鄒磊磊　黃碩琳

(上海海洋大學(xué) 海洋政策與法律研究所，上海 201306)

試論北冰洋公海漁業(yè)管理中北極5國(guó)的“領(lǐng)導(dǎo)者”地位*1

鄒磊磊黃碩琳

(上海海洋大學(xué) 海洋政策與法律研究所，上海 201306)

摘要：2014年北極5國(guó)以北冰洋公海漁業(yè)管理“領(lǐng)導(dǎo)者”的姿態(tài)在其聯(lián)盟會(huì)議上達(dá)成北冰洋公海漁業(yè)臨時(shí)措施協(xié)議，并著力向國(guó)際社會(huì)推廣該協(xié)議。北極5國(guó)在北冰洋公海漁業(yè)管理方面表現(xiàn)的“領(lǐng)導(dǎo)者”姿態(tài)由來已久，同時(shí)排斥其他利益相關(guān)方參與管理機(jī)制的構(gòu)建，其單邊主義行為的形成有其深刻的背景和原因。本論文以《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》與《魚類種群協(xié)定》為視角，論述北極5國(guó)北冰洋公海漁業(yè)管理“領(lǐng)導(dǎo)者”地位的合法性，并在此基礎(chǔ)上探討中國(guó)的應(yīng)對(duì)。

關(guān)鍵詞：北極5國(guó)；北冰洋公海漁業(yè)管理；領(lǐng)導(dǎo)者；臨時(shí)措施；合法性

基于“陸地包圍海洋”的地理特點(diǎn)，北冰洋大部分海域處于北冰洋沿岸5國(guó)(加拿大、美國(guó)、俄羅斯、挪威、丹麥(格陵蘭)，通常稱為“北極5國(guó)”)管轄之下，也意味著大部分的北冰洋漁業(yè)受北極5國(guó)管轄。雖然在北冰洋邊緣海存在世界著名漁場(chǎng)，由于經(jīng)年海冰，北冰洋中央海域還未出現(xiàn)商業(yè)漁業(yè)，但2012年夏季，北冰洋中央海域40%的海冰融化，意味著氣候變化使該區(qū)域未來可能成為適宜的魚類棲息地。[1][2][3]根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》公海制度，北冰洋公海位于北冰洋中央海域。

由于共同的地緣優(yōu)勢(shì)及政治經(jīng)濟(jì)利益目標(biāo)，北極5國(guó)逐漸形成北極“聯(lián)盟”，并于2008年首次聯(lián)盟會(huì)議后發(fā)布“伊盧利薩特宣言”，向國(guó)際社會(huì)宣稱其北冰洋管理領(lǐng)導(dǎo)者的地位。隨著氣候變化在北極的影響日益顯著，北冰洋公海漁業(yè)的未來發(fā)展也備受矚目，自2010年起，北極5國(guó)的歷次聯(lián)盟主題均為北冰洋公海漁業(yè)。2014年2月北極5國(guó)在聯(lián)盟會(huì)議內(nèi)部達(dá)成北冰洋公海臨時(shí)措施，[4]2015年7月簽署了“阻止北冰洋中央海域公海不管制捕撈宣言”(因該宣言于挪威奧斯陸簽署，一般簡(jiǎn)稱為“奧斯陸宣言”)?！皧W斯陸宣言”明確了臨時(shí)措施，在未獲得足夠北冰洋公海生態(tài)科學(xué)數(shù)據(jù)以及未制定相應(yīng)的漁業(yè)制度之前，禁止商業(yè)漁業(yè)活動(dòng)。[5]雖然，北極5國(guó)在宣言中未涉及“禁捕”字眼，但該臨時(shí)措施被廣泛解讀為“禁捕”政策，[6][7]原因在于：北極5國(guó)歷次聯(lián)盟會(huì)議均否認(rèn)現(xiàn)階段北極區(qū)域性漁業(yè)管理組織成立的必要性，[4][5][8]從而缺失開展北冰洋公海科學(xué)調(diào)查、制定漁業(yè)制度最合理及合法的平臺(tái)，而由北極5國(guó)掌控著北冰洋公海漁業(yè)管理機(jī)制構(gòu)建的步伐；2015年12月北極5國(guó)在華盛頓召開“北冰洋中央海域公海漁業(yè)會(huì)議”，同時(shí)邀請(qǐng)中國(guó)、歐盟、冰島、韓國(guó)、日本參加，以期推廣其臨時(shí)“禁捕”措施，排斥他國(guó)進(jìn)入北冰洋公海漁業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)“禁捕”意圖也呼之欲出。然而，希望廣大國(guó)際社會(huì)認(rèn)可北極5國(guó)聯(lián)盟內(nèi)部制定的“以保護(hù)北冰洋中央海域生態(tài)為保護(hù)傘”的臨時(shí)措施，多少有些“道德捆綁”的架勢(shì)。本論文將探討北極5國(guó)在北冰洋公海漁業(yè)管理中訴求的“領(lǐng)導(dǎo)者”地位是否合法。

一、由來已久的北極5國(guó)北冰洋公海漁業(yè)管理“領(lǐng)導(dǎo)者”姿態(tài)

1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的出臺(tái)明確了北極5國(guó)在北冰洋海域管理中的重要地位，他們分別擁有北冰洋大部分海域的主權(quán)、主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)。1996年成立的北極理事會(huì)成為北極地區(qū)最重要的政府間論壇，除北極8國(guó)(北極5國(guó)及瑞典、芬蘭、冰島)，其他組織及國(guó)家均不擁有論壇內(nèi)對(duì)北極事務(wù)的表決權(quán)。另外，北極5國(guó)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治等領(lǐng)域均處于世界領(lǐng)先地位，累積了北極管理的豐富經(jīng)驗(yàn)。因此，北極5國(guó)的北極管理“領(lǐng)導(dǎo)者”姿態(tài)由來已久。

與此同時(shí)，緣于共同的北冰洋沿海國(guó)身份及政治經(jīng)濟(jì)目標(biāo)追求，北極5國(guó)形成“聯(lián)盟”，在各類北冰洋相關(guān)事務(wù)中頻頻以管理“領(lǐng)導(dǎo)者”的姿態(tài)出現(xiàn)。2008年，北極5國(guó)撇開冰島、瑞典和芬蘭這三個(gè)北極8國(guó)成員，首次單獨(dú)召開北極會(huì)議，并發(fā)布“伊盧利薩特宣言”，向國(guó)際社會(huì)公開宣稱他們的北冰洋管理領(lǐng)導(dǎo)者地位：“基于北極5國(guó)在北冰洋所享有的主權(quán)、主權(quán)權(quán)利、管轄權(quán)，他們?cè)谔幚肀北笫聞?wù)方面享有特殊的地位”，因而“北極5國(guó)在保護(hù)北冰洋生態(tài)方面具有管理‘領(lǐng)導(dǎo)者’地位”。[9]同時(shí)，北極5國(guó)宣稱現(xiàn)有海洋法適用于北冰洋各事務(wù)的管理，因而沒有必要訂立針對(duì)北冰洋的新的國(guó)際法[9]。之后，北極5國(guó)在歷次“聯(lián)盟”北極會(huì)議中不斷強(qiáng)化該論斷。比如，2010年北極5國(guó)外長(zhǎng)出席的加拿大切爾西北極會(huì)議上再次強(qiáng)調(diào)“北極5國(guó)在北極地區(qū)擁有重要的管理‘領(lǐng)導(dǎo)者’地位”。[10]

氣候變化下的北極經(jīng)歷著重要的生態(tài)變化，一個(gè)顯著現(xiàn)象就是海冰融化，意味著次北極及北極海域部分魚類種群北遷的通道出現(xiàn)。因此，從2010年開始，北冰洋公海漁業(yè)成為北極5國(guó)“聯(lián)盟”會(huì)議的重要關(guān)注點(diǎn)，且北極5國(guó)也開始積極主動(dòng)地承擔(dān)起北冰洋公海漁業(yè)管理機(jī)制構(gòu)建者的身份。在2010年在切爾西召開的會(huì)議上，北極5國(guó)提出自己作為北冰洋公海漁業(yè)管理“領(lǐng)導(dǎo)者”的依據(jù)：“無論現(xiàn)在還是未來，北極5國(guó)在北冰洋漁業(yè)養(yǎng)護(hù)與管理方面擁有特殊的興趣與作用”。[10]2013年在美國(guó)華盛頓召開的北極5國(guó)會(huì)議再次向國(guó)際社會(huì)強(qiáng)化其“領(lǐng)導(dǎo)者”地位：“北極5國(guó)應(yīng)該在北冰洋公海漁業(yè)管理方面承擔(dān)積極主動(dòng)的作用”。[8]

雖然，北極5國(guó)通過其“聯(lián)盟”會(huì)議不斷向國(guó)際社會(huì)宣稱并強(qiáng)化其北冰洋公海漁業(yè)管理“領(lǐng)導(dǎo)者”地位，但是其單邊主義行為即缺乏國(guó)際法理依據(jù)，也未獲得過國(guó)際社會(huì)的認(rèn)可，下文將詳訴?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》公海制度下，沿海國(guó)與遠(yuǎn)洋漁業(yè)國(guó)均享有養(yǎng)護(hù)義務(wù)前提下的公海漁業(yè)開發(fā)自由。因此，北極5國(guó)意欲推廣的北冰洋公海漁業(yè)臨時(shí)禁捕措施對(duì)中國(guó)、歐盟、日本、韓國(guó)等國(guó)家及國(guó)家集團(tuán)的潛在影響最大，其所訴求的北冰洋公海漁業(yè)管理“領(lǐng)導(dǎo)者”地位最可能引發(fā)這些遠(yuǎn)洋漁業(yè)國(guó)的質(zhì)疑。另外，冰島、瑞典及芬蘭被摒除在北極5國(guó)聯(lián)盟會(huì)議之外，警惕自身在某些北極管理方面優(yōu)勢(shì)地位喪失的同時(shí)，他們也將密切觀望北極5國(guó)在北冰洋公海漁業(yè)管理方面領(lǐng)導(dǎo)者地位的國(guó)際認(rèn)同度，以衡量其未來北極管理中的角色定位。

二、北極5國(guó)的北冰洋公海漁業(yè)管理排他傾向

在北極5國(guó)不斷強(qiáng)化其北冰洋公海漁業(yè)管理機(jī)制“構(gòu)建者”和“領(lǐng)導(dǎo)者”概念的同時(shí)，他們也一定程度上排斥非北極國(guó)家的參與。

2013年格陵蘭努克北極5國(guó)“聯(lián)盟”會(huì)議指出“北極5國(guó)也認(rèn)識(shí)到其他國(guó)家可能對(duì)北冰洋公海漁業(yè)感興趣，在未來合適的時(shí)機(jī)也可以被邀請(qǐng)參與北冰洋公海漁業(yè)管理討論中”。[4]該言論很明顯強(qiáng)調(diào)了北極5國(guó)在北冰洋公海漁業(yè)管理中的“領(lǐng)導(dǎo)者”地位，且由該聯(lián)盟決定機(jī)制構(gòu)建者的參與及參與時(shí)機(jī)，剝奪了廣大國(guó)際社會(huì)在北冰洋公海漁業(yè)管理中應(yīng)該承擔(dān)及享有的義務(wù)與權(quán)益。

由于北極5國(guó)在北冰洋公海漁業(yè)管理方面所持有的排他傾向和單邊主義，致使其在歷次北極會(huì)議上就北冰洋公海漁業(yè)管理所宣揚(yáng)的理念與其行動(dòng)總存在著矛盾，根本原因在于其“合作是表象，獨(dú)攬是本質(zhì)”的真實(shí)動(dòng)機(jī)。一方面他們認(rèn)為北冰洋公海商業(yè)漁業(yè)在不久將來還不可能成為現(xiàn)實(shí)，[4][8][10]但是同時(shí)他們又認(rèn)為用“預(yù)防性措施”理念建立北冰洋公海漁業(yè)管理臨時(shí)措施對(duì)維護(hù)生態(tài)平衡至關(guān)重要，且迫在眉睫。一方面他們認(rèn)為現(xiàn)有的國(guó)際法適用于北冰洋公海漁業(yè)管理，無需制定新的法律或協(xié)議，但是同時(shí)他們聯(lián)盟內(nèi)部緊鑼密鼓地制定針對(duì)北冰洋公海漁業(yè)臨時(shí)措施，并希望得到廣大國(guó)際社會(huì)的認(rèn)可和遵守。[4][5]一方面他們認(rèn)為現(xiàn)階段開展廣泛國(guó)際合作、掌握科學(xué)數(shù)據(jù)對(duì)掌握北冰洋公海漁業(yè)發(fā)展動(dòng)態(tài)及其重要，但同時(shí)他們熱衷于北冰洋公海漁業(yè)制度構(gòu)建的主動(dòng)權(quán)，聲明僅在合適時(shí)機(jī)可以邀請(qǐng)非極地國(guó)家參與相關(guān)制度的討論。[8]北極5國(guó)動(dòng)機(jī)很明確，在北冰洋公海漁業(yè)制度塵埃落定后才象征性地允許國(guó)際社會(huì)的參與，“國(guó)際合作”有名無實(shí)。

北極5國(guó)在北冰洋公海漁業(yè)管理方面的言行不一還體現(xiàn)在否認(rèn)現(xiàn)階段成立北極區(qū)域性漁業(yè)管理組織的必要性。未來北冰洋公海漁業(yè)較多涉及跨界及高度洄游魚類種群，[11][12]就這些出現(xiàn)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)之間及內(nèi)外的魚類種群，“聯(lián)合國(guó)海洋公約”第63條規(guī)定沿海國(guó)及遠(yuǎn)洋漁業(yè)國(guó)“應(yīng)直接或通過適當(dāng)?shù)姆謪^(qū)域或區(qū)域組織，設(shè)法就必要措施達(dá)成協(xié)議，以養(yǎng)護(hù)在鄰接區(qū)域內(nèi)的這些種群。”*《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第63條“出現(xiàn)在兩個(gè)或兩個(gè)以上沿海國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的種群或出現(xiàn)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)而又出現(xiàn)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)外的鄰接區(qū)域內(nèi)的種群”。另外，1995年聯(lián)合國(guó)出臺(tái)《執(zhí)行‘聯(lián)合國(guó)海洋法公約’有關(guān)養(yǎng)護(hù)和管理跨界魚類種群和高度徊游魚類種群的規(guī)定的協(xié)定》(簡(jiǎn)稱《魚類種群協(xié)定》)，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了建立區(qū)域性漁業(yè)管理組織對(duì)公海漁業(yè)管理的重要性。顯然，國(guó)際漁業(yè)相關(guān)法律及協(xié)議重視國(guó)際合作與區(qū)域性漁業(yè)組織在公海管理方面的協(xié)調(diào)作用。然而，在承認(rèn)國(guó)際法律對(duì)北冰洋公海適用的情況下，北極5國(guó)在歷次聯(lián)盟會(huì)議上均否定現(xiàn)階段成立北極區(qū)域性漁業(yè)管理組織的必要性。這種自相矛盾做法只能揭示北極5國(guó)的唯一目的：在成立勝任北冰洋公海漁業(yè)管理的區(qū)域性組織之前，聯(lián)盟內(nèi)部率先確立該海域的漁業(yè)管理制度，以充分實(shí)現(xiàn)其北冰洋公海漁業(yè)管理訴求，之后區(qū)域性組織的成立及其他利益相關(guān)方的參與就僅僅是國(guó)際合作的“形象工程”。

三、國(guó)際法視角下的北極5國(guó)北冰洋公海漁業(yè)管理“領(lǐng)導(dǎo)者”地位分析

在國(guó)際層面，漁業(yè)管理遵循的重要法律及制度有《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》、《魚類種群協(xié)定》、《負(fù)責(zé)任漁業(yè)行為準(zhǔn)則》、《港口國(guó)預(yù)防、抵制及消除非法、無報(bào)告和不規(guī)范捕撈活動(dòng)的措施協(xié)定》(簡(jiǎn)稱《港口國(guó)措施協(xié)定》)等。鑒于北冰洋公海商業(yè)漁業(yè)并未真正開展，且《負(fù)責(zé)任漁業(yè)行為準(zhǔn)則》及《港口國(guó)措施協(xié)定》均重點(diǎn)針對(duì)船旗國(guó)及港口國(guó)的漁業(yè)管理職責(zé)，提供漁業(yè)捕撈及漁獲品相關(guān)的管理規(guī)范，本論文僅重點(diǎn)解析《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》及《魚類種群協(xié)定》關(guān)于沿海國(guó)與遠(yuǎn)洋漁業(yè)國(guó)在公海漁業(yè)管理中的作用與角色。另外，雖然未來北冰洋公海漁業(yè)可能也會(huì)涉及溯河產(chǎn)卵魚類種群及棲息于大陸架的定居種等生物資源，[13]但本論文重點(diǎn)針對(duì)跨界及高度洄游魚類種群，不僅因?yàn)槠涫俏磥肀北蠊O業(yè)的重要漁業(yè)資源，而且便于論文圍繞《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》及《魚類種群協(xié)定》中相關(guān)條款進(jìn)行針對(duì)性解析。

(一)“公海自由”中的“捕魚自由”

《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》及《魚類種群協(xié)定》適用于所有海域，包括擁有特殊地理位置和自然環(huán)境的北冰洋。根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，北極5國(guó)享有無可爭(zhēng)議的北極專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的漁業(yè)管理主權(quán)權(quán)利。但公約第87條明確規(guī)定國(guó)際社會(huì)擁有開展國(guó)際合作前提下的“公海自由”中的“捕魚自由”，*《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第87條“公海自由”。公約第116條到119條進(jìn)一步明確包括沿海國(guó)及遠(yuǎn)洋捕魚國(guó)在內(nèi)的國(guó)際社會(huì)的公海海洋生物資源開發(fā)權(quán)利、養(yǎng)護(hù)義務(wù)，并提倡積極有效的國(guó)際合作以此制定有效的資源養(yǎng)護(hù)措施。*《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第116條“公海上捕魚的權(quán)利”。*《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第117條“各國(guó)為其國(guó)民采取養(yǎng)護(hù)公海生物資源措施的義務(wù)”。*《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第118條“各國(guó)在養(yǎng)護(hù)與管理生物資源方面的合作”。*《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第119條“公海生物資源的養(yǎng)護(hù)”。簡(jiǎn)而言之，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第87條“公海自由”明確“公海對(duì)所有國(guó)家開放”并享有“捕魚自由”，但“捕魚自由”需在“條件的限制”下享有。仔細(xì)解讀公約的相關(guān)條款，可以獲知該“條件的限制”大致指“采取養(yǎng)護(hù)公海生物資源措施的義務(wù)”、“在養(yǎng)護(hù)與管理生物資源方面的合作”，其中很重要的就是與沿海國(guó)合作開展跨界及高度洄游魚類種群的開發(fā)與養(yǎng)護(hù)。顯然，根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》條款，沿海國(guó)在公海漁業(yè)管理中確實(shí)承擔(dān)著重要且獨(dú)特的作用，但這是否就意味著沿海國(guó)可以合法地承擔(dān)起公海漁業(yè)管理“領(lǐng)導(dǎo)者”角色呢？下節(jié)作詳細(xì)解析。

(二)沿海國(guó)的公海漁業(yè)管理“領(lǐng)導(dǎo)者”角色

就專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與公海鄰接水域內(nèi)的跨界及高度洄游魚類種群開發(fā)及養(yǎng)護(hù)，沿海國(guó)與遠(yuǎn)洋漁業(yè)國(guó)的矛盾由來已久并尖銳，[14][15][16][17]原因就在于不斷稀缺的漁業(yè)資源及不斷增長(zhǎng)的漁業(yè)需求，矛盾比較集中體現(xiàn)在沿海國(guó)試圖通過擴(kuò)展?jié)O業(yè)管轄權(quán)干預(yù)遠(yuǎn)洋漁業(yè)國(guó)的公海漁業(yè)活動(dòng)。本章節(jié)將通過解讀《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》及《魚類種群協(xié)定》，分析沿海國(guó)是否在公海漁業(yè)管理中享有特殊的“領(lǐng)導(dǎo)者”地位。

1、《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》中的沿海國(guó)公海漁業(yè)管理角色

《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》規(guī)定的公海捕魚自由受“條件的限制”，但該限制不等同于授予沿海國(guó)向公海擴(kuò)展其漁業(yè)管轄權(quán)而使公海捕魚自由受“沿海國(guó)的限制”，因?yàn)楣s中沒有條款明確表示沿海國(guó)在公海享有漁業(yè)管轄權(quán)。但是，公約對(duì)公海漁業(yè)管理確實(shí)存在語焉不詳、模棱兩可的問題，以至于不同的利益相關(guān)方對(duì)同一條款的解讀會(huì)截然不同。公約是在特定時(shí)期、各締約國(guó)以緩和海洋矛盾而達(dá)成的妥協(xié)產(chǎn)物，決定了其缺乏執(zhí)行指導(dǎo)、存在不同解讀空間的本質(zhì)。本節(jié)將從公約對(duì)沿海國(guó)、遠(yuǎn)洋漁業(yè)國(guó)、區(qū)域性漁業(yè)組織在公海漁業(yè)管理中作用的定位來解讀公約是否賦予沿海國(guó)公海漁業(yè)管理“領(lǐng)導(dǎo)者”的地位。

本文中北冰洋公海漁業(yè)管理針對(duì)的是“出現(xiàn)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)而又出現(xiàn)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)外的鄰接區(qū)域內(nèi)”的魚類種群，即前文述及的跨界及高度洄游魚類屬于該種群。公約賦予沿海國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)對(duì)該魚類種群管理的主權(quán)權(quán)利，使沿海國(guó)在管理這類同時(shí)會(huì)出現(xiàn)在公海的魚群時(shí)有了一定特殊性，但卻也未剝奪遠(yuǎn)洋漁業(yè)國(guó)在公海對(duì)這類魚群的養(yǎng)護(hù)與開發(fā)權(quán)利；同時(shí)，公約也強(qiáng)調(diào)區(qū)域性漁業(yè)組織在管理這類魚群的重要作用。因此，公約的“語焉不詳”與“模棱兩可”造成公海漁業(yè)管理主體不明，導(dǎo)致利益相關(guān)方之間復(fù)雜、糾纏的矛盾。

公約第63條第2款指出“沿海國(guó)和在鄰接區(qū)域內(nèi)捕撈這種種群的國(guó)家，應(yīng)直接或通過適當(dāng)?shù)姆謪^(qū)域或區(qū)域組織，設(shè)法就必要措施達(dá)成協(xié)議，以養(yǎng)護(hù)在鄰接區(qū)域內(nèi)的這些種群?！?《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第63條“出現(xiàn)在兩個(gè)或兩個(gè)以上沿海國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的種群或出現(xiàn)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)而又出現(xiàn)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)外的鄰接區(qū)域內(nèi)的種群”第2款。公約第64條第1款指出“沿海國(guó)和其國(guó)民在區(qū)域內(nèi)捕撈高度洄游魚種的其他國(guó)家應(yīng)直接或通過適當(dāng)國(guó)際組織進(jìn)行合作，以確保在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)以內(nèi)和以外的整個(gè)區(qū)域內(nèi)的這種魚種的養(yǎng)護(hù)和促進(jìn)最適度利用這種魚種的目標(biāo)。在沒有適當(dāng)?shù)膰?guó)際組織存在的區(qū)域內(nèi)，沿海國(guó)和其國(guó)民在區(qū)域內(nèi)捕撈這些魚種的其他國(guó)家，應(yīng)合作設(shè)立這種組織并參加其工作。”*《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第64條“高度洄游魚種”第1款。

從上述條款可以得出以下結(jié)論和推斷：就跨界及高度洄游魚類種群這種特殊的公海漁業(yè)資源的管理，沿海國(guó)應(yīng)主動(dòng)開展與遠(yuǎn)洋漁業(yè)國(guó)的合作；合作應(yīng)以區(qū)域性漁業(yè)組織為平臺(tái)進(jìn)行；如還未成立區(qū)域性組織，沿海國(guó)與遠(yuǎn)洋漁業(yè)國(guó)應(yīng)合作設(shè)立該組織并共同參與該組織的漁業(yè)管理機(jī)制構(gòu)建。

公約“公海生物資源養(yǎng)護(hù)與管理”條款中第117到119條也明確了沿海國(guó)、遠(yuǎn)洋漁業(yè)國(guó)、區(qū)域性組織在公海漁業(yè)管理中的義務(wù)與權(quán)力。第117條強(qiáng)調(diào)了沿海國(guó)、遠(yuǎn)洋漁業(yè)國(guó)的公海漁業(yè)養(yǎng)護(hù)職責(zé)。*《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第117條“各國(guó)為其國(guó)民采取養(yǎng)護(hù)公海生物資源措施的義務(wù)”。第118條則進(jìn)一步明確以區(qū)域性漁業(yè)組織為平臺(tái)開展沿海國(guó)與遠(yuǎn)洋漁業(yè)國(guó)之間的合作。*《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第118條“各國(guó)在養(yǎng)護(hù)與管理生物資源方面的合作”。值得仔細(xì)推敲的是第119條第2、3款：第2款“在適當(dāng)情形下，應(yīng)通過各主管國(guó)際組織，不論是分區(qū)域、區(qū)域或全球性的，并在所有有關(guān)國(guó)家的參加下，經(jīng)常提供和交換可獲得的科學(xué)情報(bào)、漁獲量和漁撈努力量統(tǒng)計(jì)，以及其他有關(guān)養(yǎng)護(hù)魚的種群的資料?！?《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第119條“公海生物資源的養(yǎng)護(hù)”第2款。再次強(qiáng)調(diào)通過區(qū)域性漁業(yè)組織開展所有公海漁業(yè)相關(guān)國(guó)家之間的科學(xué)研究合作；第3款“有關(guān)國(guó)家應(yīng)確保養(yǎng)護(hù)措施及其實(shí)施不在形式上或事實(shí)上對(duì)任何國(guó)家的漁民有所歧視?！?《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第119條“公海生物資源的養(yǎng)護(hù)”第3款。則隱晦地表示沿海國(guó)在公海漁業(yè)中不具有特殊的管理地位。

綜上所述，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》賦予沿海國(guó)與遠(yuǎn)洋漁業(yè)國(guó)平等的權(quán)利與義務(wù)、通過區(qū)域性漁業(yè)管理組織、以國(guó)際合作的方式共同養(yǎng)護(hù)與管理公海漁業(yè)資源。

2、《魚類種群協(xié)定》中的沿海國(guó)公海漁業(yè)管理角色

但是由于《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》就高商業(yè)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的跨界及高度洄游魚類種群的養(yǎng)護(hù)與管理缺乏落到實(shí)處的執(zhí)行意見，且就養(yǎng)護(hù)與管理的國(guó)際合作的開展也缺乏建設(shè)性的指導(dǎo)意見，1995年聯(lián)合國(guó)通過了《魚類種群協(xié)定》，該協(xié)定是《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》關(guān)于跨界及高度洄游魚類種群養(yǎng)護(hù)與管理的執(zhí)行協(xié)定。仔細(xì)解讀《魚類種群協(xié)定》，可以發(fā)現(xiàn)其四個(gè)重要的特點(diǎn)。

首先，協(xié)定確實(shí)從某種程度上賦予沿海國(guó)在這類魚群養(yǎng)護(hù)與管理中的特殊性。協(xié)議第7條第1款首先聲明“在不妨害沿海國(guó)根據(jù)‘公約’享有的在國(guó)家管轄地區(qū)內(nèi)勘查和開發(fā)、養(yǎng)護(hù)和管理海洋生物資源的主權(quán)權(quán)利，及所有國(guó)家根據(jù)‘公約’享有的可由其國(guó)民在公海上捕魚的權(quán)利的情況下……”，*《魚類種群協(xié)定》第7條“養(yǎng)護(hù)和管理措施的互不抵觸”第1款。表明協(xié)定將平衡協(xié)調(diào)“沿海國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)漁業(yè)主權(quán)權(quán)利”與“遠(yuǎn)洋漁業(yè)國(guó)公海捕魚自由權(quán)利”之間的潛在沖突。但是協(xié)定第7條第2款隨之指出“為公海訂立的和為國(guó)家管轄地區(qū)制定的養(yǎng)護(hù)和管理措施應(yīng)互不抵觸，以確保整體養(yǎng)護(hù)和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群”*《魚類種群協(xié)定》第7條“養(yǎng)護(hù)和管理措施的互不抵觸”第2款。，無形中使沿海國(guó)可以以“確保整體養(yǎng)護(hù)和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群”的名義影響公海漁業(yè)管理制度的建立。當(dāng)然，沿海國(guó)享有該特殊權(quán)利的前提是“為公海訂立的和為國(guó)家管轄地區(qū)制定的養(yǎng)護(hù)和管理措施應(yīng)互不抵觸”，意味著北極5國(guó)聯(lián)盟內(nèi)部制定的北冰洋公海臨時(shí)禁捕政策應(yīng)該與他們各自的北極專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)漁業(yè)制度互不抵觸。但是，縱橫觀察北極5國(guó)各自的國(guó)內(nèi)政策，禁捕并不是其北極漁業(yè)政策的主旋律，這也不禁讓國(guó)際社會(huì)質(zhì)疑其所倡導(dǎo)的北冰洋公海漁業(yè)臨時(shí)禁捕政策的公正性和動(dòng)機(jī)。在北極5國(guó)中，美國(guó)從2009年起就在其北極專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)執(zhí)行禁捕政策，并積極倡導(dǎo)其他北極國(guó)家執(zhí)行同樣的漁業(yè)政策，但是響應(yīng)者寥寥。以加拿大為例，時(shí)任加拿大漁業(yè)及海洋部(Fisheries and Oceans Canada)“國(guó)際政策與一體化”部門(International Policy and Integration)主任的Ridgeway女士就曾經(jīng)提出：就新興漁業(yè)，加拿大采納謹(jǐn)慎的預(yù)防性措施，通過科學(xué)證據(jù)確定新興漁業(yè)政策；極端的禁捕政策并不是加拿大應(yīng)對(duì)新興漁業(yè)的唯一對(duì)策，相反，加拿大更推崇綜合考慮生態(tài)保護(hù)及社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益兩方面因素。[18]另外，氣候變化下北極海域魚群北遷的最大受益者可能是挪威及俄羅斯，因?yàn)閺拇伪睒O海域北遷的多數(shù)魚群可能停留在上述兩國(guó)適宜魚類棲息的北極專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)海域內(nèi)[11]，以漁業(yè)為國(guó)際經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)之一的上述國(guó)家應(yīng)該不樂意于在漁業(yè)前景美好的本國(guó)北極海域執(zhí)行禁捕政策。同時(shí)，上個(gè)世紀(jì)90年代中白令海遠(yuǎn)洋漁業(yè)國(guó)與沿海國(guó)美國(guó)和俄羅斯之間的爭(zhēng)端也讓人深省：沿海國(guó)出于維持本國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)漁業(yè)資源可持續(xù)性發(fā)展的目標(biāo)，積極倡導(dǎo)在鄰接的公海海域執(zhí)行禁捕政策，但是在本國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)卻未能執(zhí)行相應(yīng)的“互不抵觸”政策，導(dǎo)致遠(yuǎn)洋漁業(yè)國(guó)對(duì)禁捕政策的不認(rèn)同，最終白令海狹鱈資源瀕臨極度枯竭而不得不執(zhí)行無限期的禁捕政策，落得“兩敗俱傷”的結(jié)局。白令海狹鱈資源管理警示國(guó)際社會(huì)：沿海國(guó)與遠(yuǎn)洋漁業(yè)國(guó)的國(guó)際合作、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)外的漁業(yè)政策協(xié)調(diào)對(duì)公海漁業(yè)可持續(xù)性發(fā)展至關(guān)重要。因此，就如《魚類種群協(xié)定》所規(guī)定，沿海國(guó)享有公海漁業(yè)管理特殊地位的前提是公海內(nèi)外相互協(xié)調(diào)的漁業(yè)政策。但是，就現(xiàn)實(shí)情況而言，北極5國(guó)并不能做到如此“協(xié)調(diào)”。

其次，協(xié)定強(qiáng)調(diào)了預(yù)防性措施在跨界及高度洄游魚類種群養(yǎng)護(hù)與管理中的重要性。協(xié)定第6條詳述了“預(yù)防性措施的適用”。*《魚類種群協(xié)定》第6條“預(yù)防性措施的適用”。預(yù)防性措施的理念提倡在漁業(yè)活動(dòng)造成重大危害之前采取措施保護(hù)漁業(yè)資源，其似乎可以提供北極5國(guó)一定依據(jù)倡導(dǎo)禁捕政策。然而，不盡然，原因在于協(xié)定所體現(xiàn)的另一重要特點(diǎn)。

協(xié)定的另一重要特點(diǎn)要求制定預(yù)防性措施的前提為“最佳科學(xué)證據(jù)”?，F(xiàn)階段，北冰洋中央海域經(jīng)年海冰未化，未來漁業(yè)發(fā)展前景未明，[11][19]開展科學(xué)調(diào)查、鼓勵(lì)國(guó)際合作交換科學(xué)數(shù)據(jù)對(duì)預(yù)測(cè)北極漁業(yè)發(fā)展具有重要作用。在非北極國(guó)家并未全面參與相關(guān)科學(xué)數(shù)據(jù)調(diào)查、國(guó)際社會(huì)對(duì)未來北冰洋公海漁業(yè)發(fā)展未知的前提下，北極5國(guó)提出的臨時(shí)禁捕政策缺乏科學(xué)依據(jù)。

最后，《魚類種群協(xié)定》高度強(qiáng)調(diào)了區(qū)域性漁業(yè)管理組織在協(xié)調(diào)公海漁業(yè)管理方面的重要作用，且為了彌補(bǔ)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》在成立該種組織方面缺乏建設(shè)性意見的缺憾，協(xié)定制定了具體的執(zhí)行建議，協(xié)定第8條到14條均與該主題相關(guān)。最引人注目的是：協(xié)定所規(guī)定的區(qū)域性漁業(yè)組織成員的標(biāo)準(zhǔn)如此之低以至于“對(duì)有關(guān)漁業(yè)真正感興趣的國(guó)家可成為這種組織的成員或這種安排的參與方”；*《魚類種群協(xié)定》第8條“養(yǎng)護(hù)與管理的合作”第3款。協(xié)定也規(guī)定“養(yǎng)護(hù)與管理措施的互不抵觸”，強(qiáng)調(diào)沿海國(guó)與遠(yuǎn)洋漁業(yè)國(guó)平等的公海漁業(yè)管理職責(zé)。*《魚類種群協(xié)定》第7條“養(yǎng)護(hù)與管理措施的互不抵觸”。正如協(xié)定所倡導(dǎo)的，當(dāng)今世界各大洋公海漁業(yè)管理的職責(zé)幾乎均由區(qū)域性漁業(yè)組織承擔(dān)，雖然沿海國(guó)確實(shí)是這類組織的重要成員國(guó)、甚至有的時(shí)候是重要的決策者，但是更普遍的是，沿海國(guó)與遠(yuǎn)洋漁業(yè)國(guó)在該類組織中承擔(dān)著共同、且相同的權(quán)利與義務(wù)。北冰洋公海沒有理由成為世界各大洋的特例，其漁業(yè)管理也沒有理由成為特例。

沿海國(guó)的“漁業(yè)管轄權(quán)擴(kuò)展”并不是新生事物：上個(gè)世紀(jì)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的出臺(tái)使沿海國(guó)擁有了擴(kuò)展到其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的漁業(yè)管轄權(quán)，這是公約制度下合理合法的行為；然而，在公約出臺(tái)后的漁業(yè)實(shí)踐中，沿海國(guó)為更好維護(hù)其管轄范圍內(nèi)的漁業(yè)資源可持續(xù)性發(fā)展，逐漸試圖向公海擴(kuò)展其管轄權(quán)，這應(yīng)該是游走在法律灰色地帶的一種行為。英文文獻(xiàn)中常用“extended fishing jurisdiction”與“creeping fishing jurisdiction”對(duì)應(yīng)“漁業(yè)管轄權(quán)擴(kuò)展”，上述兩術(shù)語在文獻(xiàn)中被交替使用，未見明顯區(qū)分。根據(jù)英語措辭的內(nèi)在涵義，筆者更趨向于認(rèn)為：extended fishing jurisdiction是法律保障下的漁業(yè)管轄權(quán)擴(kuò)展，而creeping fishing jurisdiction則是利用法律中的“模棱兩可”與“語焉不詳”、試圖通過單邊主義實(shí)現(xiàn)的管轄權(quán)擴(kuò)展，并不受法律的保障。綜上所述，迄今北極5國(guó)在北冰洋公海漁業(yè)管理方面表現(xiàn)出“creeping fishing jurisdiction”的明顯特征。

四、中國(guó)應(yīng)對(duì)策略

雖然中國(guó)是傳統(tǒng)漁業(yè)大國(guó)，但在維護(hù)海洋漁業(yè)權(quán)益實(shí)踐方面卻缺乏制定長(zhǎng)遠(yuǎn)并全面策略的經(jīng)驗(yàn)。隨著北極逐漸成為世界的關(guān)注點(diǎn)，中國(guó)應(yīng)該重視新興的極地海洋權(quán)益，因?yàn)橹袊?guó)享有國(guó)際法所賦予的合理正當(dāng)?shù)暮Ｑ髾?quán)益。加強(qiáng)對(duì)國(guó)際海洋法的研究，將有助于中國(guó)明確極地海洋權(quán)益及義務(wù)，從而更好地運(yùn)用法律所賦予的權(quán)利參與極地漁業(yè)管理及管理制度構(gòu)建。加強(qiáng)政策扶持也是中國(guó)形成長(zhǎng)遠(yuǎn)的極地海洋戰(zhàn)略思想的前提。增強(qiáng)科技力量，積極開展極地漁業(yè)資源科學(xué)研究、調(diào)查勘探，因?yàn)橹挥姓J(rèn)識(shí)極地才能制定出科學(xué)合理的極地政策，提升中國(guó)參與北極漁業(yè)養(yǎng)護(hù)與管理的能力。在北極漁業(yè)事務(wù)中，強(qiáng)調(diào)國(guó)際法所賦予的權(quán)益也是至關(guān)重要的，北極國(guó)家憑借地緣優(yōu)勢(shì)、政治及經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)掌握著制度構(gòu)建過程，并決定著制度構(gòu)建參與者的刪選，作為非北極國(guó)家，我們必須呼吁，非沿海國(guó)的參與將提升北冰洋公海漁業(yè)制度構(gòu)建的公正性與合法性。與南極有《南極條約》體系的“一統(tǒng)全局”特點(diǎn)不同，北極地區(qū)的相關(guān)制度還未健全，我們也必須警惕北極國(guó)家把沿海國(guó)的管轄權(quán)延伸到公海的意識(shí)和趨勢(shì)；一旦北極國(guó)家在北冰洋公海漁業(yè)管理制度構(gòu)建的程序及方式上獲得了絕對(duì)的主導(dǎo)地位，這種做法很可能會(huì)被沿用到其他北極事務(wù)的管理領(lǐng)域，這是代表普遍利益的國(guó)際社會(huì)不希望發(fā)生的事情。作為負(fù)責(zé)任漁業(yè)大國(guó)，中國(guó)尊重北極沿海國(guó)在北極漁業(yè)管理中的重要地位，但也倡導(dǎo)國(guó)際法框架下的極地漁業(yè)管理國(guó)際合作，為北極漁業(yè)可持續(xù)性發(fā)展貢獻(xiàn)力量，以此創(chuàng)造真正意義上的“和諧北極”。

五、結(jié)語

氣候變化下的北冰洋公海漁業(yè)未來發(fā)展令人期待。但同時(shí)北冰洋公海漁業(yè)也面臨著困境：《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》及《魚類種群協(xié)定》等國(guó)際法律適用于北極卻不針對(duì)北極，迄今未有北極區(qū)域性漁業(yè)組織承擔(dān)北冰洋公海漁業(yè)管理職責(zé)。[17][20][21]因而，北冰洋公海漁業(yè)管理機(jī)制的構(gòu)建是當(dāng)務(wù)之急。北極5國(guó)以單邊主義方式承擔(dān)起管理領(lǐng)導(dǎo)者的職責(zé)，提出禁捕政策，不僅其領(lǐng)導(dǎo)者地位無法律依據(jù)，而且禁捕政策也缺乏合理性。

北極5國(guó)在北冰洋公海漁業(yè)管理機(jī)制構(gòu)建上所表現(xiàn)的主導(dǎo)性應(yīng)該引起國(guó)際社會(huì)的高度重視，警惕其形成排斥國(guó)際社會(huì)的管理聯(lián)盟，防止其把聯(lián)盟協(xié)議強(qiáng)加于國(guó)際社會(huì)，杜絕其潛移默化地強(qiáng)化“北極領(lǐng)導(dǎo)者”概念并逐漸把管轄權(quán)延伸到北極的其他領(lǐng)域。北極國(guó)家在北極地區(qū)享有國(guó)際法所賦予的一切主權(quán)、主權(quán)權(quán)利及管轄權(quán)，但北極的人類共同財(cái)產(chǎn)屬于全人類，國(guó)際社會(huì)在北極的權(quán)益受國(guó)際法的保障。

就北冰洋公海漁業(yè)管理而言，成立區(qū)域性漁業(yè)組織，并以該組織為平臺(tái)加強(qiáng)北極與非北極國(guó)家之間的溝通與交流，以國(guó)際合作的方式共同參與機(jī)制構(gòu)建的過程，這不僅符合國(guó)際法，而且是現(xiàn)代漁業(yè)管理實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。[2][22]就國(guó)際漁業(yè)管理實(shí)踐而言，沿海國(guó)確實(shí)在區(qū)域性漁業(yè)組織的成立及工作運(yùn)轉(zhuǎn)方面具有重要的協(xié)調(diào)功能，但國(guó)際社會(huì)是否認(rèn)可其協(xié)調(diào)功能，關(guān)鍵在于北極5國(guó)能否表現(xiàn)出國(guó)際合作的意愿，而不僅僅著眼于“聯(lián)盟”利益，也在于其是否具備協(xié)調(diào)的能力，在北冰洋公海漁業(yè)發(fā)展、漁業(yè)利益爭(zhēng)斗白熱化之前，開展廣泛的國(guó)際合作，構(gòu)建以科學(xué)為依據(jù)的、造福人類的漁業(yè)養(yǎng)護(hù)與管理機(jī)制。

北極5國(guó)與廣大非北極國(guó)家之間在北冰洋公海漁業(yè)管理方面的關(guān)系與互動(dòng)絕不是“零和博弈”所呈現(xiàn)的“彼之所得必為我之所失”；相反，雙方的合作才是“正和博弈”所呈現(xiàn)的雙贏局面的前提。

參考文獻(xiàn)：

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責(zé)任編輯：周延云

Analysis on A5’s Stewardship in the High Seas Fisheries Management in the Central Arctic Ocean

Zou LeileiHuang Shuolin

(Institute of Marine Policy and Law, Shanghai Ocean University, Shanghai 201306, China)

Abstract:Acting as the steward for high seas fisheries management in the Central Arctic Ocean (CAO), the Five Arctic Ocean Coastal States (A5) has agreed internally on interim measures for this area, and make endeavors to encourage other states to take measures consistent with interim measures. A5 has long been trying to establish its stewardship in the high seas fisheries management in CAO, denying other stake holders' involvement in constructing its management regime, a unilateralism which originates from A5's efforts in asserting its role as the CAO steward. An analysis will be conducted in the paper about the legitimacy of A5's stewardship in CAO fisheries management in the light of "United Nations Convention on the Law of the Sea" (UNCLOS) and "The Straddling Fish Stocks Agreement for the Implementation of the Provisions of UNCLOS" (AFS), two key international fisheries laws. China's response is also discussed.

Key words:high seas fisheries management in the Central Arctic Ocean; the Five Arctic Ocean Coastal States; interim measures; stewardship; legitimacy

*收稿日期：2015-11-17

基金項(xiàng)目：教育部人文社科規(guī)劃基金項(xiàng)目“北極公海漁業(yè)管理機(jī)制構(gòu)建與中國(guó)的應(yīng)對(duì)策略”(15YJAGJW007)；國(guó)家海洋局“南北極環(huán)境綜合考察與評(píng)估專項(xiàng)”子項(xiàng)目“極地法律體系研究”(CHINARE2015-04-05-04)

作者簡(jiǎn)介：鄒磊磊(1974-)，女，上海人，上海海洋大學(xué)海洋政策與法律研究所副教授，博士，主要從事極地漁業(yè)管理機(jī)制、海洋環(huán)境保護(hù)與治理等研究。

中圖分類號(hào)：DF935

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672-335X(2016)03-0006-08