白玥，　孟憲鵬，　許玲，　李峰，　黃凱，　李雨波

我國專業(yè)公共衛(wèi)生機構(gòu)人員積極性影響因素及對策分析

白玥，孟憲鵬，許玲，李峰，黃凱，李雨波

【摘要】隨著深化醫(yī)改、公共衛(wèi)生與基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位績效工資改革的推進，專業(yè)公共衛(wèi)生機構(gòu)面臨著日益突出的財政投入不足、績效工資核定額度低且總額封頂、績效分配難以操作、人員收入過低、積極性降低、人才流失嚴重等問題。為調(diào)動專業(yè)公共衛(wèi)生人員的工作積極性，提高機構(gòu)的整體活力，從而保證提供公共衛(wèi)生服務的質(zhì)量與效率，應采取加大政府財政補助，提高人員工資待遇，設(shè)立獎勵性績效工資，對超額、應急等工作予以合理性補償，盤活人才選錄機制，建立可上可下的職稱與職務聘任制度等措施。

【關(guān)鍵詞】專業(yè)公共衛(wèi)生機構(gòu)；人員；積極性；對策

專業(yè)公共衛(wèi)生機構(gòu)是我國公共衛(wèi)生專業(yè)防治網(wǎng)絡(luò)的載體和核心[1]，其生機與活力將直接決定所提供公共衛(wèi)生服務的質(zhì)量與效率。為了解在當前深化醫(yī)改、推進事業(yè)單位績效工資等改革背景下專業(yè)公共衛(wèi)生機構(gòu)人員的積極性和影響因素，在國家衛(wèi)生計生委體制改革司資助下，課題組對國家級、部分省級的疾病預防控制中心、健康教育中心(所)、婦幼保健院3類專業(yè)公共衛(wèi)生機構(gòu)開展了深入調(diào)查研究。對專業(yè)公共衛(wèi)生機構(gòu)發(fā)展現(xiàn)況中普遍存在的問題進行詳細闡述，以期為優(yōu)化與推動專業(yè)公共衛(wèi)生機構(gòu)的發(fā)展提供建議與參考。

1公共衛(wèi)生行業(yè)總體現(xiàn)狀

1.1宏觀政策背景

隨著《中共中央國務院關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》(中發(fā)[2009]6號)和人力資源和社會保障部、財政部、衛(wèi)生部《關(guān)于印發(fā)公共衛(wèi)生與基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位實施績效工資的指導意見的通知》(人社部發(fā)[2009]182號)等一系列政策文件的發(fā)布，專業(yè)公共衛(wèi)生機構(gòu)的責任更加明晰、任務更加繁重；同時，通過財務管理和分配秩序改革，將進一步規(guī)范專業(yè)公共衛(wèi)生機構(gòu)的各項津補貼，以弱化其趨利性的工作職能，從而更好地履行社會公益性職能。

1.2行業(yè)現(xiàn)狀

隨著公眾健康需求的提升，公共衛(wèi)生行業(yè)在提供健康知識和信息、指導健康行為、減少可見和潛在的健康危險因素、應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件等領(lǐng)域發(fā)揮的重要作用日益突出，工作任務也更加繁重。但與之不相稱的是公眾對公共衛(wèi)生行業(yè)的重要性及緊迫性的認識相對滯后，導致政府對公共衛(wèi)生行業(yè)的財政投入總體偏低的情況下又難以保持持續(xù)增長[2]。因此，公共衛(wèi)生人員工作強度與收入的不匹配現(xiàn)象導致人才流失現(xiàn)象突出。《2012中國衛(wèi)生統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)顯示，2011年疾控機構(gòu)人員總數(shù)從2005年的26.038 5萬人下降為15.459 3萬人，5年內(nèi)減少了25.27%；其中，專業(yè)技術(shù)人員減少了27.04%[3]。

1.3體系建設(shè)

繼2003年SARS疫情以后，國家加大對公共衛(wèi)生服務體系的投入與建設(shè)力度，專業(yè)公共衛(wèi)生機構(gòu)在辦公設(shè)施、儀器設(shè)備等方面的條件得到了很大改善，其整體服務能力和水平大大提高。深化醫(yī)改以來，按照保基本、強基層、建機制的原則，公共衛(wèi)生服務體系建設(shè)效果明顯。疾病預防控制體系、突發(fā)公共事件衛(wèi)生應急體系、衛(wèi)生監(jiān)督體系、婦幼衛(wèi)生服務體系建設(shè)成效顯著，國家、省、地市、縣各級體系建設(shè)完備，服務能力顯著提高[4]。但普遍存在的問題是，專業(yè)公共衛(wèi)生機構(gòu)歸屬本級政府，執(zhí)行的是本級財政、人事政策，上一級的專業(yè)公共衛(wèi)生機構(gòu)對下一級僅存在業(yè)務指導作用，而無法發(fā)揮考核、監(jiān)督等職責，自上而下的垂直體系建設(shè)機制有待培育。

2專業(yè)公共衛(wèi)生機構(gòu)管理現(xiàn)狀

2.1財務管理現(xiàn)狀

以疾病預防控制中心、健康教育中心(所)為代表的專業(yè)公共衛(wèi)生機構(gòu)為全額撥款事業(yè)單位，其優(yōu)點是籌資有保障，職工基本收益有保障，可集中精力履行公共服務職能。缺點是收入與工作量和工作質(zhì)量無關(guān)；工資總額封頂，激勵機制無法發(fā)揮效應，繼續(xù)維持“大鍋飯”；財務管理制度僵化，職工無額外加班報酬，積極性受到傷害[5-6]。

全額撥款的專業(yè)公共衛(wèi)生機構(gòu)實施“收支兩條線”管理，運營費用全部納入本級財政預算管理，本年度創(chuàng)收部分上繳本級財政后，根據(jù)下一年度工作計劃扣除一定比例的稅率予以返還。因制定年度計劃時無法預計各種突發(fā)性、應急性、臨時性工作，故突發(fā)性、臨時性的工作無法列入年度財務預算，專業(yè)公共衛(wèi)生機構(gòu)工作人員在執(zhí)行突發(fā)公共事件衛(wèi)生應急處置等任務時，無法得到相應的勞動補償[7]。

2.2人事管理現(xiàn)狀

在人才選錄方面，省一級的專業(yè)公共衛(wèi)生機構(gòu)執(zhí)行的是本級政府勞動人事部門的人才選、錄制度，無人才選用自主權(quán)。在職稱評聘方面，部分省采取的是職稱評聘結(jié)合制度，即根據(jù)本機構(gòu)職稱崗位的比例，由本單位推薦相應人員參加職稱評定，如本機構(gòu)名額已滿，專業(yè)人員將無法參與評定職稱，實際上施行的是論資排輩機制。在事業(yè)身份方面，沿襲終身制，尚未施行可上可下的靈活機制，對于人才的年齡結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)更新存在一定制約。

2.3分配制度現(xiàn)狀

各省于2010年紛紛出臺本省關(guān)于公共衛(wèi)生與基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位實施績效工資的意見或通知，綜合各省政策文件，公共衛(wèi)生機構(gòu)績效工資總量由相當于單位工作人員上年度12月份基本工資的額度和規(guī)范后的津貼補貼構(gòu)成；績效工資水平由本級人力資源社會保障部、財政部門按照與當?shù)厥聵I(yè)單位工作人員平均工資水平相銜接的原則核定；績效工資總量核定后，原則上當年不作調(diào)整。

實際上，專業(yè)公共衛(wèi)生機構(gòu)績效工資水平的核定參考的是本機構(gòu)上一年度的工資水平總額，實行的是自身對照，而這一標準遠滯后于全社會平均工資增長水平。根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的2011年數(shù)據(jù)，全國在崗職工平均工資為4.894 7萬元[8]。根據(jù)《2011中國衛(wèi)生統(tǒng)計年鑒》，承擔著主要公共衛(wèi)生職能的疾控中心職工年平均收入4.81萬元[9]，低于全國平均工資水平。

3專業(yè)公共衛(wèi)生機構(gòu)人員積極性現(xiàn)狀

3.1人員素質(zhì)、職業(yè)責任感高

2005年，全國疾控中心專業(yè)技術(shù)人員中，研究生學歷占0.9%，本科占14.5%；2011年，研究生占3.4%，本科生占25%[3]。專業(yè)人員的學歷層次顯著提高，且具有很高的職業(yè)責任感，不過多計較個人得失。

3.2收入與所得不成比例，生活質(zhì)量受影響

隨著醫(yī)改的深入，專業(yè)公共衛(wèi)生機構(gòu)人員的工作量有了很大的增加，但收入水平并無相應的增長機制，部分省份甚至低于當?shù)仄骄べY水平。特別對于年輕人，處于論資排輩分配制度下的最低收入者，生活質(zhì)量受到很大影響，職業(yè)的使命感在基本生存問題面前也難以發(fā)揮長遠激勵效果，年輕人才流失現(xiàn)象嚴重。仍以疾控中心為例，2005年，35歲以下專業(yè)技術(shù)人員占比33.1%，而到了2011年，該比例下降為26.1%[3]。

3.3工作積極性存在不同程度的挫傷

在現(xiàn)有薪酬制度下，收入標準核定標準低、總額封頂、無額外工作量的補償，專業(yè)人員完全憑個人素質(zhì)、職業(yè)道德、使命感和責任感在工作，工作付出與所得不成正比。為此，機構(gòu)管理者在現(xiàn)有制度框架下嘗試了很多種辦法，但主要為精神獎勵，如發(fā)展職工入黨、年底評優(yōu)、慰問在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件表現(xiàn)突出的職工家屬等，精神獎勵在一定程度上能夠激發(fā)職工的積極性，但由于職工收入長期偏低的影響，時間久了，精神激勵的效果就不再明顯。

4對策與建議

4.1加大財政投入，在保障公共衛(wèi)生公益性的前提下提高人員工資待遇

增加政府對公共衛(wèi)生的投入，建立以政府為主導的公共衛(wèi)生支出機制是確保公共衛(wèi)生服務社會性與公平性的基本前提。建議結(jié)合公共衛(wèi)生服務的特征，試行分類投入機制，對疾病預防控制、健康教育等純公共衛(wèi)生產(chǎn)品實施全額、足額撥款；對預防免疫、婦幼保健等準公共衛(wèi)生產(chǎn)品在加強監(jiān)管的基礎(chǔ)上適當允許部分創(chuàng)收，在保障服務質(zhì)量的同時，盡量突出其公益性屬性。同時，在財政投入預算中，應考慮到經(jīng)濟水平的發(fā)展和物價指數(shù)的變化，保證財政投入額度的增加[10]。

在工資核定時，建議參照本地區(qū)同級別的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位，包括綜合醫(yī)院、?？漆t(yī)院、防治結(jié)合型的醫(yī)院等，核定的工資待遇水平至少不低于全行業(yè)的平均收入水平；同時，應根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展變化進行動態(tài)調(diào)整。另一方面，建議績效工資總額不封頂，在政策允許范圍內(nèi)設(shè)立獎勵性工資，作為對優(yōu)績優(yōu)酬的補償和激勵，這樣才能真正發(fā)揮績效工資的激勵效應。

4.2完善職業(yè)權(quán)益保障機制，為專業(yè)公共衛(wèi)生人員提供良好職業(yè)環(huán)境

深化醫(yī)改以來，為調(diào)動醫(yī)生工作的積極性，原衛(wèi)生部辦公廳連續(xù)出臺了多項政策鼓勵醫(yī)生多點執(zhí)業(yè)及開辦個體診所。而專業(yè)公共衛(wèi)生人員雖然在保障公眾健康方面作出了很多努力，發(fā)揮著重要作用，但因工資薪酬低、積極性受到顯著挫傷。因此，建議完善相關(guān)的職業(yè)權(quán)益保障機制，為專業(yè)公共衛(wèi)生人員提供良好的職業(yè)環(huán)境。一方面，設(shè)置專業(yè)公共衛(wèi)生機構(gòu)人員的最低工資保障，對超時付出、應急處置、特殊貢獻等給予獎勵性報酬；另一方面，允許并保護專業(yè)公共衛(wèi)生人員在科研、學術(shù)、促進公共健康等領(lǐng)域的兼職及其合法收入，使其更加安心地履行公共衛(wèi)生公益性職責。

4.3改革人事管理體制，形成有效的激勵機制

當前專業(yè)公共衛(wèi)生機構(gòu)普遍存在著論資排輩、人事管理制度僵化、無論是職務還是職稱的聘任只上不下、人員積極性不高的現(xiàn)象。要激發(fā)專業(yè)公共衛(wèi)生工作人員的積極性，改革人事管理體制、建立靈活的人才聘用制度勢在必行。第一，建議本機構(gòu)不限制專業(yè)人員的職稱評定行為，工作人員在滿足學歷、實踐、繼續(xù)教育等條件后即可自由參加本系統(tǒng)、本級主管部門組織的職稱考試或資格評定；第二，建立可上可下、靈活的職稱聘任制度，根據(jù)崗位職責，允許“高職低聘”和“低職高聘”，切實發(fā)揮人才的積極性；第三，建立靈活的行政職務聘任機制，實施競爭上崗，盤活人才競爭機制，為有能力的人提供合適的崗位與機遇，最大限度地實現(xiàn)人崗匹配；第四，對公共衛(wèi)生機構(gòu)人員打破事業(yè)身份的終身制，推行試用期制度與任期聘用制度[11-14]，根據(jù)本行業(yè)和本機構(gòu)實際，對專業(yè)人員實行1-5年不等的任期聘用制，對任期內(nèi)考核合格的人員可以繼續(xù)留任，對考評不合格者，予以解聘；第五，實施分類管理，為人才發(fā)展提供多樣化平臺。對專業(yè)技術(shù)類人才，建議鼓勵并支持其申請各種渠道的公共衛(wèi)生發(fā)展科研基金，以保持其科研能力；對于行政管理人才，要予以充分的放權(quán)，鼓勵其溝通、組織、協(xié)調(diào)等諸方面能力的鍛煉與提高，在績效考核指標方面，實行與專業(yè)人員有差別的辦法。

專業(yè)公共衛(wèi)生機構(gòu)在深化醫(yī)改、加大投入的宏觀背景下，體系建設(shè)和硬件設(shè)施等方面得到了不斷加強，但由于收入分配普遍缺乏有效的激勵機制、用人選人缺乏主導性、職務職稱缺少能進能退的靈活考核機制等因素的影響，專業(yè)人員的工作積極性普遍受到影響，人才流失現(xiàn)象突出，專業(yè)公共衛(wèi)生機構(gòu)的軟實力面臨著嚴峻挑戰(zhàn)。

參考文獻

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Analysis on the Actual Initiative and Influencing Factors of Human Resources in Public Health Professional Institutes in China and Research on Management Suggestions

BAI Yue，MENG Xianpeng，LI Yubo，et al.

ChineseCenterforHealthEducation，Beijing，100011，China

【Abstract】With the deepening of the reform of Medical and Health Management Mechanism，and the Performance Related Payment reform in public health and basic medical public institutes，public health professional institutes are facing more and more difficulties，including the lack of financial investment from government；total amount of Performance Related Payment is too low to motivate the initiative of human resources；the operation of Performance Related Payment in public health professional institutes is difficult because of the administrative and communicative affairs mainly；the salary is lower than the society average level；the initiative of human resource is depressed，and brain drain is more and more serious.So in order to motivate the initiative of human resources in public health professional institutes，improve the activity of the whole trade，and ensure the quality and efficiency of public health service，some measures should be taken，including improve the financial investment from government，improve the salary of working staff，setting award salary to compensate overtime work and emergency affairs，implementing flexible professional rank position and administrative position appointment mechanism.

【Key words】Public health professional institutes；Professionals；Initiative；Measures

【基金項目】國家衛(wèi)生計生委體制改革司“2013年醫(yī)改政策研究及推進工作項目”

【作者單位】中國健康教育中心新聞宣傳部，北京，100011

【通訊作者】李雨波

【中圖分類號】R192

【文獻標識碼】A

DOI:10.3969/j.issn.1673-5625.2016.03.001

(收稿日期2015-08-13)(本文編輯楊婷婷)

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