汪晶 王菊 韋誠(chéng)

關(guān)于江蘇水權(quán)制度建設(shè)的思考和建議

汪晶 王菊 韋誠(chéng)

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，水資源的稀缺性日益凸顯，水資源供需矛盾日益加大，于是，能夠體現(xiàn)資源使用有償性、促進(jìn)水資源高效配置和精細(xì)化管理的水權(quán)制度逐漸引起社會(huì)關(guān)注。2013年黨的十八屆三中全會(huì)明確提出要推行水權(quán)交易制度；2014年習(xí)近平總書記在聽取水安全匯報(bào)時(shí)強(qiáng)調(diào)，要推動(dòng)建立水權(quán)制度，明確水權(quán)歸屬，培育水權(quán)交易市場(chǎng)；2015年中央1號(hào)文件提出建立健全水權(quán)制度，開展水權(quán)確權(quán)登記試點(diǎn)，探索多種形式的水權(quán)流轉(zhuǎn)方式。水權(quán)制度已逐漸成為水資源市場(chǎng)化配置的重要方式，是現(xiàn)代水資源管理的重要內(nèi)容。

一、江蘇水權(quán)制度建設(shè)的必要性

江蘇是經(jīng)濟(jì)大省，也是用水大省。盡管水資源相對(duì)豐沛，但社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展同樣使得水資源管理面臨新的問題：部分地區(qū)現(xiàn)狀用水量已接近總量控制指標(biāo)；部分地區(qū)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生活用水配置不合理，生活用水被擠占；部分地區(qū)優(yōu)質(zhì)水資源缺乏，水環(huán)境壓力大等，特別是黨的十八屆五中全會(huì)全面提出要實(shí)行水資源消耗量和強(qiáng)度雙控行動(dòng)，首要的是要界定水權(quán)。因此，明確用水權(quán)屬，建立并完善水權(quán)制度，促進(jìn)全社會(huì)主動(dòng)節(jié)水，實(shí)現(xiàn)用水公平，是緩解江蘇水資源供需矛盾、節(jié)水減排、提高水資源利用效率的必然選擇，是實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的內(nèi)在要求，也是新形勢(shì)下適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，深化經(jīng)濟(jì)體制改革的根本途徑，更是江蘇實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)率先”和建設(shè)“經(jīng)濟(jì)強(qiáng)、百姓富、環(huán)境美、社會(huì)文明程度高”的新江蘇的迫切要求。

二、江蘇水權(quán)制度建設(shè)的基礎(chǔ)

1.政策法規(guī)依據(jù)

2005年水利部相繼出臺(tái)《關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見》《水權(quán)制度建設(shè)框架》，明確了指導(dǎo)思想和基本原則；2007年出臺(tái)《水量分配暫行辦法》，為水權(quán)從國(guó)家向流域、省、市、縣各級(jí)水資源管理者的配置提供了依據(jù)；2014年、2015年分別對(duì)《取水權(quán)轉(zhuǎn)讓暫行辦法》《用水權(quán)確權(quán)登記工作方案》征求意見；2016年出臺(tái)《水權(quán)交易管理暫行辦法》，明確水權(quán)交易形式，并成立國(guó)家級(jí)水權(quán)交易平臺(tái)——中國(guó)水權(quán)交易所。自2014年起，江蘇將水權(quán)制度建設(shè)納入水利改革發(fā)展內(nèi)容，2016年進(jìn)一步提出開展水資源使用權(quán)確權(quán)登記，研究用水權(quán)初始分配制度，在深層地下水等開展水權(quán)交易探索試點(diǎn)。這些都為江蘇開展水權(quán)制度建設(shè)提供了政策法規(guī)依據(jù)。

2.實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)借鑒

2000年，浙江義烏市和東陽市簽訂有償轉(zhuǎn)讓橫錦水庫(kù)部分用水權(quán)的協(xié)議，開創(chuàng)了我國(guó)水權(quán)交易的先河；之后，甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古等地陸續(xù)開啟探索之路。2014年7月，水利部選擇7個(gè)試點(diǎn)省區(qū)開展為期3年的水權(quán)試點(diǎn)工作；同年，在包括江蘇省宿豫、高郵在內(nèi)的80個(gè)縣開展農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)工作，將水權(quán)作為重要內(nèi)容。目前試點(diǎn)地區(qū)已開展了包括跨區(qū)域、跨流域、行業(yè)間和用水戶間、流域上下游間等多種形式的水權(quán)交易。盡管江蘇水權(quán)制度建設(shè)才剛剛起步，但以上試點(diǎn)地區(qū)尤其是與江蘇省水資源條件相近的廣東、浙江等省的實(shí)踐為江蘇省提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

3.最嚴(yán)格水資源管理基礎(chǔ)

江蘇最嚴(yán)格水資源管理制度的實(shí)施、三條紅線控制指標(biāo)的劃定以及取水許可確權(quán)登記信息錄入工作的開展，為江蘇省水權(quán)制度建設(shè)提供了先決條件；節(jié)水型社會(huì)建設(shè)、地下水壓采為水權(quán)制度建設(shè)提供水量置換交易的可能性；國(guó)家水資源監(jiān)控能力以及江蘇省水資源管理信息系統(tǒng)的建設(shè)完善，為水權(quán)制度建設(shè)及后續(xù)監(jiān)管提供了技術(shù)監(jiān)控依據(jù)；宿豫、高郵等地農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)的推行，為江蘇省農(nóng)業(yè)水權(quán)回購(gòu)及轉(zhuǎn)讓提供了研究基礎(chǔ)。

三、水權(quán)制度建設(shè)主要問題與對(duì)策

1.水權(quán)制度理論尚不健全，需進(jìn)一步完善配套法規(guī)體系

目前我國(guó)涉水的法律法規(guī)對(duì)水權(quán)的規(guī)定尚不充分，且缺乏可操作性。如灌區(qū)內(nèi)用水戶等用水權(quán)確權(quán)無法律依據(jù)；水權(quán)交易定價(jià)機(jī)制、交易平臺(tái)運(yùn)作方式、風(fēng)險(xiǎn)防控等內(nèi)容無相關(guān)規(guī)定；現(xiàn)有法規(guī)制度存

在取水權(quán)無償取得與有償轉(zhuǎn)讓的矛盾；取水權(quán)初始配置方式為政府行政配置，排除了市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)用等。因此，水權(quán)制度配套法規(guī)體系亟待完善，配套政策亟待出臺(tái)，在確權(quán)登記方面，需明確確權(quán)登記的條件、程序、證件名稱、性質(zhì)、內(nèi)容、權(quán)利期限等；在水權(quán)交易方面，需明確水權(quán)主體的權(quán)利義務(wù)、交易價(jià)格、交易平臺(tái)運(yùn)作、風(fēng)險(xiǎn)防控等內(nèi)容。

2.水權(quán)制度技術(shù)支撐仍薄弱，需加快推進(jìn)相關(guān)基礎(chǔ)工作

一是取水權(quán)確權(quán)登記的約束邊界不清晰，用水總量控制指標(biāo)尚未細(xì)化到各河段、湖泊、水庫(kù)、地下水源以及各用水行業(yè)；二是取水許可管理粗放，大量農(nóng)業(yè)用水尚未納入取水許可管理范圍，農(nóng)業(yè)取水權(quán)核定無技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)可循，部分許可量遠(yuǎn)大于實(shí)際需求量；三是水資源監(jiān)控能力不足，目前江蘇省剛剛啟動(dòng)農(nóng)業(yè)用水監(jiān)控，已建工業(yè)和生活用水監(jiān)控設(shè)施存在計(jì)量誤差大，維保難等問題。因此，急需加快推進(jìn)江河水量分配、取水許可，尤其是要加快農(nóng)業(yè)取水許可管理、水資源管理信息化建設(shè)等基礎(chǔ)工作，通過完善用水計(jì)量與統(tǒng)計(jì)、提升水資源監(jiān)控能力，為水權(quán)制度建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)的技術(shù)支撐。

3.政府與市場(chǎng)界限不清，需合理劃分雙方職責(zé)定位

目前水權(quán)轉(zhuǎn)讓大多數(shù)由政府部門主導(dǎo)完成，市場(chǎng)機(jī)制作用發(fā)揮不夠。不少試點(diǎn)地區(qū)水權(quán)轉(zhuǎn)讓方、受讓方、出資方、實(shí)施方等均由政府確定，水權(quán)交易價(jià)格不能體現(xiàn)市場(chǎng)供求關(guān)系和水資源稀缺性價(jià)值，市場(chǎng)供求機(jī)制、價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制尚未在交易中發(fā)揮有效作用。因此需合理劃分政府與市場(chǎng)的職責(zé)定位，劃清政府與市場(chǎng)的界限，充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)水資源配置的調(diào)節(jié)作用。

4.南方豐水地區(qū)水權(quán)交易現(xiàn)實(shí)需求不足，需加大市場(chǎng)培育力度

我國(guó)北方水資源相對(duì)緊缺，供需矛盾突出，水權(quán)交易的市場(chǎng)機(jī)制作用明顯，開展水權(quán)工作積極性高、動(dòng)力足。但南方地區(qū)水資源相對(duì)豐沛，缺水壓力小，水權(quán)交易需求不足、市場(chǎng)有限，水權(quán)制度建設(shè)積極性不高，迫切性不強(qiáng)。因此南方地區(qū)水權(quán)市場(chǎng)培育尤為重要，可通過以下措施加大市場(chǎng)培育力度：一是嚴(yán)格用水總量控制，促使缺水地區(qū)或企業(yè)通過水權(quán)交易滿足新增用水需求，推動(dòng)形成買方市場(chǎng)；二是研究探索政府有償出讓水資源使用權(quán)，擴(kuò)大可交易水權(quán)的種類和范圍，如創(chuàng)設(shè)取水權(quán)出讓金補(bǔ)繳制度，允許權(quán)利人補(bǔ)繳取水權(quán)出讓金后轉(zhuǎn)讓非節(jié)約的水資源；三是由政府無償收回或回購(gòu)閑置水指標(biāo)，再適時(shí)投放市場(chǎng)。

四、現(xiàn)階段江蘇水權(quán)制度建設(shè)工作建議

1.以總量控制為前提，加快推進(jìn)用水指標(biāo)分解

目前江蘇省用水總量控制指標(biāo)已分解到各市、縣，需進(jìn)一步分解至各區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及區(qū)域內(nèi)各河段、湖泊、水庫(kù)、地下水等各類水源，并綜合考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局，將各水源水量明確到農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生活等各用水行業(yè)，明晰確權(quán)登記的邊界約束條件，形成水源配置與行業(yè)用水配置的區(qū)域水資源配置格局，以此作為水權(quán)確權(quán)的依據(jù)。

2.以取水許可制度為抓手，開展水資源使用權(quán)確權(quán)登記

一是對(duì)納入取水許可管理范圍的非農(nóng)取用水戶，通過規(guī)范管理進(jìn)行確權(quán)。對(duì)新增取水戶通過嚴(yán)格水資源論證和取水許可審批、發(fā)放取水許可證進(jìn)行確權(quán)；對(duì)已有取水戶，通過延續(xù)取水許可、重新并從嚴(yán)核定許可水量進(jìn)行確權(quán)。二是結(jié)合農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)、農(nóng)業(yè)取水許可管理及國(guó)家水資源監(jiān)控二期項(xiàng)目，開展農(nóng)業(yè)取水確權(quán)。加快推進(jìn)以農(nóng)業(yè)用水計(jì)量監(jiān)控為重點(diǎn)的國(guó)家水資源監(jiān)控二期項(xiàng)目，健全水資源監(jiān)控體系；全面加強(qiáng)和規(guī)范農(nóng)業(yè)取水許可管理，建立以灌區(qū)為單位的農(nóng)業(yè)取水許可證發(fā)放技術(shù)體系。三是結(jié)合農(nóng)村小型水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)改革，在摸底調(diào)查并整治農(nóng)村小型水利設(shè)施的基礎(chǔ)上，安裝計(jì)量設(shè)施，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的水塘水庫(kù)中的水資源使用權(quán)確權(quán)到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)戶。

3.以深層地下水與農(nóng)業(yè)用水為先行，開展水權(quán)交易試點(diǎn)

一是結(jié)合落實(shí)《江蘇省節(jié)約用水條例》相關(guān)制度試點(diǎn)工作，在南通、連云港和泰州市先行開展深層地下水取水權(quán)有償使用與轉(zhuǎn)讓探索。出臺(tái)相關(guān)文件，對(duì)區(qū)域內(nèi)深層地下水暫停審批新增用水項(xiàng)目，在預(yù)留一定水量保證基本生活和生態(tài)環(huán)境需水增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上，將深層地下水可分配水量按生活、農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生態(tài)環(huán)境用水進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，生活、工業(yè)用水量分配到企業(yè)，生態(tài)環(huán)境用水量分配到相應(yīng)管理單位，農(nóng)業(yè)用水量分配到農(nóng)業(yè)用水戶，同時(shí)完善地下水監(jiān)測(cè)的信息化、自動(dòng)化。政府可設(shè)立專項(xiàng)公益基金回購(gòu)農(nóng)業(yè)、工業(yè)用水戶節(jié)約的地下水水權(quán)，新增地下水用水項(xiàng)目可向政府購(gòu)買回購(gòu)的指標(biāo)，也可直接向富余指標(biāo)的用水戶購(gòu)買。二是繼續(xù)深化農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，完善現(xiàn)有試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)業(yè)水權(quán)分配方案，利用已出臺(tái)的水量指標(biāo)轉(zhuǎn)讓、政府回購(gòu)辦法，推進(jìn)試點(diǎn)地區(qū)水權(quán)交易。有條件的地方，可同時(shí)探索地表水水權(quán)與地下水水權(quán)的置換，通過水價(jià)杠桿，鼓勵(lì)用水戶多用地表水、再生水，少用地下水。

4.搭建水權(quán)交易平臺(tái)，探索推進(jìn)水權(quán)制度體系建設(shè)

水權(quán)交易平臺(tái)的建設(shè)有兩種形式：一種是專門成立的水權(quán)交易平臺(tái)，如剛剛成立的國(guó)家水權(quán)交易所、內(nèi)蒙古自治區(qū)水權(quán)收儲(chǔ)轉(zhuǎn)讓中心等；一種是依托現(xiàn)有交易平臺(tái)開展水權(quán)交易。目前江蘇水權(quán)制度建設(shè)工作剛剛起步，水權(quán)交易需求較小，可利用現(xiàn)有的資源交易平臺(tái)開展水權(quán)交易，借鑒平臺(tái)成熟做法，節(jié)約平臺(tái)構(gòu)建成本。同時(shí)，借助平臺(tái)的搭建，制定相應(yīng)的市場(chǎng)監(jiān)督機(jī)制，逐步探索推進(jìn)適合江蘇省豐水地區(qū)的水權(quán)制度體系建設(shè)■

（作者單位：江蘇省水資源服務(wù)中心210029）