水庫移民土地調(diào)配的政府協(xié)調(diào)探究

許佳君，王理平，張麗

(河海大學公共管理學院， 江蘇南京210098)

摘要：對水庫移民土地調(diào)配的政府協(xié)調(diào)進行解讀，從協(xié)調(diào)主體和客體、協(xié)調(diào)目標和原則、協(xié)調(diào)手段和策略、協(xié)調(diào)需求判斷及協(xié)調(diào)過程幾個方面進行土地調(diào)配政府協(xié)調(diào)的設計，其中協(xié)調(diào)的需求判斷是從公平角度建立以民眾投入產(chǎn)出及參照物標準投入產(chǎn)出為依據(jù)的比較，最后根據(jù)現(xiàn)階段有關(guān)政策及政府工作重點，從協(xié)調(diào)的實施與保障角度提出進一步完善土地調(diào)配政府協(xié)調(diào)的建議。

關(guān)鍵詞：水庫移民；土地調(diào)配；政府協(xié)調(diào)

DOI：10.3876/j.issn.1671-4970.2015.05.008

收稿日期：2015-09-09

作者簡介：許佳君(1966—)，男，江蘇淮安人，教授，博士，從事移民理論和實踐、工程項目評價研究。

中圖分類號：D632.4

文獻標志碼：A

文章編號：1671-4970(2015)05-0041-05

土地調(diào)配不僅要考慮由土地資源引發(fā)的補償和分配，尤其需要考慮其中的公平，土地調(diào)配問題核心利益點在于由民眾的比較傾向產(chǎn)生的公平性問題。

一、如何理解水庫移民土地調(diào)配的政府協(xié)調(diào)？

1. 水庫農(nóng)村移民安置的土地調(diào)配和政府協(xié)調(diào)

土地調(diào)配是移民(或村)的集體土地通過征地程序用于工程建設后，政府在安置區(qū)內(nèi)調(diào)配出土地，在不改變土地用途的情況下小范圍內(nèi)改變土地使用權(quán)屬或所有權(quán)，將土地分配給移民群體(或村)，以及此過程中利益的協(xié)商和分配的過程。土地調(diào)配主要由政府外部激勵，輔助民眾內(nèi)部愿望優(yōu)化驅(qū)動。調(diào)配頻率的波動必定引起土地使用權(quán)的單一調(diào)配或加上土地所有權(quán)同時調(diào)配等可能結(jié)果。根據(jù)習俗、民約或政府等不同土地調(diào)配主體的控制功能，土地調(diào)配表現(xiàn)出自我約定、外力的強加等不同的動力驅(qū)動[1]。按照“公平合理，同等對待”等原則，首先在確定的安置點進行土地調(diào)配方案的動議，其次針對人口、土質(zhì)從調(diào)出土地農(nóng)民群體(或村)調(diào)配農(nóng)村用地。從農(nóng)業(yè)部1998年對全國6省824戶農(nóng)民的調(diào)查資料來看，曾經(jīng)調(diào)過土地的農(nóng)戶為751戶，占總數(shù)的91%，最多調(diào)過9次[2]。土地調(diào)配需以形成高效耕作土地利用模式為核心，在政府主導民眾愿景驅(qū)動下把握土地調(diào)配頻率和可能調(diào)配結(jié)果，綜合考慮土地利用效率的提高、有效耕地面積的增加、土地高效利用模式的形成等可持續(xù)發(fā)展，最終實現(xiàn)移民安置區(qū)移民(或村)和調(diào)出土地農(nóng)民(或村)的社會融合和經(jīng)濟發(fā)展。

水庫農(nóng)村移民安置的土地調(diào)配需要政府協(xié)調(diào)。國外學者對政府協(xié)調(diào)的界定是通過事前制定的決策和規(guī)則實現(xiàn)參與者間的最優(yōu)目標[3]。國內(nèi)學者認為“協(xié)調(diào)”是協(xié)調(diào)主體在有效運行程序下運用某種協(xié)調(diào)手段使系統(tǒng)呈現(xiàn)理想狀態(tài)的動態(tài)過程。具體來說，由縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)成員組成協(xié)調(diào)小組，確定土地調(diào)配范圍，會同村民代表對土地調(diào)配方案進行協(xié)商，得到2/3村民的同意后形成初步方案，進行為期15天的公告，期間允許有異議的相關(guān)人員提出書面異議，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村集體或村民小組以會議形式進行再次協(xié)商，若仍無法解決報地方人民政府協(xié)調(diào)，最終簽訂土地調(diào)配協(xié)議[4]。政府協(xié)調(diào)是在遵守相關(guān)政策、尊重移民安置區(qū)現(xiàn)有經(jīng)濟、社會和環(huán)境發(fā)展規(guī)律的前提下，通過建立適合水庫農(nóng)村移民區(qū)域發(fā)展的保障體系，根據(jù)采集的需求期望運用特定協(xié)調(diào)手段對調(diào)出土地農(nóng)民(或村)的土地進行調(diào)配，以實現(xiàn)區(qū)域和諧共處與經(jīng)濟社會平衡發(fā)展的動態(tài)過程。由此引申，協(xié)調(diào)主體即為政府、調(diào)出土地農(nóng)民(或村)、移民(或村)，協(xié)調(diào)客體即為區(qū)域農(nóng)村用地及土地利益。從職能角度，政府協(xié)調(diào)表現(xiàn)為控制和管理職能，圍繞協(xié)調(diào)客體對附著在其上的民眾進行關(guān)系調(diào)節(jié)。協(xié)調(diào)的保障體系可以表現(xiàn)為相關(guān)政策的完善和系統(tǒng)化、資金的充裕和成本控制、運行等制度的制定以及公眾參與途徑的開放等[5]。除移民(或村)及調(diào)出土地農(nóng)民(或村)外，協(xié)調(diào)主體涉及政府部門的組織結(jié)構(gòu)分工，表現(xiàn)為決策層、管理層及操作層的相關(guān)職責和權(quán)限。協(xié)調(diào)是指在協(xié)調(diào)保障體系下，協(xié)調(diào)主體和客體，協(xié)調(diào)目標和原則，協(xié)調(diào)手段和策略，協(xié)調(diào)過程及實施等組成的整體。考慮到新情況、新環(huán)境引發(fā)的動態(tài)性，政府協(xié)調(diào)按照土地調(diào)配的事前、事中、事后優(yōu)先順序進行風險控制和管理，具體涉及：①建立土地調(diào)配問題預警，對待協(xié)調(diào)問題進行識別和分析，提煉問題本質(zhì)；②啟動協(xié)調(diào)，展開深入對話；③問題解決，跟蹤歸檔，修正調(diào)配預警方案等。

2. 政府協(xié)調(diào)在移民安置土地調(diào)配中的作用

協(xié)調(diào)作為管理的本質(zhì)，是移民安置過程中土地調(diào)配順利進行的有效手段。過往研究中的政府協(xié)調(diào)多注重政府組織內(nèi)部的協(xié)調(diào)研究，對外協(xié)調(diào)往往處于短期行政高效率、長期隱患不斷的被動地位。根據(jù)協(xié)調(diào)工作的組織性、利益性、風險性及動態(tài)性特點，政府協(xié)調(diào)必定通過多種協(xié)調(diào)手段和策略逐步加深對政府管理模式的反思，實現(xiàn)政府職能權(quán)責明晰，在政府辦事效率和換位思考上，讓村民真切感受政府“以人為本”的管理理念。

(1)有利于理順公共資源享有關(guān)系

公共資源享有包括人均土地資源水平、醫(yī)療服務條件、獲得教育的機會以及政策補償平等對待水平等方面。眾所周知，區(qū)域內(nèi)的公共資源歸集體所有，對內(nèi)集體成員可以平等享受公共資源，對外非集體成員有償享有公共資源。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有些地區(qū)公共資源名義上屬于民眾共有，實質(zhì)上大多民眾無法開發(fā)。如，原則上調(diào)出土地農(nóng)民群體(或村)單價8 000元可購置公共區(qū)域內(nèi)墓地，移民(或村)7 000元單價可購置，實質(zhì)上因移民(或村)對移民安置區(qū)土地資源的占用和政策補償?shù)钠?，移民在墓地擁有上幾乎被排除在享有名單之外。通過絕對收益和相對收益的對比，移民(或村)與調(diào)出土地農(nóng)民(或村)在公共資源享有問題并不融洽，根本原因在于土地調(diào)配中政府協(xié)調(diào)的不足。

(2)有利于提高土地綜合利用效益

隨著經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，因土地調(diào)配農(nóng)村用地經(jīng)濟產(chǎn)出低下成為生活生產(chǎn)的現(xiàn)實問題。某市水庫農(nóng)村移民處于沿海地區(qū)，有實力和技能的農(nóng)民由于辦廠、經(jīng)商或務工，沒有過多的精力投入土地耕種。在土地調(diào)配中主要比較調(diào)配收益與其他土地經(jīng)濟收入的差距來判斷是否調(diào)配。無實力的農(nóng)民一邊耕作，一邊通過在既定的宅基地基礎上加蓋樓層，以收取房租形式補充經(jīng)濟收入。多數(shù)經(jīng)營土地的農(nóng)民辛酸感嘆“認真種了，投了那么多錢，到頭來收不回成本；不認真種，還能得到國家的50塊補貼”。不少學者忽視政府協(xié)調(diào)的存在而推行西方國家以農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營為目的的土地私有化。只是土地的私有化不會帶來土地綜合利用效益的提高，反而可能助長土地資源的“反公地悲劇”。

(3)有利于提高協(xié)調(diào)的民眾滿意度

長期以來，學術(shù)界和政界多關(guān)注如何補償農(nóng)村土地產(chǎn)出價值等相關(guān)問題，對民眾合理預期的滿足關(guān)注不夠。如20世紀80年代以前LX水庫由縣政府統(tǒng)籌完成，開始關(guān)注口糧及用電補助。近年來，該市政府部門逐步根據(jù)移民安置規(guī)劃和區(qū)域補償標準，授權(quán)移民部門和土地局、發(fā)改委及基層政府部門協(xié)同處理土地調(diào)配，卻更關(guān)注由土地產(chǎn)值換算的補償問題。只是補償?shù)挠邢逎M足并不能概括民眾的合理需求，政府協(xié)調(diào)職能發(fā)揮的效能不足。實施市場經(jīng)濟以來，土地的市場價值以及地段引發(fā)的區(qū)域價值等收益逐步被農(nóng)民重視起來，核心問題是中國經(jīng)濟格局大逆轉(zhuǎn)引發(fā)了民眾對前期分配不滿形成的政府執(zhí)政問題。圍繞移民的安置政策和補償標準，強化政府協(xié)調(diào)職能可以合理縮短調(diào)出土地農(nóng)民(或村)與移民(或村)之間、土地補償與土地市價收益之間、民眾的預期與實際獲得之間的差距[6]。

(4)有利于創(chuàng)建和諧區(qū)域文化氛圍

在強調(diào)民主、和諧的今天，作為具備一定辦事能力和政策把握能力的政府協(xié)調(diào)機構(gòu)，首先具備了及時發(fā)現(xiàn)土地調(diào)配中不協(xié)調(diào)狀況的先決能力，有條件對土地調(diào)配涉及的工程建設效益、移民安置影響以及各種補償和優(yōu)惠政策進行解釋宣傳，并打通民眾反饋信息的上升通道，以此提高政府協(xié)調(diào)效能。根據(jù)土地調(diào)配范圍，民眾對土地資源和利益分配的兌換需求不同，政府協(xié)調(diào)在充足資金保障下能夠?qū)γ癖姷男枨笞龀龊侠矸答仯热缪a償、城鎮(zhèn)戶口等。面對土地利益與社會經(jīng)濟發(fā)展步調(diào)的變化，政府協(xié)調(diào)對區(qū)域矛盾、發(fā)展后勁不足等預測，可以通過表明政府對問題的重視引導民眾建立正確的價值觀和社會責任感，通過解決區(qū)域可持續(xù)生產(chǎn)生活問題，增強民眾對政府的凝聚力。

二、水庫移民土地調(diào)配的主體和客體及其目標

水庫移民土地征收和調(diào)配的政府協(xié)調(diào)路徑設計是在協(xié)調(diào)前問題的識別與分析基礎上，依據(jù)發(fā)現(xiàn)問題、解決問題思路，綜合考慮政府的組織靈活度與民眾投入產(chǎn)出預期，進行風險事中控制的過程。根據(jù)亞行《移民手冊》關(guān)于協(xié)調(diào)委員會*一般包括：受影響人、受益人和安置區(qū)居民的代表，其他相關(guān)者(如地方或中央政府、被選官員、非政府組織)和技術(shù)專家。的描述，本研究協(xié)調(diào)主體是指在土地調(diào)配過程中，誰主導并推進執(zhí)行，誰對協(xié)調(diào)過程產(chǎn)生影響；協(xié)調(diào)客體指協(xié)調(diào)作用的對象是誰，包括協(xié)調(diào)直接客體和間接客體。

1. 水庫移民土地調(diào)配的主體和客體

從早期的首長制到目前初步形成的多部門協(xié)同合作，再到國務院部級聯(lián)席會議，反映出新增一類土地調(diào)配問題就增加一個協(xié)調(diào)機構(gòu)的僵局。以往經(jīng)驗表明，基于地方政府的基層實踐性和管理綜合性，協(xié)調(diào)主體多由臨時組成的移民工作領(lǐng)導小組擔任，因缺乏地方政府決策層領(lǐng)導的加入而權(quán)威有限。根據(jù)組織管理層級，中央政府主要負責全國范圍內(nèi)的政策、法規(guī)制定和頒布，旨在維持整個社會環(huán)境的穩(wěn)定；省級政府負責對中央政府政策法規(guī)的解讀和區(qū)域內(nèi)政策、法規(guī)制定和頒布；市級政府負責解讀省級政府有關(guān)政策法規(guī)，并編制土地調(diào)配總體方案；縣級政府負責主持土地調(diào)配；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責宣傳和解釋政策并確定具體調(diào)配方案；村民小組或村集體經(jīng)濟組織屬于非行政組織，負責思想引導和愿景反饋。而政府協(xié)調(diào)的靈活、有效與影響力、權(quán)威大小[7]及成員的行為和信念[6]直接相關(guān)。因此，本研究從組織管理三層次“決策層、管理層、執(zhí)行層”中，優(yōu)先挑選成員組成正規(guī)的政府協(xié)調(diào)機構(gòu)。在領(lǐng)導信任和權(quán)威授權(quán)作用下，代表國家行使話語權(quán)，積極行使協(xié)調(diào)職能和調(diào)動各方面經(jīng)濟因素參與協(xié)調(diào)。

①協(xié)調(diào)直接客體。在土地調(diào)配中協(xié)調(diào)直接客體第一順位是調(diào)出土地農(nóng)民群體(或村)。在移民安置過程中，調(diào)出土地農(nóng)民(或村)通過調(diào)出自己擁有的農(nóng)村用地換取經(jīng)濟、政策補償及其他，區(qū)別于直接為水庫工程建設提供資源和環(huán)境，但為實現(xiàn)移民安置和社會穩(wěn)定做出了重要貢獻。其次是移民(或村)。移民(或村)貢獻了自己的全面生活生產(chǎn)資料用于工程的開發(fā)和建設，不僅希望獲得恰當分配的土地資源，同時希望在新環(huán)境下實現(xiàn)生產(chǎn)生活的可持續(xù)，土地調(diào)配中的意愿通過政府協(xié)調(diào)機構(gòu)進行表達。②協(xié)調(diào)間接客體。依據(jù)本研究調(diào)配對象及移民安置的核心，協(xié)調(diào)間接客體為農(nóng)村用地。具體來講，包括地塊范圍、質(zhì)量、遠近等方面，這些要素將影響耕作的意愿、產(chǎn)值及耕作類型，進而對協(xié)調(diào)直接主體第一順位的協(xié)調(diào)意愿產(chǎn)生直接影響，同時又反映出移民(或村)的協(xié)調(diào)滿意度。

2. 水庫移民土地調(diào)配的政府協(xié)調(diào)目標

明確的協(xié)調(diào)目標可以保證整個政府協(xié)調(diào)路徑的有效性。為了均衡系統(tǒng)及要素之間的利益關(guān)系，約束農(nóng)村用地調(diào)出比例和補償分成[8]，政府協(xié)調(diào)機構(gòu)要聯(lián)合協(xié)調(diào)直接客體，綜合確定協(xié)調(diào)目標。

按照組織層次，協(xié)調(diào)總目標是加強民眾對政府的向心力、凝聚力和歸屬感，實現(xiàn)社會善治；部門目標(政府協(xié)調(diào)機構(gòu))是有效實現(xiàn)民眾的合理期待，提高協(xié)調(diào)效率，合理控制協(xié)調(diào)成本，弱化民眾的比較傾向；工作目標是對出現(xiàn)的不協(xié)調(diào)進行處置，對可能出現(xiàn)的不協(xié)調(diào)進行預防，促進土地調(diào)配中協(xié)調(diào)的民眾滿意度，順利完成移民安置；個體目標是補償、資源及其他利益的均衡。

三、水庫移民土地調(diào)配的政府協(xié)調(diào)手段與策略

協(xié)調(diào)手段是指通過恰當方式來控制和管理土地調(diào)配過程，尋求解決矛盾或沖突的方案，使移民安置有序運轉(zhuǎn)，達到協(xié)調(diào)的狀態(tài)。協(xié)調(diào)策略是為了減少政府協(xié)調(diào)的負效應，提高政府協(xié)調(diào)的整體輸出功能和協(xié)調(diào)效應。根據(jù)調(diào)出土地農(nóng)民群體(或村)產(chǎn)出與投入的值與參照物產(chǎn)出與投入的值的“比較”反映出土地調(diào)配是否公平的思路，下面按照何種協(xié)調(diào)手段采取何種策略的形式進行描述。

政府協(xié)調(diào)機構(gòu)的介入更多的是取精去粕，并逐步深化、總結(jié)。通過汲取土地調(diào)配中的具體做法，從實踐升華到理論，消除效應滯后性和因環(huán)境因素不同產(chǎn)生的非可持續(xù)發(fā)展風險，同時從三農(nóng)問題長遠發(fā)展角度考慮政府在區(qū)域管理中職能的發(fā)揮。

①政策描述—曉理。土地調(diào)配的出發(fā)點是為了實現(xiàn)工程建設順利必須進行的移民安置。通過介紹政策規(guī)定的土地綜合利用以及生產(chǎn)、生活扶持等政策，可以讓移民群體(或村)了解在土地數(shù)質(zhì)有限的情況、生產(chǎn)生活如何可持續(xù)，從而減少后顧之憂。從反哺和等價交換角度，移民群體(或村)為了區(qū)域內(nèi)廣大民眾的幸福貢獻了自己的土地資源，調(diào)出土地農(nóng)民群體(或村)在其完全收入能力下調(diào)出自己的土地。具體來講，有關(guān)政策內(nèi)容的詳盡解釋有利于民眾理解根本利益的一致性，一方面可以彌補移民群體(或村)的心理落差，另一方面也可為調(diào)出土地農(nóng)民群體(或村)以及區(qū)域內(nèi)的發(fā)展帶來新的契機。

②情感激勵—移情。土地調(diào)配不僅是土地資源的再分配，而且是區(qū)域內(nèi)社會經(jīng)濟環(huán)境的重構(gòu)和融合。情感激勵一方面可以重構(gòu)區(qū)域內(nèi)的情感樹,另一方面可以為協(xié)調(diào)中的公平性的實現(xiàn)做鋪墊。通過移情，調(diào)出土地農(nóng)民(或村)可以知悉：移民(或村)是為了實現(xiàn)區(qū)域的穩(wěn)定發(fā)展才首先要求受惠區(qū)調(diào)出土地以進行移民安置；移民(或村)可以了解：區(qū)域內(nèi)調(diào)出土地農(nóng)民(或村)的土地資源的現(xiàn)狀以及其他選擇項，最終達到弱化比較傾向的目的[9]。

③補償優(yōu)待—勸說。土地調(diào)配涉及調(diào)出土地農(nóng)民(或村)與移民(或村)之間土地資源的再分配。補償是保證民眾心理落差的基本，優(yōu)待是在資源稀缺下對區(qū)域內(nèi)社會融合、環(huán)境改善、土地綜合利用等給予的福利。在政府協(xié)調(diào)路徑設計中，通過勸說策略，把土地的市場價值與民眾的可持續(xù)生產(chǎn)結(jié)合，實現(xiàn)利益與風險共擔。政府協(xié)調(diào)機構(gòu)依據(jù)補償優(yōu)待規(guī)定，客觀分析民眾的投入產(chǎn)出，給予農(nóng)村用地經(jīng)濟補償和其他獎勵，為彌補土地調(diào)配后由人均農(nóng)村用地帶來的種種隱患，針對區(qū)域內(nèi)公共設施、發(fā)展優(yōu)惠及土地綜合利用方面提供優(yōu)待。

④權(quán)威利用—示范。政府協(xié)調(diào)的基本前提是政府權(quán)威的運用。通過權(quán)威利用可以示范政府組織的開放與包容，展現(xiàn)政府部門的威信和形象，促使各級政府積極響應政府協(xié)調(diào)機構(gòu)的工作號召。此外，權(quán)威的反面是民眾的權(quán)利和尊嚴，若權(quán)威利用不當，比其他手段和策略更容易引起民眾的不公平感。此手段和策略的運用主要在對土地調(diào)配問題重視的形象樹立初期以及核心問題的協(xié)調(diào)上[10]。

四、水庫移民土地調(diào)配的政府協(xié)調(diào)過程設計

協(xié)調(diào)過程的制定是協(xié)調(diào)路徑設計的關(guān)鍵成果。不同地區(qū)的土地調(diào)配問題與民眾接受方式是有差異的，其中投入和產(chǎn)出種類也不同。本研究涉及對象、方式、范圍以及其中的交換等方面。協(xié)調(diào)的過程是一個以地方政府為主導，正規(guī)協(xié)調(diào)機構(gòu)負責，與具有一定行政權(quán)威的村民小組或者村集體經(jīng)濟組織進行交互，并通過全體村民中2/3以上成員通過的協(xié)商決策過程。實質(zhì)是通過政策、經(jīng)濟、情感、權(quán)威的激勵，引導民眾主動調(diào)出土地、按照政策優(yōu)待改善土地產(chǎn)值和驅(qū)動區(qū)域內(nèi)社會穩(wěn)定。結(jié)合移民安置規(guī)劃和實踐，總體思路是：問題分析—流程優(yōu)化與固化—方案實施與監(jiān)督控制—實施效果分析—反饋。

依據(jù)圖1，當移民(或村)和調(diào)出土地農(nóng)民(或村)在非移民化的進程中土地交付順利，區(qū)域內(nèi)社會、經(jīng)濟環(huán)境改善并共同發(fā)展，則政府協(xié)調(diào)機構(gòu)付出的行政成本和激勵成本換取激勵收益，地方政府的行政成本換取績效收益。若調(diào)出土地農(nóng)民(或村)在協(xié)調(diào)過程中主動調(diào)出土地、按照政策優(yōu)待能夠改善生產(chǎn)提高長遠的經(jīng)濟收益，則獲得補償收益、環(huán)境改善及機會收益；土地調(diào)配后，移民(或村)獲得農(nóng)村用地，若主動融入當?shù)厣鐣h(huán)境和積極投入生產(chǎn)恢復，則獲得資源共享和更多的政策補償。結(jié)合圖2，協(xié)調(diào)過程主要步驟如下：選定地方政府決策層領(lǐng)導加入政府協(xié)調(diào)機構(gòu)，政府協(xié)調(diào)機構(gòu)通過科學分析移民(或村)和調(diào)出土地農(nóng)民(或村)的利益訴求，綜合決策，制定符合實際的協(xié)調(diào)手段和策略；依據(jù)協(xié)調(diào)目標和協(xié)調(diào)原則，在與民眾(或村)進行初次溝通中收集民眾關(guān)于收入和產(chǎn)出信息的反饋；根據(jù)溝通結(jié)

A—方案討論；B—對話和協(xié)商；C—生產(chǎn)用地的文件；D—環(huán)境的改善 圖1　協(xié)調(diào)過程利益交付

圖2　政府協(xié)調(diào)過程

果修改土地調(diào)配方案；選擇更恰當?shù)氖侄魏筒呗赃M行激勵，在雙方協(xié)商一致的情況下簽訂土地協(xié)議，通過調(diào)度各級政府和民眾參與，進行土地的交付和安置點區(qū)域環(huán)境的改善。

此外，協(xié)調(diào)過程中要抓住時機并考慮民眾的接受程度，而非簡單地重申和強調(diào)工程建設和全民利益；通過對協(xié)調(diào)問題的分析論證，提出切實可行的協(xié)調(diào)工作方案，包括協(xié)調(diào)的時間、地點、參與人員、擬采用的協(xié)調(diào)手段策略，所要達到的目標，并盡可能針對民眾對產(chǎn)出偏好設計多套方案，陳述其利弊。在協(xié)調(diào)進行前，為充分代表群眾的根本利益，政府協(xié)調(diào)機構(gòu)還必須深入基層；協(xié)調(diào)行為后，及時調(diào)整協(xié)調(diào)方案并進行總結(jié)，以工作計劃為依據(jù)，制定切實可行、具體明確的總結(jié)評估辦法。

五、水庫移民土地調(diào)配政府協(xié)調(diào)路徑的實施

1. 建立宏觀與微觀結(jié)合的運行機制

政府協(xié)調(diào)路徑的實施要引入宏觀和微觀結(jié)合的運行機制。微觀是指針對協(xié)調(diào)過程中的政策補償、經(jīng)濟補償以及資源再分配等具體內(nèi)容，專門安排人員進行專項協(xié)調(diào)跟蹤，對某一因素可能產(chǎn)生的影響進行深入挖掘、逐步達到單項因素內(nèi)涵豐富化，影響因素系統(tǒng)整體深入化。宏觀應包括:①協(xié)調(diào)路徑關(guān)注的不僅是問題的解決，還包括事前原因的分析和事后的反饋；②不僅關(guān)注協(xié)調(diào)的結(jié)果，還包括整個過程中人員參與情況、信息傳達情況、績效情況(比如民生作為績效考核的其中一個指標)等；③該運行機制并不是排除行政首長制以及聯(lián)席會議制，而是對問題進行分層管理和處理。通過引入該運行機制，有利于保障政府協(xié)調(diào)路徑按照系統(tǒng)、及時、可實現(xiàn)和公平公正的原則有效實施，還可以讓政府協(xié)調(diào)機構(gòu)的調(diào)度協(xié)調(diào)權(quán)威得到充分保障。

2. 編寫協(xié)調(diào)跟蹤報告

協(xié)調(diào)路徑以公平模型為分析依據(jù)，得出是否進行協(xié)調(diào)以及如何協(xié)調(diào)的行為指示。要推動協(xié)調(diào)路徑的運行和完善，必須從跟蹤報告方面給予支持。首先通過協(xié)調(diào)備忘錄的形式記錄有關(guān)協(xié)調(diào)信息，包括日期、人員、效果、完成情況等。具體內(nèi)容如記錄公平測量的方式是問卷、訪談等，其效果如何，使用條件如何；記錄協(xié)調(diào)內(nèi)容中人際關(guān)系、利益關(guān)系、意識形態(tài)等方面，民眾的反抗方式和解決方式；記錄協(xié)調(diào)過程中公布的其他群體(或村)的調(diào)配結(jié)果對該群體(或村)的作用移民民眾的反饋情況；記錄土地協(xié)議中主要內(nèi)容板塊，查看是否有必要進行修正或增減，如違約責任、協(xié)調(diào)執(zhí)行成員等；記錄協(xié)調(diào)過程中信息傳達的方式，及效果如何等。然后根據(jù)協(xié)調(diào)備忘錄信息進行資料的篩選和系統(tǒng)的報告編寫，并最終向民眾進行公布。編寫協(xié)調(diào)跟蹤報告，可為政府協(xié)調(diào)機構(gòu)的總結(jié)和評估提供有效支撐材料，也便于行政換屆時新成員對土地調(diào)配問題的了解和協(xié)調(diào)進展的把握，避免人員配置對協(xié)調(diào)職能的影響。

3. 完善土地調(diào)配預警方案

土地調(diào)配預警方案是依據(jù)相關(guān)規(guī)定，實現(xiàn)土地調(diào)出和分配的過程。政府協(xié)調(diào)路徑的實施要充分保障民眾的權(quán)利。在協(xié)調(diào)路徑實施后進行自檢、專檢，積極分析原因，采取措施糾正，并根據(jù)信息反饋，結(jié)合區(qū)域內(nèi)社會、經(jīng)濟環(huán)境的變化，不斷對土地調(diào)配方案進行修正和完善。比如充分考慮移民(或村)和調(diào)出土地農(nóng)民(或村)的意愿、能力，為移民(或村)的部分成員提供最適合非農(nóng)業(yè)的安置建議；或通過土地協(xié)議中約定調(diào)出土地農(nóng)民(或村)與移民(或村)生產(chǎn)合作方式，加深彼此的了解，形成共融的區(qū)域關(guān)系；或在“小政府，大市場”倡導下，采用“個案”而非全部影響因素的方式進行專項預警方案編寫；或考慮在理順流程外，利用協(xié)調(diào)度來衡量政府協(xié)調(diào)的成果，如區(qū)域內(nèi)村之間的信息化程度、村內(nèi)生產(chǎn)生活的積極程度、農(nóng)村用地的使用率以及農(nóng)村用地的投入產(chǎn)出比等指標。此外，土地預警方案中還需考慮適度規(guī)模經(jīng)營下土地利益的分配問題。

參考文獻：

[1] 朱冬亮.土地調(diào)整:農(nóng)村社會保障與農(nóng)村社會控制[J]. 中國農(nóng)村觀察,2002(3):14-21.

[2] 郭亮. 被塑造的產(chǎn)權(quán):兼論30年不變的土地承包政策是如何可能的[J]. 學習與探索,2010(2):76-78.

[3] MALONE T, CROWSTON K. The interdisciplinary study of coordination[J]. ACM Computing Surveys,1994，26(1)：87-119.

[4] 王沿軍. 如何制定土地開發(fā)整理項目中的土地權(quán)屬調(diào)整方案[J]. 資源與產(chǎn)業(yè),2005,7(2):41-45.

[5] 王沛沛,許佳君. 水庫移民創(chuàng)業(yè)的困境與對策[J]. 水利發(fā)展研究,2013(1):51-55.

[6] 王沛沛,許佳君. 生計資本對水庫移民創(chuàng)業(yè)的影響分析[J]. 中國人口·資源與環(huán)境,2013(2):150-156.

[7] 羅中華. 善治理念下我國行政協(xié)調(diào)機制研究[D]. 成都:四川大學,2007:57.

[8] 陸益龍. 農(nóng)村土地征用問題：現(xiàn)狀及成因分析[J]. 學習與實踐，2009(1):112-116.

[9] 王沛沛,許佳君. 社會變遷中的水庫移民融入：來自章村移民融入經(jīng)驗[J]. 河海大學學報:哲學社會科學版,2013,15(3):46-50.

[10] 許佳君,陳夢揚,董維武. 農(nóng)村水庫移民專業(yè)合作社運作的實踐邏輯[J]. 水利經(jīng)濟,2014(6):65-68.