夏書明

西華師范大學(xué)政治與行政學(xué)院，四川　南充　637002

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直選鄉(xiāng)長(zhǎng)：歷史總結(jié)與現(xiàn)實(shí)反思

——關(guān)于四川省步云鄉(xiāng)個(gè)案的觀察

夏書明*

西華師范大學(xué)政治與行政學(xué)院，四川南充637002

改革開放以來，政治學(xué)學(xué)科得到恢復(fù)與發(fā)展，基層民主政治建設(shè)全面推進(jìn)，經(jīng)歷了30多年的探索與發(fā)展，取得了顯著的成果。然而，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層民主的開拓性實(shí)踐，直選鄉(xiāng)長(zhǎng)面臨著結(jié)果合理不合法，程序不規(guī)范以及理論準(zhǔn)備尚且不足的困境。導(dǎo)致這些問題的主要原因是違背憲法規(guī)定，缺乏監(jiān)管以及基本理論不完善。由此產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)反思在于制度創(chuàng)新與立法規(guī)范并重，利益整合與程序正義并行，理論研究與實(shí)踐探索并用以及上層推動(dòng)與基層創(chuàng)新聯(lián)動(dòng)。

直選鄉(xiāng)長(zhǎng)；憲法；監(jiān)管；基本理論；上層推動(dòng)

基層民主是人民群眾直接行使民主權(quán)利的政治實(shí)踐，其發(fā)展質(zhì)量的好與壞，速率的快與慢關(guān)系到廣大人民群眾的切身利益。這既是我國(guó)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)問題，也是理論界關(guān)注的熱點(diǎn)問題。關(guān)于基層民主研究，既有理論的提升，也有實(shí)踐的探索。這些研究對(duì)于加深我國(guó)基層民主的認(rèn)識(shí)和推動(dòng)基層民主的實(shí)踐都具有重要意義。值得思考的是四川省步云鄉(xiāng)直選鄉(xiāng)長(zhǎng)，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主的開拓性實(shí)踐探索，為何未能進(jìn)一步縱深推進(jìn)，而是回到從前。其背后失敗的深刻教訓(xùn)與成功的有益啟示何在？這既是實(shí)踐中的問題，也是學(xué)界應(yīng)該追問和思考的問題。如何將步云模式可借鑒之處與失敗的教訓(xùn)總結(jié)出來，為當(dāng)下基層民主發(fā)展提供有益的啟示這一現(xiàn)實(shí)問題引發(fā)了本文的思考。

一、直選鄉(xiāng)長(zhǎng)面臨的困境

農(nóng)村基層民主已經(jīng)開始從村級(jí)民主向鄉(xiāng)級(jí)民主擴(kuò)展，從基層組織的民主向國(guó)家政權(quán)組織的民主推進(jìn)，從一種社會(huì)自治民主向國(guó)家政治民主發(fā)展，這顯然是20世紀(jì)末中國(guó)農(nóng)村治理體系發(fā)展的新動(dòng)向。[1]然而，由于世情、國(guó)情與民情的變化與差異，基層民主的發(fā)展并不是一帆風(fēng)順的，而是在曲折中積極探索。四川省鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主發(fā)展雖然取得了顯著成效，但也面臨著重重困境。

(一)直選結(jié)果合理不合法

四川省遂寧市市中區(qū)步云鄉(xiāng)進(jìn)行直接選舉鄉(xiāng)長(zhǎng)，其結(jié)果催生出了合理不合法雙重性的問題。一方面直選結(jié)果的合理之處主要表現(xiàn)在有上級(jí)黨組織支持與群眾積極參與。步云直選鄉(xiāng)長(zhǎng)是在保障整個(gè)社會(huì)秩序穩(wěn)定的前提下，在一個(gè)相對(duì)封閉的鄉(xiāng)村進(jìn)行試驗(yàn)，最終實(shí)現(xiàn)了和平的競(jìng)選過程。而在這一個(gè)過程中，上級(jí)黨委支持與群眾積極參與就成了此次試驗(yàn)結(jié)果合理性的前提與基礎(chǔ)。另一方面其結(jié)果遇到“合法性”問題。即未能按照憲法規(guī)定發(fā)揮鄉(xiāng)級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)重大事項(xiàng)的決定權(quán)與人事任免權(quán)的作用。步云直選鄉(xiāng)長(zhǎng)是在違背現(xiàn)有法理基礎(chǔ)的條件下，進(jìn)行民主實(shí)踐的探索。由選民直接選舉基層國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人，產(chǎn)生了結(jié)果不合法的問題。

(二)直選程序不規(guī)范

村民自治是基層民主根基之所在，也是村級(jí)工作的重要體現(xiàn)。村民自治特別突出合法程序的重要性，體現(xiàn)了以程序保障民主的原則。[2]村級(jí)民主向鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主縱深推進(jìn)，更要注重程序民主。然而，步云直選鄉(xiāng)長(zhǎng)程序不規(guī)范體現(xiàn)在三個(gè)方面。首先，候選人報(bào)名程序違背平等原則。《試行辦法》的設(shè)計(jì)是將組織提名與個(gè)人報(bào)名相結(jié)合的辦法。[3]實(shí)際運(yùn)作過程中，政黨，人民團(tuán)體和群眾團(tuán)體等組織提名的候選人不需要履行報(bào)名手續(xù)，而自薦的選民必須履行手續(xù)，造成了報(bào)名程序上不平等。其次，直選過程忽視了回避原則。在15名報(bào)名者中，有6名是選舉機(jī)構(gòu)成員，按照選舉回避原則，理應(yīng)退出選舉機(jī)構(gòu)。由于競(jìng)選過程中，大多數(shù)人第一輪競(jìng)選中被淘汰，沒有嚴(yán)格執(zhí)行回避制度。最后，個(gè)人自薦與選民推薦方式混淆。應(yīng)然狀態(tài)下，候選人報(bào)名后拿到報(bào)名表，再讓選民簽名支持。這是候選人通過主動(dòng)地“拉”來實(shí)現(xiàn)。實(shí)然狀態(tài)下，候選人在報(bào)名過程中將自薦與推薦合為一體，反而導(dǎo)致程序混亂。

(三)直選理論準(zhǔn)備尚且不足

政治理論對(duì)民主實(shí)踐具有指導(dǎo)作用，但理論終究是來源于實(shí)踐。步云直選是一次開拓性試驗(yàn)，摸著石頭過河，缺乏科學(xué)而又系統(tǒng)的理論指導(dǎo)，也成了制約其發(fā)展的又一難題之所在?，F(xiàn)有的理論無法解決選民參與范圍大小以及選民與人大代表關(guān)系的現(xiàn)實(shí)問題。一方面，選民部分參與與全體參與問題。部分參與是否允許委托與授權(quán)的形式存在；全體參與則涉及到選民與人大關(guān)系的處理。另一方面，選民的直接選舉權(quán)與人大代表的決定權(quán)之間的關(guān)系問題。這些問題無法理支撐。

二、直選鄉(xiāng)長(zhǎng)困境的成因

事物的運(yùn)動(dòng)變化發(fā)展是內(nèi)因與外因共同作用的結(jié)果?；鶎用裰鞯膶?shí)踐探索止于步云直選，其背后有深刻的原因。從競(jìng)選結(jié)果，運(yùn)作程序與理論準(zhǔn)備三個(gè)維度分析直選鄉(xiāng)長(zhǎng)困境的成因。

(一)違背憲法規(guī)定，導(dǎo)致直選結(jié)果合理不合法

從1949年的共同綱領(lǐng)到1954年的憲法與地方組織法，規(guī)定了一切權(quán)力屬于人民，地方各級(jí)行政首長(zhǎng)由地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生。鄉(xiāng)級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的選舉只能由鄉(xiāng)人大決定。這是憲法的明文規(guī)定與不可動(dòng)搖的制度安排。然而，步云直選雖然在上級(jí)黨組織支持與群眾參與條件下展開，但是直選過程卻沒有發(fā)揮出鄉(xiāng)人大應(yīng)有的功能，而只是將直選結(jié)果提交鄉(xiāng)人大步進(jìn)行最終“確認(rèn)”。步云直選試圖突破我國(guó)現(xiàn)有的代議制民主(Representative Democracy)，違背憲法規(guī)定與人大制度安排。選民直接選舉基層國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人是與間接選舉相對(duì)的直接選舉，背離憲法的規(guī)定，不利于執(zhí)政黨在基層地位的鞏固。

(二)缺乏監(jiān)管，導(dǎo)致直選程序不規(guī)范

權(quán)力是政治學(xué)的核心要素。權(quán)力的來源與權(quán)力的運(yùn)作是國(guó)家運(yùn)行的核心問題。監(jiān)管是主體與客體關(guān)于權(quán)力與權(quán)利的統(tǒng)一體。這要求對(duì)公權(quán)力的限制與私權(quán)利的保障。步云直選監(jiān)督力度不到位，表現(xiàn)在三個(gè)方面。首先，對(duì)候選人報(bào)名程序的監(jiān)管不力，導(dǎo)致直選起點(diǎn)不平等。組織提名與個(gè)人自薦報(bào)名程序上區(qū)別對(duì)待，以致組織提名者憑借其擁有的政治資源，獲得免除報(bào)名手續(xù)的“許可證”，造成事實(shí)上不公正。其次，對(duì)候選人雙重角色監(jiān)管的忽視，導(dǎo)致實(shí)際操作中過程的不平等。15名報(bào)名者中，有6名既是候選人也是組織機(jī)構(gòu)成員，既是游戲規(guī)則的參與者又是規(guī)則的制定者，未能嚴(yán)格落實(shí)回避制度。最后，對(duì)候選人報(bào)名方式缺乏監(jiān)管，導(dǎo)致直選程序混亂。試行辦法雖然在報(bào)名方式上有嚴(yán)格的規(guī)定，但由于組織者監(jiān)管不力，規(guī)定落實(shí)不到位，以致個(gè)人自薦與組織推薦兩種方式相互交叉，混淆不清。

(三)基本理論不完善，導(dǎo)致直選缺乏理論支撐

理論文本與現(xiàn)實(shí)政治往往是很遙遠(yuǎn)的。大多數(shù)情況下，理論研究是滯后于實(shí)踐探索。我國(guó)基層民主理論研究進(jìn)展，既受限于基層民主實(shí)踐的發(fā)展，也受政治學(xué)科發(fā)展的制約。一方面，民主政治的實(shí)踐發(fā)展決定基層民主理論研究的深度與廣度，基礎(chǔ)理論研究也會(huì)隨著實(shí)踐的拓展而不斷深入開展。四川省基層民主在上世紀(jì)90年代走在全國(guó)前列，從共推公選鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部到公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記，繼而延伸至直選鄉(xiāng)長(zhǎng)的“頂峰”。其基礎(chǔ)理論研究不能滿足現(xiàn)實(shí)實(shí)踐的發(fā)展。另一方面，基層民主理論研究也受政治學(xué)學(xué)科發(fā)展的影響。作為政治學(xué)新天地—基層民主與基層群眾自治，見證了整個(gè)學(xué)科發(fā)展的曲折歷程。一度中斷的政治學(xué)終于開始了新的春天。1979年3月30日，鄧小平在理論務(wù)虛會(huì)上發(fā)表了著名談話《堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則》，他指出：“政治學(xué)，法學(xué)，社會(huì)學(xué)以及世界政治研究，我們過去多年忽視了，現(xiàn)在也需要趕快補(bǔ)課?！盵4]基層民主發(fā)展近三十年來，一度成為“顯學(xué)”，但也存在一些問題。政治學(xué)對(duì)于迅速發(fā)展變革的當(dāng)代中國(guó)社會(huì)實(shí)踐的影響力較弱。[5]

三、直選鄉(xiāng)長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)反思

當(dāng)前我國(guó)正處在一個(gè)轉(zhuǎn)型時(shí)期，經(jīng)濟(jì)，社會(huì)，文化等多個(gè)層面交互影響，最終以其博弈的結(jié)果作用于政治。處在變化如此之迅猛的大變革時(shí)代，從已有的知識(shí)體系與研究范式來推演當(dāng)前正在發(fā)生或即將發(fā)生的政治變化，絕非易事。在歷史的長(zhǎng)河之中，每一次實(shí)踐探索，其背后蘊(yùn)含著無數(shù)的偶然性與必然性。不論成功還是失敗都能給歷史留下清晰的車輪印，但人們往往會(huì)偏好于經(jīng)驗(yàn)啟示而忽視其所留下的歷史教訓(xùn)與現(xiàn)實(shí)反思。為此，本文作了以下幾點(diǎn)反思。

(一)制度創(chuàng)新與立法規(guī)范并重

堅(jiān)持依法辦事，在遵循憲法的原則下，注重科學(xué)的實(shí)證調(diào)研，不斷完善制度設(shè)計(jì)與立法規(guī)范?？v觀古今中外，幾乎所有的制度設(shè)計(jì)都是根據(jù)特定國(guó)家，特定歷史與特定問題的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)而得到的。從古代專制政治發(fā)展到近現(xiàn)代民主政治，西方國(guó)家的憲政體制與制衡設(shè)計(jì)到我國(guó)的人大制度，都是呈現(xiàn)出一個(gè)動(dòng)態(tài)的不斷完善與發(fā)展的過程，不可能一勞永逸。從邏輯上分析，國(guó)家立法機(jī)關(guān)經(jīng)過調(diào)查論證，可能選擇的回應(yīng)有以下五種：其一，不合理，不予采納；其二，合理不可行，暫不采納；其三，合理不可行，允許個(gè)別試驗(yàn)，有保留地不采納；其四，合理在局部地區(qū)試驗(yàn)，有保留地采納；其五，合理又可行，全面采納。其中第二種可能性最大，第四種可能性是最佳。[6]實(shí)踐證明的確實(shí)如此。長(zhǎng)久以來，我國(guó)人大制度的設(shè)計(jì)有很多功能處于“空檔期”，沒有真正發(fā)揮出來，這亟待理論界與實(shí)務(wù)界予以現(xiàn)實(shí)關(guān)懷。

(二)利益整合與程序正義并行

利益是基于一定生產(chǎn)基礎(chǔ)上獲得了社會(huì)內(nèi)容與特性的需要。人們?cè)诶骊P(guān)系中形成共同利益與利益矛盾，是人類社會(huì)全部政治關(guān)系與政治生活的基礎(chǔ)。[7]步云直選中選民、鄉(xiāng)長(zhǎng)候選人與鄉(xiāng)人大作為利益主體，建構(gòu)起三方博弈模型。選民與鄉(xiāng)長(zhǎng)候選人的委托—代理關(guān)系，選民與鄉(xiāng)人大的授權(quán)—服務(wù)關(guān)系以及鄉(xiāng)長(zhǎng)候選人與鄉(xiāng)人大的負(fù)責(zé)—監(jiān)督關(guān)系。在這個(gè)博弈框架下，既要滿足三方利益的最大化，又要實(shí)現(xiàn)均衡狀態(tài)，由此產(chǎn)生了利益沖突與矛盾。為化解三方矛盾，加強(qiáng)監(jiān)管，建立一種合法的溝通機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)三者之間的利益訴求。此外，程序正義(Procedural Justice)也要認(rèn)真落實(shí)。實(shí)際過程中，公平、公正與公開的原則經(jīng)常性地被忽視，容易滋生社會(huì)的負(fù)面情感。然而，“看得見的正義”使過程更清晰與透明。真正實(shí)現(xiàn)了陽(yáng)光下運(yùn)作的過程。

(三)理論研究與實(shí)踐探索并用

理論源于實(shí)踐，實(shí)踐也需要理論指導(dǎo)。兩者相互聯(lián)系，相互作用。離開任何一方，都難以繼續(xù)向前發(fā)展。步云直選在今天看來是一次改革，盡管再無結(jié)果，但仍然是屬于體制內(nèi)的選擇。由此，筆者產(chǎn)生了兩點(diǎn)反思：第一，政治建設(shè)與理論研究并行。一方面，政治建設(shè)要與時(shí)俱進(jìn)，跟上時(shí)代步伐，既要與國(guó)際接軌，又要構(gòu)建中國(guó)話語體系；另一方面，理論研究也要做到“不忘本來，吸收外來與面向未來?！盵8]立足中國(guó)國(guó)情，借鑒西方先進(jìn)科學(xué)理論研究成果與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，服務(wù)于中國(guó)政治建設(shè)。借鑒并不意味照搬照抄，生搬硬套，而是有選擇有條件地吸收。第二，特殊情況下，允許在一定范圍內(nèi)試點(diǎn)，積累好的經(jīng)驗(yàn)，通過一定程序上升為政策，最后立法成文。即便失敗，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)即可。為理論研究與實(shí)踐探索營(yíng)造一個(gè)良好的環(huán)境尤為重要。

(四)上層推動(dòng)與基層創(chuàng)新聯(lián)動(dòng)

基層民主要繼續(xù)縱深推進(jìn)，離不開上層的認(rèn)可和推動(dòng)，與基層社會(huì)的創(chuàng)新。當(dāng)前的社會(huì)日益多元化，由政府主導(dǎo)的單一管控型的管理模式已無法維繼，需要向服務(wù)型政府治理模式的轉(zhuǎn)變。發(fā)揮社會(huì)的力量與群眾的智慧，鼓勵(lì)基層創(chuàng)新已然是時(shí)代的要求。如果說基層群眾自治與基層黨建，相互促進(jìn)，共同發(fā)展，應(yīng)該是21世紀(jì)中國(guó)民主建設(shè)的一個(gè)的基本景觀。[9]那么，這一基本景觀的路徑優(yōu)化在于自上而下與自下而上相結(jié)合，上下聯(lián)動(dòng)，但處在不同具體歷史條件下，側(cè)重點(diǎn)應(yīng)有所不同。

[1]景躍進(jìn)，陳明明，肖濱.當(dāng)代中國(guó)政府與政治[M].中國(guó)人民大學(xué)出版社，2016：251.

[2]肖衛(wèi)，朱有志.村民自治的程序民主與實(shí)質(zhì)民主—基于社會(huì)選擇理論對(duì)村支“兩委”的案例分析[J].南京社會(huì)科學(xué)，2012(05)：P82.

[3]《試行辦法》是1998年12月2日，步云鄉(xiāng)第十一屆人民代表大會(huì)主席團(tuán)第十五次會(huì)議正式通過了《遂寧市市中區(qū)步云鄉(xiāng)選民直接選舉鄉(xiāng)人民政府鄉(xiāng)長(zhǎng)試行辦法》，以下簡(jiǎn)稱《試行辦法》.

[4]《鄧小平文選》.第2卷.人民出版社，1994：180-181.

[5]房寧.談?wù)劗?dāng)代中國(guó)政治學(xué)方法論問題[J].政治學(xué)研究，2016(01)：3.

[6]浦興祖.直選鄉(xiāng)長(zhǎng)，是擴(kuò)大農(nóng)村基層民主的一次探索—關(guān)于四川步云鄉(xiāng)個(gè)案的思考(下)[J].云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2002(01)：16.

[7]王浦劬.政治學(xué)基礎(chǔ)(第二版).北京大學(xué)出版社，2008(01)：47-50.

[8]習(xí)近平.在哲學(xué)社會(huì)科學(xué)工作座談會(huì)上的重要講話(全文).新華網(wǎng)，2016-5-18.

[9]林尚立.基層群眾自治：中國(guó)民主政治建設(shè)的實(shí)踐.政治學(xué)研究[J].政治學(xué)研究，1999(04)：47.

夏書明(1993-)，男，漢族，湖北黃石人，西華師范大學(xué)政治與行政學(xué)院，碩士研究生在讀，研究方向：基層治理。李坤明孫恒松

D630.3；D621.4

A

1006-0049-(2016)15-0066-02