李彥明　李肇忠

摘要：現(xiàn)代化是指農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變的過程，它要求國家治理體系和治理行為根據(jù)工業(yè)社會(huì)的特點(diǎn)進(jìn)行適應(yīng)性變革。為了回應(yīng)這種要求，中國政府需要從治理制度民主化、治理主體多元化、治理方式法治化、治理過程透明化、治理權(quán)責(zé)匹配化五個(gè)維度來實(shí)現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：國家治理體系；現(xiàn)代化；工業(yè)社會(huì)

中圖分類號(hào)：D63-3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-1494（2015）06-0081-06

大約從18世紀(jì)開始，人類社會(huì)便由農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變，這是現(xiàn)代化的發(fā)端?，F(xiàn)代社會(huì)是工業(yè)社會(huì)，它有幾個(gè)顯著的特點(diǎn)：一是機(jī)器技術(shù)與自動(dòng)化技術(shù)居統(tǒng)治地位；二是基于大量使用化石能源的經(jīng)濟(jì)行為的外部性（如全球氣候變暖、環(huán)境污染）；三是高度復(fù)雜性、流動(dòng)性、多樣性、全球遠(yuǎn)程交往的陌生人社會(huì)；四是基于分工日益精細(xì)化之上的交易規(guī)則一致化、交往手段均質(zhì)化和交易行為契約化?，F(xiàn)代化不可逆轉(zhuǎn)，任何一個(gè)民族，如果不想被淘汰，那么它就必須根據(jù)工業(yè)社會(huì)的特點(diǎn)來進(jìn)行制度的適應(yīng)性變革。黨的十八屆三中全會(huì)確立了實(shí)現(xiàn)國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)，無疑是順應(yīng)現(xiàn)代化潮流的戰(zhàn)略決策。

管理與治理都是指對公共事務(wù)的處理，但是，管理強(qiáng)調(diào)自上而下的單向命令、服從、管制，隨意性和差異性強(qiáng)，管理主體只是擁有絕對權(quán)威的政府；而治理則強(qiáng)調(diào)雙向協(xié)商、朝野合作、政府引導(dǎo)、主動(dòng)服務(wù)，規(guī)范性和普遍性強(qiáng)，治理主體除了政府外，還有眾多的非政府組織和市場主體。本文就是在這種意義上使用“治理”這個(gè)概念。國家由領(lǐng)土、人民和制度組成，國家治理體系是政府治理體系、市場治理體系、社會(huì)治理體系的機(jī)制和法律法規(guī)安排的總和。國家治理體系現(xiàn)代化雖然涉及的內(nèi)容及路徑很多，但我們認(rèn)為，從以下幾個(gè)維度加以把握是必要的。

一、治理制度民主化

在農(nóng)業(yè)社會(huì)，“普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”，被統(tǒng)治階級只是實(shí)現(xiàn)少數(shù)統(tǒng)治階級利益的工具，君權(quán)神授的意識(shí)主宰著大眾，逆來順受是民眾普遍的政治心理。到工業(yè)社會(huì)，隨著義務(wù)教育的普及和高等教育的大眾化，人民的主體意識(shí)和權(quán)利意識(shí)普遍覺醒。此外，隨著工業(yè)技術(shù)日益專業(yè)化，社會(huì)利益也趨于多元化和多階層化，國家利益不再是個(gè)別統(tǒng)治家族的利益，它要涵蓋和反映各利益群體的利益，作為國家代表的政府要在民意機(jī)關(guān)的平臺(tái)上，公開、公正、透明地處理各個(gè)群體的利益以達(dá)到平衡、平等、和諧，否則，國家就失去道德正義。為了保障自身權(quán)益，公民個(gè)體參政議政的欲望與日俱增，所以，是否反映大多數(shù)人民的利益訴求、滿足他們的政治參與意愿，是農(nóng)業(yè)社會(huì)與工業(yè)社會(huì)兩種治理體系的本質(zhì)區(qū)別，也是政治合法性的法理源泉。從這種意義來說，現(xiàn)代化國家治理體系的本質(zhì)特征就是民主。

民主的核心是權(quán)為民所授、所有和所用。我國憲法明確規(guī)定：國家的“一切權(quán)力屬于人民”，保證人民當(dāng)家作主成為民主政治的根本。2013年黨的十八屆三中全會(huì)對完善民主治理制度作出了一系列重大的原則決定，其中最為與時(shí)俱進(jìn)的有以下幾點(diǎn)：

第一“健全人大討論、決定重大事項(xiàng)制度，各級政府重大決策出臺(tái)前向本級人大報(bào)告。加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督、國有資產(chǎn)監(jiān)督職能。落實(shí)稅收法定原則”。

憲法規(guī)定：行政機(jī)關(guān)由本級人大產(chǎn)生，并受其領(lǐng)導(dǎo)、對其負(fù)責(zé)。但在實(shí)際治理過程中，行政權(quán)常常侵蝕立法權(quán)，人大權(quán)力出現(xiàn)某種程度的虛化。首先，在重大決策方面人大權(quán)力虛化。1979年以前自不待說，即使在最近30多年，這種現(xiàn)象還時(shí)有發(fā)生。比如，對四大國有商業(yè)銀行數(shù)千億美元的注資、2008年四萬億的政府投資決策等就沒有經(jīng)過全國人大的充分討論和批準(zhǔn)。全國人大法工委研究室原主任高鍇對人大權(quán)力虛化十分感慨地說：“非洲一些國家欠我們的1000多億元，一句話免了，人大批準(zhǔn)了嗎？對國外的援助數(shù)量大的，應(yīng)該通過人大審議批準(zhǔn)?！逼浯?，在財(cái)政權(quán)方面人大權(quán)力虛化。政府由人組成，人有自利的天性，故凡政府都有不斷擴(kuò)張行政開支的傾向，所以，多數(shù)現(xiàn)代國家都會(huì)約束政府自利傾向，主要路徑是民意機(jī)關(guān)通過民主原則和透明程序來審查、監(jiān)督政府預(yù)算。在發(fā)達(dá)國家，議會(huì)對政府預(yù)算的表決、審查、監(jiān)督極為嚴(yán)格，哪怕政府關(guān)門也不會(huì)隨意通過政府預(yù)算案。相比之下，我國的表現(xiàn)不盡如人意。上海市人大代表李迅雷在這方面深有體會(huì)地說：在人大會(huì)上，“實(shí)際上代表們對納稅人的錢如何花、該不該花、花的效果如何，都沒有時(shí)間進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，只是走走流程而已?！薄懊磕陜蓵?huì)，代表所在討論區(qū)內(nèi)一般會(huì)堆砌近一米高的各政府辦事機(jī)構(gòu)的財(cái)政預(yù)決算報(bào)告。本人五年觀察下來，幾乎很少代表看（這對不起納稅人呀）。其實(shí)，真的看了，也是云里霧里：披露過粗，不細(xì)化的賬目如何談監(jiān)督？”由此看來，“健全人大討論、決定重大事項(xiàng)制度”的方針，對于構(gòu)建現(xiàn)代化國家治理體系來說是十分正確和必要的。其實(shí)，早在1945年7月，毛澤東與黃炎培在延安窯洞對談時(shí)就說過：“只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈；只有人人起來負(fù)責(zé)，才不會(huì)人亡政息?！?/p>

落實(shí)稅收法定原則也是治理制度民主化的一個(gè)重要路徑。在現(xiàn)代國家，納稅與死亡是任何公民都無法逃避的兩件事。征稅是從百姓口袋拿錢的大事，從民主原則來說，征收什么稅、征多少稅當(dāng)然要經(jīng)過百姓也就是民意機(jī)關(guān)的同意，這是大多數(shù)現(xiàn)代國家的慣例。但在中國現(xiàn)行18種稅中，只有個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅和車船稅是由全國人大及其常委會(huì)制定法律開征的，其他15種稅都是國務(wù)院行政法規(guī)確立的，而且納稅人、征稅對象、計(jì)稅依據(jù)、稅率等都由國務(wù)院決定，征多少稅由政府說了算，而全國人大只剩下“開征、停征”和“稅收征管”方面的權(quán)力。這無異于納稅人權(quán)利的虛化。在高度復(fù)雜性工業(yè)社會(huì)中，企業(yè)與消費(fèi)者的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都要進(jìn)行成本收益預(yù)估，這需要國家確立一套穩(wěn)定性、規(guī)范性很強(qiáng)的征稅規(guī)則，如果稅種、稅率隨意性過強(qiáng)，就無法給企業(yè)與消費(fèi)者提供一個(gè)穩(wěn)定的贏虧預(yù)期，不利于他們做出理性的抉擇，也會(huì)給政府侵蝕百姓利益留下過多的自由裁量權(quán)。從這種意義上說，稅收法定是適應(yīng)工業(yè)社會(huì)特點(diǎn)的制度性變革，是現(xiàn)代國家治理體系的一個(gè)要件。endprint

第二，“在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題為內(nèi)容，在全社會(huì)開展廣泛協(xié)商，堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中”Ⅲ。這個(gè)方針高度重視人民的政治參與權(quán)，充分體現(xiàn)民主治理的精神。在政治實(shí)踐中，人民群眾也創(chuàng)造出不少成功的政治協(xié)商和政治參與模式。比如，北京市朝陽區(qū)麥子店街道“問需于民、問計(jì)于民、問效于民、問責(zé)于民”的模式，浙江省溫嶺市“民主懇談會(huì)”和“參與式預(yù)算”的模式。上述方針是黨和政府對人民群眾民主治理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的理論升華，是對人民群眾成功實(shí)踐的肯定，更是指導(dǎo)今后更大范圍、更高層次民主治理的原則。廣泛、有序、公開的民眾參與，有利于公共決策包容和兼顧各種利益群體的訴求，增進(jìn)他們的相互理解和諒解，最終實(shí)現(xiàn)各種利益群體間的平衡、平等與和諧。

第三，“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”。讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的根本之策，也是國家治理體系現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。為約束政府權(quán)力，黨的十八屆三中全會(huì)提出了一系列的原則規(guī)定，其中最突出的有兩點(diǎn)：首先，在民意機(jī)關(guān)方面，通過座談、聽證、評估、公布法律草案等擴(kuò)大公民有序參與立法的途徑，通過詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、備案審查等積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。其次，在權(quán)力運(yùn)行方面，公布政府權(quán)力清單，實(shí)行負(fù)面清單制度。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府管了許多不該管、管不好、管不了的事，企業(yè)與個(gè)人嚴(yán)重缺乏創(chuàng)業(yè)自由與經(jīng)營自由。比如，1958年秋，山東省菏澤縣馬嶺崗公社規(guī)定：深翻不到2尺半不準(zhǔn)播種。又比如，1975年6月，廣西寧明縣、大新縣政府規(guī)定：社員不得養(yǎng)牛、馬、羊、母雞、母豬，每戶社員養(yǎng)的雞不得超過3只，鴨不得超過5只，不準(zhǔn)上山砍柴賣。實(shí)踐證明這些治理措施效果很不好。原因之一，就是政府的能力相對于高度復(fù)雜性的工業(yè)社會(huì)和市場經(jīng)濟(jì)來說是極其有限的，在這樣的社會(huì)中，市場主體每天都要做出眾多微觀決策，他們對微觀決策所需信息的掌握和贏虧預(yù)估要遠(yuǎn)比政府更真實(shí)、及時(shí)和全面，由政府來決定巨量的市場主體可以做什么，成本極高，效果也不理想，還會(huì)嚴(yán)重壓縮市場主體的自主選擇范圍。公布政府權(quán)力清單，實(shí)施負(fù)面清單制度，既可讓群眾知道政府是否越權(quán)，又可讓他們知道個(gè)人權(quán)利的邊界，真正做到政府法無授權(quán)不可為、個(gè)人法不禁止即可為。更有意義的是，這樣還可極大地?cái)U(kuò)展了人民自主選擇的權(quán)利，落實(shí)了民主治理的原則。

四是完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度?，F(xiàn)代工業(yè)社會(huì)是大規(guī)模遠(yuǎn)程交易和全球交易的社會(huì)，而交易的維持是有條件的。早在1959年制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家科斯就提出了“清楚的產(chǎn)權(quán)界定是市場交易的前提”這個(gè)命題。產(chǎn)權(quán)是所有制度的核心，是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)制度有效運(yùn)行的基礎(chǔ)。明晰產(chǎn)權(quán)和保護(hù)產(chǎn)權(quán)，是對公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的確認(rèn)，如此，一可激發(fā)人們創(chuàng)造財(cái)富和積累財(cái)富動(dòng)力的責(zé)任感，二可為技術(shù)創(chuàng)新提供制度保障，三可解決國有企業(yè)固有的預(yù)算軟約束問題，四可解決工業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)導(dǎo)致的外部性問題，如環(huán)境污染等。1979年開始的“包產(chǎn)到戶”就是集體產(chǎn)權(quán)明晰到戶的偉大試驗(yàn)，它尊重了農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)民主權(quán)利，激發(fā)出他們強(qiáng)勁且持久的責(zé)任感和積極性，成功解決了困擾中國多年的饑荒問題。2002年通過的《農(nóng)村土地承包法》從法律上肯定了“包產(chǎn)到戶”的試驗(yàn)，明確規(guī)定：農(nóng)村土地在所有權(quán)屬于集體的前提下，其使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)都長期承包給農(nóng)戶，從法律上保障了生產(chǎn)者的經(jīng)濟(jì)權(quán)利。在總結(jié)30多年來農(nóng)村與城市改革的成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2013年，我們黨進(jìn)一步提出：“健全歸屬明晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度。公有制經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)權(quán)不可侵犯，非公有制經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)權(quán)同樣不可侵犯?！睂⒎枪兄平?jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)權(quán)提高到這樣的高度，這是構(gòu)建現(xiàn)代國家基本經(jīng)濟(jì)制度的明智之舉，是我國在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域進(jìn)行民主治理的重大突破。

二、治理主體多元化

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，中國政府是全能政府，是唯一的治理主體和公共服務(wù)提供者；人們也普遍相信，政府應(yīng)該掌管一切，并可以管好一切，他是個(gè)全能的家長，會(huì)把每個(gè)成員的日常生活都照顧得妥妥當(dāng)當(dāng)。但20多年的實(shí)踐證明，這種治理模式的結(jié)果相當(dāng)糟糕。1979年以后政府雖然逐步放松對社會(huì)的全面管控，但至今還是管制過度，而且政府成本過高。全國人大代表、重慶市政協(xié)副主席陳萬志2010年3月11日披露說：“中國是全世界行政成本很高的國家。行政成本最低的日本，一般性行政支出占財(cái)政支出的2.8%，美國是9%，中國高達(dá)23%！”究其原因，主要是因?yàn)檎ъ`，而政府失靈又緣于兩個(gè)主要原因：

第一，政府的有限理性。相對于高度復(fù)雜的工業(yè)社會(huì)，政府的認(rèn)識(shí)與能力是相當(dāng)有限的，無法對天文數(shù)字般的微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)做出及時(shí)、靈活和正確的決策，在日常的微觀決策方面，企業(yè)和消費(fèi)者比政府更有優(yōu)勢，更懂得理性選擇和控制成本。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，連農(nóng)戶養(yǎng)幾只雞、種田要翻多深的土這類巨量的微觀決策都要由政府來決定，結(jié)果，全社會(huì)缺乏微觀活力，微觀效率也很差，商品普遍短缺。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)給我們留下了深刻教訓(xùn)：政府包辦一切并非好事，有很多事讓市場主體和社會(huì)組織來辦效果更好。

第二，政府的自利傾向。每個(gè)人都有自利的天性，花自己的錢，辦自己的事，既講高效率，也講低成本；花公家的錢，辦公家的事，既不重效率，也不重節(jié)約成本。政府是由人組成的，政府的決策及其執(zhí)行也是由人做，政府在提供公共服務(wù)時(shí)也總想獲得更多的預(yù)算，花費(fèi)更多的行政開支，渴求更高的津貼和更好的辦公條件，主動(dòng)節(jié)約行政開支的利益動(dòng)力不足。因此，治理“昂貴政府”的辦法之一是讓政府少管事，把一些公共服務(wù)外包給有強(qiáng)烈的節(jié)約成本意識(shí)的民營企業(yè)來承辦。2013年美國有100多所私營監(jiān)獄，其中最大一家叫CCA（美國感化公司），它在勞倫斯維爾的監(jiān)獄，超過750人的犯人只有5名衛(wèi)兵看守；CCA新建一所監(jiān)獄平均花費(fèi)5000萬美元，公營監(jiān)獄則平均要花費(fèi)6700萬美元，CCA的平均運(yùn)營成本也要比州政府的監(jiān)獄低20%。這可以佐證，政府出錢讓企業(yè)或非政府組織參與提供公共服務(wù)，比自己親自來提供更省錢省事。

在現(xiàn)代國家里，政府的基本職能是提供公共服務(wù)，公共服務(wù)成本越低，就說明國家治理能力越強(qiáng)。用更少的政府成本提供更多、更好的公共服務(wù)，是國家治理能力現(xiàn)代化的基本要求和方向。1979年以來，我國就是朝著這個(gè)方向構(gòu)建現(xiàn)代化的國家治理體系。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，沿著市場化道路推進(jìn)改革開放，逐步拓展市場主體參與國家治理的空間。2013年黨的十八屆三中全會(huì)最終確立了“使市場在資源配置中起決定性作用”的方針，提出要“最大限度減少中央政府對微觀事務(wù)的管理，市場機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，一律取消審批”，把市場準(zhǔn)人權(quán)、商品定價(jià)權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、投資權(quán)、經(jīng)營權(quán)、消費(fèi)自主權(quán)逐步還給企業(yè)和消費(fèi)者，允許“各類市場主體可依法平等進(jìn)入負(fù)面清單之外的領(lǐng)域”。根據(jù)這種精神，2013年國務(wù)院減少和下放的審批權(quán)有334項(xiàng)，截止2015年4月1日，減少國務(wù)院部門層面三分之一以上行政審批事項(xiàng)的任務(wù)已完成。在社會(huì)領(lǐng)域，本屆政府強(qiáng)調(diào)：“適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)，支持和發(fā)展志愿者組織”，大力培育非政治類社會(huì)組織，比如行業(yè)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織。這些組織可以代替政府處理大量的社會(huì)管理事務(wù)，在為特殊人群（如艾滋病群體、問題少年、孤寡老人）提供服務(wù)、社會(huì)心理干預(yù)、化解基層矛盾等眾多方面發(fā)揮獨(dú)特的作用。endprint

總之，在構(gòu)建現(xiàn)代化國家治理體系過程中，我們要堅(jiān)守“有限政府”（權(quán)力、職能、責(zé)任有限）和多元共治的理念。在實(shí)踐上，經(jīng)過多年的努力，國家治理主體單一化的現(xiàn)象已有很大的改觀，政府、市場主體與社會(huì)組織三方協(xié)同治理國家的現(xiàn)代化治理體系正在不斷完善。

三、治理方式法治化

現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)是高度復(fù)雜性和流動(dòng)性的超大規(guī)模社會(huì)，人們交往和交易的對象不再限于本地的少數(shù)熟人，更多的是全球各地的陌生人，原先那種熟人間的信任與道德規(guī)范很難適用，與陌生人交往和交易充滿不確定性和風(fēng)險(xiǎn)，比如詐騙、賴帳等等。要使交易成功，就得盡量消除這種陌生人之間的不確定性，用公認(rèn)、規(guī)范、穩(wěn)定的交往和交易規(guī)則來使各方明確自己的權(quán)利和義務(wù)，重建大型陌生人社會(huì)的人際信任。與倫理規(guī)則、人情面子和口頭承諾這類道德規(guī)范相比，法律具有許多優(yōu)點(diǎn)。一是它有更強(qiáng)的穩(wěn)定性，不會(huì)因人因時(shí)隨便更改，不但適用于當(dāng)前也適用于將來，有了法律，個(gè)人與政府的行為的結(jié)果一般是可以明確預(yù)期的。二是是非善惡的這類道德標(biāo)準(zhǔn)含糊不清，對其解釋也因人因地而異，而法律的規(guī)范性更強(qiáng)，不容易產(chǎn)生歧義；法律是透明的，因?yàn)榉梢?guī)定、法律程序都擺在桌上，大家都懂，沒有潛規(guī)則，做交易前不用費(fèi)時(shí)費(fèi)錢費(fèi)力做過多的信用調(diào)查，也不用走后門和送禮，即使對方違約我也不用太擔(dān)心，因?yàn)榭梢酝ㄟ^法律去告你。三是它有普遍性，法律規(guī)定是橫向到邊和縱向到底，法無例外，而道德約束常有例外。四是它有更高的公認(rèn)度，因?yàn)榉纱泶蠖鄶?shù)人民的意志，由民意機(jī)關(guān)通過公開、民主、合法程序制定，因而大家都認(rèn)可，很有效力，違法就等于犯了眾怒，成本很高。五是法律有剛性的評判和違法懲治條款及程序規(guī)定，它比道德更有約束力。正因這些優(yōu)點(diǎn)，法律成為陌生人之間可靠的交往和交易規(guī)則，成為各方預(yù)估成本收益的前提，大大地降低了交往和交易的風(fēng)險(xiǎn)和成本。馬云成功的關(guān)鍵在于，他通過淘寶網(wǎng)和支付寶的平臺(tái)，為賣家和買家提供了第三方法律擔(dān)保，解決了陌生人交易時(shí)的信任問題，并大大節(jié)省了交易成本。從這種意義上說，現(xiàn)代國家治理就是依法而治，現(xiàn)代法治體系是現(xiàn)代國家治理體系的應(yīng)有之義，全面建設(shè)法治國家是實(shí)現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化的重要路徑。

黨的十八屆四中全會(huì)確定了全面建設(shè)社會(huì)主義法治國家的主題，進(jìn)一步明確了向現(xiàn)代化法治國家轉(zhuǎn)型的基本路向。要理解和推進(jìn)法治國家建設(shè)，要把握好以下幾點(diǎn)：

第一，憲法和法律至上是法治的本質(zhì)。憲法和法律至上、“王在法下”是現(xiàn)代法治國家的基本原則和共性。習(xí)近平總書記也強(qiáng)調(diào)：“任何組織或者個(gè)人，都不得有超越憲法和法律的特權(quán)?！敝袊伯a(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國人民制定良法，也應(yīng)帶頭遵守憲法和法律，在憲法與法律許可的范圍內(nèi)活動(dòng)。我國的人治觀念歷史悠久，影響很大，有礙法治。在“文革”期間，黨的領(lǐng)袖實(shí)際上不受憲法約束，靠個(gè)人魅力、紅頭文件治國，主觀性、隨意性太強(qiáng)；在今天，“權(quán)大于法”的觀念還有相當(dāng)市場。黨的十八屆四中全會(huì)通過的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱為《決定》）指出：“一些國家工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部依法辦事觀念不強(qiáng)、能力不足，知法犯法、以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法現(xiàn)象依然存在。這些問題，違背社會(huì)主義法治原則，損害人民群眾利益，妨礙黨和國家事業(yè)發(fā)展?！痹邳h政機(jī)關(guān)日常的工作中，還流行著許多有違法治精神的潛規(guī)則，比如，“領(lǐng)導(dǎo)的看法就是法律，領(lǐng)導(dǎo)的表情就是我的心情，領(lǐng)導(dǎo)的想法就是我的做法，領(lǐng)導(dǎo)的要求就是我的追求，領(lǐng)導(dǎo)的小秘就是我的秘密”。這種從權(quán)而不從法的政治生態(tài)不改變，就不可能有真正的法治。公職人員、尤其是各級黨政一把手要樹立起堅(jiān)定的憲法和法律至上的理念，要敬畏憲法和法律，牢記法律紅線，慎于用權(quán)，依法用權(quán)，否則就無法構(gòu)建起現(xiàn)代化的國家治理體系。

第二，良法是法治的前提。治理的實(shí)質(zhì)是共治和善治，善治就是良法之治。古代希臘哲學(xué)家亞里士多德認(rèn)為，法治應(yīng)該包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律應(yīng)該本身是制定得良好的法律。北宋政治家王安石也說過，立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治。這些都是關(guān)于法治的至理名言。在當(dāng)代，良法意味著法律要符合絕大多數(shù)人民愿望，而不是保護(hù)少數(shù)人的特權(quán)，它平等地保護(hù)和尊重每一個(gè)社會(huì)成員基本人權(quán)和尊嚴(yán)，反映自由、平等、公平、正義、和諧、合作這些人類文明的基本價(jià)值。良法還意味著它是民意機(jī)關(guān)通過公開、民主的程序制定的。我國現(xiàn)有的一些法律離良法的要求還有一定的距離，《決定》也承認(rèn)了這種不足：“有的法律法規(guī)未能全面反映客觀規(guī)律和人民意愿，針對性、可操作性不強(qiáng)，立法工作中部門化傾向、爭權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象較為突出?！边@也明確了今后立法的方向，即構(gòu)建良法體系。

第三，依法執(zhí)政是法治的關(guān)鍵。依法執(zhí)政是新的歷史條件下我們黨執(zhí)政的一個(gè)基本方式。2012年12月4日，習(xí)近平總書記在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上的講話中指出，依法執(zhí)政就是“善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選成為國家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，善于通過國家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施黨對國家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，支持國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依照憲法和法律獨(dú)立負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)一致地開展工作。”依法執(zhí)政的主體是中國共產(chǎn)黨、中共中央、地方各級委員會(huì)，執(zhí)政主體應(yīng)秉持“依憲執(zhí)政”和“法無授權(quán)不可為”的執(zhí)政理念，明確公權(quán)的邊界，通過法律約束和限制公權(quán)，保護(hù)私權(quán)。依法執(zhí)政就是依憲執(zhí)政，任何組織與個(gè)人不得違憲，為此，建立健全違憲審查制度是無法回避的問題。西方發(fā)達(dá)國家在違憲審查制度方面有許多經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。依法執(zhí)政還需要各級黨政部門公職人員養(yǎng)成法治思維的習(xí)慣，不斷提升依法行政的能力。

總之，“憲法和法律至上”“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”，這些法治理念是指導(dǎo)構(gòu)建現(xiàn)代化國家治理體系的又一重要理念，確立起依法治國的法治權(quán)威，從形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系、形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系五大方面全方位推進(jìn)法治國家建設(shè)，是實(shí)現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化的必由之路。endprint

四、治理過程透明化

在現(xiàn)代國家，“陽光執(zhí)政”是政府治理的總體趨勢和普遍做法。治理規(guī)則和治理過程的透明化起碼有三大好處：一是可以降低腐敗產(chǎn)生的機(jī)率與百姓對政府暗箱操作的嫌疑，從而增強(qiáng)政府的公信力，確保執(zhí)政黨及其政府的政治合法性。二是讓公眾了解、監(jiān)督和參與治理規(guī)則、公共政策的確立過程，可以從政策源頭上保證決策的科學(xué)性，減少?zèng)Q策失誤。三是有糾錯(cuò)作用，公眾的審視可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)決策錯(cuò)誤或執(zhí)行錯(cuò)誤，使錯(cuò)誤的決策不可能持續(xù)，減少公共損失。治理透明化的主要內(nèi)容可以概括為三個(gè)方面：一是治理規(guī)則透明，沒有潛規(guī)則；二是公共政策的制定、實(shí)施過程和實(shí)施結(jié)果對公眾開放；三是政府信息公開化。在治理透明化方面，我國仍然做得很不夠。比如，計(jì)生部門向超生戶征收了大量的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，全國共征收了多少，公眾并不清楚；而且征收的理由：一方面是用于調(diào)節(jié)自然資源和保護(hù)環(huán)境，另一方面是用于補(bǔ)償政府社會(huì)事業(yè)公共投入的經(jīng)費(fèi)，至于這些費(fèi)用的具體去向和具體數(shù)額，各級政府都沒有公開。結(jié)果，公眾普遍覺得計(jì)生部門有私吞計(jì)生罰款的嫌疑。類似的情況還很多，治理神秘化削弱了政府的公信力，是制約中國國家治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)大問題。確保社會(huì)公平和正義是現(xiàn)代國家治理的重要價(jià)值和目標(biāo)，而正義必須是能夠看得見的、摸得著的，具有外部可觀察性，正如英國著名法官、世界著名法學(xué)家丹寧勛爵所言：“正義不僅要實(shí)現(xiàn)，而且要以看得見的方式實(shí)現(xiàn)?！弊霾坏竭@點(diǎn)，公眾就總會(huì)覺得政府誠意不足，幕后交易，有暗箱操作之嫌。由此而言，治理透明化是現(xiàn)代政府治理的重大目標(biāo)，也是中國構(gòu)建現(xiàn)代化的國家治理體系的應(yīng)有之義。

《決定》對政府治理透明化的路徑提出了許多制度安排，其中最重要的有：一是推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程，推進(jìn)決策公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開。二是實(shí)施“全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”，探索推進(jìn)國有企業(yè)賬務(wù)預(yù)算等重大信息公開。陽光財(cái)政是現(xiàn)代國家治理基本的制度要求。老百姓要知道自己納了哪些稅、多少稅，政府收了多少稅、稅收都用到哪里去了。還有，這么多國企，贏利的企業(yè)利潤有多少、交到哪里去了，虧本的企業(yè)虧了多少、虧在哪里？如果百姓對這些問題明明白白，心服口服，那么，政府就具有很強(qiáng)的政治合法性。三是提高政府定價(jià)的過程的透明度，構(gòu)建公開透明的國家科研資源管理和項(xiàng)目評價(jià)機(jī)制，建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制。四是推進(jìn)審判公開、檢務(wù)公開，錄制并保留全程庭審資料。通過微博直播薄熙來案的庭審過程，是審判公開的一次重要嘗試，社會(huì)反映很好。天津法院網(wǎng)開設(shè)審判流程、裁判文書、執(zhí)行信息三大公開暨在線訴訟服務(wù)平臺(tái)，當(dāng)事人憑立案時(shí)領(lǐng)取的案件查詢碼，就可以隨時(shí)上網(wǎng)查詢自己案件的審理進(jìn)度及參與案件審理中迫切希望了解的相關(guān)信息，從而對案件結(jié)果有一個(gè)合理的預(yù)期。這也是一個(gè)治理透明化的有益探索和治理現(xiàn)代化的創(chuàng)新實(shí)踐。

五、治理權(quán)責(zé)匹配化

在現(xiàn)代管理學(xué)看來，權(quán)力與責(zé)任匹配是有效管理的基礎(chǔ)。在國家治理上，政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)也應(yīng)如此安排，有多少錢就辦多少事。然而，在當(dāng)今中國的政府治理體系中，事權(quán)與財(cái)權(quán)（財(cái)政支出責(zé)任）在中央政府與地方政府之間、省以下各級政府之間的配置仍不夠科學(xué)合理，主要問題是財(cái)權(quán)上收而支出責(zé)任下移，中央錢多事少，地方事多錢少，縣鄉(xiāng)（市區(qū)街道）基層財(cái)政日益困難，基層政府的支出責(zé)任與事權(quán)不相適應(yīng)、支出責(zé)任與財(cái)力不匹配。2012年，中央和地方政府收入占比分別約為48%和52%，支出占比分別約為15%和85%，約33%的收入由中央先集中再向地方轉(zhuǎn)移，涉及資金規(guī)模近4萬億元。地方抱怨中央政府拿走了太多的財(cái)政收入。比如，2013年1月28日，廣東省財(cái)政廳長曾志權(quán)就說過這樣的話：“我一百個(gè)贊成中央少拿一點(diǎn)?！?015年3月27日財(cái)長樓繼偉在2015博鰲亞洲論壇上的發(fā)言中則認(rèn)為，中央財(cái)政收入目前僅占全國收入的46%，中央政府拿走的并不多，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于美國2/3和法國90%的水平，世界少見，但他承認(rèn)，“中央政府自己做的事情太少，讓地方政府做的事情太多，在其他的國家，中央政府的支出比如說在美國支出占50%以上，中國占14%，大量事物讓地方去做，問題在這里，不在于中央和地方誰收入多誰收入少了。如果是現(xiàn)代治理的國家我們應(yīng)該走類似的模式?！?/p>

錢少事多導(dǎo)致地方政府治理行為出現(xiàn)某種程度的扭曲，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是通過“土地抵押”過度舉債。審計(jì)署2013年針對全國債務(wù)審計(jì)的報(bào)告顯示，截至2013年6月底，地方債務(wù)總額為17.8909萬億元；不少的地方政府與基層政府還債能力很成問題，比如無錫市、新余市等地政府，大量舉債發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)，政府的擔(dān)保債務(wù)超過百億元人民幣，現(xiàn)在已基本無力償還。有的專家評論說，有的地方政府只想著如何花錢，從沒想過如何還錢，地方債的審批、發(fā)行、使用、統(tǒng)計(jì)、監(jiān)督各環(huán)節(jié)均缺乏基本、完整的制度，數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性和透明度極低，地方債務(wù)包含著嚴(yán)重道德風(fēng)險(xiǎn)和違約風(fēng)險(xiǎn)，已經(jīng)成為本屆中央政府的心腹之患。二是為開辟地方稅源而搞重復(fù)建設(shè)，結(jié)果造成嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩。三是行政事業(yè)性收費(fèi)、國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入、罰沒收入等各種非稅收入增長較快；財(cái)政部在今年兩會(huì)上所做的2014年財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告上公布說，2014年地方非稅收入實(shí)現(xiàn)1 67萬億元，同比增長10.7%，高于稅收收入增長，占地方本級公共財(cái)政收入比重為22.1%。

為了矯正政府治理行為扭曲現(xiàn)象，構(gòu)建現(xiàn)代化的國家財(cái)稅治理體系，黨的十八屆三中全會(huì)提出“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”的總體思路，適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任，國防、外交、國家安全、關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)；部分社會(huì)保障、跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)等作為中央和地方共同事權(quán)，逐步理順事權(quán)關(guān)系；區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)。中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任。從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)來看，通過這種路徑構(gòu)建現(xiàn)代化的國家財(cái)稅治理體系，方向是正確的，措施是可行的。

總而言之，現(xiàn)代性帶來穩(wěn)定，而現(xiàn)代化孕育著不穩(wěn)定。為了回應(yīng)現(xiàn)代化的挑戰(zhàn)，確保中國由農(nóng)業(yè)社會(huì)平穩(wěn)、順利轉(zhuǎn)型為現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)，中共和中國政府確立了“實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略目標(biāo)，并從治理制度民主化、治理主體多元化、治理方式法治化、治理過程透明化、治理權(quán)責(zé)匹配化五個(gè)維度構(gòu)建現(xiàn)代化的國家治理體系，最終必將使作為國家代表的政府成為有限政府和有效政府。

責(zé)任編輯 任浩明endprint