黃國平+許榮華+樂阿蘭

2012年3月，撫州市中支印發(fā)《中國人民銀行撫州市中心支行關(guān)于在南豐、黎川縣支行開展業(yè)務(wù)授權(quán)與下放、集中與上收試點工作方案》。通過開展“業(yè)務(wù)授權(quán)與下放、集中與上收”的改革，采取“中支根據(jù)分行的部署統(tǒng)籌計劃支行的內(nèi)審項目——中支內(nèi)審組實施現(xiàn)場檢查——中支形成支行內(nèi)審項目報告上報中支黨委和分行內(nèi)審處”的操作模式。南豐、黎川支行內(nèi)部審計業(yè)務(wù)上收中支，進一步擴大縣支行自主權(quán)，節(jié)約縣支行人力資源，提高縣支行工作效率。三年來，業(yè)務(wù)上收工作取得一些成效，也遇到一些困難。

一、業(yè)務(wù)上收取得的初步成效

（一）增強審計監(jiān)督效率。南豐、黎川支行內(nèi)部審計業(yè)務(wù)上收后，兩縣支行同級監(jiān)督職能由支行和中支內(nèi)審科共同承擔，支行紀審室共6人調(diào)整到支行一線部門，不僅增強業(yè)務(wù)一線人員實力，而且引入上級監(jiān)督力量，有效整合監(jiān)督資源，加強監(jiān)督力量，提高監(jiān)督效率，增強監(jiān)督效果。

（二）共享內(nèi)部監(jiān)督信息。南豐、黎川支行內(nèi)部審計業(yè)務(wù)上收后，兩縣支行均指定紀檢組長兼總稽核負責聯(lián)系上級內(nèi)部審計業(yè)務(wù)，提供監(jiān)督信息和線索，定期召開兩縣支行監(jiān)督工作聯(lián)席會，有針對性地組織開展縣支行審計項目，較好地共享檢查信息，避免了重復(fù)檢查，既節(jié)省檢查成本，也減輕了支行的工作負擔。

（三）盤活支行人員使用。南豐、黎川支行內(nèi)部審計業(yè)務(wù)上收后，兩縣支行內(nèi)審人員調(diào)整到一線崗位，主動學習掌握會計國庫、貨幣信貸等相關(guān)業(yè)務(wù)知識，自覺運用審計視角，認真做好業(yè)務(wù)工作，促使內(nèi)審人員通過加強學習，不斷提高自身的綜合素質(zhì)。

二、業(yè)務(wù)上收面臨的困難

（一）削弱內(nèi)部審計力量。南豐、黎川支行內(nèi)部審計業(yè)務(wù)上收后，兩縣支行內(nèi)審專職和兼職人員均調(diào)整至其他部門，只有紀檢組長兼總稽核負責聯(lián)系上級內(nèi)部審計業(yè)務(wù)，成為真正的光桿司令。同時隨著紀審室的撤銷，內(nèi)審工作在支行得不到應(yīng)有的重視，相應(yīng)削弱了內(nèi)部審計力量。

（二）形成同級監(jiān)督空白。近幾年來，上級行內(nèi)審工作要點都要求基層行開展內(nèi)審轉(zhuǎn)型工作，內(nèi)審工作不僅面對審計項目的實施，而且要轉(zhuǎn)型到咨詢與服務(wù)中去。目前內(nèi)審工作一方面要做好項目轉(zhuǎn)型，另一方面要做好風險管理。近兩年，內(nèi)審部門提出風險識別與評估工作，并每年開展“內(nèi)控安全檢查”、“兩檢查一排”、“兩個加強、兩個遏制”專項檢查活動，這部分職能是上級行無法替代去做的。同時，內(nèi)審人員還要參與行內(nèi)不少其他工作事務(wù)。比如，要參加本行發(fā)行庫主任、副主任、股長檢查發(fā)行庫，參加國庫主任檢查國庫業(yè)務(wù)管理情況，參加集中采購會議，參加對金融機構(gòu)支農(nóng)再貸款審核，以及本行各種工作驗收等，上級行是否也要派員參加這些具體的日常事務(wù)，無形中增加了上級內(nèi)審部門的工作量。

（三）監(jiān)督成果轉(zhuǎn)化不佳。南豐、黎川支行內(nèi)部審計業(yè)務(wù)上收后，兩縣支行因為沒有紀審室等部門的持續(xù)跟蹤檢查，對上級監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問題的整改情況難以落實到位，對相關(guān)責任人的處理也失去制約和控制。兩縣支行不同程度地存在監(jiān)督成果轉(zhuǎn)化不力的情況。

三、業(yè)務(wù)上收后內(nèi)部審計職能發(fā)展的新趨勢

（一）更多地發(fā)揮審計咨詢職能，并提出具有建設(shè)性的政策意見。咨詢功能較確認功能更能實現(xiàn)組織價值增值目標。IIA1999年對內(nèi)部審計的新定義及2004年的《國際內(nèi)部審計專業(yè)實務(wù)框架》首次強調(diào)了內(nèi)部審計的咨詢功能。在審計咨詢方面，美國政府責任審計署GAO和歐盟審計院表現(xiàn)最為卓越。GAO審計報告《危機救助政策：改進和機遇》、歐盟審計院審計報告《是否有合適的工具來監(jiān)測花費在老員工身上的歐洲社會基金的效果》，這些審計具有很強的建設(shè)性，標題就強烈地突出了其咨詢功能。GAO的《危機救助政策：改進和機遇》圍繞2008年至2010年次貸危機期間美聯(lián)儲危機救助計劃，分析了美聯(lián)儲系統(tǒng)在服務(wù)提供商選擇、員工利益沖突管理、貸后風險管理等4個方面存在的不足，并提出了完善危機救助政策、加強競爭性服務(wù)商選擇、強化利益沖突管理、優(yōu)化高風險借款人跟蹤評估等7條有針對性的政策建議。這些兼具前瞻性和建設(shè)性的審計建議得到了審計對象的充分肯定，也從側(cè)面佐證了審計的價值。其2013年7月《美國證券交易委員會應(yīng)考慮要求上市公司披露是否獲得了內(nèi)部控制的審計師鑒證》的審計報告討論了：（1）如何比較豁免和未豁免公司（公眾持股量在7500萬美元或以上的公司）之間財務(wù)報表重述次數(shù)的差異;（2）符合鑒證要求的成本和收益是多少;（3）已知的有關(guān)審計師鑒證要求對投資者信心產(chǎn)生影響的程度，并得出上市公司披露應(yīng)得到內(nèi)部審計師的鑒證的結(jié)論。僅2011年，美國GAO的努力使得聯(lián)邦政府各部門和領(lǐng)域的1318處工作，有了很大改進，美國GAO三分之二的審計成果附有審計建議，其中80%被國會或被審計單位采用。

（二）加強與審計對象的互動。要實現(xiàn)內(nèi)部審計的目標，充分發(fā)揮審計確認和咨詢功能，為組織提供價值增值，必須改變其在組織內(nèi)部監(jiān)督評判者的超然面孔，更多的與審計對象加強溝通與互動。IIA對內(nèi)部審計1999年之前的六次只提到“獨立性”，1999年的新定義加入“客觀性”，說明內(nèi)部審計不能片面地強調(diào)其獨立性，這為內(nèi)部審計師與審計對象客觀地互動奠定了基礎(chǔ)。根據(jù)人民銀行南京分行課題組（2014）的研究，境外審計報告都包含“審計對象的評論”，內(nèi)容包括對審計報告的的正面評論或質(zhì)疑及解釋說明。GAO審計報告《危機救助政策：改進和機遇》中就包含了審計對象美聯(lián)儲的反應(yīng)與評論，通過雙方的互動和溝通，加強了對審計對象的了解，審計價值得到更好的體現(xiàn)。

（三）以績效類審計為主，朝復(fù)合式審計發(fā)展?？冃ь悓徲嫴煌趥鹘y(tǒng)的合規(guī)性審計，它屬于非常規(guī)審計，側(cè)重關(guān)注資源取得、分配、利用的經(jīng)濟性、效率性和效果性等“三性”。從合規(guī)類審計轉(zhuǎn)向績效類審計是近年來審計發(fā)展的一大主流趨勢。除歐盟外，績效類審計數(shù)量遠高于合規(guī)類審計。英美系國家與大陸國家審計類型表現(xiàn)出較大的區(qū)別可能與其不同的法律體系相關(guān)。英美等國家的績效類審計并非絕對的不涉及合規(guī)與內(nèi)控審計，合規(guī)審計與內(nèi)控審計也涉及到績效類審計，它們的績效審計已基本融合了合規(guī)審計與內(nèi)控審計，從這三個維度對問題進行綜合分析，向復(fù)合式審計發(fā)展。

四、強化業(yè)務(wù)上收內(nèi)審工作的建議

（一）加強思想教育，穩(wěn)定內(nèi)審隊伍。行領(lǐng)導(dǎo)、人事和紀委部門負責人要定期或不定期對內(nèi)審人員進行思想教育，隨時掌握干部職工的思想動態(tài)，通過各種方式做好干部職工思想工作，確保內(nèi)設(shè)機構(gòu)調(diào)整后內(nèi)審干部隊伍思想穩(wěn)定。

（二）加強溝通協(xié)調(diào)，履行內(nèi)審職責。紀審室要立足內(nèi)部人員狀況，加強內(nèi)部溝通協(xié)調(diào)，根據(jù)每個人員的業(yè)務(wù)專長進行工作分工，合理安排，確保審計和監(jiān)察各項工作的齊頭并進。

（三）精準選擇內(nèi)部審計事項。選準審計事項是促進審計發(fā)揮價值增值功能的關(guān)鍵之一，將有限且珍貴的審計資源用于最有意義的項目上。一方面，人民銀行存在的價值在于對外履職，良好的內(nèi)部控制和高效的內(nèi)部審計不能反映在有效對外履職功能上就失去了其自身的意義，因此人行應(yīng)加強對外履職審計，積極開展信貸資金運用、金融穩(wěn)定和金融服務(wù)等方面的審計;另一方面，應(yīng)圍繞人行新上線的系統(tǒng)（如國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)TCBS）、新辦理的業(yè)務(wù)（如跨境人民幣業(yè)務(wù)）和新實施的調(diào)控政策（如定向降準）開展專項審計。

（四）強化內(nèi)部審計咨詢功能，更新內(nèi)部審計理念。隨著審計手段和理念的發(fā)展，審計更能體現(xiàn)其價值之處在于它強大的咨詢功能，目前基層人行的審計咨詢還在起步階段，要選準審計咨詢項目，對外履職項目應(yīng)該是審計咨詢的一個突破口。同時，應(yīng)不斷更新審計理念，深入開展具有前瞻性的審計項目，將“審計”與“研究”緊密結(jié)合起來，利用座談、走訪、外部調(diào)查、征詢等多種審計程序，加強與審計對象的溝通，注重專題性研究，不斷融合合規(guī)審計和績效審計，向復(fù)合式審計發(fā)展，積極為防范風險、改善治理、優(yōu)化履職提出建設(shè)性意見，有效發(fā)揮內(nèi)部審計價值增值功能。

（五）加強內(nèi)部審計的力量，應(yīng)從兩個方面加強內(nèi)部審計的力量：

1.加強內(nèi)審部門的垂直領(lǐng)導(dǎo)。基層人行的內(nèi)部審計具有某些同級審計難以克服的對審計獨立性和客觀性造成損害的缺點，克服這些缺點的一種思路是加強上級行內(nèi)審部門的垂直領(lǐng)導(dǎo)。其中一種技術(shù)性的方法是依據(jù)新保守主義效率式（neoconservative efficiency;Weber，1999）的觀點來局部地改造基層人行的內(nèi)部審計責任體系：對于上級行提出需求的、或針對人民銀行組織治理和系統(tǒng)控制的審計項目，實施自上而下的集權(quán)式控制，由上級行嚴格控制審計質(zhì)量;對各級行或下級內(nèi)部管理和控制等需求的審計項目，向本級行長負責。

2.不斷提高內(nèi)審人員的素質(zhì)。建立一個卓有成效的內(nèi)部審計部門的關(guān)鍵一點就是聘用有經(jīng)驗的審計人員。Roth（2003）指出，內(nèi)部審計要實現(xiàn)增加價值的目標，應(yīng)該具有的必要條件之一就是擁有專家。2011年，美國GAO系統(tǒng)全部工作人員僅3 200人，但聘任的都是各行業(yè)的專家，30年來開展了53 501個審計項目，平均每年完成1 784個審計項目，創(chuàng)造了極大的價值，同時創(chuàng)造了平均不到兩人每年完成一個項目的高效率?；鶎尤诵袘?yīng)將具有內(nèi)審知識與業(yè)務(wù)經(jīng)驗的復(fù)合型人才和具備特定專長的審計人才充實到內(nèi)審隊伍，并通過以查代訓、現(xiàn)場輔導(dǎo)、項目評審、專家培訓等方式對現(xiàn)有內(nèi)審人開展業(yè)務(wù)技能和內(nèi)審理論知識的指導(dǎo)和傳授，加強國際內(nèi)部審計準則的學習和交流，鼓勵內(nèi)審隊伍參加CIA考試，提高內(nèi)審隊伍綜合素質(zhì)。

（作者單位：人民銀行撫州市中

心支行、人民銀行東鄉(xiāng)縣支行）