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我國環(huán)境信息公開現(xiàn)狀、問題與對策

2016-02-07 12:04王華郭紅燕黃德生環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心北京100029
中國環(huán)境管理 2016年1期
關(guān)鍵詞:環(huán)境管理社會政府

王華,郭紅燕,黃德生(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心,北京 100029)

我國環(huán)境信息公開現(xiàn)狀、問題與對策

王華,郭紅燕,黃德生*
(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心,北京 100029)

摘 要環(huán)境信息公開是一項(xiàng)基礎(chǔ)性、全局性工作。它不僅是公眾參與環(huán)境保護(hù)的前提條件,也是推進(jìn)我國環(huán)境管理工作全方位提升的重要手段。我國環(huán)境信息公開工作近年來進(jìn)展迅速,但仍存在關(guān)鍵性環(huán)境信息嚴(yán)重缺失等現(xiàn)象,不僅無法滿足社會及政府環(huán)境管理工作的需要,有時甚至?xí)绊懙缴鐣€(wěn)定。本文從政府、企業(yè)、社會的不同層面和不同角度分析了我國環(huán)境信息公開存在的問題及其產(chǎn)生原因,并在此基礎(chǔ)上從法律法規(guī)、組織監(jiān)管和溝通協(xié)調(diào)等方面提出了一系列改進(jìn)建議,包括:①加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo),任命副部級官員主管環(huán)境信息公開工作;②推動國務(wù)院出臺《環(huán)境信息公開條例》,推動各類環(huán)境政策法規(guī)納入信息公開條款;③加強(qiáng)與社會各界的溝通和互動,充分發(fā)揮社會組織的作用;④建立主要污染源環(huán)境信息公開平臺,刺激企業(yè)改進(jìn)環(huán)境表現(xiàn);⑤加強(qiáng)對地方政府環(huán)境信息公開工作的督查、考核、評價及表現(xiàn)公開;⑥加強(qiáng)各級政府環(huán)境信息公開能力建設(shè);⑦實(shí)現(xiàn)環(huán)保部及環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部數(shù)據(jù)信息統(tǒng)一管理、協(xié)調(diào)共享;⑧全面改善環(huán)境數(shù)據(jù)質(zhì)量;⑨細(xì)化環(huán)境信息公開政策,包括環(huán)境風(fēng)險及健康信息公開政策;⑩加強(qiáng)與其他部委關(guān)于環(huán)境信息公開工作的合作與協(xié)調(diào)。

關(guān)鍵詞環(huán)境信息公開;環(huán)境管理;政府;企業(yè);社會

*責(zé)任作者: 黃德生(1984—),男,環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心,博士,主要研究方向?yàn)榄h(huán)境經(jīng)濟(jì)與管理、環(huán)境政策評估。

引言

環(huán)境信息公開作為一種環(huán)境管理制度,主要是指政府、企業(yè)以及其他社會行為主體通過發(fā)布各自掌握的內(nèi)部產(chǎn)生的或由外部獲取的環(huán)境信息,使管理者、被管理對象以及公眾共享環(huán)境信息,從而促進(jìn)環(huán)境行為的改進(jìn),使社會經(jīng)濟(jì)朝可持續(xù)方向發(fā)展。環(huán)境信息公開也是環(huán)境治理體系中一項(xiàng)基礎(chǔ)性、全局性工作。它不僅是公眾參與環(huán)境保護(hù)的前提條件,也是推動環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法、提升環(huán)境管理水平的重要手段。實(shí)踐證明,環(huán)境信息公開能夠在優(yōu)化政府環(huán)境管理政策、促進(jìn)社會參與環(huán)境保護(hù)、促進(jìn)企業(yè)環(huán)境行為自律等方面發(fā)揮重要作用[1]。

當(dāng)前,我國已經(jīng)初步建立了較為完整的環(huán)境信息公開制度體系。自2008年國務(wù)院《政府信息公開條例》和環(huán)保部《 環(huán)境信息公開辦法(試行)》實(shí)施以來,我國環(huán)境信息公開工作不斷穩(wěn)步向前推進(jìn)。特別是過去兩年來,環(huán)境信息公開制度建設(shè)得到快速發(fā)展,環(huán)境信息公開相關(guān)制度規(guī)定更加全面、具體和細(xì)化,我國在不同領(lǐng)域的環(huán)境信息公開情況都得到了一定的改善。但是,我國環(huán)境信息公開工作還存在嚴(yán)重不足,公開水平不僅不能滿足社會的需要,有時甚至影響到社會穩(wěn)定,急需改善提高。本文對存在的問題和不足及其產(chǎn)生的原因進(jìn)行了總結(jié)和分析,并提出了一系列改進(jìn)建議。

1 我國環(huán)境信息公開現(xiàn)狀及進(jìn)展

1.1 政府環(huán)境事務(wù)信息公開進(jìn)步明顯,但存在區(qū)域不平衡和部分重要信息缺失等問題

自2011年以來,我國各級政府的網(wǎng)站建設(shè)不斷改進(jìn),各類政府環(huán)境事務(wù)信息通過政府網(wǎng)站向社會公開,欄目齊全,信息量大,內(nèi)容豐富。2013年省級環(huán)保廳(局)政府網(wǎng)站建設(shè)取得較大進(jìn)展,全國參評的31個省級環(huán)保廳(局)網(wǎng)站信息公開類指標(biāo)平均得分率為73%[2]。2014年省級環(huán)保廳(局)政府網(wǎng)站整體水平穩(wěn)步提升,積極完善政府網(wǎng)站三大功能,不斷擴(kuò)展網(wǎng)站信息發(fā)布的范圍和方式,拓寬網(wǎng)站傳播渠道,在服務(wù)型政府建設(shè)過程中發(fā)揮了重要作用[3]。同時,市縣級環(huán)保網(wǎng)站建設(shè)也逐年不斷發(fā)展完善。

但是,政府環(huán)境事務(wù)信息公開明顯存在區(qū)域不平衡問題,中西部網(wǎng)站建設(shè)較為滯后。同時,盡管很多政府環(huán)境事務(wù)信息已在省市縣級環(huán)保網(wǎng)站及其他媒體上廣泛公開,但許多公眾關(guān)心的重要環(huán)保信息,如環(huán)保城考數(shù)據(jù)、財(cái)務(wù)收支信息、環(huán)境風(fēng)險和事故信息、環(huán)境健康信息等,仍未能全面向社會公開,造成社會許多不滿和抱怨。

1.2 環(huán)境質(zhì)量信息公開部分領(lǐng)域顯著改善,但某些領(lǐng)域嚴(yán)重不足

(1)大氣環(huán)境質(zhì)量信息公開

我國大氣污染問題嚴(yán)重也備受政府和社會關(guān)注,大氣環(huán)境質(zhì)量信息公開得到迅速推動,工作做得相對較好,公開的數(shù)據(jù)信息相對全面、時效性也較高。目前我國已有338個城市的1436個監(jiān)測點(diǎn)位開展空氣質(zhì)量新標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)測,并向社會公開信息[4],公開的信息包括可吸入顆粒物(PM10)、細(xì)顆粒物(PM2.5)、二氧化硫(SO2)、二氧化氮(NO2)、臭氧(O3)和一氧化碳(CO)等6項(xiàng)指標(biāo)的實(shí)時監(jiān)測數(shù)據(jù)以及空氣質(zhì)量指數(shù)(AQI)。

(2)水環(huán)境質(zhì)量信息公開

我國對主要水體環(huán)境信息的掌握程度較好、數(shù)據(jù)較全,擁有多年的歷史數(shù)據(jù),并向社會公開。我國現(xiàn)已公開的水環(huán)境信息主要針對地表水(河流或湖泊斷面),公開指標(biāo)主要有pH、溶解氧、總有機(jī)碳、高錳酸鹽指數(shù)及氨氮等。環(huán)保部已在我國重要河流的干流、重要支流匯入口及河流入???、重要湖庫湖體及環(huán)湖河流、國界河流及出入境河流、重大水利工程項(xiàng)目等斷面上建設(shè)了100個水質(zhì)自動監(jiān)測站,監(jiān)控包括七大水系在內(nèi)的63條河流13座湖庫的水質(zhì)狀況,監(jiān)測項(xiàng)目包括水溫、pH、溶解氧、電導(dǎo)率、濁度、高錳酸鹽指數(shù)、總有機(jī)碳、氨氮,湖泊水質(zhì)自動監(jiān)測站的監(jiān)測項(xiàng)目還包括總氮和總磷。

與國控?cái)嗝娴乇硭|(zhì)的實(shí)時監(jiān)測全面公開狀況不同,部分地方水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)沒有向社會公開,有些水域還沒有系統(tǒng)監(jiān)測。地下水水質(zhì)信息仍未見有效公開,造成很多社會疑慮和擔(dān)憂。

(3)土壤環(huán)境質(zhì)量信息公開

與大氣和水不同,土壤的環(huán)境質(zhì)量信息公開尚處于起步階段。目前政府相關(guān)網(wǎng)站還沒有針對土壤信息建立專門的公開平臺。除2014年4月發(fā)布的《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》之外,其他的土壤環(huán)境質(zhì)量信息很少公布。而《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》公開的數(shù)據(jù)僅是一個極其簡單的全國土壤污染的總體態(tài)勢概況,連土壤污染面積的數(shù)據(jù)都不能準(zhǔn)確給出。國土資源部和中國地質(zhì)調(diào)查局等部門于2013年起開始建立涵蓋81個化學(xué)指標(biāo)的地球化學(xué)基準(zhǔn)網(wǎng),并將在此基礎(chǔ)上繪制土壤重金屬“人類污染地圖”,但到目前相關(guān)的成果和數(shù)據(jù)信息尚未得到公開和共享。

(4)固體廢棄物信息公開

《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》第十二條規(guī)定,大、中城市人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門應(yīng)當(dāng)定期發(fā)布固體廢物的種類、產(chǎn)生量、處置狀況等信息。全國大、中城市應(yīng)當(dāng)于每年6月5日之前發(fā)布本城市上一年度信息。此項(xiàng)工作正在逐年展開,且發(fā)布信息的城市數(shù)量不斷增加,發(fā)布的內(nèi)容也逐漸豐富。但是,信息的質(zhì)量仍有提高的空間,且由于當(dāng)年的信息于下一年年中發(fā)布,也造成了信息發(fā)布不及時。

1.3 環(huán)境影響評價信息公開全面開展,但仍存在改進(jìn)空間

在環(huán)境信息公開工作中,環(huán)評信息公開是進(jìn)展較快的一個部分。2003年9月1日起施行的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》就已經(jīng)規(guī)定應(yīng)公布建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價分類管理名錄、已取得資質(zhì)證書并為建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價提供技術(shù)服務(wù)的機(jī)構(gòu)名單。2006年,國家環(huán)??偩职l(fā)布《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》,進(jìn)一步對建設(shè)項(xiàng)目在不同環(huán)評階段的環(huán)境信息公開進(jìn)行了全面規(guī)定,不僅涉及公開的內(nèi)容,還涉及公開的方式和時限,但只涉及環(huán)評報告書簡本的公開。2013年環(huán)保部出臺了針對環(huán)評的專門的信息公開文件《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價政府信息公開指南(試行)》,要求自2014年1月1日起,建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評管理程序、審批信息、建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)保驗(yàn)收信息等全過程信息均要進(jìn)行公開,環(huán)評報告書的全文也必須公開。新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》,也確立了環(huán)評報告全文公開的法律要求。目前,已經(jīng)有許多地方按照要求將建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評的全過程信息進(jìn)行了公開。

我國的環(huán)評信息公開已處于相對成熟階段,但仍然存在一些問題。第一,規(guī)劃環(huán)評每個階段的信息極少對外公開,信息公開流于形式;第二,建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評信息公開的質(zhì)量不過關(guān),重點(diǎn)信息如污染排放、對居民的潛在影響、污染治理等,往往過于簡化甚至避而不談;第三,環(huán)評信息公開不規(guī)范,缺乏實(shí)質(zhì)性的公開。如我國的環(huán)評征求公眾意見的時間規(guī)定為不小于10天,但多數(shù)地方公示的時間為10天,少數(shù)地方甚至是10天以下,公眾往往還不知道環(huán)評信息已經(jīng)公示,公示期就結(jié)束了。

1.4 污染源環(huán)境信息公開正在穩(wěn)步推進(jìn),但公開程度嚴(yán)重不足

污染源環(huán)境信息公開是環(huán)境信息公開工作的重點(diǎn)領(lǐng)域之一。環(huán)保部于2013年7月發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)污染源環(huán)境監(jiān)管信息公開工作的通知》強(qiáng)調(diào),各級環(huán)保部門應(yīng)根據(jù)《污染源環(huán)境監(jiān)管信息公開目錄》的要求,主動公開污染源環(huán)境監(jiān)管信息。為檢查公開的情況,環(huán)保部于2014年通過網(wǎng)絡(luò)檢查、現(xiàn)場檢查等方式對各地公開情況進(jìn)行核定,各地污染源監(jiān)督性監(jiān)測結(jié)果公布率和企業(yè)自行監(jiān)測結(jié)果公布率分別達(dá)到95%、80%的考核要求。此后,為進(jìn)一步推動企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開工作,環(huán)保部于2014年12月發(fā)布《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開暫行辦法》,對哪些企業(yè)事業(yè)單位必須公開環(huán)境信息、公開什么、如何公開、公開的時限,以及不公開要承擔(dān)的法律責(zé)任等都做了明確的規(guī)定,與之前相關(guān)規(guī)定相比,該辦法更系統(tǒng)、全面,有針對性,可操作,規(guī)定也更明確。

盡管我國的污染源環(huán)境信息公開已經(jīng)取得一定進(jìn)展,但總的來說,除實(shí)時在線監(jiān)測信息公開相對全面外,其他污染源環(huán)境信息公開均不夠全面,且信息準(zhǔn)確度較低,公開現(xiàn)狀比較差。關(guān)于強(qiáng)制公開的部分,部分企業(yè)已經(jīng)做到了信息公開,但仍有相當(dāng)多的企業(yè)不能做到按時公開;關(guān)于企業(yè)自愿公開的環(huán)境信息,僅有一些大型企業(yè)從重視履行企業(yè)社會責(zé)任或者提升其社會形象角度,采取環(huán)境報告書等形式主動公開環(huán)境行為信息。

1.5 其他部委環(huán)境信息公開工作不斷推進(jìn),但環(huán)境信息數(shù)量和質(zhì)量仍非常有限

除環(huán)保部門外,國家其他部委近年來也針對環(huán)境信息公開開展了一系列的推動工作,表1舉例說明了近年來相關(guān)部委在環(huán)境信息公開方面開展的工作。

總體來看,我國環(huán)境信息公開制度已初步確立,環(huán)境信息公開工作取得明顯進(jìn)步,但信息公開狀況還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不盡如人意,信息公開水平依然較低。

2 我國環(huán)境信息公開工作存在的問題和原因

當(dāng)前,我國環(huán)境信息公開狀況還存在信息公開不夠全面、不夠準(zhǔn)確、不夠及時、不夠持久、用戶界面不夠友好等問題[5],表2概括了政府、企業(yè)、社會等不同層面環(huán)境信息公開工作存在的主要問題和不足。

2.1 中央政府層面,已認(rèn)識到環(huán)境信息公開的重要性,但在具體的工作開展方面缺乏系統(tǒng)性、全面性,也缺乏有效的推動機(jī)制

環(huán)境信息公開連續(xù)四年被列為國務(wù)院政府信息公開工作的重點(diǎn)領(lǐng)域,相關(guān)的法律法規(guī)和政策文件也在密集出臺,表明中央政府已經(jīng)意識到環(huán)境信息公開工作的重要性,并給予了高度重視。但同時,國家層面的信息公開工作還存在很多問題,主要體現(xiàn)為:

(1)主管部門級別低,難以系統(tǒng)、全面地推進(jìn)信息公開工作。當(dāng)前主管環(huán)境信息公開工作的部門是隸屬于環(huán)保部辦公廳的信息化辦公室(處級),部門級別低,很難統(tǒng)籌協(xié)調(diào)環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部各部門信息公開工作,對外合作與協(xié)調(diào)的能力也受到限制。

(2)環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部不同部門的協(xié)調(diào)分工不明確。環(huán)境信息公開涉及信息的收集、整理和發(fā)布等不同環(huán)節(jié),各業(yè)務(wù)部門的環(huán)境信息資源擁有量尚不明確,環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部環(huán)境信息資源目錄尚未建立,環(huán)境信息公開目錄也沒有建立、健全,各相關(guān)部門的職責(zé)和分工有時也不夠明確,嚴(yán)重影響了環(huán)境信息公開工作的順利進(jìn)行。

(3)同其他部委的合作協(xié)調(diào)不夠。除環(huán)保部外,其他很多部委都涉及環(huán)境信息公開工作(見表1列出的部門),要全面遏制和解決環(huán)境問題,就需要環(huán)保部與其他所有與環(huán)境相關(guān)的部門聯(lián)合起來共同開展工作,但當(dāng)前有關(guān)環(huán)境信息公開的合作還較少。

(4)同社會的溝通協(xié)調(diào)不暢。在環(huán)境信息公開的過程中,由于缺乏有效的環(huán)境社會交流對話的平臺和機(jī)制,政府和社會無法進(jìn)行很好的交流和合作,導(dǎo)致許多政府環(huán)境信息公開工作被曲解甚至引發(fā)社會矛盾和糾紛。

(5)對地方政府和企業(yè)的刺激力度較弱。針對地方政府和企業(yè),環(huán)保部還缺乏有效的評估考核機(jī)制,以推動地方政府和企業(yè)實(shí)施環(huán)境信息公開政策。有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)等現(xiàn)象在我國長期、普遍存在,環(huán)境信息公開制度是否能真正得到實(shí)施,關(guān)鍵在于地方政府和企業(yè)的努力,探討建立地方政府和企業(yè)環(huán)境信息公開評價體系,每年對地方政府工作和企業(yè)環(huán)境表現(xiàn)進(jìn)行評價并公開結(jié)果,有效刺激地方政府和企業(yè)不斷改進(jìn)信息公開工作。

2.2 地方政府層面,環(huán)境信息公開工作開展已經(jīng)有一定的基礎(chǔ),但總體工作力度不夠、能力不足

地方政府環(huán)境信息公開工作力度不夠、能力不足,主要體現(xiàn)在以下兩個方面:

(1)地方領(lǐng)導(dǎo)干部對環(huán)境信息公開的認(rèn)識不到位。多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部對環(huán)境信息公開的必要性和可能產(chǎn)生的積極作用未能充分體會,同時擔(dān)心信息公開對他們的工作產(chǎn)生壓力,對他們的形象產(chǎn)生負(fù)面影響,這直接影響到地方環(huán)境信息公開有關(guān)工作計(jì)劃的制訂和落實(shí)。

(2)地方環(huán)保系統(tǒng)在環(huán)境信息公開方面的能力不夠。從全面而又準(zhǔn)確地獲取數(shù)據(jù)信息到進(jìn)行數(shù)據(jù)的整理、共享和發(fā)布,再到應(yīng)對社會可能有的后續(xù)反應(yīng),大多數(shù)環(huán)保部門缺乏能力。首先,環(huán)境監(jiān)測能力建設(shè)相對薄弱,監(jiān)測設(shè)備不足,專業(yè)性人才欠缺,機(jī)構(gòu)編制和經(jīng)費(fèi)得不到保障,影響監(jiān)測部門全面而又準(zhǔn)確地獲取環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù);其次,環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部各部門職責(zé)及享有的信息資源不明確,沒有實(shí)現(xiàn)環(huán)境信息資源共享,影響環(huán)境信息全面公開。同時,缺乏一個明確而詳細(xì)的環(huán)境信息公開目錄清單,很多情況下需事事申請、一事一議,不利于環(huán)境信息的及時順利公開。再次,地方環(huán)保部門開展環(huán)境信息公開的能力有限,信息公開的規(guī)范性不夠,信息公開的平臺建設(shè)尤其是新媒體的運(yùn)用等較為薄弱。最后,環(huán)保部門對環(huán)境信息公開的社會需求和社會反應(yīng)研究不足,沒有建立社會反饋應(yīng)對和應(yīng)急機(jī)制,不知道如何有效地應(yīng)對社會反應(yīng)。

2.3 企業(yè)層面,環(huán)境信息公開工作有一定進(jìn)展,但認(rèn)識水平和公開能力有限

首先,企業(yè)公開環(huán)境信息的總體意識不強(qiáng)。除少數(shù)環(huán)境表現(xiàn)較好的企業(yè)愿意如實(shí)公開其環(huán)境信息外,絕大部分企業(yè)并不愿意開展環(huán)境信息公開工作。對大部分污染企業(yè)來說,環(huán)境信息公開不僅需要增加企業(yè)操作成本,而且還會引來社會壓力要求進(jìn)一步削減污染排放。因此很多企業(yè)都是有利就公開,不利就不公開,有的甚至修改數(shù)據(jù)或隱藏信息[6]。

其次,企業(yè)公開環(huán)境信息的能力有限。主要表現(xiàn)在:監(jiān)測能力有限,多數(shù)地方國控和省控污染源企業(yè)有在線監(jiān)測設(shè)備,而其他的企業(yè)則缺乏相應(yīng)的設(shè)備;公開工作水平有限,很多企業(yè)并無專人負(fù)責(zé),對環(huán)境信息公開的內(nèi)容、方式、機(jī)制等并不清楚;同時,企業(yè)環(huán)境信息公開也缺乏社會和政府的援助和服務(wù),沒有低成本信息公開渠道和平臺。

2.4 社會層面,公眾環(huán)境意識逐步增強(qiáng),但整體環(huán)境意識不高,對環(huán)境知情權(quán)的認(rèn)知水平低,環(huán)境社會組織能力低,對政府和企業(yè)的壓力不大

近年來,環(huán)境污染及其引發(fā)的群體性事件增多,公眾對環(huán)境信息公開的要求也越來越高。但總體而言,我國公眾環(huán)境維權(quán)意識并不高,對環(huán)境知情權(quán)的認(rèn)知水平有限。即便是部分具有環(huán)境維權(quán)意識的公眾,在多次遭受環(huán)境信息公開申請拒絕之后,也逐漸對政府失去原有的信任,只有極少數(shù)公民能夠拿起法律武器,但大多數(shù)都以失敗告終。

此外,我國的環(huán)保社會組織也很不發(fā)達(dá),大多數(shù)城市沒有有效運(yùn)行的環(huán)保社會組織,關(guān)注和推動環(huán)境信息公開工作的環(huán)保社會組織更少,且現(xiàn)有的環(huán)保社會組織大多面臨資金少、專業(yè)性不強(qiáng)、能力弱等問題,無法對政府和企業(yè)的環(huán)境信息公開工作進(jìn)行有效監(jiān)督并形成強(qiáng)大的壓力,不利于我國環(huán)境信息公開進(jìn)程的加快。

2.5 法律法規(guī)和政策方面,進(jìn)展較快,但存在法律地位不高,相關(guān)規(guī)定不全面、不明確、不具體、不合理的情況,賦予社會的權(quán)力不夠

首先,相關(guān)法律地位不高,效力有限。作為唯一一部對我國環(huán)境信息公開工作進(jìn)行全面規(guī)定的法律文件,《環(huán)境信息公開辦法(試行)》只是一個環(huán)保部部門規(guī)章,而我國的許多環(huán)境問題由水利、國土、城建、工信、林業(yè)、海洋等部門負(fù)責(zé),環(huán)保部的規(guī)章對這些部門缺乏足夠的影響和約束力,在推動我國環(huán)境信息公開工作方面存在局限性[7]。

其次,環(huán)境信息公開相關(guān)規(guī)定存在不全面、不明確、不具體、不合理的情況。以《環(huán)境信息公開辦法(試行)》為例。該辦法中規(guī)定的公開主體和公開內(nèi)容等都有待補(bǔ)充和更新。現(xiàn)有的公開主體是環(huán)保部門和企業(yè),不包括各級地方政府、排污事業(yè)單位及社會組織等;公開的范圍較窄,政府公開的信息中并沒有覆蓋排污費(fèi)征收全過程信息、環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)運(yùn)行和維護(hù)信息、環(huán)境健康相關(guān)信息等。再比如,辦法對“不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府環(huán)境信息”沒有明確的界定。

再次,缺乏強(qiáng)有力的法律和行政手段逼迫企業(yè)公開環(huán)境信息。對于需強(qiáng)制公開環(huán)境信息的企業(yè),《環(huán)境信息公開辦法(試行)》規(guī)定的監(jiān)管措施只限于“(應(yīng)報所在地環(huán)保部門)備案”、“(環(huán)保部門有權(quán)對企業(yè)公開的環(huán)境信息進(jìn)行)核查”等方式,而這兩種監(jiān)管方式的力度都不大,難以推動企業(yè)真實(shí)、及時地公開環(huán)境信息。對自愿公開的企業(yè),政府可以“給予行政獎勵”,但由于沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和法定程序,隨意性較大,同樣缺乏力度。此外,2015年已實(shí)施的《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》,也只是對符合一定條件的重點(diǎn)排污單位實(shí)施環(huán)境信息強(qiáng)制公開,不在重點(diǎn)排污單位名錄的則不做強(qiáng)制公開要求。

最后,賦予社會的權(quán)力不夠。以環(huán)境公益訴訟為例,新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》對環(huán)境公益訴訟的主體做出規(guī)定,即“依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記”和“專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄”的社會組織具有提起環(huán)境公益訴訟的資格,但對國內(nèi)數(shù)量本來就少的環(huán)保社會組織而言,具備訴訟資格的社會組織數(shù)量更少,且還面臨專業(yè)、資金和能力等其他方面的問題,導(dǎo)致到目前為止環(huán)境公益訴訟的案件量并不多。社會在信息監(jiān)測、獲取、公開和使用等方面沒有得到明確賦權(quán)。

3 關(guān)于改進(jìn)我國環(huán)境信息公開工作的建議

為加快改進(jìn)我國環(huán)境信息公開工作,本文對環(huán)境信息公開組織管理、法律法規(guī)和社會溝通等方面工作提出如下建議:

3.1 加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo),任命副部級官員統(tǒng)領(lǐng)環(huán)境信息公開工作

為適應(yīng)新形勢下社會對環(huán)境信息公開工作提出的新要求,環(huán)保部應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對環(huán)境信息公開工作的重視,強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo),任命副部級官員主管環(huán)境信息公開工作,系統(tǒng)、全面地制定環(huán)境信息公開發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展方向和切實(shí)可行的實(shí)施方案,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)環(huán)保部門內(nèi)部、環(huán)保部門與其他有關(guān)政府部門、環(huán)保部門與社會等的關(guān)系,自上而下建立、健全組織領(lǐng)導(dǎo)制度和工作制度,形成層層分工負(fù)責(zé)、上下齊抓共管的工作格局,全面推動我國信息公開工作的制度化和規(guī)范化。

3.2 加快出臺《環(huán)境信息公開條例》,推動各類環(huán)境政策法規(guī)納入信息公開條款

環(huán)境信息公開制度建設(shè)需要專門的環(huán)境信息公開法律的支持,我國目前只有部分法律條文中涉及環(huán)境信息公開的內(nèi)容,盡管新環(huán)保法對信息公開和公眾參與進(jìn)行了專章規(guī)定,但目前對我國環(huán)境信息公開進(jìn)行全面規(guī)定的法律文件是《環(huán)境信息公開(試行)》,只是一個層次較低的部門規(guī)章性質(zhì)的規(guī)范性文件,中國的許多環(huán)境問題由水利、國土、公安、城建等部門負(fù)責(zé),環(huán)保部的規(guī)章對這些部門缺乏足夠的影響和約束力,而且該辦法運(yùn)行多年出現(xiàn)了很多問題。因此,需要對《環(huán)境信息公開(試行)》進(jìn)行全面、系統(tǒng)的修訂,除考慮信息公開的完整性、真實(shí)性、及時性外,特別要考慮制定“不準(zhǔn)公開”的環(huán)境信息負(fù)面清單,同時要將其升級為國務(wù)院《環(huán)境信息公開條例》,作為其他相關(guān)文件的“基本法”,以起到基礎(chǔ)性和指導(dǎo)性的作用。

同時,在制定環(huán)境政策法規(guī)時,應(yīng)充分考慮并納入信息公開要求,盡量推動政策法規(guī)實(shí)施全過程信息公開,為保障公眾環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán),改善環(huán)境管理奠定基礎(chǔ)。新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》中已專門設(shè)立了信息公開相關(guān)的章節(jié),《大氣污染防治行動計(jì)劃》規(guī)定了要“實(shí)施環(huán)境信息公開”,《水污染防治行動計(jì)劃》也提出要“依法公開環(huán)境信息”,并規(guī)定了詳細(xì)的內(nèi)容。建議在即將出臺的《土壤污染防治行動計(jì)劃》、《十三五環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》等所有環(huán)境政策法規(guī)和規(guī)劃中納入信息公開相關(guān)要求,全面推進(jìn)環(huán)境信息公開工作。

3.3 加強(qiáng)與社會各界(特別是環(huán)境社會組織)的溝通和互動,充分發(fā)揮社會組織的作用

在環(huán)境信息公開方面,環(huán)境社會組織可發(fā)揮多重作用。首先,環(huán)境社會組織可代表公眾對政府信息公開的實(shí)施情況實(shí)行有效監(jiān)督,刺激和推動地方環(huán)境信息公開工作;其次,環(huán)境社會組織還可承擔(dān)部分向公眾提供環(huán)境信息的職能,它們可以對政府和企業(yè)相關(guān)環(huán)境信息做進(jìn)一步的加工和整理,以一種更易為公眾接受的方式提供信息;再次,環(huán)境社會組織可通過開展環(huán)境教育與培訓(xùn),提高公眾環(huán)境意識,刺激和推動地方環(huán)境信息公開工作[8]。

因此,環(huán)保部門應(yīng)加強(qiáng)與社會,特別是與環(huán)境社會組織的交流溝通與合作,積極為環(huán)境社會組織的發(fā)展創(chuàng)造條件,增加政策支持,積極引導(dǎo)環(huán)境社會組織發(fā)揮其自身優(yōu)勢,刺激和幫助地方政府和企業(yè)做好環(huán)境信息公開工作。

3.4 加強(qiáng)對地方政府環(huán)境信息公開工作的督查、考核、評價及表現(xiàn)公開

首先,應(yīng)建立一套科學(xué)有效的環(huán)境信息公開工作評價體系,對地方政府環(huán)境信息公開工作進(jìn)行考核。一方面,對省、市、縣三級政府的環(huán)境信息公開工作進(jìn)行評價,評估地方政府在環(huán)境事務(wù)信息公開、環(huán)境質(zhì)量信息公開、環(huán)境影響評價信息公開、污染源環(huán)境信息公開等方面的工作,并發(fā)布年度報告,對地方政府進(jìn)行激勵和約束,改進(jìn)地方環(huán)境信息公開工作。另一方面,建議地方政府對企業(yè)環(huán)境行為進(jìn)行綜合評價和公開,以促進(jìn)企業(yè)環(huán)境績效的改善。

其次,定期督查地方環(huán)境信息公開工作,督促其不斷改進(jìn)工作。督查的內(nèi)容主要包括是否建立環(huán)境信息公開領(lǐng)導(dǎo)小組,是否有專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)信息公開工作,是否配備專人負(fù)責(zé),是否有專門的經(jīng)費(fèi),是否依法依規(guī)公布相關(guān)環(huán)境信息,以及環(huán)境信息公開的全面性、及時性、準(zhǔn)確性情況等。

3.5 加強(qiáng)各級政府環(huán)境信息公開能力建設(shè)

應(yīng)加強(qiáng)環(huán)境信息公開工作所涉及的各主要環(huán)節(jié)的能力建設(shè),盡早實(shí)現(xiàn)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的全面準(zhǔn)確提供、環(huán)境信息的及時共享和發(fā)布,以及對社會反應(yīng)的有效應(yīng)對。

首先,各級地方政府應(yīng)在環(huán)境監(jiān)測的組織機(jī)構(gòu)、專業(yè)隊(duì)伍、裝備配置、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)費(fèi)等方面不斷加大投入,不斷完善環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量管理體系,強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)測自身能力建設(shè),逐步提供較為全面、準(zhǔn)確的環(huán)境信息。

其次,梳理和研究環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部各業(yè)務(wù)部門職責(zé)及所掌握的環(huán)境信息資源,建立環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部共享的環(huán)境信息資源目錄;總結(jié)、分析和研究現(xiàn)有環(huán)境信息公開法律法規(guī)及政策,建立環(huán)境信息對外公開的目錄清單。盡快實(shí)現(xiàn)環(huán)境信息的及時整理、共享和發(fā)布。

再次,積極開展環(huán)境信息公開社會應(yīng)急反饋機(jī)制研究。建立環(huán)境信息公開社會對話機(jī)制,組織環(huán)境信息公開的對話交流會議,化解由于環(huán)境信息公開工作被曲解所導(dǎo)致的矛盾和糾紛;構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)交流與對話平臺,引導(dǎo)社會各方就環(huán)境信息公開做及時、全方位的交流與溝通。

最后,還應(yīng)定期開展環(huán)境信息公開業(yè)務(wù)培訓(xùn)。培訓(xùn)內(nèi)容不僅要包括環(huán)境信息公開的相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章和具體的業(yè)務(wù)操作規(guī)范,如環(huán)境信息由誰來公開,公開什么,如何公開,不公開該承擔(dān)什么責(zé)任等問題,而且要包括環(huán)境信息公開的必要性、重要性及其可能產(chǎn)生的積極作用等方面的內(nèi)容,同時通過培養(yǎng)社會應(yīng)對能力和技巧,打消其對信息公開可能產(chǎn)生的負(fù)面影響的過多顧慮。此外,需要強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)是,也應(yīng)該讓地方相關(guān)工作人員意識到,信息公開還應(yīng)關(guān)注公開的形式,要使公開的信息便于公眾查詢和獲取,便于信息二次使用。

3.6 建立主要污染源環(huán)境信息公開平臺,刺激企業(yè)改進(jìn)環(huán)境表現(xiàn)

目前,國控重點(diǎn)污染源監(jiān)督性監(jiān)測信息主要是環(huán)保主管部門通過官方網(wǎng)站專欄向社會公布,國控重點(diǎn)污染源自行監(jiān)測信息主要由企業(yè)自行公開,各類污染源信息公開較為分散,且由于很多企業(yè)沒有專門的網(wǎng)站,信息公開渠道受限且不固定,一定程度上影響了污染源環(huán)境信息公開工作?!镀髽I(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》于2015年1月1日實(shí)施后,對污染源環(huán)境信息公開工作提出了更多的要求,建議省級環(huán)保主管部門建立統(tǒng)一的主要污染源環(huán)境信息公開平臺,將各類污染源環(huán)境信息整合在同一平臺統(tǒng)一進(jìn)行規(guī)范和管理,注重分類的明確性、公開的持久性和界面的友好性,不斷推動信息公開的全面、準(zhǔn)確和及時,便于公眾通過查詢或者對比實(shí)時和歷史數(shù)據(jù),對企業(yè)實(shí)施壓力,刺激企業(yè)改進(jìn)環(huán)境表現(xiàn)。

3.7 實(shí)現(xiàn)環(huán)保部內(nèi)部數(shù)據(jù)信息統(tǒng)一管理、協(xié)調(diào)共享

數(shù)據(jù)信息的管理對信息公開工作而言既是基礎(chǔ)又是重點(diǎn),數(shù)據(jù)信息的準(zhǔn)確性、全面性和及時性直接影響信息公開工作的質(zhì)量和效率。環(huán)保部門首先要嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)范和要求,統(tǒng)一收集、整理、管理各類環(huán)境數(shù)據(jù)信息,確保數(shù)據(jù)信息的質(zhì)量,同時應(yīng)建立數(shù)據(jù)信息的協(xié)調(diào)共享機(jī)制,讓環(huán)保部門內(nèi)部各業(yè)務(wù)部門、直屬單位能夠及時共享數(shù)據(jù)信息資源,共同做好環(huán)境信息公開的管理、監(jiān)督、支持和服務(wù)工作。

3.8 全面改善環(huán)境信息數(shù)據(jù)質(zhì)量

真實(shí)、準(zhǔn)確的信息數(shù)據(jù)是環(huán)境信息公開的基礎(chǔ)。當(dāng)前,受利益驅(qū)使,很多企業(yè)存在篡改、偽造在線監(jiān)測數(shù)據(jù)的情況,地方政府也存在指使監(jiān)測站編造、篡改監(jiān)測數(shù)據(jù)的情況,針對這些情況,一方面,環(huán)保部門應(yīng)創(chuàng)新環(huán)境監(jiān)測運(yùn)行管理模式,有效避免由于地方行政干預(yù)等引起的環(huán)境信息數(shù)據(jù)的質(zhì)量問題。如參考山東的環(huán)境監(jiān)測“轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營”模式,由第三方運(yùn)營單位購買監(jiān)測站并負(fù)責(zé)運(yùn)營維護(hù)及設(shè)備更新,安排比對單位通過移動監(jiān)測站對監(jiān)測站進(jìn)行整體比對,省、市兩級環(huán)保部門負(fù)責(zé)對運(yùn)營單位、比對單位進(jìn)行質(zhì)控考核,并共同出資購買符合質(zhì)量要求的監(jiān)測數(shù)據(jù)。另一方面,應(yīng)依據(jù)新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》的相關(guān)規(guī)定,對篡改、偽造或者指使篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)的,嚴(yán)厲問責(zé),使相應(yīng)的企事業(yè)單位或者政府工作人員承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。此外,還應(yīng)該進(jìn)一步推動國家數(shù)據(jù)信息立法,使得數(shù)據(jù)信息的采集、管理、發(fā)布等有法可依、有章可循,改善信息的質(zhì)量控制和管理,從而從法律上和制度上確保信息的準(zhǔn)確性、權(quán)威性和高效性。

3.9 細(xì)化環(huán)境信息公開政策,包括環(huán)境健康信息公開政策

應(yīng)在新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》等法律政策的指導(dǎo)下,進(jìn)一步深入細(xì)化環(huán)境信息公開相關(guān)政策,明確環(huán)境信息公開工作的要求、重點(diǎn),對環(huán)境信息公開的具體操作實(shí)施進(jìn)行規(guī)定,不斷拓展環(huán)境信息公開的領(lǐng)域和層面,不僅僅局限于現(xiàn)有的政策法規(guī)所規(guī)定的內(nèi)容和形式,還應(yīng)結(jié)合社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢,與時俱進(jìn)、創(chuàng)造性地拓展和細(xì)化環(huán)境信息公開政策,包括環(huán)境健康信息公開政策的制定和實(shí)施。

3.10 加強(qiáng)與其他部委關(guān)于環(huán)境信息公開工作的合作與協(xié)調(diào)

環(huán)境保護(hù)涉及各個領(lǐng)域各個行業(yè),如何與其他部委既分工明確又相互配合地開展好環(huán)境信息公開工作,是非常值得重視的問題。應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮環(huán)保部的核心協(xié)調(diào)作用,加強(qiáng)同其他部委的交流溝通,建立固定的環(huán)境信息公開交流溝通機(jī)制,在多個領(lǐng)域、多個行業(yè),共同協(xié)調(diào)開展環(huán)境信息公開工作,最大限度地促進(jìn)環(huán)境信息公開。

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Environmental Information Disclosure in China: Status, Issues and Countermeasures

Wang Hua, Guo Hongyan, Huang Desheng*
(Policy Research Center for Environment and Economy, Ministry of Environmental Protection, Beijing 100029)

Abstract:Environmental information disclosure is a work fundamental and comprehensive for environmental governance, and is both a prerequisite for public participation in environmental protection and a critical instrument to improve environmental governance. China has made signifi cant progress in environmental information disclosure in recent years. However, some serious problems still exist. Some very important environmental information is still not disclosed, which is not only unable to meet the need of the society and the government for environmental management, but also may threaten the social stability. In this paper, the authors analyzed the current situation, the existing problems and their reasons from various aspects of government, society and enterprise. A comprehensive list of recommendations were put forward for improving the environmental information disclosure in China, which included:① enhance the organizational leadership, including appointing a vice-minister-level official to be in charge of the disclosure work; ② enact a formal regulation on environmental information disclosure by the State Council, and integrate the disclosure requirements into all environmental regulations;③ better communications and cooperation with the civil society, especially the environmental non-governmental organizations;④ create disclosure platforms for major pollution sources, to provide stronger incentives for the enterprises to improve their environmental performance;⑤ evaluate and publicly disclose the performance of local governments in the work of environmental information disclosure;⑥ improve the capacity;⑦ promote information and data sharing within the environmental administrative system;⑧ improve data quality;⑨ make the policy statements more concise and detailed;⑩ improve cooperation with other ministries.

Keywords:environmental information disclosure; environmental management; government; enterprise; society

作者簡介:王華(1962—),男,環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心研究員,博士,主要研究方向?yàn)榄h(huán)境管理與政策、環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué);郭紅燕(1977—),女,環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心,高級工程師,博士,主要研究方向?yàn)榄h(huán)境管理與政策、環(huán)境社會治理。

中圖分類號:X321

文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

文章編號:1674-6252(2016)01-0083-09

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