李天昊

摘要：中國共產(chǎn)黨黨紀“兩規(guī)”措施是黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的紀檢機關(guān)調(diào)查黨內(nèi)違紀案件的一項紀律約束措施和組織措施，其歷史淵源最早可追溯到民主革命時期的軍事禁閉。中華人民共和國成立初期，由于被調(diào)查人不具備隱匿、逃逸的條件，黨內(nèi)違紀案件檢查不限制被調(diào)查人的人身自由。隔離審查措施與“兩規(guī)”措施高度相似；“文化大革命”時期被廣泛使用，成為“兩規(guī)”措施的雛形；改革開放以來，在以經(jīng)濟案件檢查為主的背景下，“兩規(guī)”措施應(yīng)運而生。隨著依法治國逐步推進，“兩規(guī)”措施已經(jīng)完成規(guī)范化，正努力向法治化邁進。

關(guān)鍵詞：中國共產(chǎn)黨；黨紀；“兩規(guī)”措施；若干問題

中圖分類號：D262.6 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2015）06-0030-07

《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)案件檢查工作條例》（中紀發(fā)[1994]4號）第二十八條第（三）項規(guī)定，黨內(nèi)違紀案件調(diào)查機關(guān)有權(quán)“要求有關(guān)人員在規(guī)定的時間、地點就案件所涉及的問題作出說明”，這就是“兩規(guī)”措施的黨內(nèi)法規(guī)依據(jù)，“兩規(guī)”就是“規(guī)定的時間”和“規(guī)定的地點”的簡稱。

“兩規(guī)”措施是黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的紀檢機關(guān)調(diào)查黨內(nèi)違紀案件的一項紀律約束措施和組織措施，最顯著的特點為限制被調(diào)查人的人身自由。“兩規(guī)”措施的產(chǎn)生不是一蹴而就的，而是有著深厚的歷史淵源。

一、禁閉與“兩規(guī)”措施

禁閉是世界通行的措施，一般在軍隊或監(jiān)獄中實施。嚴格地講，禁閉是一種處分，而不是調(diào)查案件的措施。在黨內(nèi)違紀案件的調(diào)查和處分中，最早限制人身自由的是軍事禁閉。

在我軍歷史中，禁閉有時被稱作“入悔過室”。我軍頒發(fā)涉及禁閉或入悔過室的紀律條令共計8部。第一部為1930制定的《紅軍士兵會章程》，該章程規(guī)定：“關(guān)禁閉須經(jīng)主管官處理”。1933年8月頒發(fā)的《工農(nóng)紅軍紀律暫行條令》，1935年9月頒發(fā)的《獎懲條例》，1942年2月頒發(fā)的《軍隊紀律條令》規(guī)定了入悔過室的處分方式。1939年、1943年、1951年、1953年頒發(fā)的紀律條令又重新采用“禁閉”稱謂。禁閉處分的最長期限為15日至21日。

20世紀50年代中期，一些帶兵干部濫用禁閉措施，這種以罰代教的行為助長了軍閥殘余作風(fēng)，嚴重損害官兵團結(jié)。出于軍隊正規(guī)化建設(shè)的考慮，經(jīng)葉劍英元帥提議，中央軍委于1957年決定廢除禁閉處分。禁閉措施被廢除了31年，直到1988年6月，中央軍委批準下發(fā)《軍隊基層建設(shè)綱要》，規(guī)定“對擅自離隊、打架斗毆、聚眾鬧事等嚴重危害部隊建設(shè)的人員，要嚴肅處理。除執(zhí)行現(xiàn)行《紀律條令》的懲戒規(guī)定外，還要制定禁閉、除名等處罰措施。”禁閉措施重新啟用。但僅僅7年后，《軍隊基層建設(shè)綱要》于1995年修訂，刪除了禁閉的處罰規(guī)定。自此，軍隊中的禁閉處罰成為歷史。

軍隊中的禁閉措施可以作為“兩規(guī)”措施的歷史淵源，主要有四點原因。第一，禁閉和“兩規(guī)”都是限制人身自由的組織內(nèi)部措施。禁閉產(chǎn)生于民主革命時期，經(jīng)歷大革命的失敗，中國共產(chǎn)黨建立了屬于自己的軍隊，軍隊內(nèi)部事務(wù)屬于黨內(nèi)事務(wù)，限制人身自由的措施最早被運用到黨內(nèi)軍隊系統(tǒng)中?！皟梢?guī)”措施則將限制人身自由的案件檢查方式擴展到軍隊以外，但仍然僅在黨組織內(nèi)部使用。禁閉和“兩規(guī)”的實施主體、對象都限定在黨內(nèi)，都是黨組織內(nèi)部措施。第二，禁閉和“兩規(guī)”的產(chǎn)生都是迫于情勢的需要。在戰(zhàn)爭年代，禁閉對維護軍隊紀律發(fā)揮了巨大作用，是解放戰(zhàn)爭取得勝利的重要條件?！皟梢?guī)”是在改革開放以來腐敗犯罪日益嚴重的情況下產(chǎn)生的，對維護黨的紀律、純潔黨的隊伍、提高黨的執(zhí)政能力起到重要作用。兩者的產(chǎn)生都有一定的權(quán)宜性。第三，禁閉和“兩規(guī)”都經(jīng)歷了一個不斷規(guī)范化的過程。禁閉和“兩規(guī)”在產(chǎn)生之初，缺乏批準、審核和執(zhí)行等程序方面的規(guī)定，被嚴重濫用。隨著黨建工作不斷進步，對兩者的規(guī)定也日益完善。第四，禁閉和“兩規(guī)”都經(jīng)歷了從頻用、濫用到少用、慎用的過程。嚴厲的措施對維護黨紀軍紀效果顯著，一旦濫用對黨和軍隊的破壞也是巨大的。黨中央、中央軍委高瞻遠矚、審時度勢，嚴格限制兩者使用。禁閉處罰在1957年被取締，后雖有所反復(fù)，但現(xiàn)在已經(jīng)徹底廢除?！皟梢?guī)”似乎也在走禁閉的老路，從“慎用”、“少用”，到“最后不用”。

二、新中國初期的黨內(nèi)案件調(diào)查方式

新中國成立初期，黨內(nèi)違紀案件調(diào)查不限制被調(diào)查人的人身自由。1949年12月，中紀委全體會議通過了《中共中央紀律檢查委員會工作細則》，次年1月，中央政治局批準了該《細則》。《細則》共十條，分別規(guī)定了中紀委的機構(gòu)設(shè)置、工作原則、檢查范圍、工作方式、處分原則、報告制度等，僅規(guī)定檢查黨內(nèi)違紀案件“應(yīng)聽取違犯紀律的組織或黨員個人的意見，以啟發(fā)其進行自我批評?！薄都殑t》未賦予紀檢機關(guān)限制人身自由的調(diào)查權(quán)。實踐也確實如此，無論多么重大案件，被調(diào)查人的人身自由都會受到保障。以高崗案為例，1954年2月，黨的七屆四中全會召開，高崗隨后被定性為“進行宗派活動，反對中央領(lǐng)導(dǎo)同志”“把自己所領(lǐng)導(dǎo)的地區(qū)看作個人資本和獨立王國”“進行奪取黨和國家權(quán)力的陰謀活動?！奔词垢邖徦鎲栴}如此嚴重，其也未被限制人身自由，每天晚上都可以回到其北京東交民巷8號的住所。1954年2月17日，高崗企圖開槍自殺未遂，隨后又一次企圖觸電自殺，被妻子攔住，事后妻子搬去與高崗一屋同住。直到同年8月16日，高崗自殺前夜，仍與其妻子聊天到很晚。再如，廬山會議后彭德懷被定為“彭德懷反黨集團”首要分子，僅被免去國防部長和軍委副主席職務(wù)，被安排在北京頤和園附近掛甲屯吳家花園務(wù)農(nóng)，1965年還被派往四川擔(dān)任中共中央西南局“三線”建設(shè)委員會第三副主任。在高崗案和彭德懷案中，我們黨未對其實施限制人身自由的強制措施，只暫停二人職權(quán)，這充分說明新中國成立初期，黨內(nèi)違紀案件的調(diào)查是不限制被調(diào)查人人身自由的。

違紀行為涉嫌犯罪需要依法逮捕的，由國家機關(guān)實施限制人身自由的強制措施。以劉青山、張子善案為例，劉青山時任中共石家莊市委副書記、前天津地委書記，張子善時任天津地委書記，1951年11月，中共河北省委第三次代表會議集中揭發(fā)二人問題，后查明二人貪污、騙取國家貸款總計約171.63億元（舊幣），這些錢可以買糧食2000萬斤。河北省委、紀委隨即建議河北省人民政府對他們依法予以逮捕，得到周恩來總理批準。11月29日上午，河北省公安廳依法逮捕了張子善，劉青山當(dāng)時在國外，12月12日回國后立即被逮捕。在該案中，違紀與犯罪競合，對劉青山、張子善實施限制人身自由強制措施的主體是國家機關(guān)，包括黨委和紀委在內(nèi)的黨的機關(guān)僅享有限制人身自由的建議權(quán)，不享有直接執(zhí)行權(quán)。endprint

新中國成立初期，黨內(nèi)案件檢查不采取限制人身自由的強制措施，主要有三點原因。第一，限制被調(diào)查人人身自由的原因之一，是防止被調(diào)查人篡改、偽造、隱匿證據(jù)，阻礙調(diào)查。新中國成立初期，黨內(nèi)違紀案件以政治案件為主。政治案件中的證據(jù)，多為言辭證據(jù)，實物證據(jù)較少，即使被調(diào)查人人身自由未受限制，也很難篡改、偽造、隱匿言辭證據(jù)。第二，限制被調(diào)查人人身自由的另一原因，是防止被調(diào)查人逃逸、隱匿和離境。新中國成立初期，個人對所在單位的依附性非常高，逃逸、隱匿十分困難，離境就更難了。如李英柱貪污盜竊集團，從1949年至1960年間盜用、盜取公款23000多元，貪污48000多元，主犯李英柱“企圖劫機叛逃”。當(dāng)時逃逸只能用“劫機”的方式，說明個人即使不被限制人身自由，也是很難逃逸、隱匿和離境的。第三，新中國初期，自我批評和主動承擔(dān)責(zé)任是黨內(nèi)主流，被調(diào)查人往往主動承認問題，在被調(diào)查人認錯態(tài)度良好的情況下，不需要繁重周密地調(diào)查即可解決問題，沒必要限制被調(diào)查人的人身自由。

三、隔離審查與“兩規(guī)”措施

（一）隔離審查的產(chǎn)生和發(fā)展

隔離審查限制被檢查人的人身自由和通訊自由，是“兩規(guī)”措施的重要淵源。1952年“三反”“五反”時就開始運用隔離審查。1954年憲法明確規(guī)定了公民各項權(quán)利，隔離審查用得少了?！拔幕蟾锩睍r期，隔離審查被重新運用，在“彭、羅、陸、楊案”中，對時任北京市委第一書記彭真、中共中央宣傳部部長陸定一、中共中央辦公廳主任楊尚昆都只是“停止了工作”，而對時任解放軍總參謀長羅瑞卿則“緊急召至上海，遭到軟禁，”開始隔離審查。

正式確立隔離審查措施的是劉少奇、王光美案。1967年7月江青、陳伯達、康生利用毛澤東、周恩來都去武漢視察的時機，擅自決定組織群眾批斗劉少奇、鄧小平和陶鑄夫婦。7月18日晚上，造反派闖進劉少奇、王光美中南海內(nèi)居所，把二人分別押送到中南海內(nèi)的西大灶食堂和西樓大廳批斗。批斗會結(jié)束后，劉少奇被帶到福祿居前院，王光美被帶到后院，兩人分開看管，不允許見面，不準子女同他們接近。這就是隔離審查，即分開隔離、監(jiān)護審查，其原意是將劉少奇和王光美分開且不準許外人探視。隔離審查措施客觀上限制了被審查人的人身自由，正如當(dāng)年8月7日劉少奇寫給毛澤東的信中所說，“我已失去自由”。劉少奇被隔離審查不久，“文化大革命”初期三大干將王力、關(guān)鋒、戚本禹問題突顯。毛澤東指出，三人“是破壞文化大革命的，不是好人”，“大、大、大毒草?！庇捎谏縿訆Z取軍權(quán)、外交權(quán)以及在群眾運動中只強調(diào)斗爭、不抓緊團結(jié)等問題，王、關(guān)、戚三人相繼被隔離審查。如果說對劉少奇、王光美隔離審查主要是為了將兩人分開，那么對王力、關(guān)鋒、戚本禹采取隔離審查措施主要是為了停止三人職權(quán)，防止三人產(chǎn)生更大危害。

“文化大革命”期間，政治運動頻出，隔離審查愈發(fā)頻繁，為了規(guī)范隔離審查措施，各地革委會相繼出臺了關(guān)于隔離審查的規(guī)定，使隔離審查措施有了存在的合法性基礎(chǔ)，但無法根除對隔離審查的濫用。林彪、江青集團肆意隔離審查他們認為有政治問題的黨員干部，甚至各種名目的組織都可以任意關(guān)押審訊被他們認為是“階級敵人”的人。到了1968年，隔離審查達到了登峰造極的程度，據(jù)胡耀邦回憶：“1968年黨的八屆十二中全會上，……開會前，很多中央委員都被‘打倒、被批斗、靠邊站、住牛棚。中央委員會開會湊不齊人。當(dāng)時毛主席不得不下一道指令，突擊解放了一批老干部。”住牛棚就是限制人身自由，必須突擊解放一批老干部黨的全體會議才能召開，可見檢查范圍的之廣。中紀委副書記、監(jiān)察部長錢瑛就在關(guān)押、隔離中被迫害致死。在當(dāng)時，還有北京紅衛(wèi)兵造反派五大領(lǐng)袖也在“清查‘五一六反革命集團”運動中被打成反革命，接受隔離審查。可見，隔離審查在“文化大革命”中被廣泛運用。有趣的是，也正是隔離審查結(jié)束了文化大革命，也結(jié)束了隔離審查自身。1976年10月6日，華國鋒、葉劍英、汪東興等人根據(jù)政治局多數(shù)人的意見，對王洪文、張春橋、江青、姚文元等人實行隔離審查，一舉粉碎“四人幫”，標志著“文化大革命”結(jié)束?！拔幕蟾锩苯Y(jié)束后，隔離審查淡出歷史舞臺。

（二）隔離審查與“兩規(guī)”的比較

“文化大革命”以前的隔離審查，基本都是私刑，非常不規(guī)范，實施主體和對象不限于黨組織和黨員，與“兩規(guī)”的可比性較差?！拔幕蟾锩睍r期的隔離審查有兩類：一是中國共產(chǎn)黨及其各級組織（包括各級革命委員會）決定和實施的對黨員干部的隔離審查，二是各類造反派組織自行實施的隔離審查。第二類隔離審查的實施對象不限于中共黨員，實施主體（造反派組織）的歷史認可度非常低，最終不一定形成有效的黨內(nèi)處分或不處分，與當(dāng)今“兩規(guī)”制度基本無可比性。因此，本部分著重比較中國共產(chǎn)黨及其各級組織（包括各級革命委員會）決定和實施的對黨員干部的隔離審查。

1.隔離審查與“兩規(guī)”的聯(lián)系。

這二者間的聯(lián)系主要體現(xiàn)在以下四個方面：第一，兩者都是限制人身自由的措施。這是兩者最顯著的共性，也正因如此，兩者才具備聯(lián)系在一起的基礎(chǔ)。第二，兩者都暫停被調(diào)查人職權(quán)。暫停職權(quán)是限制人身自由的必然結(jié)果。隔離審查和“兩規(guī)”措施都直接剝奪被檢查人職務(wù)權(quán)力，宣布被調(diào)查人政治生命終結(jié)或陷入政治生涯低谷。第三，兩者在某種意義上都秉承執(zhí)政黨意志?！皟梢?guī)”措施是黨內(nèi)違紀案件檢查措施，直接體現(xiàn)黨的意志。隔離審查是“文化大革命”時期的特有產(chǎn)物，實施主體是革命委員會，“文化大革命”初期，“革命委員會”集黨政軍大權(quán)于一身，包攬黨務(wù)、行政、司法等各項工作；黨的九大以后，開始恢復(fù)各級黨組織工作，黨委會和革委會被明確規(guī)定為領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，這種一元化的領(lǐng)導(dǎo)體制使黨的組織行政化、權(quán)力化。因此，“革命委員會”的行為是執(zhí)政黨意志的體現(xiàn)?！皟梢?guī)”和隔離審查都是執(zhí)政黨意志的體現(xiàn)。第四，隔離審查是“兩規(guī)”的雛形，“兩規(guī)”是對隔離審查的發(fā)展。隔離審查和“兩規(guī)”在性質(zhì)、實施主體、對象和方式上具有一致性?！拔幕蟾锩睍r期，隔離審查制度存在的時候，是沒有“兩規(guī)”制度的；“文化大革命”結(jié)束以后，“隔離審查”不再使用，若干年后，在黨內(nèi)違紀案件檢查又出現(xiàn)了限制人身自由的措施，即“兩規(guī)”措施。兩者性質(zhì)的一致性和時間上的連貫性表明，“兩規(guī)”是在隔離審查制度基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，隔離審查是“兩規(guī)”的重要淵源，“兩規(guī)”是對隔離審查的發(fā)展。endprint

2.“兩規(guī)”措施與隔離審查的區(qū)別。

隔離審查產(chǎn)生于“文化大革命”的動亂年代，“兩規(guī)”措施產(chǎn)生于改革開放后國內(nèi)腐敗日益多發(fā)的背景下，這注定兩者存在一些區(qū)別。第一，兩者產(chǎn)生的原因不同。隔離審查是出于隔離同案人并暫停其職權(quán)而產(chǎn)生，客觀造成了限制人身自由的結(jié)果，本身帶有懲處的因素。“兩規(guī)”的產(chǎn)生則以查明案件事實為目的，屬于一種調(diào)查手段，本身不具有懲處性質(zhì)。第二，兩者檢查的案件類型不同。隔離審查以檢查政治案件為主；“兩規(guī)”是在腐敗日益加劇的情況下產(chǎn)生的，是反腐利器，以檢查經(jīng)濟案件為主。第三，兩者的實施主體不同。隔離審查的主體是各級革命委員會，革命委員會的性質(zhì)非常特殊，但本質(zhì)上為政權(quán)組織，相當(dāng)于現(xiàn)在的各級政府；“兩規(guī)”的主體是各級紀律檢查委員會，是黨的組織。第四，兩者的實施對象不同。上海市革命委員會于1968年2月5日頒布的《關(guān)于隔離審查審批權(quán)限的規(guī)定》（滬革[68]11號）將隔離審查對象界定為“混入革命隊伍內(nèi)部的叛徒、特務(wù)和有重大政治嫌疑”，隔離審查對象不限于共產(chǎn)黨員；“兩規(guī)”的對象僅限于共產(chǎn)黨員。第五，兩者的正當(dāng)性屬性不同。嚴格來說，隔離審查不是黨內(nèi)生活的正常手段，華國鋒、葉劍英、李先念、汪東興在研究解決“四人幫”問題時認為：“我們同‘四人幫的斗爭是勢不兩立、你死我活的斗爭，已超出正常的黨內(nèi)矛盾和黨內(nèi)斗爭的范圍，不宜采取黨內(nèi)生活的正常手段來解決?！庇纱丝梢?，領(lǐng)導(dǎo)人也承認隔離審查不是“黨內(nèi)生活的正常手段”。相對而言，“兩規(guī)”是正常的辦案手段，具備充分的黨內(nèi)法規(guī)依據(jù)，有一定的理論基礎(chǔ)和嚴格的操作程序，實施20多年來，取得了顯著成效。隔離審查屬于權(quán)宜之計，在正當(dāng)性上存在瑕疵；“兩規(guī)”措施的正當(dāng)性要強于隔離審查。

四、“兩規(guī)”的產(chǎn)生和沿革

（一）“兩規(guī)”產(chǎn)生的時代背景

改革開放以前，政治運動頻繁，政治案件是黨內(nèi)案件檢查的重點。1978年黨的十一屆三中全會摒棄了“以階級斗爭為綱”的指導(dǎo)思想，把黨和國家的工作中心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上來。如果說中國共產(chǎn)黨成為執(zhí)政黨使黨員干部有權(quán)可腐，那么物質(zhì)生活的日益富足則使腐敗有利可圖。伴隨這一變化，黨內(nèi)案件檢查的重點也從政治案件轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟案件為中心的非政治案件上。

經(jīng)濟領(lǐng)域的違紀案件日益增多，作案手段、情節(jié)日益復(fù)雜，成為案件檢查的最主要內(nèi)容。少數(shù)黨員干部在解放思想的同時，警惕性降低，權(quán)力、美色等多種誘惑撲面而至，瀆職和濫用職權(quán)、違反道德的案件也成多發(fā)趨勢。如2007年，湖南湘西自治州原州長杜某，涉嫌與北大女學(xué)生石某發(fā)生性關(guān)系，6個月后，杜某被指示連夜赴長沙接受調(diào)查，次日，湖南省紀委宣布對杜“雙規(guī)”。

筆者匯總了2014年1月1日至2014年10月31日中紀委網(wǎng)站“案件查處”一欄公布的處分完畢的案件。2014年前10個月期間，中紀委網(wǎng)站公布給予黨紀、政紀或刑事處分的案件179例，其中171例公布了案由，具體如下表：

中紀委網(wǎng)站2014年1月1日-2014年10月31日

在上述171例案件中，很多人同時觸犯多項黨的違紀，如山西省官員謝某，“利用職務(wù)上的便利為他人謀取利益，收受巨額賄賂，并伙同他人貪污公款；違反廉潔自律規(guī)定，收受禮金；與他人通奸?！蓖瑫r涉嫌“受賄”“貪污”“收受禮品禮金”和“通奸”四項違紀事由。因此，該表涉案例數(shù)總和遠大于171例。

從上表可見，以受賄為代表的經(jīng)濟違紀案件最多，包括八類情形，涉案數(shù)為231例。違反道德案件僅為通奸一類，但涉案數(shù)共45例，排在第二位。失職瀆職案件共38例，排第三位。政治違紀案件雖有四類，但僅有5項。改革開放以來，黨內(nèi)違紀案件的查處的重心已經(jīng)從政治案件轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟案件為主的非政治案件。

（二）“兩規(guī)”的產(chǎn)生和確立

“兩規(guī)”措施的產(chǎn)生和確立，經(jīng)歷了一個由實踐到政策、由政策到行政法規(guī)、由行政法規(guī)到黨內(nèi)法規(guī)的過程。

1.限制人身自由調(diào)查方式的產(chǎn)生。

1994年《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)案件檢查工作條例》正式確立了“兩規(guī)”措施，但“兩規(guī)”的實踐要早于此。最早運用“兩規(guī)”辦案的是中紀委前副書記劉麗英，1983年，在中紀委檢查室工作的劉麗英運用“兩規(guī)”查辦了山西運城一批違法亂紀案件?！皟梢?guī)”規(guī)范的確立直接源于梁湘涉嫌以權(quán)謀私案。1989年，時任海南省長梁湘涉嫌嚴重違紀被立案調(diào)查，有位證人守口如瓶，時任監(jiān)察部領(lǐng)導(dǎo)赴海南省督辦此案，指示“無論如何都要讓該證人呆在詢問地點”。此案破獲后，監(jiān)察部在召開內(nèi)部會議時，該領(lǐng)導(dǎo)“把在調(diào)查過程中采取的這一特別措施提了出來，并建議將此措施制度化。”次年，國務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國行政監(jiān)察條例》，正式賦予行政監(jiān)察機關(guān)行使“兩規(guī)”措施的職權(quán)。

“兩規(guī)”措施是在實踐中產(chǎn)生，是運用限制人身自由的方式調(diào)查黨內(nèi)違紀案件的必要性決定的。檢查黨內(nèi)違紀案件不采取限制人身自由的強制措施，主要有四點原因，一是政治案件不擔(dān)心被調(diào)查人篡改、隱匿、毀損證據(jù)，二是被調(diào)查人沒有逃離出境的條件，三是黨的機關(guān)和政權(quán)機關(guān)分工明確，四是自我批評、認錯是主流。在新時代的背景下，這四點原因都發(fā)生了變化。第一，經(jīng)濟案件成為主要違紀事由。偵破貪污案件主要依靠物證，包括各種財務(wù)賬目，而偵破受賄案件必須依靠被調(diào)查人供述和證人證言。如果不限制被調(diào)查人人身自由，可能發(fā)生串供和篡改、隱匿、毀損物證的巨大危險。第二，全球化為逃逸、隱匿甚至是出境打開方便之門，限制被調(diào)查人人身自由成為防止其逃逸出境的重要手段。第三，新中國成立以來，黨的組織逐漸行政化、權(quán)力化，加強和改進黨的執(zhí)政能力建設(shè)使黨和國家職能不分的痕跡慢慢褪去，但是徹底清除仍需要時日。在這種條件下，黨內(nèi)違紀案件檢查運用限制人身自由這種具有顯著“刑事強制性”的措施，仍在社會可接受的范圍內(nèi)。第四，被調(diào)查人抵觸認錯。政治案件的查辦，人云亦云，經(jīng)濟案件的查辦，講究證據(jù)。在經(jīng)濟案件中，主動認錯意味著政治生命的終結(jié)，而且，大多數(shù)經(jīng)濟違紀案件都涉及刑事犯罪，主動認錯意味著面臨牢獄之災(zāi)，被調(diào)查人自然對認錯表現(xiàn)出抵觸情緒。在被調(diào)查人不認錯（罪）的情況下，案件調(diào)查需要時間，因此有必要限制被調(diào)查人的人身自由。endprint

2.“兩規(guī)”的正式確立。

1988年8月23日，中紀委公布了《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)案件檢查工作條例（試行）》，這是第一部黨內(nèi)案件檢查工作的專項黨內(nèi)法規(guī)，第二十二條第（二）項規(guī)定：“檢查人員有權(quán)向知情的單位和個人調(diào)查取證。任何黨組織和黨員有義務(wù)如實提供證據(jù)。參加調(diào)查取證不得少于二人?！焙苊黠@，該項未對“如實提供證據(jù)”的時間和地點做規(guī)定，此時的取證措施并不限制被調(diào)查人人身自由。現(xiàn)行“兩規(guī)”的規(guī)定，就是在此基礎(chǔ)上發(fā)展來的。

1987年7月，國務(wù)院監(jiān)察部成立。1990年12月9日，國務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國行政監(jiān)察條例》，第二十一條第（五）項規(guī)定：監(jiān)察機關(guān)有權(quán)“責(zé)令有關(guān)人員在規(guī)定的時間、地點就監(jiān)察事項涉及的問題作出解釋和說明”。這是最早關(guān)于“兩規(guī)”的依據(jù)，不是黨內(nèi)法規(guī)的依據(jù)，而是行政法規(guī)的依據(jù)，只適用于行政監(jiān)察案件中。

1993年1月，黨的紀律檢查機關(guān)與政府的行政監(jiān)察部合署辦公，黨的紀檢機關(guān)在對屬于行政監(jiān)察對象的黨員干部進行檢查時，可援引《行政監(jiān)察條例》采取“兩規(guī)”措施。1994年3月25日，中共中央紀律檢查委員會印發(fā)《案件檢查工作條例》，其中第二十八條第（三）項就是“要求有關(guān)人員在規(guī)定的時間、地點就案件所涉及的問題作出說明”，是現(xiàn)行“兩規(guī)”措施的依據(jù)。

1997年5月9日，《中華人民共和國行政監(jiān)察法》公布并開始實施，該法將1990年的《行政監(jiān)察條例》關(guān)于“兩規(guī)”的規(guī)定更改為“責(zé)令有違反行政紀律嫌疑的人員在指定的時間、地點就調(diào)查事項涉及的問題作出解釋和說明，但是不得對其實行拘禁或者變相拘禁”。這一更改有兩點意義，第一，將“兩規(guī)”更名為“兩指”，將行政監(jiān)察的強制措施與黨內(nèi)案件檢查的強制措施從名稱上區(qū)別開來；第二，規(guī)定“兩指”不得限制被調(diào)查人人身自由。自此，“兩規(guī)”成了黨內(nèi)案件檢查專有措施。2010年6月，全國人民代表大會常務(wù)委員會修改了《行政監(jiān)察法》，但對關(guān)于“兩指”的條款未做改動。

（三）“兩規(guī)”的規(guī)范化進程

自“兩規(guī)”措施正式確立以來，其可否限制人身自由仍存在爭議，各地的做法也不同。第一個規(guī)范“兩規(guī)”的黨內(nèi)文件是《中共中央紀委、監(jiān)察部關(guān)于紀檢監(jiān)察機關(guān)依法采用“兩指”“兩規(guī)”若干問題的通知》（中紀發(fā)[1998]7號），規(guī)定采用“兩規(guī)”措施“不準使用司法手段，不準使用司法機關(guān)的辦公、羈押場所和行政部門的收容遣送場所”“不準修建用于采用‘兩指‘兩規(guī)措施的專門場所?！边@意味著當(dāng)時決策者傾向于“兩規(guī)”不得限制或變相限制被調(diào)查人的人身自由，這在前一年《行政監(jiān)察法》中也得到了印證。

2000年1月，中紀委辦公廳印發(fā)《關(guān)于紀檢機關(guān)使用“兩規(guī)”措施的辦法（試行）》（中紀發(fā)[2000]1號），相比1998年的《通知》做了一百八十度大轉(zhuǎn)彎（U-turn），允許紀委拘留（detain）涉嫌腐敗的共產(chǎn)黨員。該《辦法》還規(guī)定了“兩規(guī)”的適用條件、主體、程序、地點等問題，對完善“兩規(guī)”制度起到重要作用。同年9月，《中共中央紀委辦公廳關(guān)于省、部直屬事業(yè)單位紀委、紀檢組可否使用“兩規(guī)”措施的答復(fù)》（中紀辦[2000]137號）對“兩規(guī)”主體做了更細致的規(guī)定。

2000年12月16日，時任中共中央總書記江澤民對浙江省臺州市紀檢監(jiān)察機關(guān)在使用“兩規(guī)”措施過程中發(fā)生的一起嚴重違紀違法事件作了重要批示。翌年，中紀委先后印發(fā)《中共中央紀委、監(jiān)察部關(guān)于正確使用“兩規(guī)”“兩指”措施的通知》（中紀發(fā)[2001]4號）和《關(guān)于進一步規(guī)范使用“兩規(guī)”措施的通知》（中紀發(fā)[2001]15號），這兩個文件從“兩規(guī)”的適用條件、主體、權(quán)限、審批程序、工作制度、責(zé)任追究等方面做了進一步規(guī)定，例如只有縣處級紀委才可以使用“兩規(guī)”措施，不得對非黨員使用“兩規(guī)”措施等。2005年，《中央紀委關(guān)于完善查辦案件協(xié)調(diào)機制進一步改進和規(guī)范“兩規(guī)”措施的意見》（中辦發(fā)[2005]28號）和《關(guān)于紀檢監(jiān)察機關(guān)嚴格依紀依法辦案的意見》（中紀發(fā)[2005]7號）出臺，首次規(guī)定了“兩規(guī)”期限，規(guī)定了更嚴格的審批和實施程序，并引入對“兩規(guī)”的監(jiān)督機制和備案制度。

2005年以來，“兩規(guī)”制度仍在不斷的完善中，涉及“兩規(guī)”的黨內(nèi)規(guī)范性文件不斷出臺，如《中共中央紀委關(guān)于進一步加強和規(guī)范辦案工作的意見》（中紀發(fā)[2008]33號），《關(guān)于進一步加強黨的紀律檢查機關(guān)辦案安全工作的意見》（中紀發(fā)[2010]3號），《中央紀委關(guān)于使用“兩規(guī)”措施的規(guī)定》（中紀發(fā)[2012]12號）等，這些黨內(nèi)文件使“兩規(guī)”更加規(guī)范化、合理化、人性化。

地方紀檢機關(guān)也出臺了一些關(guān)于“兩規(guī)”的規(guī)定。北京市大興區(qū)紀委于2001年2月就出臺了“兩規(guī)”適用專項規(guī)定，河北廊坊市廣陽區(qū)紀委（2003），山東省蓬萊市紀委和陜西省紀委（2006）對“兩規(guī)”也有專項規(guī)定。

（四）“兩規(guī)”的趨勢

“兩規(guī)”措施與國家法律存在一些不協(xié)調(diào)的地方。如“兩規(guī)”限制人身自由與立法法第八條法律保留條款不協(xié)調(diào)，“兩規(guī)”查辦涉嫌刑事犯罪的黨內(nèi)違紀案件與國家司法管轄原則不協(xié)調(diào)等。

1999年3月15日，第九屆全國人民代表大會第二次會議通過了《中華人民共和國憲法修正案》，“依法治國”寫入憲法。2002年黨的十六大報告提出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)，通過制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，進行思想宣傳，……實施黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)?！备母锖屯晟泣h的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，要求“規(guī)范黨委與人大、政府、政協(xié)以及人民團體的關(guān)系”，各級黨委應(yīng)僅行使執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和執(zhí)政權(quán)，保證傳統(tǒng)的國家權(quán)力由國家機關(guān)行使，傳統(tǒng)國家事務(wù)有國家機關(guān)處理，并“支持各方獨立負責(zé)”?！皟梢?guī)”是我國向法治社會過度的權(quán)益之策，已經(jīng)實現(xiàn)了規(guī)范化的過程。在依法治國、改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的時代背景下，“兩規(guī)”未來的發(fā)展趨勢，必將是融入我國社會主義法治體系之中，最終實現(xiàn)法治化。

縱觀本文，筆者以時間坐標軸的方式“兩規(guī)”大事大致紀錄如下。虛線部分為“兩規(guī)”確立前部分，實線部分為“兩規(guī)”確立后部分。

責(zé)任編輯 何成學(xué)endprint