潘 登，諸 江

（中南林業(yè)科技大學(xué) 政法學(xué)院，湖南 長沙 410004）

論集體林地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離與流轉(zhuǎn)

潘 登，諸 江

（中南林業(yè)科技大學(xué) 政法學(xué)院，湖南 長沙 410004）

集體林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)可分為承包經(jīng)營權(quán)整體流轉(zhuǎn)和集體林地經(jīng)營權(quán)分離流轉(zhuǎn)兩大類。農(nóng)林產(chǎn)業(yè)規(guī)?；l(fā)展需要集體林地大量流轉(zhuǎn)和集中。集體林地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，可以推動集體林地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。進(jìn)一步推行林地經(jīng)營權(quán)分離流轉(zhuǎn)形式，而非承包經(jīng)營權(quán)整體流轉(zhuǎn)，仍存在諸多阻礙集體林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的因素，應(yīng)從完善林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度、完善集體林權(quán)流轉(zhuǎn)制度、集體林地相關(guān)制度的配合，以及地方政府加強(qiáng)宣傳和引導(dǎo)等方面提出對策。

集體林地使用權(quán)；集體林地承包經(jīng)營權(quán)；承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分離；集體林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)

近年來，國家為了引導(dǎo)和鼓勵(lì)林權(quán)流轉(zhuǎn)頒布了多項(xiàng)政策和措施，在各省試點(diǎn)也頗有成效，林權(quán)交易中心蓬勃發(fā)展，每年全國不同種類的林權(quán)流轉(zhuǎn)量也在逐步增加。在農(nóng)林產(chǎn)業(yè)規(guī)?；l(fā)展的趨勢下，需要集體林地使用權(quán)的大面積流轉(zhuǎn)和集中，但現(xiàn)實(shí)中林地流轉(zhuǎn)的地域性特點(diǎn)強(qiáng)，現(xiàn)階段還存在諸多理論和制度的障礙，不易人為推動。對此，2014年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》（以下簡稱2014年《意見》）指出，現(xiàn)階段通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場的農(nóng)業(yè)產(chǎn)權(quán)“以農(nóng)戶承包土地經(jīng)營權(quán)、集體林地經(jīng)營權(quán)為主，不涉及農(nóng)村集體土地所有權(quán)和依法以家庭承包方式承包的集體土地承包權(quán)”，這一文件的頒發(fā)明確將承包經(jīng)營權(quán)中的承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)加以分離和明確，推動了我國集體土地所有權(quán)、承包權(quán)，與經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分離”的進(jìn)程，為集體林地承包權(quán)經(jīng)營權(quán)的分離流轉(zhuǎn)奠定了制度基礎(chǔ)。

一、 集體林地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離

我國森林資源有兩種所有制，國有和集體所有。集體林地包括集體所有集體使用的林地，以及國家所有但由集體使用的林地兩種。[1]它是集體林權(quán)中的權(quán)利對象之一，集體林權(quán)權(quán)利人對集體林地享有占有、使用、收益的權(quán)利；從另一個(gè)角度來說，權(quán)利人對集體林地享有經(jīng)營的權(quán)利。

（一）林地承包經(jīng)營權(quán)

林地承包經(jīng)營權(quán)，是指承包人依照土地承包法簽訂承包合同在約定期限內(nèi)對集體所有或國家所有由集體使用的林地資源所享有的生產(chǎn)經(jīng)營和收益的權(quán)利。林地承包經(jīng)營權(quán)是一種用益物權(quán)，它包含了集體林地承包人對該土地資源享有占有、使用、收益的權(quán)利。

承包經(jīng)營權(quán)是我國在特定時(shí)期，特殊的歷史背景下，為解放我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力而得出的產(chǎn)物，將來很長時(shí)間內(nèi)，農(nóng)村土地承包制度對我國農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展具有積極促進(jìn)作用，雖然有其限制，但仍應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持，在此制度的基礎(chǔ)上加以改進(jìn)和完善。

（二）林地承包權(quán)

林地承包權(quán)是從林地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來的一種身份權(quán)，《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》中指出，農(nóng)業(yè)產(chǎn)權(quán)交易市場中的流轉(zhuǎn)活動不涉及“依法以家庭承包方式承包的集體土地承包權(quán)”，這一規(guī)定明確了對集體林地“承包權(quán)”的認(rèn)可。分離該權(quán)利，是認(rèn)為承包人的身份應(yīng)當(dāng)有帶來收益的可能，否則就沒有分離的必要。因此，筆者認(rèn)為，從承包經(jīng)營權(quán)中分離出的林地承包權(quán)，是指已經(jīng)與集體簽訂林地承包經(jīng)營合同，依法取得集體林地經(jīng)營權(quán)的承包人，依據(jù)其合同當(dāng)事人身份所享有的，可能帶來其他收益的權(quán)利。從這個(gè)層面來看，林地承包權(quán)是承包人實(shí)現(xiàn)集體林權(quán)中收益權(quán)能的前提條件。

對承包權(quán)的確認(rèn)，即對林農(nóng)之于集體林地?fù)碛虚L期權(quán)利的確認(rèn)。在我國土地公有制的大環(huán)境下，林農(nóng)對于林地沒有所有權(quán)，一旦流轉(zhuǎn)全部承包經(jīng)營權(quán)恐有失去穩(wěn)定生活保障的危險(xiǎn)，而保留承包權(quán)，則相當(dāng)于林農(nóng)仍然保留實(shí)質(zhì)意義上的林地“所有權(quán)”。

（三）林地經(jīng)營權(quán)

2008年《國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》中提到：“在依法、自愿、有償?shù)那疤嵯?，林地承包?jīng)營權(quán)人可采取多種方式流轉(zhuǎn)林地經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)?！贝撕螅?014年《意見》將集體林地經(jīng)營權(quán)納入了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場主要交易的產(chǎn)權(quán)之一，進(jìn)一步對這一權(quán)利加以明確。

林地經(jīng)營權(quán)，是林地使用權(quán)中的一種，是“使用”的實(shí)際支配和現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)。集體林地的經(jīng)營權(quán)，可理解為承包經(jīng)營權(quán)權(quán)利人享有以獲得經(jīng)濟(jì)效益為目的，對集體林地及其作物或其他生產(chǎn)物進(jìn)行培植、養(yǎng)育、維護(hù)、管理、采收等一系列經(jīng)營活動的權(quán)利。

二、集體林地權(quán)利流轉(zhuǎn)

理論上按照權(quán)利類別，林地權(quán)利流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)包括林地所有權(quán)流轉(zhuǎn)和林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)兩大類。現(xiàn)階段，我國實(shí)踐中林地權(quán)利流轉(zhuǎn)主要集中在集體林地權(quán)利的流轉(zhuǎn)。而且研究認(rèn)為，“林地流轉(zhuǎn)”意味著對林地進(jìn)行處分，在我國土地公有制的背景下，林農(nóng)對林地不享有處分權(quán)，[2]因此，研究“集體林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)”將更具實(shí)踐意義。

在我國，集體林地使用權(quán)包括對林地實(shí)施種養(yǎng)、維護(hù)、管理、收獲、采伐、建造設(shè)施設(shè)備等一系列合法經(jīng)營行為的權(quán)利，即除林地所有權(quán)以外的用益物權(quán)。[3]集體林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是指集體經(jīng)濟(jì)組織中的農(nóng)戶，以及獲得集體林地承包經(jīng)營權(quán)的其他主體，將所承包林地的使用權(quán)，以一定方式轉(zhuǎn)移給他人的行為。

根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的相關(guān)規(guī)定，林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的形式包括轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商、作價(jià)入股等。[4]此外，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》、《物權(quán)法》等對林地使用權(quán)在一定情況下可以進(jìn)行抵押也做出了相關(guān)規(guī)定。

對集體林地承包人來說，林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的形式主要包括兩類，一是集體林地承包經(jīng)營權(quán)整體的流轉(zhuǎn)，二是集體林地經(jīng)營權(quán)的分離流轉(zhuǎn)。

（一）集體林地承包經(jīng)營權(quán)整體流轉(zhuǎn)

集體林地承包經(jīng)營權(quán)整體流轉(zhuǎn)，是指林農(nóng)在流轉(zhuǎn)林地使用權(quán)時(shí)，集體經(jīng)濟(jì)組織與林農(nóng)解除原有承包關(guān)系，與受讓人訂立新的承包關(guān)系，即林農(nóng)將承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)一同轉(zhuǎn)讓給受讓人的行為。有學(xué)者將其定義為集體林地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性流轉(zhuǎn)。

承包經(jīng)營權(quán)整體流轉(zhuǎn)，強(qiáng)調(diào)原有承包經(jīng)營合同關(guān)系解除，原合同當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系也隨之解除；同時(shí)，原集體經(jīng)濟(jì)組織與新的承包人再次訂立承包合同，兩者建立起新的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。歸為集體林地承包經(jīng)營權(quán)整體流轉(zhuǎn)的形式主要包括互換、轉(zhuǎn)讓、拍賣等。但是，目前政策立法上對于林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)形式的定義、限制及要求等規(guī)定尚待完善和系統(tǒng)化，學(xué)界觀點(diǎn)也頗有爭論。

（二）集體林地經(jīng)營權(quán)的分離流轉(zhuǎn)

農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)的分離流轉(zhuǎn)是指在農(nóng)民與集體的承包關(guān)系未發(fā)生變化的前提下，把土地經(jīng)營權(quán)從原承包經(jīng)營權(quán)中分離出來，單獨(dú)轉(zhuǎn)讓給其他人，同時(shí)獲得一定收益的行為。[5]也有學(xué)者將其定義為承包經(jīng)營權(quán)的債權(quán)性流轉(zhuǎn)。[6]本研究將集體林地經(jīng)營權(quán)分離流轉(zhuǎn)定義為，享有林地承包經(jīng)營權(quán)的林農(nóng)，保留對該林地的承包權(quán)，僅將經(jīng)營權(quán)投入流轉(zhuǎn)市場的處分行為。

集體林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，強(qiáng)調(diào)林農(nóng)與集體組織仍然保留承包經(jīng)營合同關(guān)系，其因承包人身份而依然對集體組織享有相應(yīng)權(quán)利，負(fù)擔(dān)相應(yīng)義務(wù)；因經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同而對第三人享有長期或一次性收益的權(quán)利，負(fù)擔(dān)在約定時(shí)段內(nèi)放棄經(jīng)營權(quán)而交由第三人享有的義務(wù)。綜合我國現(xiàn)行林權(quán)流轉(zhuǎn)的各項(xiàng)規(guī)定，以及學(xué)者的不同觀點(diǎn)，在林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的形式中，歸為林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主要包括：轉(zhuǎn)包、出租、入股等。

三、集體林地經(jīng)營權(quán)分離流轉(zhuǎn)的優(yōu)勢分析

較之承包經(jīng)營權(quán)整體流轉(zhuǎn)，集體林地經(jīng)營權(quán)分離流轉(zhuǎn)在穩(wěn)定林農(nóng)原有權(quán)利、保障林農(nóng)收益、解除林農(nóng)顧慮等方面有更大的優(yōu)勢，因此，推廣林地經(jīng)營權(quán)分離流轉(zhuǎn)，將更容易刺激林農(nóng)流轉(zhuǎn)興趣，提高其將所承包林地投入流轉(zhuǎn)市場的積極性。具體分析如下：

（一）可以解除林農(nóng)對完全喪失承包經(jīng)營權(quán)的顧慮

我國傳統(tǒng)文化中，農(nóng)民一直以地為本，以地為業(yè)，即使現(xiàn)今更多的年輕農(nóng)村人口選擇外出打工就業(yè)，其對家鄉(xiāng)土地也仍然保留著眷戀之情，認(rèn)為土地是“命根”，是“老祖宗的基業(yè)”，甚至認(rèn)為放棄土地承包經(jīng)營權(quán)是一種“不孝”，[7]這樣的傳統(tǒng)思想一直是集體林地流轉(zhuǎn)的阻礙因素之一。此外，由于國家政策對林業(yè)支持力度的增加，部分企業(yè)借“經(jīng)營林業(yè)”圈地炒林，而出讓方農(nóng)戶也喪失了該片林地的承包經(jīng)營權(quán)。[8]受傳統(tǒng)觀念和惡性商業(yè)入資的影響，林農(nóng)寧可林地自然生長，也不敢轉(zhuǎn)讓承包經(jīng)營權(quán)。

流轉(zhuǎn)林地經(jīng)營權(quán)、保留承包權(quán)，讓林農(nóng)以“暫借”的方式流出林地使用權(quán)，在閑置林地帶來收益的同時(shí)，林農(nóng)也保留了一部分穩(wěn)定的物權(quán)。這是從法律政策層面對其仍然“擁有”這片林地的認(rèn)可，將給林農(nóng)心理上帶來很大的安全感，打消其“失地”擔(dān)憂。

（二）更有利于潛在受讓方的生產(chǎn)經(jīng)營

林業(yè)向來有著投資大、回報(bào)周期長的特點(diǎn)，若要發(fā)展林產(chǎn)業(yè)，需大面積、長期流入林地使用權(quán)，否則無法獲得足夠收益、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)增值。一次性整體流轉(zhuǎn)林地承包經(jīng)營權(quán)，所涉及權(quán)利更多，與原承包人脫離關(guān)系更徹底，一般成交價(jià)格高，支付周期短，使?jié)撛谑茏尫叫柙诙虝r(shí)間內(nèi)籌集大筆資金，用于支付林地使用權(quán)流入成本。

若僅流轉(zhuǎn)林地經(jīng)營權(quán)，則涉及權(quán)利少，林農(nóng)長期保留承包權(quán)，潛在受讓方可根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力選擇一次性或分期支付，拉長支付周期，減小支付壓力，利于其盤活資金用于基礎(chǔ)建設(shè)，和維持運(yùn)營，不至于被高成本“捆住手腳”。

而且流入林地經(jīng)營權(quán)成本的降低，會使得經(jīng)營者變動更為靈活，潛在受讓方可根據(jù)自身狀況，必要地調(diào)整流入經(jīng)營權(quán)的林地面積、區(qū)域，為其經(jīng)營林產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造一個(gè)更加開放的發(fā)展環(huán)境。

（三）林地經(jīng)營權(quán)分離流轉(zhuǎn)的制度限制更小

保障林農(nóng)的穩(wěn)定收益是集體林地承包經(jīng)營制度的重要意義之一。將承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離后，保障穩(wěn)定收益的職能歸入了集體林地承包權(quán)，而經(jīng)營權(quán)的定位則是流動性更強(qiáng)，便于流轉(zhuǎn)。我國目前對于承包經(jīng)營權(quán)整體流轉(zhuǎn)的限制仍未完全放開，例如，《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，以轉(zhuǎn)讓形式流轉(zhuǎn)林地承包經(jīng)營權(quán)，需要經(jīng)發(fā)包方同意，并對轉(zhuǎn)讓方和受讓方都做出了一定要求和限制。但是，為了加快林業(yè)發(fā)展，政策制度上對林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)則是采取的較為開放和鼓勵(lì)的態(tài)度，例如出租和轉(zhuǎn)包形式的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，僅需在發(fā)包方備案，若受讓方為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，可選擇轉(zhuǎn)包，若是本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人，可選擇出租等等，如此限制較小，經(jīng)過的審批環(huán)節(jié)更少。

四、林地經(jīng)營權(quán)分離流轉(zhuǎn)的制約因素

2003年《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》中提出了“加快推進(jìn)森林、林木和林地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)”，我國各級政府部門在十余年里頒布了多項(xiàng)政策法規(guī)以推動林業(yè)使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。林地經(jīng)營權(quán)的分離流轉(zhuǎn)相比于林地承包經(jīng)營權(quán)整體流轉(zhuǎn)具有較為明顯的優(yōu)勢。[9]目前我國林地經(jīng)營權(quán)分離流轉(zhuǎn)的發(fā)展仍然存在諸多現(xiàn)實(shí)的制約，主要涵蓋以下三個(gè)層面：

（一）政策立法及理論指導(dǎo)層面

1.林地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)在立法層面尚待進(jìn)一步明確

我國推行集體林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，提出集體林地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)等概念以來，僅在政策層面提及和推廣了這些權(quán)利，而立法層面卻相對滯后?，F(xiàn)行法律、法規(guī)中缺乏對集體林地的承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的進(jìn)一步分離和明晰，限制了我國集體林地經(jīng)營權(quán)分離流轉(zhuǎn)的制度建設(shè)。

2.學(xué)界對林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形式的探究缺乏系統(tǒng)化

對于林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的形式和類型，學(xué)界缺乏系統(tǒng)完整的研究。有學(xué)者認(rèn)為，轉(zhuǎn)包是目前土地承包經(jīng)營權(quán)最主要的流轉(zhuǎn)方式；也有學(xué)者提倡加快林業(yè)經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)主要方式在于推動農(nóng)民林業(yè)專業(yè)合作社的發(fā)展；還有學(xué)者提出，應(yīng)將出租從流轉(zhuǎn)形式中去除[10]；此外，更多學(xué)者羅列出了所有的流轉(zhuǎn)形式，將林木所有權(quán)、林業(yè)產(chǎn)品等林權(quán)的流轉(zhuǎn)，與林地權(quán)利流轉(zhuǎn)一同研究，但未從實(shí)踐操作的角度，清晰地將林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與承包經(jīng)營權(quán)整體流轉(zhuǎn)的不同形式區(qū)分開來。這一現(xiàn)狀，導(dǎo)致政府林業(yè)部門在推廣林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)缺乏目的性，事倍功半。

3.政府僅推廣“流轉(zhuǎn)”而缺少 “經(jīng)營權(quán)分離流轉(zhuǎn)”的推廣

雖然2014年《意見》中對“林地經(jīng)營權(quán)”進(jìn)行了書面認(rèn)可，但綜觀我國地方政府林業(yè)部門，特別是縣級直接指導(dǎo)林農(nóng)開展林權(quán)交易的機(jī)構(gòu)所制定的各項(xiàng)制度和文件中，并未就林地經(jīng)營權(quán)分離流轉(zhuǎn)加以推廣，而是籠統(tǒng)地鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)，加大優(yōu)惠力度。如此一來，并不能從根本上解除林農(nóng)疑慮，推動林農(nóng)的流轉(zhuǎn)積極性。

（二）林農(nóng)層面

首先，林地經(jīng)營權(quán)分離流轉(zhuǎn)的比較收益不明顯。林農(nóng)對森林資源無需投入太多成本和精力，3-5年即可用自然生長的木材換取經(jīng)濟(jì)價(jià)值，可謂一筆額外財(cái)產(chǎn)。[11]林地自然生長所得收益，與流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)相差不大，甚至更高。因此經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)對價(jià)比較收益不大，不足以刺激林農(nóng)積極流轉(zhuǎn)。

其次，林農(nóng)擔(dān)憂后續(xù)收益得不到保障。在我國，農(nóng)戶長期處于弱勢地位，尤其在林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系當(dāng)中，林農(nóng)由于其經(jīng)濟(jì)條件限制，難以尋求權(quán)利救濟(jì)和保護(hù)。選擇林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，林農(nóng)將擔(dān)憂后續(xù)收益能否得到保障。

最后 ，林農(nóng)對林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的優(yōu)勢缺乏了解。多數(shù)林農(nóng)對林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的優(yōu)勢并不了解，仍然“認(rèn)為流轉(zhuǎn)了林地使用權(quán)，就等于轉(zhuǎn)讓承包經(jīng)營權(quán)”，將威脅自身對林地的長期穩(wěn)定權(quán)利。

（三）林地經(jīng)營權(quán)潛在受讓方層面

1.對流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定性存在擔(dān)憂

首先，由于我國對于集體林地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離和流轉(zhuǎn)仍然處于探索階段，各項(xiàng)制度仍然不能完全吻合兩者的順利流轉(zhuǎn)；同時(shí)在不同地區(qū)支持力度不一，所需要辦理的手續(xù)及要求也不同。其次，潛在受讓方一般為發(fā)展林產(chǎn)業(yè)而流入林地經(jīng)營權(quán)，因此流入面積大，時(shí)間長，這也帶來了一定擔(dān)憂：由于所涉及的農(nóng)戶通常較多，若選擇分期支付費(fèi)用，則工作量較大；若選擇一次性支付，一則支付壓力大，壓縮了現(xiàn)金流量，二則擔(dān)憂政策變動，萬一牽涉到自身利益將難以收回?fù)p失。[12]

2.大部分林地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值尚待開發(fā)

林地經(jīng)濟(jì)價(jià)值是否足夠吸引潛在受讓人，是林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易能否成交的重要因素。林產(chǎn)業(yè)投資大，回報(bào)周期長，大部分集體林區(qū)由于經(jīng)濟(jì)條件的限制和林農(nóng)對其林地經(jīng)營收入并未寄予過多期望，因而疏于管理，導(dǎo)致其林地仍然處于經(jīng)濟(jì)價(jià)值尚未開發(fā)的狀態(tài)。潛在受讓方難以預(yù)見投資價(jià)值，將降低其流入林地經(jīng)營權(quán)的積極性。

3.特色產(chǎn)業(yè)林區(qū)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格收窄利益

對于擁有特色高收益林業(yè)的林區(qū)，容易出現(xiàn)成交價(jià)格過高，收窄潛在受讓方經(jīng)營利益的情況。若所承包的林地適合種養(yǎng)或開發(fā)特色產(chǎn)業(yè)，林農(nóng)通常更愿意自己經(jīng)營，且有流轉(zhuǎn)意愿的受讓方可能不止一家，存在競爭，因此成交價(jià)格也自然較高。[13]因此，適宜發(fā)展高收益森林產(chǎn)業(yè)的集體林區(qū)，因其流轉(zhuǎn)成本太高，導(dǎo)致潛在受讓方的預(yù)期收益不明顯，也是阻礙潛在受讓方做出流轉(zhuǎn)決定的因素之一。

五、完善我國集體林地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離及流轉(zhuǎn)的法律建議

（一）完善林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度

我國森林資源豐富，涉林產(chǎn)業(yè)有很大的發(fā)展空間。隨著國家政策扶持的力度加大，越來越多的社會資金投入林業(yè)。但與鼓勵(lì)實(shí)業(yè)發(fā)展相背離的是，我國現(xiàn)行法律法規(guī)中，林業(yè)相關(guān)政策法規(guī)仍然處于分散和探索的狀態(tài)，缺乏系統(tǒng)性理論體系的構(gòu)建，林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度還有待進(jìn)一步完善，以適應(yīng)我國林業(yè)的發(fā)展。

1.政策上區(qū)分國有林地與集體林地的價(jià)值定位

從國家政策層面，應(yīng)當(dāng)明確區(qū)分國有林地與集體林地的價(jià)值定位，逐步調(diào)整國有林和集體林的整體布局，使國有林與公益林逐漸重合，集體林與商品林逐漸重合。明確定位后，降低流轉(zhuǎn)集體林權(quán)的限制，降低集體林地經(jīng)濟(jì)價(jià)值的變現(xiàn)成本，刺激其更多地投入市場。

國有林的優(yōu)勢在于方便集中管理，宏觀調(diào)控。國家統(tǒng)一管理，使得國有林更能抵抗市場利益的“誘惑”，在經(jīng)濟(jì)價(jià)值與公益價(jià)值相沖突時(shí)，國有林地可以用有限的資源實(shí)現(xiàn)公益價(jià)值最大化；而在經(jīng)濟(jì)上的不利后果，則由國家資金作為保障，在一定程度上解除了公益林收窄林農(nóng)利益的困境。綜上所述，國有林更適合作為公益林加以規(guī)劃經(jīng)營。

集體林的優(yōu)勢在于靈活性強(qiáng)，易受市場支配而自行優(yōu)化資源。林農(nóng)以及其他經(jīng)營主體，將根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)利益動向，及時(shí)地調(diào)整所經(jīng)營林地的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)營模式，自主地將經(jīng)濟(jì)利益最大化；由于集體林經(jīng)營主體的自主性較強(qiáng)，政府部門僅需要制定好合理合法的規(guī)章流程，便無需耗費(fèi)更多地人力和資源加以看管限制，且限制過多反而不利于集體林優(yōu)勢發(fā)揮其作用。因此，集體林更適合作為商品林加以規(guī)劃經(jīng)營。

2.立法上明確承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的權(quán)利定位

一方面，將集體林地承包權(quán)定位為保障林農(nóng)穩(wěn)定收益。維持低收入農(nóng)村家庭的固定利益，保障社會安定，是我國一直保留農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營制度的重要原因。改革開放以來，雖然農(nóng)村經(jīng)濟(jì)逐步發(fā)展，但仍有大量農(nóng)戶處于生活拮據(jù)甚至困難的狀態(tài)。維持林農(nóng)的承包權(quán)，是在經(jīng)營權(quán)流出之后最大的權(quán)利保障。首先，在構(gòu)建集體林地承包權(quán)的權(quán)利構(gòu)成時(shí)，應(yīng)當(dāng)囊括原承包經(jīng)營權(quán)中的所有社會保障要素，剔除市場資源要素，更注重穩(wěn)定性，限制承包權(quán)的流轉(zhuǎn)。其次，享有集體林地承包權(quán)，應(yīng)當(dāng)為林農(nóng)帶來穩(wěn)定的收益，即作為獲得兩方面收益的權(quán)利憑證，一是國家政策補(bǔ)助或其他社會保障金，二是流出林地經(jīng)營權(quán)的對價(jià)。從權(quán)利所包含權(quán)能的角度來說，擁有林地承包權(quán)，意味著林農(nóng)享有該片林地的流轉(zhuǎn)選擇權(quán)、流轉(zhuǎn)收益權(quán)、知情參與權(quán)等等。[14]

另一方面，將集體林地經(jīng)營權(quán)定位為促進(jìn)涉林產(chǎn)業(yè)發(fā)展。將林地經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中分離出來的意義，在于解除林地與林農(nóng)的“綁定關(guān)系”，更大程度地加速流轉(zhuǎn)，因此對于經(jīng)營權(quán)的定位應(yīng)在于促進(jìn)涉林產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，使得森林資源能更快速地實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置。在構(gòu)建集體林地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利構(gòu)成時(shí)，應(yīng)當(dāng)囊括原承包經(jīng)營權(quán)中的市場資源要素，剔除社會保障要素，更注重流轉(zhuǎn)的便捷性。

（二）完善集體林權(quán)流轉(zhuǎn)制度

我國林權(quán)流轉(zhuǎn)制度日趨成熟，從國家政策至縣級地方政府林業(yè)部門，都不同程度地細(xì)化和規(guī)范了林權(quán)流轉(zhuǎn)的各項(xiàng)程序。但就目前來看，仍需從以下幾個(gè)方面來推動林地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。

1.構(gòu)建系統(tǒng)化的集體林權(quán)流轉(zhuǎn)形式

我國集體林權(quán)流轉(zhuǎn)形式較為混亂，且功能重合度較高，應(yīng)當(dāng)系統(tǒng)化地梳理和修改。首先，應(yīng)當(dāng)將林地、林木、林產(chǎn)品等不同對象的流轉(zhuǎn)形式加以區(qū)分，劃定類別；其次，在加速林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，穩(wěn)定承包權(quán)的大背景下，對現(xiàn)有的流轉(zhuǎn)形式進(jìn)行刪減、修改，廢除多余的形式；最后，從制度層面，對不同流轉(zhuǎn)方式的定義、界限及要求加以明確和統(tǒng)一。我國集體林地流轉(zhuǎn)形式需要更加完善和系統(tǒng)化，才能使地方林業(yè)部門在推廣宣傳林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)更有目的性。

2.完善地方流轉(zhuǎn)制度及措施

近幾年在較發(fā)達(dá)地區(qū)，地方林權(quán)流轉(zhuǎn)中心的制度建設(shè)已趨于成熟，工作流程逐步穩(wěn)定；然而，在大部分縣市，集體林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)次數(shù)少，一年流轉(zhuǎn)中心業(yè)務(wù)量只有個(gè)位數(shù)的情況大量存在。對于進(jìn)一步鼓勵(lì)林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，地方流轉(zhuǎn)中心可以從以下幾個(gè)方面完善其流轉(zhuǎn)制度和促進(jìn)措施：一是通過走訪和調(diào)查，結(jié)合已有林地統(tǒng)計(jì)資料，建立當(dāng)?shù)剌^為完整的可供流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)的集體林地資料庫；二是保障信息可靠性，及時(shí)公布流轉(zhuǎn)價(jià)格、方式等統(tǒng)計(jì)信息；三是為潛在投資方、受讓方積極提供相關(guān)服務(wù)，吸引入資。

（三）完善集體林地經(jīng)營權(quán)分離流轉(zhuǎn)的配套制度

1.完善森林資源評估制度

林地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)首先必須公正合理地對流轉(zhuǎn)林地進(jìn)行評估。伴隨著林權(quán)交易中心的建立和發(fā)展，林權(quán)資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)量增加，林業(yè)資源的評估規(guī)則也不斷完善。[15]然而，我國目前仍然缺乏統(tǒng)一的評估體系，沒有統(tǒng)一的指導(dǎo)和監(jiān)督，評估機(jī)構(gòu)容易受到不當(dāng)干擾，或出現(xiàn)不公平現(xiàn)象，侵害林農(nóng)權(quán)益，因此，統(tǒng)一評估體系是促進(jìn)林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的前提條件。

其次，對于集體林地的價(jià)值評估，應(yīng)當(dāng)將生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會三種價(jià)值均納入評估體系，而非僅評估集體林區(qū)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)建立評估結(jié)果的定期核查制度，區(qū)分集體林林地價(jià)值、經(jīng)營產(chǎn)品價(jià)值，以及公益價(jià)值。

再次，可以將林業(yè)資源評估體系與林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度相結(jié)合。例如，集體林地價(jià)值浮動若過大可適當(dāng)調(diào)整經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)費(fèi)用；經(jīng)營產(chǎn)品（包括林木）價(jià)值若因流入方惡意行為而下滑幅度過大可在訂立合同時(shí)規(guī)定為經(jīng)營者惡意荒林費(fèi)地而違約，追究其違約責(zé)任，以防止企業(yè)圈地炒林；公益價(jià)值可結(jié)合生態(tài)補(bǔ)償制度，為國家給予林農(nóng)一定的承包權(quán)補(bǔ)貼提供定價(jià)基礎(chǔ)。

2.完善生態(tài)補(bǔ)償制度

將生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制擴(kuò)大至商品林，對集體林地公益價(jià)值評估，以此為基礎(chǔ)，對享有林地承包權(quán)的林農(nóng)給予一定補(bǔ)貼，即以商品林生態(tài)補(bǔ)償?shù)男问?，對享有承包?quán)的林農(nóng)給予定期的補(bǔ)貼。林農(nóng)即使流轉(zhuǎn)出了集體林地經(jīng)營權(quán)，也能因?yàn)槌邪鼨?quán)的保留而享有一定經(jīng)濟(jì)利益，不用擔(dān)心喪失穩(wěn)定的生活保障，也從政府層面對其仍然穩(wěn)定地享有林地承包權(quán)進(jìn)行了認(rèn)可，不會讓林農(nóng)有“丟了土地老本兒”后顧之憂；同時(shí)，也在一定程度上減輕了經(jīng)營權(quán)流入方的支付壓力。

3.完善林權(quán)糾紛處理機(jī)制

近幾年，我國林權(quán)交易中心以及地方政府林權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)，在規(guī)定流轉(zhuǎn)合同基本格式，要求合同中明確各方權(quán)利義務(wù)、支付方式、違約責(zé)任內(nèi)容等方面已經(jīng)基本到位，這一方式對預(yù)防林權(quán)糾紛起到了很好的作用。但就全國而言，仍需要進(jìn)一步完善林權(quán)糾紛處理機(jī)制，并且有自上而下的統(tǒng)一指導(dǎo)。例如，對受讓方的支付能力應(yīng)要求提供長期保證，加強(qiáng)強(qiáng)制執(zhí)行的保障力度；發(fā)展地方林權(quán)糾紛法律援助等等。完善林權(quán)糾紛處理機(jī)制，有利于在受讓方選擇分期支付流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)費(fèi)用的同時(shí)，有效保障林農(nóng)的后續(xù)收益，打消林農(nóng)顧慮，促進(jìn)林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易的成功。

（四）地方政府加強(qiáng)宣傳和引導(dǎo)

1.引導(dǎo)和鼓勵(lì)承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的流轉(zhuǎn)方式

地方政府推動涉林產(chǎn)業(yè)發(fā)展時(shí)，可以采取措施重點(diǎn)鼓勵(lì)林地經(jīng)營權(quán)入股、出租、轉(zhuǎn)包等形式的流轉(zhuǎn)，即著重推廣保留承包權(quán)，僅流轉(zhuǎn)林地經(jīng)營權(quán)的形式，使林農(nóng)意識到選擇此種方式將解除“失地”的顧慮，并得到長期保障，從心理層面提高林農(nóng)參與流轉(zhuǎn)的積極性。

例如，就入股形式，可以推廣林農(nóng)將集體林地作價(jià)入股，成立農(nóng)村合作社，并對此種合作社的經(jīng)營加以指導(dǎo)、表彰，大力宣傳等；就出租和轉(zhuǎn)包形式，可以在受讓方貸款、稅收等方面給予較承包經(jīng)營權(quán)整體流轉(zhuǎn)更高的優(yōu)惠，將林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的比較利益提高，驅(qū)使流轉(zhuǎn)雙方更愿意選擇分離流轉(zhuǎn)。

2.推廣地方特色涉林產(chǎn)業(yè)

介于不同涉林產(chǎn)業(yè)收益相差甚大的特點(diǎn)，地方政府林業(yè)部門可以適度加大高收益涉林產(chǎn)業(yè)的宣傳力度，吸引潛在受讓方投入資產(chǎn)，流入林地經(jīng)營權(quán)的積極性。同時(shí)，扶持中低收益涉林產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，支持其生產(chǎn)方式科學(xué)化、便捷化的研究，以降低行業(yè)普遍生產(chǎn)成本，從宏觀上提高其收益。此外，鼓勵(lì)林農(nóng)或企業(yè)經(jīng)營新型涉林產(chǎn)業(yè)，采取措施推動林下產(chǎn)業(yè)、旅游業(yè)等非用材林產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，支持產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新。推廣地方特色涉林產(chǎn)業(yè)，將促使林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場以需求量拉動供應(yīng)量，加快當(dāng)?shù)亓值亟?jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。

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On the Separating and Transferring Collective Forestland Contracted Management

PAN Deng, ZHU Jiang
(College of Political Science and Law, Central South University of Forestry & Technology, Changsha 410004, Hunan, China)

The variety of rights transferred in collective forestland can be divided into the whole contracted management,and the management right only. It needs extensive circulation and centralization of collective forestland to make agriculture and forestry more large-scale. Separating the management right from contracted management, will promote the circulation of collective forestland usufruct in China. Transferring the management right, without the contract right,should be further promoted in our country. In reality, however, this way is still hindered by many factors, which could be solved from following aspects, that is perfecting the forestry property rights system, perfecting the collective forest rights circulation system, cooperating with relevant systems, and strengthening the propaganda and guidance by local government.

collective forestland usufruct rights; collective forestland contracted management; separation management right from contracted right; the transfer of collective forestland management rights

F326.2

A

1673-9272(2016)02-0019-06

10.14067/j.cnki.1673-9272.2016.02.005

2016-02-23

湖南省哲學(xué)社會科學(xué)基金項(xiàng)目“湖南省林業(yè)碳匯市場建立多元化融資機(jī)制的法律對策研究”（13YBA356）。

潘 登，碩士研究生。

諸 江，副教授，碩士生導(dǎo)師；E-mail：zhujiang.ha@163.com。

潘 登，諸 江.論集體林地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離與流轉(zhuǎn)[J].中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版),2016,10(2):19-24.

[本文編校：李浩慧]