xiāng)的教育、醫(yī)療、商業(yè)服務(wù)等建設(shè)不均等；環(huán)境道路體系建設(shè)與城市發(fā)展不相匹配，城市交通惡化等問題，極大地影響了城鎮(zhèn)的質(zhì)量和功能。

1.部分縣區(qū)供水和污水設(shè)施缺乏。伴隨著城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展，全市對(duì)供水和污水處理的需求不斷增加。玉溪市現(xiàn)有自來(lái)水廠16個(gè)，能基本滿足周圍片區(qū)的城鎮(zhèn)供水，已建成并投入運(yùn)營(yíng)的污水處理廠10座，城鎮(zhèn)污水處理率雖達(dá)到80%，但各縣區(qū)污水處理能力卻大相徑庭，玉溪市七縣兩區(qū)的污水處理廠計(jì)劃總建設(shè)規(guī)模為12萬(wàn)噸/日，但目前已經(jīng)建成的污水處理廠項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模只有3.5萬(wàn)噸/日，離總體規(guī)劃建設(shè)目標(biāo)還有較大差距，部分縣區(qū)污水處理能力令人擔(dān)憂。

2.交通設(shè)施不健全。目前，玉溪市已形成完善的公交網(wǎng)絡(luò)化營(yíng)運(yùn)格局，為全市公路運(yùn)輸客運(yùn)量和貨運(yùn)量的逐年上升提供了強(qiáng)有力的保證。與此同時(shí)，市內(nèi)道路斷面比較混亂、斷頭路多、路網(wǎng)分布不合理、道路功能不明確、道路等級(jí)分配不均勻、技術(shù)參數(shù)普遍偏低等現(xiàn)實(shí)問題，一直得不到有效解決。伴隨著玉溪市經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和市民生活水平的不斷提高，特別是全市私家車擁有量急劇上升，道路系統(tǒng)分布與交通量分布不一致的問題更加凸顯，上下班高峰期，交通擁堵不堪。

3.環(huán)保設(shè)施滯后。長(zhǎng)期以來(lái)，玉溪市把生態(tài)作為立市之本，全市建成區(qū)面積達(dá)84.2平方公里，其中建成區(qū)綠地面積2645.9公頃，綠化覆蓋率31.42%，公園綠地面積997.2公頃。但是，大面積的綠化與環(huán)保設(shè)施滯后、環(huán)保隊(duì)伍的嚴(yán)重不足，形成了強(qiáng)烈的反差，給玉溪市環(huán)境治理與生態(tài)文明建設(shè)帶來(lái)了前所未有的挑戰(zhàn)。

4.教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化娛樂和商業(yè)金融服務(wù)設(shè)施不完善。第一，中心城區(qū)優(yōu)質(zhì)教育醫(yī)療衛(wèi)生資源短缺。雖然玉溪市教育資源與醫(yī)療衛(wèi)生資源豐富，但由于歷史原因，兩種資源分布都存在不平均現(xiàn)象。伴隨城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，玉溪市還未能及時(shí)調(diào)整此類資源的分布，致使玉溪市中心城區(qū)教育、衛(wèi)生資源嚴(yán)重短缺，村鎮(zhèn)教育、衛(wèi)生資源過度荒廢的雙重矛盾，中心城區(qū)原本就存在的“讀書難、看病難”的問題，更是雪上加霜。第二，文化娛樂產(chǎn)業(yè)趨同性較高。玉溪市有文化經(jīng)營(yíng)單位1799家，其中演出團(tuán)體6家，歌舞娛樂場(chǎng)所533家，網(wǎng)吧210家，印刷企業(yè)121家，音像制品經(jīng)營(yíng)及出版物零售單位594家，打印復(fù)印影印企業(yè)335家。雖然基本形成發(fā)展速度快、場(chǎng)所分布廣、門類品種全，集欣賞娛樂、健身休閑為一體的文化娛樂產(chǎn)業(yè)，但存在產(chǎn)業(yè)間趨同性較高、明星產(chǎn)業(yè)少、創(chuàng)新成果匱乏等現(xiàn)實(shí)問題。第三，商業(yè)金融服務(wù)設(shè)施不完善，限制了中小企業(yè)的快速發(fā)展。玉溪市共有產(chǎn)險(xiǎn)公司14家、壽險(xiǎn)公司11家，代理公司1家。商業(yè)金融業(yè)正在高速發(fā)展，但與之配套的商業(yè)金融服務(wù)業(yè)設(shè)施卻不完善，一定程度上限制了新興的中小企業(yè)與小微企業(yè)發(fā)展速度。

5.社區(qū)服務(wù)水平較低。全市共有城市社區(qū)262個(gè)，近年來(lái)，雖然在構(gòu)建和諧社區(qū)、社區(qū)機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)方面取得了不菲的成績(jī)，并能夠以社區(qū)自籌、盤活資產(chǎn)、社區(qū)捐款、街道辦事處補(bǔ)助等辦法籌集部分資金，但滯后的社區(qū)基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施，限制了文化活動(dòng)廣場(chǎng)、社區(qū)廣場(chǎng)、衛(wèi)生室、健身場(chǎng)及便民商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)等公益性設(shè)施的建設(shè)。

（三）城鎮(zhèn)化發(fā)展資金短缺，融資方式面臨挑戰(zhàn)

1.新型城鎮(zhèn)化面臨的財(cái)政環(huán)境不容樂觀。從宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境看：近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速放緩，政府收入彈性降低，特別是在儲(chǔ)蓄率持續(xù)下降、銀行資本金缺口較大，持續(xù)通脹的壓力下，政府收入增速有可能在今后的一段時(shí)間內(nèi)保持下降的趨勢(shì)。

2.社會(huì)資本參與不足。從微觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境看：玉溪市正處于升級(jí)轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇期，用于發(fā)展民生、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的總體資金需求量不斷加大，用于新型城鎮(zhèn)化投融資空間將更加狹小。［3］目前，玉溪市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金投入仍然以政府投入、土地財(cái)政及銀行貸款等傳統(tǒng)融資渠道為主，還未能積極發(fā)揮金融市場(chǎng)的作用。很明顯，如何吸引社會(huì)資本參與新型城鎮(zhèn)化，已成為玉溪市創(chuàng)新融資方式的重要問題。

3.土地財(cái)政的弊端日益凸顯。從城鎮(zhèn)化發(fā)展的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，僅依靠土地這種有限的稀缺性資源來(lái)批租籌資的城鎮(zhèn)化之路，是不科學(xué)、不具備可持續(xù)發(fā)展性。特別是地方政府在“政績(jī)”激勵(lì)下，以抬高地價(jià)的短期行為來(lái)獲得城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金的行為，必將轉(zhuǎn)嫁在消費(fèi)者身上，與城鎮(zhèn)化發(fā)展初衷相違背。

4.城鎮(zhèn)化投融資平臺(tái)運(yùn)轉(zhuǎn)存在風(fēng)險(xiǎn)。近年來(lái)，玉溪市地方政府紛紛以城建公司、地方商業(yè)銀行和城投公司等形式，建立地方政府投融資平臺(tái)，調(diào)動(dòng)社會(huì)資金和銀行貸款。這樣的地方政府投融資平臺(tái)，以土地招拍、商業(yè)銀行貸款、國(guó)企改革和出讓城建開發(fā)權(quán)等方式，對(duì)土地資源、城市無(wú)形資產(chǎn)和國(guó)企資源等進(jìn)行盤活，一方面確實(shí)籌集了大量建設(shè)資金，推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程，而另一方面卻給地方政府形成巨額的隱性負(fù)債，隱憂重重。另外，省、市、縣各級(jí)政府都紛紛設(shè)立了屬于資金的專門化融資平臺(tái)，而這類融資平臺(tái)不同程度上都存在設(shè)立和運(yùn)作不規(guī)范、治理結(jié)構(gòu)不盡合理、管理人員缺乏必要的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)等現(xiàn)實(shí)問題，一旦地方政府忽視自身還款能力，盲目擴(kuò)大融資量，必將超出政府財(cái)政的實(shí)際承受能力，引發(fā)政府誠(chéng)信等社會(huì)問題。

5.支撐城鎮(zhèn)化投融資有序運(yùn)轉(zhuǎn)的財(cái)稅管理體制不暢。新型城鎮(zhèn)化，迅速增加了城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)等方面的資金需要，致使縣鄉(xiāng)政府財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)困難，為地方經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期發(fā)展帶來(lái)包袱和隱患。例如，在城鄉(xiāng)分割的財(cái)稅政策方面，農(nóng)業(yè)財(cái)政因資金來(lái)源、支付方式、渠道和對(duì)象分散、制度管理和監(jiān)督檢查缺失等客觀問題，造成了?？顩]有完全專用，甚至資金流失的不良局面。［4］

（四）專業(yè)人才和經(jīng)驗(yàn)缺乏，新型城鎮(zhèn)化還處于初級(jí)階段

第一，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，終究要靠人，尤其是要靠各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，但玉溪市對(duì)新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)和發(fā)展仍處于摸索階段，基本停留在對(duì)國(guó)家、省級(jí)政府相關(guān)文件的上傳下達(dá)，或是直接到東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)參觀考察的學(xué)習(xí)階段，而結(jié)合省情、立足市情繪制適合玉溪市實(shí)際情況的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展方案，尚處于探索中。第二，新型城鎮(zhèn)化工作需要各方面專業(yè)性較強(qiáng)的人才和豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。玉溪市嚴(yán)重缺乏用科學(xué)態(tài)度、先進(jìn)理念、專業(yè)知識(shí)去規(guī)劃、建設(shè)和管理城市的各領(lǐng)域?qū)I(yè)人才，導(dǎo)致玉溪市新型城鎮(zhèn)化的工作能力，在較長(zhǎng)時(shí)間里停留在初級(jí)水平，一味處于被動(dòng)的模仿狀態(tài)。

二、切實(shí)推進(jìn)玉溪市新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的策略

（一）深化戶籍制度改革，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

深化戶籍制度改革，是打破一直以來(lái)由戶口管理所造成農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)兩種身份下的不平等待遇，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶口登記管理制度的重要途徑。玉溪市農(nóng)業(yè)人口基數(shù)本來(lái)就比較大，戶籍制度改革應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，有序推進(jìn)轉(zhuǎn)移人口市民化。

1.逐步放寬戶口遷移的限制。允許擁有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)、生活來(lái)源的居民及其直系親屬，如父母、配偶、子女，根據(jù)本人意愿，辦理玉溪市城市常住戶口。

2.實(shí)行差別化落戶政策。第一，合理確定玉溪市主城區(qū)落戶條件，適當(dāng)放寬主城區(qū)以外的城鎮(zhèn)落戶限制，特別是將深化改革戶籍制度的工作重點(diǎn)放在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近就地進(jìn)城落戶和城鎮(zhèn)有合法穩(wěn)定住所、合法穩(wěn)定職業(yè)的農(nóng)民工、新生代農(nóng)民工、農(nóng)村籍大中專學(xué)生、農(nóng)村籍退役士兵轉(zhuǎn)戶進(jìn)城上，以政策優(yōu)惠吸引他們?cè)诔青l(xiāng)結(jié)合帶有序遷移和適度聚集，引導(dǎo)他們到中心城區(qū)以外的城鎮(zhèn)落戶定居。第二，切實(shí)將過去的城中村居民和已征地未轉(zhuǎn)城人員轉(zhuǎn)戶進(jìn)城等歷史遺留戶籍問題解決好，促進(jìn)具備條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自愿、持續(xù)、有序的轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民。

3.健全完善促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的各項(xiàng)措施。認(rèn)真領(lǐng)會(huì)、貫徹、實(shí)施中央推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的各項(xiàng)政策，在城鄉(xiāng)戶籍管理制度融合、公共政策銜接、保障措施配套等方面，健全完善農(nóng)轉(zhuǎn)城的各項(xiàng)措施，確保農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口盡快享受轉(zhuǎn)戶進(jìn)城后國(guó)家、政府所承諾的各項(xiàng)政策。

4.逐步剝離附著于戶籍上的各種利益分配制度。在深化戶籍制度改革基礎(chǔ)上，清理基于戶籍對(duì)城鄉(xiāng)居民的差別服務(wù)與管理，附著于戶籍上的各種利益分配制度要一體化，明確對(duì)農(nóng)轉(zhuǎn)城人口及其家庭成員的基本公共服務(wù)職能，在勞動(dòng)就業(yè)、子女入學(xué)、住房分配、社會(huì)保障等方面擁有平等的權(quán)利和待遇。

5.認(rèn)真研究常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率的關(guān)系問題。在統(tǒng)籌城鎮(zhèn)節(jié)能減排指標(biāo)的基礎(chǔ)上，規(guī)范數(shù)據(jù)管理，逐步實(shí)現(xiàn)相關(guān)數(shù)據(jù)的對(duì)接、統(tǒng)一，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)得來(lái)、留得住、融得進(jìn)、能發(fā)展，真正融入城市，穩(wěn)步提高戶籍人口的城鎮(zhèn)化水平。

（二）以民生為導(dǎo)向，加大公共服務(wù)建設(shè)

加大公共服務(wù)體系建設(shè)是推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口快速融入城鎮(zhèn)的助推劑，玉溪市必須認(rèn)真對(duì)照《國(guó)務(wù)院和關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》的精神，盡快出臺(tái)符合玉溪市情的實(shí)施意見及管理方案，進(jìn)一步建立完善適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的公共服務(wù)體系。

1.抓好生活用水的供給及治污設(shè)施營(yíng)運(yùn)管理。第一，在保證水源、水質(zhì)達(dá)標(biāo)的情況下，加大各縣區(qū)的供水能力，將“惜水、愛水、節(jié)水，從我做起”的用水意識(shí)和方法，通過學(xué)校、工廠、商業(yè)區(qū)、行政辦公區(qū)等公共場(chǎng)所的宣傳欄、廣告牌廣而告之。第二，合理確定不低于城市污水生活垃圾處理設(shè)施正常營(yíng)運(yùn)成本的征收標(biāo)準(zhǔn)和范圍，實(shí)行排污減排差別制，將“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”的征收責(zé)任落在實(shí)處，加大征繳力度。

2.加大交通設(shè)施建設(shè)。第一，加強(qiáng)中心城區(qū)的道路維護(hù)，特別是不暢、斷面嚴(yán)重的主干道修筑工作。第二，完善城市公交始末站規(guī)劃，優(yōu)化公交路線，推進(jìn)城南城北客運(yùn)和公交換乘中心建設(shè)，提高公交出行分擔(dān)率。第三，加快城鄉(xiāng)結(jié)合部重要交通通道的拓寬及修筑工作。第四，通過當(dāng)?shù)仉娕_(tái)、廣播等媒體，及時(shí)通報(bào)上下班高峰期的交通實(shí)情，在主干道及交通要道，靈活疏導(dǎo)，緩解交通壓力。

3.加強(qiáng)環(huán)保設(shè)施建設(shè)。第一，堅(jiān)持環(huán)保為民的根本宗旨，從城郊結(jié)合部、新農(nóng)村做起，把小城鎮(zhèn)、新農(nóng)村長(zhǎng)期存在的面源污染治理與城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理工程、社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)結(jié)合起來(lái)，做好面源污染治理工作，提高廣大人民群眾生活質(zhì)量。第二，加大中心城區(qū)現(xiàn)代化環(huán)保設(shè)施建設(shè)，用更具科技含量、更具智能性的環(huán)保設(shè)施，逐步提高環(huán)保工作的速度和質(zhì)量。第三，加強(qiáng)環(huán)保人才隊(duì)伍建設(shè)，著力培養(yǎng)研發(fā)污染控制、生態(tài)保護(hù)和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范等方面的高新技術(shù)、關(guān)鍵技術(shù)、共性技術(shù)人才，積極引進(jìn)環(huán)境管理、執(zhí)法、環(huán)境監(jiān)測(cè)、環(huán)境教育、法律及標(biāo)準(zhǔn)、信息與統(tǒng)計(jì)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)等方面的人才，適當(dāng)提高保潔人員待遇，穩(wěn)步發(fā)展一線環(huán)保隊(duì)伍。

4.調(diào)整教育和醫(yī)院衛(wèi)生資源分布格局。針對(duì)玉溪市中心城區(qū)與村鎮(zhèn)在教育資源、醫(yī)療衛(wèi)生資源上供不應(yīng)求及過度荒廢的雙重矛盾，調(diào)整資源分布迫在眉睫。例如，有計(jì)劃地組織村鎮(zhèn)教師、醫(yī)生進(jìn)行定期選調(diào)，是調(diào)整現(xiàn)有人才結(jié)構(gòu)，滿足廣大村鎮(zhèn)專業(yè)技術(shù)人才渴望進(jìn)城發(fā)展的雙贏辦法，將優(yōu)秀的村鎮(zhèn)專業(yè)技術(shù)人才有序地補(bǔ)充至中心城區(qū)，一方面促進(jìn)村鎮(zhèn)教師不斷學(xué)習(xí)、提升自我，形成良性的競(jìng)爭(zhēng)氛圍；一方面為名校、名院在中心城區(qū)人口集聚地或重要社區(qū)設(shè)立的分校、分院不斷補(bǔ)充人才，有益于緩解“上學(xué)難、就醫(yī)難”的現(xiàn)實(shí)問題，保障更多進(jìn)城務(wù)工人員子女的教育問題及廣大城鄉(xiāng)人民的醫(yī)療衛(wèi)生問題，讓他們更有歸屬感，盡快融入城市生活。

5.促進(jìn)文化娛樂業(yè)及金融服務(wù)業(yè)的發(fā)展。文化娛樂業(yè)是一個(gè)城市居民的精神食糧，針對(duì)玉溪市娛樂業(yè)趨同性較高的特點(diǎn)，第一，強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)督，重新整合市區(qū)資源，做出科學(xué)合理的規(guī)劃，通過政策扶持，提升產(chǎn)業(yè)層次，把文化娛樂引向高度文明，營(yíng)造健康和諧的發(fā)展氛圍，為廣大市民創(chuàng)造舒適、高雅的休閑環(huán)境。第二，加強(qiáng)商業(yè)金融業(yè)相關(guān)配套設(shè)施的發(fā)展，不僅能促進(jìn)就業(yè)問題的解決，為服務(wù)貿(mào)易業(yè)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，也是“招得來(lái)商引得進(jìn)資”的硬件需求，對(duì)幫扶中小企業(yè)、小微企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展具有較大的促進(jìn)作用。

6.完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會(huì)保障制度。第一，農(nóng)民工進(jìn)城后流動(dòng)性較大，政府應(yīng)從農(nóng)民工實(shí)際需求出發(fā)，按照“城鄉(xiāng)一體、分檔繳費(fèi)、自愿選擇”的思路，進(jìn)一步落實(shí)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中不斷出現(xiàn)的被征地農(nóng)民“先保后征”政策、創(chuàng)造在外打工農(nóng)民的“新農(nóng)?！迸c城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)接機(jī)制，增加社保流動(dòng)性的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保，從根本上打破參保身份限制，對(duì)跨省轉(zhuǎn)移基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的農(nóng)民工，給予其擁有與城市居民平等社會(huì)保障的待遇。第二，加強(qiáng)廉租房、公租房、限價(jià)商品房、經(jīng)濟(jì)適用房等保障性住房的建設(shè)、分配、管理機(jī)制，逐步將城鎮(zhèn)保障性住房建設(shè)延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，將城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的省內(nèi)農(nóng)村進(jìn)城就業(yè)人員、失地農(nóng)民、扶貧生態(tài)移民、外來(lái)務(wù)工人員、畢業(yè)大學(xué)生等納入城鎮(zhèn)住房保障體系，確保城市生活的低收入者享受同等的城鎮(zhèn)居民最低生活保障。

7.加強(qiáng)社區(qū)管理。隨著城市居民生活水平的提高和住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等各項(xiàng)改革的深入，一大部分社會(huì)公共服務(wù)下移至社區(qū)，對(duì)社區(qū)服務(wù)、衛(wèi)生、治安、環(huán)境、文化、組織等方面的建設(shè)，提出了新的要求。這就需要在社區(qū)管理中以社區(qū)黨組織建設(shè)為抓手，發(fā)揮黨員的先進(jìn)模范作用；要善于依靠社會(huì)力量，利用社會(huì)資源，強(qiáng)化社區(qū)功能，完善社區(qū)服務(wù)；通過擴(kuò)大民主參與程度，增加居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感；合理整合社區(qū)規(guī)模和現(xiàn)有資源，增強(qiáng)社區(qū)服務(wù)水平，不斷提高社區(qū)成員的生活水平和生活質(zhì)量，把社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、環(huán)境優(yōu)美、治安良好、生活便利、和諧幸福的社會(huì)生活共同體。

（三）發(fā)揮政策性金融的引導(dǎo)作用，拓寬資金的來(lái)源渠道

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要龐大的資金，僅靠財(cái)政的投入，無(wú)疑是杯水車薪。為此，要放寬準(zhǔn)入條件，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與城市公用設(shè)施投資運(yùn)營(yíng)，是創(chuàng)新融資方式、降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、拓展融資渠道的有效途徑。

1.明確政府的主導(dǎo)地位。從法律法規(guī)層面明確政府與企業(yè)在項(xiàng)目中各自需要承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)，并通過培育地方主體稅種，壯大地方財(cái)政收入規(guī)模，增強(qiáng)地方政府的基本公共服務(wù)能力。

2.努力探索新的融資模式。要逐漸將政府直接進(jìn)行基礎(chǔ)建設(shè)的注意力轉(zhuǎn)移到動(dòng)員社會(huì)資源進(jìn)行基礎(chǔ)建設(shè)和經(jīng)營(yíng)，推動(dòng)政府從大包大攬搞建設(shè)的模式中退出來(lái)，在PPP、BOT、BT、BOO、TOT的試點(diǎn)工作中，不斷探索適合自身的融資模式。

3.拓寬市場(chǎng)運(yùn)作和社會(huì)參與渠道，做好發(fā)行市政債券的工作。第一，認(rèn)真分析研究國(guó)內(nèi)外通過債券融資方式推動(dòng)城鎮(zhèn)建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)和做法，吃透國(guó)家最新的財(cái)政精神。例如，2014年4月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出的由國(guó)家開發(fā)銀行成立專門機(jī)構(gòu)，實(shí)行單獨(dú)核算，采取市場(chǎng)化方式發(fā)行住宅金融專項(xiàng)債券。這項(xiàng)措施，不僅為城鎮(zhèn)化建設(shè)增添了一條新的資金來(lái)源渠道，而且有利于規(guī)范和管理政府舉債行為。玉溪市應(yīng)結(jié)合實(shí)際財(cái)政狀況，提出切合實(shí)際的工作方案，努力在債券融資等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)新的突破。第二，創(chuàng)新城鎮(zhèn)化資金保障，多渠道推動(dòng)股權(quán)融資。一是通過風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，探索公共基金、保險(xiǎn)資金和社會(huì)資本參與到具有穩(wěn)定收益的城市基礎(chǔ)設(shè)施、公用設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目。［5］二是設(shè)立專項(xiàng)貸款、專項(xiàng)債券和專項(xiàng)基金，支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，特別是將政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤，提升專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付政策的引導(dǎo)性。三是放寬準(zhǔn)入、完善監(jiān)管，創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)。第三，拓展市政建設(shè)融資渠道，保障資金的持續(xù)供給。通過建立投融資市場(chǎng)監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)，引導(dǎo)社會(huì)投資方向，保障重點(diǎn)項(xiàng)目的建設(shè)，鼓勵(lì)財(cái)政投入和市場(chǎng)運(yùn)作相結(jié)合的多元化融資體制，從源頭上保障新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金；切實(shí)將城市維護(hù)建設(shè)稅、城市公用事業(yè)附加稅、市政公用基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)等稅費(fèi)收入主要用于市政公用設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)；［6］完善特許經(jīng)營(yíng)政策、用地政策、價(jià)格政策、退出機(jī)制、優(yōu)先審批政策的保障機(jī)制，依靠經(jīng)營(yíng)城市來(lái)籌集建設(shè)資金，提高市政設(shè)施運(yùn)營(yíng)水平。

（四）提高領(lǐng)導(dǎo)新型城鎮(zhèn)化工作的能力和水平

城鎮(zhèn)發(fā)展是一個(gè)持續(xù)的、漸進(jìn)的、漫長(zhǎng)的過程，也是關(guān)系一個(gè)城市子孫后代生命、生存、生活的民生問題，這就需要在市委市政府的帶領(lǐng)下，大膽創(chuàng)新、邊做邊總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在提高領(lǐng)導(dǎo)新型城鎮(zhèn)化工作的能力和水平的同時(shí)，不斷探索適合玉溪市的發(fā)展方式。

1.轉(zhuǎn)變觀念。廣大領(lǐng)導(dǎo)干部要轉(zhuǎn)變過去“貪大”、“求洋”、“追新”的舊觀念，努力把城市當(dāng)作精品藝術(shù)來(lái)建設(shè)，杜絕“千城一面”、“千鎮(zhèn)一面”、“千樓一面”的拿來(lái)主義思想。

2.追求質(zhì)量。與城鎮(zhèn)化建設(shè)相關(guān)的職能部門，要嚴(yán)格按照規(guī)劃要求、工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與施工單位銜接，將建筑質(zhì)量放在第一位，嚴(yán)把勘察、設(shè)計(jì)、施工、竣工驗(yàn)收關(guān)等每一個(gè)建設(shè)環(huán)節(jié)。

3.科學(xué)管理。加強(qiáng)人性化、精細(xì)化、信息化、社會(huì)化管理，將工作重心下移，發(fā)揮街道、社區(qū)的基礎(chǔ)性作用，推進(jìn)城市網(wǎng)格化管理，做到全覆蓋、無(wú)縫隙。例如，通過各種媒體準(zhǔn)確、及時(shí)地將城鎮(zhèn)化的規(guī)劃、實(shí)施、建設(shè)向廣大人民群眾進(jìn)行公告；建立群眾監(jiān)督機(jī)制，力求把每一幢建筑都建成經(jīng)得起群眾和歷史檢驗(yàn)的安全工程、放心工程、精品工程。

［1］高愛雄.芻議城鄉(xiāng)戶籍制度調(diào)整與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系［J］.商業(yè)時(shí)代，2011（23）.

［2］楊莉英，高國(guó)忠.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的戶籍制度改革芻議［J］.人民論壇，2012（29）.

［3］胡偉.玉溪市城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的問題及對(duì)策［J］.中共云南省委黨校學(xué)報(bào)，2013（04）.

［4］李萬(wàn)峰.新形勢(shì)下城鎮(zhèn)化投融資存在的問題與政策建議［N］.中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，2013-02-06.

［5］齊凱君，梁麗輝.供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革助推新型城鎮(zhèn)化［N］.人民日?qǐng)?bào)，2016-05-16.

［6］魏志甫.河南支持新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的財(cái)政政策研究［J］.財(cái)政論壇，2012（13）.

責(zé)任編輯：許如江

F303.3

A

1671-2994（2016）06-0135-05

2016-01-18

張穎婕（1982-），女，云南玉溪人，中共玉溪市委黨校公共管理教研室講師。研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)，公共管理。許亞萍（1986-），女，云南新平人，中共玉溪市委黨校黨史黨建教研室講師。研究方向：西南邊疆社會(huì)問題，黨的建設(shè)。李安亮（1968-），男，云南江川人，中共玉溪市委黨校副縣級(jí)組織員，副教授。研究方向：黨的建設(shè)，行政法學(xué)。

*本文系玉溪市社科聯(lián)課題《玉溪市推進(jìn)“以人為核心”新型城鎮(zhèn)化研究》（Yxsk85）的階段性成果。