苗建中

關(guān)于淮河沂河沭河水量分配方案及實(shí)施保障措施若干問(wèn)題的思考

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2016年7月20日，水利部以水資源〔2016〕264號(hào)文對(duì)《沂河流域水量分配方案》《沭河流域水量分配方案》進(jìn)行了批復(fù)，《淮河水量分配方案》也即將獲批。批復(fù)要求各有關(guān)省人民政府要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo),將《方案》的實(shí)施納入地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃和最嚴(yán)格水資源管理制度考核內(nèi)容,按照《方案》確定的水量份額，合理配置水資源，實(shí)行用水總量控制，確保流域主要控制斷面下泄水量?；春铀瘑T會(huì)要組織制定流域水量調(diào)度方案，年度水量分配方案和調(diào)度計(jì)劃，加強(qiáng)流域水資源統(tǒng)一調(diào)度管理，加強(qiáng)省界斷面監(jiān)測(cè)設(shè)施建設(shè)，實(shí)施省界斷面出境水量管理，強(qiáng)化《方案》的組織實(shí)施和監(jiān)督檢查。

一、淮河沂河沭河基本情況

淮河集水面積約19萬(wàn)km2，約占流域總面積的71%。淮河干流發(fā)源于河南省南部桐柏山，自西向東流經(jīng)河南、安徽、江蘇至江蘇省的三江營(yíng)入長(zhǎng)江，全長(zhǎng)約1000km2，總落差200m。從河源到洪河口為上游，流域面積3萬(wàn)多km2，河長(zhǎng)364km；從洪河口至洪澤湖出口為中游，面積約13萬(wàn)km2，河長(zhǎng)490km；洪澤湖中渡以下為下游，面積約3萬(wàn)km2，河長(zhǎng)150km。

沂河發(fā)源于沂蒙山沂源縣西部，向南流經(jīng)山東省沂源、沂水、沂南、蘭山、河?xùn)|、羅莊、蒼山和郯城八縣（區(qū)）以及江蘇省徐州市的邳州市和新沂市，至新沂苗圩入駱馬湖。河道全長(zhǎng)333km，控制流域面積11820km2。其中，山東省境內(nèi)河長(zhǎng)287.5km，流域面積1077km2；江蘇省境內(nèi)河長(zhǎng)45.5km，流域面積1048km2。

沭河發(fā)源于沂蒙山沂水縣沂山南麓，向南流經(jīng)山東省沂水、莒縣、莒南、河?xùn)|、臨沭和郯城六縣（區(qū)）以及江蘇省徐州市的新沂市以及連云港市的東?？h，于新沂市口頭村入新沭河。河道全長(zhǎng)300km，其中大官莊人民勝利堰閘以上長(zhǎng)196.3km，以下長(zhǎng)103.7km（江蘇省境內(nèi)47km）。流域面積6400km2，大官莊樞紐以上流域面積4519km2，大官莊以下1881km2（江蘇省境內(nèi)1048km2）。

二、淮河沂河沭河水量分配方案的主要內(nèi)容

淮河流域跨省河流水量分配方案制訂的總體目標(biāo)是要通過(guò)制定淮河流域主要河流水量分配方案，確立流域水資源開(kāi)發(fā)利用控制紅線，建立流域取用水總量控制指標(biāo)體系，規(guī)范水資源開(kāi)發(fā)利用行為，協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和流域資源承載能力之間以及不同行政區(qū)用水之間的關(guān)系，切實(shí)保障流域和區(qū)域供水安全、糧食安全、生態(tài)安全，合理配置水資源，維系良好生態(tài)環(huán)境和節(jié)約保護(hù)水資源，實(shí)現(xiàn)以水資源可持續(xù)利用支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

淮河沂河沭河水量分配方案確定了分配原則、分配意見(jiàn)、主要斷面控制指標(biāo)，并提出多項(xiàng)保障措施。方案主要內(nèi)容如下：

淮河水量分配方案：2030水平年，淮河流域湖北省、河南省、安徽省、江蘇省的多年平均分配水量分別為1.50億m3、65.5億m3、100.6億m3、68.4億m3?；春痈闪鬟x擇王家壩、蚌埠、小柳巷、洪澤湖為主要控制斷面，河南省出境水量以淮河干流王家壩水文站實(shí)測(cè)徑流量核定，安徽省出境水量以淮河干流小柳巷水文站實(shí)測(cè)徑流量核定。

沂河流域水量分配方案：2030水平年，沂河流域山東省、江蘇省的多年平均分配水量分別為16.30億m3、3.36億m3。沂河干流選擇臨沂、蘇魯省界、沂河末端為主要控制斷面，山東省出境水量以沂河干流蘇魯省界水文站實(shí)測(cè)徑流量核定。

沭河水量分配方案：2030水平年，沭河流域山東省、江蘇省的多年平均分配水量分別為8.52億m3、3.02億m3。沭河干流選擇大官莊、蘇魯省界、沭河末端為主要控制斷面，山東省出境水量以沭河干流蘇魯省界水文站實(shí)測(cè)徑流量核定。

淮河沂河沭河水量分配方案還明確了干流主要斷面不同來(lái)水頻率下泄水量和主要斷面最小生態(tài)流量控制指標(biāo)。

三、淮河沂河沭河水量分配方案的主要特點(diǎn)

淮河沂河沭河水量分配方案編制是以淮河流域水資源綜合規(guī)劃配置成果為基礎(chǔ)，以淮河流域用水總量控制指標(biāo)為控制，并與相關(guān)規(guī)劃和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)相銜接?；春右屎鱼鸷铀糠峙浞桨妇哂幸韵绿攸c(diǎn)：

1.統(tǒng)籌考慮當(dāng)?shù)氐乇硭c地下水、跨流域調(diào)水及其他水源

淮河沂河沭河水量分配的對(duì)象僅為當(dāng)?shù)氐乇硭?。依?jù)淮河流域水資源綜合規(guī)劃，按照用水總量控制管理要求，地下水、跨流域調(diào)水及其他水源供水量是確定規(guī)劃水平年當(dāng)?shù)氐乇硭煞峙渌康倪吔鐥l件。淮河流域當(dāng)?shù)厮Y源相對(duì)不足，局部地區(qū)缺水嚴(yán)重，開(kāi)展跨流域調(diào)水（引江、引黃），可以有效解決本流域水資源不足。

2.統(tǒng)籌考慮河道外用水與河道內(nèi)用水

淮河沂河沭河水量分配統(tǒng)籌考慮了河道外可分配水量與河道控制斷面下泄指標(biāo)。地表水可分配水量是指在保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)水資源節(jié)約和實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用的前提下，經(jīng)綜合平衡河道內(nèi)外用水關(guān)系，確定的可用于本流域河道外利用的最大地表水份額。河道內(nèi)用

水量計(jì)算除考慮河道內(nèi)用水要求外，還應(yīng)考慮干流對(duì)其下泄水量的要求，提出不同來(lái)水條件下的河流主要控制斷面下泄指標(biāo)。

3.統(tǒng)籌考慮河道控制斷面水位和流量

淮河沂河沭河流經(jīng)不同的省級(jí)行政區(qū)，由于歷史原因，有的省界斷面設(shè)有控制站，有的沒(méi)有控制站。多年的水資源管理經(jīng)驗(yàn)證明，單一的省界斷面水位控制或流量控制都難以實(shí)施有效分水，也不能進(jìn)行有效的水量調(diào)度和監(jiān)管。為滿足河湖基本生態(tài)用水需求，維護(hù)河湖生態(tài)健康生命，控制斷面必須維持一定的水位和流量，對(duì)省界斷面和重要控制斷面實(shí)施下泄水量和流量雙控制。

4.統(tǒng)籌考慮用水和耗水、水量和水質(zhì)

淮河沂河沭河可分配水量包括取用水量和耗損量?jī)身?xiàng)指標(biāo)。依據(jù)用水總量控制目標(biāo)及控制方案，在基本保障河道內(nèi)生態(tài)用水的條件下，合理確定規(guī)劃水平年按用水口徑的地表水可分配水量；依據(jù)規(guī)劃水平年相關(guān)省水資源用水耗損率，分析確定按耗損口徑的可分配水量?；春右屎鱼鸷铀糠峙浼瓤紤]水量，又考慮水質(zhì)，省際斷面水質(zhì)應(yīng)符合《全國(guó)重要江河湖泊水功能區(qū)劃（2012-2030年）》確定的水質(zhì)目標(biāo)要求。

5.統(tǒng)籌考慮生活、生產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境用水

在方案編制過(guò)程中，充分考慮流域和區(qū)域水資源承載能力，強(qiáng)化水資源的行業(yè)配置，統(tǒng)籌考慮生活、生產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境用水，優(yōu)先保障城鄉(xiāng)居民生活用水，確保河道生態(tài)基本用水，優(yōu)化配置生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)用水，有效發(fā)揮水資源多種功能。

6.統(tǒng)籌兼顧上下游、左右岸、地區(qū)間的用水權(quán)益

淮河沂河沭河水量分配涉及相關(guān)省的用水權(quán)益，歷史遺留問(wèn)題多，用水矛盾突出，有關(guān)地區(qū)對(duì)分水較為敏感和高度關(guān)注。方案統(tǒng)籌兼顧上下游、左右岸、地區(qū)間的用水權(quán)益，處理好流域與區(qū)域、現(xiàn)狀用水與發(fā)展用水的關(guān)系，加強(qiáng)與相關(guān)省的溝通協(xié)調(diào)，充分吸納相關(guān)省提出的合理意見(jiàn)和建議。

四、落實(shí)淮河沂河沭河水量分配方案的保障措施

為確?；春右屎鱼鸷铀糠峙浞桨嘎涞綄?shí)處，需要采取工程與非工程的保障措施。

1.完善水量分配組織實(shí)施決策和協(xié)調(diào)機(jī)制，建立水量調(diào)度聯(lián)席會(huì)議制度

建立良好的決策和協(xié)調(diào)機(jī)制是確保水資源管理體制良性運(yùn)行的迫切要求，也是保障水資源優(yōu)化配置、合理分配和高效利用的前提條件。一是建立淮河沂河沭河水量分配方案實(shí)施的協(xié)商機(jī)制，明確職責(zé)，劃清事權(quán)，理順關(guān)系。研究制訂水量分配監(jiān)督實(shí)施方案，包括水量分配組織實(shí)施協(xié)調(diào)方案、水量分配組織實(shí)施協(xié)調(diào)程序，以及年度用水總量控制管理辦法等。二是建立由流域機(jī)構(gòu)和相關(guān)省水行政主管部門(mén)代表參加的水量調(diào)度聯(lián)席會(huì)議制度，完善水量調(diào)度協(xié)商機(jī)制，旨在研究解決流域水量調(diào)度工作中的重大情況和問(wèn)題。聯(lián)席會(huì)議主要內(nèi)容是：負(fù)責(zé)水量調(diào)度方案組織編制與實(shí)施，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)省際水量調(diào)度出現(xiàn)的矛盾和糾紛，負(fù)責(zé)制訂水量調(diào)度監(jiān)督管理等相關(guān)制度。

2.編制水量調(diào)度方案，實(shí)施科學(xué)調(diào)度

水利工程合理調(diào)度是落實(shí)水量分配方案的重要手段。首先，依據(jù)淮河沂河沭河水量分配方案分配給相關(guān)省的水量份額，制訂水量調(diào)度方案、年度水量分配方案和調(diào)度計(jì)劃，以及旱情緊急情況下的水量調(diào)度預(yù)案。編制水量調(diào)度方案應(yīng)遵循分級(jí)管理、分級(jí)負(fù)責(zé)的原則，實(shí)行用水總量控制和主要斷面下泄水量控制。按照“動(dòng)態(tài)調(diào)整”的原則，根據(jù)每年水資源情勢(shì)的中長(zhǎng)期預(yù)估，科學(xué)制訂年度水量分配方案。年度水量調(diào)度計(jì)劃制訂可根據(jù)流域下一年度水量分配方案和年度預(yù)測(cè)來(lái)水量、水庫(kù)蓄水量，實(shí)行按比例豐增枯減、以豐補(bǔ)枯、季節(jié)調(diào)配的調(diào)度原則。其次是加強(qiáng)水文測(cè)報(bào)工作，建立先進(jìn)的水文自動(dòng)測(cè)報(bào)和預(yù)警系統(tǒng)，科學(xué)預(yù)測(cè)年度來(lái)水量，為水量調(diào)度工作提供技術(shù)支撐。此外，要加強(qiáng)對(duì)重要控制工程尤其是省界斷面控制工程的調(diào)度運(yùn)行管理，對(duì)于流域影響較大的屬于地方管理的水利工程也要納入流域統(tǒng)一調(diào)度，通過(guò)水利工程合理調(diào)度，有效控制斷面下泄水量。

3.加強(qiáng)建設(shè)水資源監(jiān)控計(jì)量，全面提高水資源監(jiān)控、預(yù)警和管理能力

省界控制斷面及重要控制斷面是監(jiān)控管理水量分配實(shí)施情況的節(jié)點(diǎn)，斷面最小下泄水量、最小生態(tài)流量、水質(zhì)控制指標(biāo)是落實(shí)水量分配的約束性指標(biāo)。目前，沂河沭河省界控制斷面均為虛擬斷面，尚未建設(shè)水文監(jiān)測(cè)設(shè)施，難以實(shí)施有效分水和斷面流量控制。為將水量分配落到實(shí)處，應(yīng)加快推進(jìn)淮河流域國(guó)家水資源監(jiān)控能力二期項(xiàng)目建設(shè)，健全重點(diǎn)用水戶、省界斷面和重要控制斷面、水功能區(qū)三大監(jiān)控體系，進(jìn)一步提高用水計(jì)量和監(jiān)控能力。加強(qiáng)省界斷面水質(zhì)水量監(jiān)測(cè)，完善省界斷面站點(diǎn)布設(shè)和監(jiān)測(cè)體系，逐步實(shí)現(xiàn)斷面下泄流量遠(yuǎn)程實(shí)時(shí)監(jiān)控，為實(shí)施水量分配提供技術(shù)支撐。對(duì)于控制性水庫(kù)出口斷面、支流匯入干流的入河口斷面也應(yīng)實(shí)施在線監(jiān)控。另外，大型灌區(qū)和引水工程等取用水戶的取水應(yīng)安裝符合國(guó)家計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)的取水計(jì)量設(shè)施，逐步實(shí)現(xiàn)全面非農(nóng)取水戶與農(nóng)業(yè)灌區(qū)口門(mén)在線監(jiān)控與信息化管理。

4.加強(qiáng)用水總量控制管理，強(qiáng)化監(jiān)督考核

各級(jí)水行政主管部門(mén)應(yīng)按照用水總量控制管理要求，加強(qiáng)計(jì)劃用水管理，嚴(yán)格取水許可審批管理，加強(qiáng)用水總量控制。流域內(nèi)批準(zhǔn)取水的總耗水量不得超過(guò)本流域水資源可利用量，行政區(qū)域內(nèi)批準(zhǔn)取水的總水量不得超過(guò)流域管理機(jī)構(gòu)或者上一級(jí)水行政主管部門(mén)下達(dá)的可供本行政區(qū)域取用的水量。取用水總量接近用水總量控制指標(biāo)的，有管轄權(quán)的水行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)限制審批該區(qū)域內(nèi)新建、改建、擴(kuò)建建設(shè)項(xiàng)目。取水審批機(jī)關(guān)審批下達(dá)的年度取水計(jì)劃中的用水總量，不得超過(guò)年度水量分配方案分配給

相關(guān)地區(qū)的水量份額。

加強(qiáng)監(jiān)督管理和績(jī)效考核，落實(shí)水量分配和水資源調(diào)度行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，有關(guān)省人民政府應(yīng)將水量分配方案確定的總量指標(biāo)層層分解，將落實(shí)用水總量控制指標(biāo)、水量分配方案和年度調(diào)度計(jì)劃納入流域內(nèi)各級(jí)行政首長(zhǎng)任期考核目標(biāo)，實(shí)行行政首長(zhǎng)責(zé)任追究制度。

5.強(qiáng)化水資源節(jié)約利用，加強(qiáng)水資源保護(hù)力度

落實(shí)節(jié)水優(yōu)先方針，全面推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)，形成節(jié)水型經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式和消費(fèi)模式。加快節(jié)水技術(shù)研發(fā)和推廣應(yīng)用，推動(dòng)節(jié)水技術(shù)進(jìn)步。加強(qiáng)工業(yè)節(jié)水技術(shù)改造，規(guī)范高耗水行業(yè)用水管理；積極推廣農(nóng)業(yè)高效節(jié)水灌溉技術(shù)，加快發(fā)展高效節(jié)水灌溉；加強(qiáng)城市供水管網(wǎng)改造，降低管網(wǎng)漏失率。鼓勵(lì)再生水、海水、礦坑水、雨水等非常規(guī)水源開(kāi)發(fā)利用。深化水價(jià)改革，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿促進(jìn)節(jié)約用水。

加大水污染防治力度，加強(qiáng)入河排污口和水功能區(qū)監(jiān)督管理，全面推行水功能區(qū)限制納污總量控制，保護(hù)水資源和水生態(tài)環(huán)境。加強(qiáng)水質(zhì)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和外調(diào)水水質(zhì)監(jiān)控，確保省界斷面水質(zhì)達(dá)到控制目標(biāo)。制訂突發(fā)性重大水污染應(yīng)急預(yù)案，提高應(yīng)對(duì)突發(fā)性水污染事件的應(yīng)急處置能力。

6.開(kāi)展水量分配方案實(shí)施后評(píng)估，適時(shí)修訂水量分配方案

水量分配方案的組織實(shí)施是否有效，分配目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)，以及公眾滿意度如何，這些都有待于后期的水量調(diào)度實(shí)踐來(lái)進(jìn)行檢驗(yàn)。為總結(jié)分水管理的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步提高水資源管理水平，應(yīng)結(jié)合水量調(diào)度實(shí)踐，開(kāi)展淮河沂河沭河水量分配方案實(shí)施后評(píng)價(jià)工作。研究提出適合的水量分配后評(píng)估方法，從水量分配方案實(shí)施的目標(biāo)、實(shí)施效果、制度建設(shè)及措施落實(shí)情況三個(gè)方面構(gòu)建水量分配后評(píng)估指標(biāo)體系，科學(xué)評(píng)估水量分配的執(zhí)行效果，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決水量分配方案實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題，并在此基礎(chǔ)上提出改進(jìn)可供水量計(jì)算方法、水量分配方案協(xié)商機(jī)制與組織實(shí)施程序等方面的措施建議。根據(jù)水量分配后評(píng)估情況，應(yīng)適時(shí)修訂和完善淮河沂河沭河水量分配方案■

（作者單位：水利部淮河水利委員會(huì)233001）