崔　偉

(首都師范大學(xué) 管理學(xué)院，北京100089)

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國情國策研究

智慧治理：大數(shù)據(jù)時代政府社會治理之創(chuàng)新

崔偉

(首都師范大學(xué) 管理學(xué)院，北京100089)

[摘要]大數(shù)據(jù)是繼互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算之后，又一次新的技術(shù)革命，大數(shù)據(jù)時代的到來改變了人們的生活、工作和思維方式與信息收集和傳播的渠道，既為政府社會治理帶來了前所未有的機遇，也帶來了一定的挑戰(zhàn)：數(shù)據(jù)能力鴻溝與社會公平之間的矛盾、信息開放與隱私保護之間的矛盾、大數(shù)據(jù)處理收益與成本之間的矛盾，預(yù)判結(jié)果的特征與基本倫理標(biāo)準(zhǔn)之間的矛盾都制約著政府社會治理進程的推進。因此，智慧治理應(yīng)成為大數(shù)據(jù)時代政府社會治理創(chuàng)新的必然選擇。智慧治理以政府主導(dǎo)下的多元協(xié)作治理為治理主體，以在大數(shù)據(jù)環(huán)境下政府社會治理機制重構(gòu)為治理過程，以物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)的跨越式發(fā)展為治理工具，以完善大數(shù)據(jù)應(yīng)用的法律法規(guī)和人才培養(yǎng)機制為治理保障，強調(diào)以大數(shù)據(jù)為核心的思維和技術(shù)的廣泛性應(yīng)用，借以實現(xiàn)政府社會治理能力的現(xiàn)代化。

[關(guān)鍵詞]大數(shù)據(jù)；政府社會治理；智慧治理

2012年3月，奧巴馬政府宣布啟動“大數(shù)據(jù)研究和發(fā)展計劃”，標(biāo)志著大數(shù)據(jù)時代的來臨，2015年10月，黨的十八屆五中全會將大數(shù)據(jù)上升為國家戰(zhàn)略，這就意味著大數(shù)據(jù)在我國正式興起，大數(shù)據(jù)時代的最大特征是運用智能監(jiān)測技術(shù)與精準(zhǔn)的科學(xué)方法對各種有價值的數(shù)據(jù)進行更為深層次地收集和挖掘，目前已經(jīng)廣泛應(yīng)用于智能交通管理、能源動態(tài)監(jiān)測、流動人口管理和食品安全監(jiān)管等領(lǐng)域。為政府社會治理的創(chuàng)新帶來了機遇，同時也帶來了前所未有的挑戰(zhàn)，本文在詳細(xì)分析其利弊的基礎(chǔ)上，提出“智慧治理”的概念，認(rèn)為它將成為大數(shù)據(jù)環(huán)境下政府進行社會治理創(chuàng)新的基本途徑。

一、大數(shù)據(jù)時代浪潮的興起

物聯(lián)網(wǎng)、云計算、移動互聯(lián)技術(shù)的發(fā)展，使人類進入了大數(shù)據(jù)時代，大數(shù)據(jù)這個概念并不是興起于近幾年，早在 1980 年，阿爾文·托夫勒在《第三次浪潮》一書中，將大數(shù)據(jù)稱為“第三次浪潮的華彩樂章”[1]。大數(shù)據(jù)研究的集大成者——舍恩伯格教授認(rèn)為：所謂“大數(shù)據(jù)時代”，是指人類社會各類組織、各個領(lǐng)域廣泛地應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)的時代[2]。維基百科對它的界定是: “大數(shù)據(jù)指的是所涉及的數(shù)據(jù)量規(guī)模巨大到無法通過人工，在合理時間內(nèi)達到截取、管理、處理并整理成為人類所能解讀的信息”。[3]作為網(wǎng)絡(luò)時代的產(chǎn)物，大數(shù)據(jù)具有多樣的數(shù)據(jù)類型(Velocity)、低密度的數(shù)據(jù)價值( Value)、海量的數(shù)據(jù)規(guī)模(Volume)和動態(tài)流轉(zhuǎn)的數(shù)據(jù)體系(Variety)四重特征。大數(shù)據(jù)浪潮的興起使世界各國紛紛利用大數(shù)據(jù)來提升國家治理能力，“得數(shù)據(jù)者得天下已經(jīng)成為全球普遍共識”[4]。在中國，2013 年被稱為“大數(shù)據(jù)元年”。2014年工業(yè)和信息化部研究院出版了對大數(shù)據(jù)建設(shè)和規(guī)劃具有指導(dǎo)性意義的《大數(shù)據(jù)白皮書》。2015年召開的黨的十八屆五中全會提出我國要實施“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計劃和國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略。在地方政府層面，北京、貴州、廣州等多個省市發(fā)布了大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略。大數(shù)據(jù)時代的到來改變了信息搜集和傳播模式，為政府社會治理帶來了機遇，同時也倒逼著傳統(tǒng)的社會治理體制、機制和治理模式進行變革。

二、 大數(shù)據(jù)時代政府社會治理面臨的困境與挑戰(zhàn)

大數(shù)據(jù)時代的來臨，為政府社會治理帶來了一定機遇；在以往的社會治理中，政府還主要是依賴抽樣、局部和片面數(shù)據(jù)，甚至在無法獲得實證數(shù)據(jù)時完全依賴經(jīng)驗、假設(shè)、價值觀做出決策。大數(shù)據(jù)可以使政府掌握全面、完整和系統(tǒng)數(shù)據(jù)，推動政府由“經(jīng)驗治理”向“數(shù)據(jù)治理”轉(zhuǎn)變；其次，大數(shù)據(jù)的核心是預(yù)測，大數(shù)據(jù)能在對數(shù)據(jù)進行有效處理的基礎(chǔ)上更為準(zhǔn)確地發(fā)現(xiàn)事物發(fā)展的規(guī)律，可以推動社會治理模式由被動響應(yīng)型治理向主動預(yù)見性治理變革；例如，2009 年爆發(fā)的甲型 H1N1 流感病毒，谷歌公司就是通過觀察人們在網(wǎng)上的搜索記錄，在流感爆發(fā)的幾周前，就判斷出流感的傳播來源，從而使公共衛(wèi)生機構(gòu)獲得了極有價值的數(shù)據(jù)信息，并快速地做出有針對性的決策。此外，在以往的社會治理過程中，條塊分割的體制壁壘導(dǎo)致政府各部門各自為政，缺乏協(xié)同合作意識，出現(xiàn)了大量的“信息孤島”現(xiàn)象。而大數(shù)據(jù)時代主張開放共享，社會治理大數(shù)據(jù)將成為公共資源，加大各政府之間及政府各部門之間的溝通協(xié)作，進而促進社會治理體制從“碎片化”向“網(wǎng)格化”轉(zhuǎn)變。然而，大數(shù)據(jù)本身就是一把“雙刃劍”，在為政府社會治理帶來前所未有的機遇的同時，也帶來了許多困境與挑戰(zhàn)。

(一) 大數(shù)據(jù)信息開放與隱私保護之間的矛盾

大數(shù)據(jù)改變了人們的思維方式和生產(chǎn)生活方式，人們通過對海量數(shù)據(jù)的交換和整合，為社會帶來“大知識、大科技、大智能、大利潤”等發(fā)展機遇[5]。由此可見，數(shù)據(jù)的開放、共享已經(jīng)成為大數(shù)據(jù)應(yīng)用的必然要求。然而，在以公開、透明、流通為特征的大數(shù)據(jù)時代，個人的隱私卻受到極大的威脅，公共領(lǐng)域的“公共性”與公眾個人領(lǐng)域的“隱私性”之間的界限變得越來越模糊和難以界定，以QQ、微信、微博為代表的社交網(wǎng)站，每時每刻都在記錄著人們的行為“軌跡”，F(xiàn)acebook對用戶的社交網(wǎng)絡(luò)了如指掌，亞馬遜能夠及時掌握消費者的購物習(xí)慣，2013 年斯諾登披露的美國國家安全局實施的“棱鏡計劃”，更是引發(fā)了人們對個人隱私安全的擔(dān)憂。因此，在大數(shù)據(jù)時代，如何在信息開放與隱私保護之間找到平衡點已成為政府社會治理急需解決的關(guān)鍵性問題。

(二) 大數(shù)據(jù)處理收益與成本之間的矛盾

以大數(shù)據(jù)為核心的思維和技術(shù)的廣泛性應(yīng)用，能夠使政府摒棄直覺式和經(jīng)驗式?jīng)Q策，大數(shù)據(jù)時代的政府治理可以通過對海量數(shù)據(jù)的收集、整合、分析來提升政府的預(yù)測與判斷能力，進而使決策更加科學(xué)和精準(zhǔn)化。然而，大數(shù)據(jù)技術(shù)在為政府社會治理帶來巨大收益的同時，也引發(fā)了其在處理過程中需要花費更高社會成本的問題，一方面由于大數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)規(guī)模已經(jīng)從TB級別升級到PB，而且大部分都為非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù) ( 圖片、視頻、地理位置信息等)，需要配備更高級的云計算技術(shù)進行處理；另一方面，源于大數(shù)據(jù)具有碎片化、價值密度較低等特征，從海量的數(shù)據(jù)中往往只能提取出少量可利用的信息，導(dǎo)致政府出于“理性經(jīng)濟人”的考慮，不愿意花費巨大成本挖掘少量有“含金量”的數(shù)據(jù)。

(三) 數(shù)據(jù)能力鴻溝與社會公平之間的矛盾

在大數(shù)據(jù)時代，數(shù)據(jù)資源成為核心資源，掌握了數(shù)據(jù)就意味著掌握了話語權(quán)，無法掌握數(shù)據(jù)的群體就有可能成為政府治理決策中的缺席者。截至2015年12月，中國網(wǎng)民規(guī)模達6.88億，其中農(nóng)村網(wǎng)民占比28.4%，規(guī)模達1.95億，城鎮(zhèn)網(wǎng)民占比71.6%，規(guī)模為4.93億[6]，農(nóng)村網(wǎng)民與城市網(wǎng)民的數(shù)量比例約為1∶2.5，農(nóng)民等群體由于自身能力的有限及相關(guān)技術(shù)的缺乏，無法在網(wǎng)絡(luò)世界表達自己的意見和偏好，很可能會導(dǎo)致其在政府決策面前“集體失語”，導(dǎo)致其合理的公訴求得不到滿足，數(shù)據(jù)能力鴻溝造成的差別將成為繼城鄉(xiāng)差別、工農(nóng)差別和腦體差別后的“第四大差別”。此外，隨著智慧城市的建立，農(nóng)民和市民之間的信息技能差別將會越來越大，使得城鄉(xiāng)之間信息流動變得更加困難，導(dǎo)致兩極分化現(xiàn)象嚴(yán)重、“馬太效應(yīng)”凸顯，嚴(yán)重制約著社會公平目標(biāo)的實現(xiàn)。

(四)預(yù)判結(jié)果的特征與基本倫理標(biāo)準(zhǔn)之間的矛盾

大數(shù)據(jù)的核心特征是預(yù)測，大數(shù)據(jù)預(yù)測可以幫助保險公司、患者、銀行和顧客，但大數(shù)據(jù)不能提供因果關(guān)系，只注重相關(guān)關(guān)系，這往往限制了很多自由意志的表達，在司法領(lǐng)域尤為突出。在大數(shù)據(jù)時代， 美國30多個假釋委員正使用大數(shù)據(jù)來分析是釋放還是繼續(xù)監(jiān)禁某人，越來越多的美國城市，都采用了“預(yù)測警務(wù)”來決定哪些街道、群體還是個人需要更嚴(yán)密的監(jiān)控，僅僅是因為某算法系統(tǒng)指出他們更有可能犯罪。如果個人被追究責(zé)任只是因為一個可能永遠(yuǎn)不會實施的行為，那么人們就失去了自由意志和自由選擇生活的權(quán)利。另外，對罪責(zé)的判定是基于對個人未來行為的預(yù)測，但基于未來可能行為之上的懲罰是對公平正義的褻瀆，因為公平正義的基礎(chǔ)是只有做了某事才需要對它負(fù)責(zé)。這否定了法律系統(tǒng)或公平正義的基石——無罪推定原則，為此，大數(shù)據(jù)預(yù)測必須要有倫理標(biāo)準(zhǔn)的干預(yù)，以提高司法領(lǐng)域及其他領(lǐng)域的自律性，避免大數(shù)據(jù)被濫用后果的發(fā)生。

三、智慧治理：大數(shù)據(jù)時代政府社會治理創(chuàng)新的路徑選擇

大數(shù)據(jù)作為互聯(lián)網(wǎng)時代的產(chǎn)物，其合理利用能夠推進社會體制、機制、能力和效能的創(chuàng)新。當(dāng)大數(shù)據(jù)成為一種理念，貫穿于整個政府社會治理過程中時，將會出現(xiàn)一種新的治理模式，本文將其稱為“智慧治理”( intelligent governance )。智慧治理的思想來源于法國思想家?？绿岢龅?“Governmentality”一詞，從根本上來看，智慧治理即充分運用大數(shù)據(jù)的思維和理念，通過云計算、物聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術(shù)手段收集、監(jiān)測、整合與社會相關(guān)的數(shù)據(jù)與信息，創(chuàng)新治理的方式和手段，提高決策的準(zhǔn)確性和適用性，進而實現(xiàn)政府治理能力的現(xiàn)代化。

(一)智慧治理的主體：政府主導(dǎo)下的多元主體協(xié)作

傳統(tǒng)的社會治理是以政府為中心的集權(quán)式治理模式。政府將許多管不了、管不好、不該管的事務(wù)全部納入職能范圍內(nèi)，從而出現(xiàn)了部門林立、機構(gòu)臃腫的弊端。但隨著大數(shù)據(jù)時代的到來，大數(shù)據(jù)改變了信息收集和傳播的渠道，使權(quán)力出現(xiàn)了分散化趨勢，集權(quán)治理的模式出現(xiàn)了“治理失靈”的困境，倒逼著政府由封閉式治理向開放式治理轉(zhuǎn)變。正如米歇爾·克羅齊耶所說：“一個開放的系統(tǒng)要更加豐富多彩，同時也擁有更高的效能，因為與封閉的系統(tǒng)相比，它更為豐富多樣；而封閉的系統(tǒng)則更趨貧乏，因為它本身無論是在內(nèi)部交往，還是在外部交往方面都少得可憐”。[7]在大數(shù)據(jù)背景下，政府首先應(yīng)改變“以自我為中心”的行政思維方式，放棄把自己看成“全能政府”的定位，將社會能夠自行處理的事務(wù)歸還于社會；其次，應(yīng)完善公民參與機制和信息公開機制，激發(fā)公民和社會組織參與公共事務(wù)治理的積極性和加大政府信息的透明度，充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)進行輿情分析，進而有效地降低社會矛盾發(fā)生的頻率。從根本上來看，只有積極探索多元主體協(xié)作共治的治理模式，充分利用云計算、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)技術(shù)，才是實現(xiàn)智慧治理的有效途徑。

(二)智慧治理的工具：云計算、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)的跨越式發(fā)展

“科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力”，也是大數(shù)據(jù)時代政府社會治理能力提升的首要前提。大數(shù)據(jù)是一個包含互聯(lián)網(wǎng)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等多重要因素在內(nèi)的數(shù)據(jù)分析和處理模式，其涉及技術(shù)層面包括數(shù)據(jù)獲取、挖掘、分析和存儲技術(shù)、數(shù)據(jù)安全技術(shù)、新型數(shù)據(jù)庫技術(shù)等多個領(lǐng)域。當(dāng)下政府必須加大對物聯(lián)網(wǎng)、云計算等技術(shù)的投入與研發(fā)。確保政府的大數(shù)據(jù)管理和應(yīng)用真正建在自主技術(shù)的根基上，借助物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，建設(shè)實時、自適應(yīng)進行社會動態(tài)感知的感知系統(tǒng)；把傳感器和裝備嵌入到監(jiān)測對象中，通過超級計算機和云計算將社會治理監(jiān)測物聯(lián)網(wǎng)整合起來，建設(shè)具有高速度計算能力、海量存儲能力和并行處理能力的智能社會信息處理平臺，為最終實現(xiàn)政府的“智慧治理”提供平臺支撐與信息服務(wù)。

(三)智慧治理的過程：大數(shù)據(jù)環(huán)境下社會治理機制的重構(gòu)

大數(shù)據(jù)作為一種理念和方法，彰顯了科技理性對于社會治理的重要性，而這種科技理性在政府社會治理中所能產(chǎn)生的作用和效果，則體現(xiàn)在其對社會治理機制的重構(gòu)。一般而言，社會治理機制主要包括協(xié)同公眾參與機制、社會調(diào)控機制、社會收入分配機制、社會矛盾預(yù)警機制、社會保障機制、社會治安防控機制、社會應(yīng)急機制等。從大數(shù)據(jù)角度看，社會治理是一個包括數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)整合、數(shù)據(jù)提煉、數(shù)據(jù)挖掘、數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)監(jiān)測和數(shù)據(jù)評估與反饋的過程。相對于以往的社會治理機制而言，“大數(shù)據(jù)浪潮”下的社會治理的最大改變應(yīng)在于“數(shù)據(jù)挖掘——進行量化分析——尋找相關(guān)關(guān)系——進行預(yù)測決策”的流程，在智能的數(shù)據(jù)處理技術(shù)的支撐下，將大數(shù)據(jù)的思維和理念貫穿于社會治理的過程中，可以將公眾參與機制多元化、政府決策機制科學(xué)化、公共服務(wù)決策機制精準(zhǔn)化和風(fēng)險應(yīng)急機制前置化，提高政府的社會治理能力。

(四)智慧治理的保障：完善大數(shù)據(jù)應(yīng)用的相關(guān)法律法規(guī)與人才培養(yǎng)機制

法治是智慧治理的前提和基礎(chǔ)，黨的十八屆四中全會提出全面推進依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，我國大數(shù)據(jù)的挖掘與利用首先應(yīng)當(dāng)有法可依。在國家層面盡快制定《大數(shù)據(jù)發(fā)展促進條例》，健全數(shù)據(jù)安全等級保護、風(fēng)險測評、應(yīng)急防范等安全制度，明確不同層級政府部門在大數(shù)據(jù)發(fā)展中的定位。在數(shù)據(jù)收集的過程中，明確政府、市場與社會等各方責(zé)任權(quán)利與義務(wù)。此外，政府獲取公民個人信息不能超越合理范圍，應(yīng)厘清公民知情權(quán)和隱私權(quán)的界限，建立符合我國國情的數(shù)據(jù)應(yīng)用法律體系。其次，政府要加大對人才培養(yǎng)的投入力度，拓寬人才流通的渠道和創(chuàng)新人才培養(yǎng)機制。把大數(shù)據(jù)人才作為第一資源，鼓勵研究型大學(xué)設(shè)立大數(shù)據(jù)專業(yè)研究生課程、支持高校開設(shè)大數(shù)據(jù)相關(guān)專業(yè)、支持有條件的企業(yè)建立大數(shù)據(jù)工程中心，職業(yè)教育和培訓(xùn)實習(xí)基地也應(yīng)滿足社會治理領(lǐng)域的發(fā)展需要，形成政府、大學(xué)、企業(yè)合作，探索大數(shù)據(jù)人才培養(yǎng)模式，為實現(xiàn)智慧治理的治理精準(zhǔn)化、精細(xì)化和科學(xué)化提供基礎(chǔ)保障。

四、結(jié)語

數(shù)據(jù)資源是第一資源，是政府進行社會治理的基礎(chǔ)和技術(shù)支撐，正如美國學(xué)者丹尼爾·埃斯蒂指出：“基礎(chǔ)數(shù)據(jù)驅(qū)動的決策方法，政府將更加有效率、更加開放、更加負(fù)責(zé)，引導(dǎo)政府前進的將是基于實證的事實，而不是意識形態(tài)，也不是利益集團在政府決策過程中施加的影響。”[8]不可否認(rèn)，大數(shù)據(jù)時代的來臨為政府社會治理帶來了巨大效益，能夠?qū)崿F(xiàn)社會治理模式的“網(wǎng)格化”、社會治理機制的智能化和公共決策方式的科學(xué)化。然而，大數(shù)據(jù)畢竟還是一個技術(shù)工具，政府在充分挖掘數(shù)據(jù)價值的同時，需要更多地關(guān)注個人隱私、數(shù)字鴻溝、信息安全、與倫理價值標(biāo)準(zhǔn)的沖突等問題，尤其要防止出現(xiàn)“盲目崇拜數(shù)據(jù)”的傾向和“數(shù)據(jù)至上”的思想。本文提出的“智慧治理”要通過治理主體多元化、治理流程科學(xué)化、治理工具智能化和治理保障法治化來使政府社會治理的效能最大化，從而不斷推進國家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化。

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〔責(zé)任編輯：崔家善〕

[中圖分類號]D63

[文獻標(biāo)志碼]A

[文章編號]1000-8284(2016)04-0022-04

[作者簡介]崔偉(1990—)，女，黑龍江齊齊哈爾人，碩士研究生，從事基層社會治理研究。

[收稿日期]2016-03-20

·大數(shù)據(jù)時代政府治理專題·