楊慧

[摘 要]我國社會保障立法與研究未針對特殊兒童專門展開并面臨立法缺位，家庭撫養(yǎng)困境集中體現(xiàn)在醫(yī)療與教育方面，機構(gòu)撫養(yǎng)中政府處于完全主導地位，非政府組織地位尷尬。而西方國家針對兒童包括特殊兒童的社會保障分類仔細，立法豐富，機構(gòu)健全，實施細膩。美、英等國家的“補救型模式”較多地強調(diào)市場作用和家庭保障作用，德、法等國家則采用強調(diào)國家作用的“普救型模式”，比較而言，建議借鑒美英模式，在全體國民享有基本的保障待遇外，將有限的資源集中用于弱勢群體，這對于特殊兒童的社會保障更具優(yōu)勢。

[關(guān)鍵詞]特殊兒童；社會保障；照管；非政府組織

[中圖分類號]C913.7 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2016）1 — 0086 — 02

大法官Butler Sloss在《Cleveland需求報告》中陳述到，“兒童是人，不是物品”。同樣，特殊兒童也是人，不僅僅是我們照管的對象，也是擁有自身權(quán)利和自身文化的社會行動者。滿足特殊兒童的生理及情感需要，并為他們主動、積極地參與自身事務(wù)及社會活動提供充分的社會保障，是一個文明社會應(yīng)盡的責任。隨著各國對《聯(lián)合國兒童權(quán)利公約》的接受，兒童權(quán)利已經(jīng)得到普遍的認可，但特殊兒童有特殊的社會保障需要，該需要在正常社會系統(tǒng)中無法得到全部滿足，因而從社會保障的角度講，除了要滿足保障對象的普遍需求外，還必須針對特殊兒童生存和發(fā)展面臨的各種困境提出特殊制度安排與保障方案。

一、特殊兒童的年齡界定與范圍

（一）關(guān)于兒童的年齡界定，目前醫(yī)學、心理學、社會學等不同學科對兒童的年齡范圍采用不同的劃分標準，醫(yī)學界是以0-14歲兒童作為兒科研究對象，而心理學領(lǐng)域則普遍認為0-12歲為兒童，在《聯(lián)合國兒童權(quán)益保護公約》中，兒童指的是“18歲以下的任何人，除非對其適用之法律規(guī)定成年年齡低于18歲。” 不僅如此，各國國內(nèi)立法也與聯(lián)合國公約缺乏一致，如美國將18周歲以下的未成年人作為“兒童”，西方國家一般是指12周歲或14周歲以下的未成年人，我國《現(xiàn)代漢語詞典》中“兒童”為“較幼小的未成年人”，而《未成年人保護法》規(guī)定18周歲以下的人為未成年人。因此沿襲我國法律傳統(tǒng)以及公眾認知，建議以14周歲作為界定兒童的年齡上限。

（二）特殊兒童的范圍，我國長期以來將特殊兒童狹義地理解為殘疾兒童，目前廣義的理解是“與正常兒童在各方面有顯著差異的各類兒童”，差異可能表現(xiàn)在智力、感官、情緒、肢體、行為或言語等方面，由此可能使特殊兒童的范圍擴展到天才兒童等顛覆我們認知的領(lǐng)域。

二、我國特殊兒童社會保障的現(xiàn)狀與困境

（一）特殊兒童社會保障立法缺位。目前我國關(guān)于特殊兒童的專門法律、法規(guī)或規(guī)章尚未出臺，相關(guān)社會保障主要由《殘疾人保障法》《未成年人保護法》《收養(yǎng)法》等法律以及民政部頒布的一系列行政規(guī)章構(gòu)成，相關(guān)法律法規(guī)缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)。與此對應(yīng)，特殊兒童的行政管理權(quán)分散于民政部、教育部、婦聯(lián)及司法等諸多部門，全國統(tǒng)管特殊兒童福利機構(gòu)缺失。

（二）家庭撫養(yǎng)中特殊兒童醫(yī)療及教育保障嚴重不足。目前的社會基本醫(yī)療保險體系包括城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險以及新型農(nóng)村醫(yī)療保險，兒童只能依照戶籍狀況參加城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療或是新型農(nóng)村醫(yī)療保險，而這樣的普救型保障對于需要經(jīng)常就醫(yī)以及進行康復訓練的殘障兒童而言是遠遠不夠的。殘疾人聯(lián)合會對殘疾兒童及家庭給予一定的物質(zhì)救濟，也有北京等經(jīng)濟相對發(fā)達地區(qū)將一些兒童常見的致殘疾病列入大病范疇給予救濟，但畢竟病種有限，救濟人群有限。教育方面，目前我國的特教學校主要針對部分感官障礙以及語言障礙的兒童展開，而多數(shù)輕度殘疾、學習困難及天才兒童則面臨教育困境，進入特教學校意味著兒童及其家庭將與主流社會脫離，而在普通學校又難以得到特別輔助，兒童常常受到擠壓與歧視。

（三）機構(gòu)撫養(yǎng)中特殊兒童福利機構(gòu)設(shè)置及運行缺陷。 我國政府兒童福利機構(gòu)集中在兩個方面，一是民政局管理的兒童福利院，包括獨立兒童福利院、社會福利院中的兒童部、養(yǎng)老院中的兒童部，目前共約800余家，這些機構(gòu)專門負責孤兒群體的國家養(yǎng)育。二是政府教育部門管理的特殊教育學校，約1000余所，主要為盲、聾啞、智力輕度殘疾兒童提供基礎(chǔ)教育以及技能培養(yǎng)。機構(gòu)撫養(yǎng)問題主要集中在以下幾個方面：

1.兒童福利機構(gòu)保障水平不高。缺少專業(yè)的護理康復人員和教師；性別比例差距較大，忽略了男性在特殊兒童教育中的地位；同時，工作人員與被照顧特殊兒童比例偏低，目前我國福利機構(gòu)工作人員與被照顧的兒童比例是1：5，而這一比例在社會保障充分的國家為1：1。

2.運行機制單一，傳統(tǒng)的封閉式辦院阻礙了其發(fā)展，孤殘兒童主要以集體式院內(nèi)照料為主，缺少流動交流，也忽略了兒童個性化的培養(yǎng)，造成情感世界的盲區(qū)，不能使這些孤殘兒童融入社區(qū)而游離于主流社會之外。對于一些有家庭的特殊兒童，比如自閉癥兒童，盡管福利機構(gòu)為特殊兒童提供各方面的康復治療，但是受家庭經(jīng)濟狀況以及傳統(tǒng)思想的影響，家庭對于兒童的關(guān)注引導較少，未和福利機構(gòu)形成良好的對接，導致特殊兒童的康復更為困難。

3.民間特殊兒童福利機構(gòu)大量存在，但地位尷尬。大部分民間特殊兒童福利機構(gòu)都由特殊兒童家長或社會愛心人士創(chuàng)建，但由于國家政策變化，國家沒有像對待私立養(yǎng)老院那樣鼓勵民間資本進入，而是采取“不鼓勵”“不取締”“不監(jiān)管”的態(tài)度，任其自生自滅。以秦皇島山海關(guān)光明愛心之家為例，該機構(gòu)由愛心人士個人創(chuàng)辦，兒童宿舍、圖書館、教室、操場等硬件設(shè)施相對齊全，但設(shè)備陳舊；目前有學生130人，年齡從5歲到20歲不等，包括純孤兒、貧困子女、服刑子女、買賣婚姻中的子女、遺棄兒童等；2男2女共4名生活老師；為解決資金問題，創(chuàng)辦者另外創(chuàng)辦私立龍騰學校，“以校養(yǎng)院”，但即使這樣，各方面條件也與國家財政支持的兒童福利院差距甚遠。一方面，由于缺乏國家資金投入與政策支持，這些民間機構(gòu)資金來源非常單一，穩(wěn)定性差，加之特殊兒童生活及醫(yī)療費用都較高，這些愛心小屋的生存可謂舉步維艱。另一方面，這些機構(gòu)也由此脫離了國家的管理監(jiān)控視線，一旦這些兒童的權(quán)益受到侵害，國家基于社會公共管理的職責又不得不為此埋單。

三、特殊兒童社會保障的完善

（一）完善社會保障立法，規(guī)范特殊兒童社會福利體系。通過立法手段保護特殊兒童的權(quán)益，是現(xiàn)代社會保障立法的重要內(nèi)容，特殊兒童的社會保障包括特殊兒童的機構(gòu)照顧、家庭寄養(yǎng)、收養(yǎng)服務(wù)等，涉及社會福利機構(gòu)、寄養(yǎng)家庭、收養(yǎng)者、社區(qū)等多方主體，直接關(guān)系流浪、孤兒、遺棄、殘疾、受虐等特殊兒童的照管與保護，建議建立統(tǒng)一完善的特殊兒童福利法，為特殊兒童提供基本的、合理的、完備的社會保障。

（二）建立特殊兒童醫(yī)療救助保險制度。在我國民政部門統(tǒng)計的特殊兒童中，殘障兒童占絕大多數(shù)，孩子的身體殘疾及智力缺陷不但使家人陷入絕望與痛苦，也使家庭背負難以承受的經(jīng)濟壓力。在美國，特殊兒童的醫(yī)療費用可以得到醫(yī)療救助保險的保障，該保險專門針對貧困人群設(shè)置，貧窮老年人、智力缺陷者、盲人等殘疾人、單親撫養(yǎng)的兒童及其父或母都能從中受益。建議我國能在實現(xiàn)基本醫(yī)療全覆蓋的基礎(chǔ)上，針對包括特殊兒童在內(nèi)的弱勢人群設(shè)置附加醫(yī)療救助保障，讓更多的殘障兒童家庭可以不用犧牲自尊獲得治療與康復的機會。

（三）完善特殊兒童的教育保障。面向特殊兒童開展的特殊教育是國家教育體系的重要組成部分，隨著普及義務(wù)教育的實施，在教育面向每一個兒童的觀念指引下，殘疾兒童、學習困難兒童甚至是天才兒童的特殊教育需要逐漸顯現(xiàn)。據(jù)美國教育部的統(tǒng)計，全美有10%的兒童正在接受特殊教育，特殊教育實施的范圍以及質(zhì)量，已成為國家教育發(fā)展的重要標志之一。建議在普通學校中推行設(shè)置專門師資，針對學習生活能夠自理、智力范圍基本正常的特殊兒童開展幫襯教育，努力使更多的孩子在普通的教育環(huán)境中成長，培養(yǎng)他們成年后適應(yīng)社會的能力，增強特殊群體與正常群體的融合。

（四）特殊兒童照管理論與實踐。兒童照管理論與實踐內(nèi)容十分豐富，進入照管的評估、安置與聯(lián)系、機構(gòu)照管和寄養(yǎng)照管、收養(yǎng)與長久安置、離開照管與照管之后等，無不體現(xiàn)兒童社會保障的人文關(guān)懷與完整性。更為重要的是，照管理論幾乎可以適用于虐待和忽視、殘疾、流浪、孤兒等各種類型的特殊兒童法律保障。把特殊兒童帶進照管系統(tǒng)，使其獲得良好的健康照管并獲得適合的學習機會與教育，不僅是特殊兒童的需要，也是文明社會應(yīng)盡的責任。期望通過全面細致地考查英國兒童照管理論與實務(wù)，為完善我國特殊兒童福利制度吸取營養(yǎng)。

（五）鼓勵非政府組織以及義工參與特殊兒童社會保障。目前的特殊兒童社會保障多以“國家福利”的形式表現(xiàn)，國家福利院包攬了孤兒的養(yǎng)、治、教、衣、食、住等所有方面，殘疾人聯(lián)合會可以為殘疾兒童家庭提供一定的物質(zhì)補助。但僅僅依靠國家來解決特殊兒童問題是不現(xiàn)實的，社會本身也有介入?yún)⑴c的愿望和能力，因噎廢食只能使社會保障的發(fā)展陷入固化和僵局。 未來我國的特殊兒童社會保障，規(guī)范和鼓勵義工尤其是大學生志愿者資源，并制定相關(guān)的獎勵制度，如開具相關(guān)志愿服務(wù)手冊，記錄服務(wù)內(nèi)容，有義工實踐經(jīng)驗的大學生會被優(yōu)先錄用；應(yīng)該允許營利性的非政府組織介入，允許政府向其購買服務(wù)，在政府主導下，聯(lián)合兒童福利院、社會組織等多方面， 調(diào)動各方面的積極因素，整合各方面的有力資源，使特殊兒童的社會保障向多層次、多渠道、專業(yè)化方向發(fā)展。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕成海軍.中國特殊兒童社會福利〔M〕.北京：中國社會出版社，2003.

〔2〕〔英〕奈杰爾·托馬斯.兒童青少年社會工作：照管社會工作理論與實踐〔M〕.田國秀，等，譯.北京：中國人民大學出版社，2010.

〔3〕董保華，等.社會保障的法學觀〔M〕.北京：北京大學出版社，2005.

〔4〕周寶妹.社會保障法主體研究——以利益平衡理論為視角〔M〕.北京：北京大學出版社，2005.

〔5〕〔日〕坂脋昭吉，中原弘二.現(xiàn)代日本的社會保障〔M〕.楊河清，等，譯.北京：中國勞動社會保障出版社，2006.

〔責任編輯：譚 蕊〕