施 晴，徐媛媛

（江蘇師范大學(xué)法律與公共事務(wù)學(xué)部，江蘇徐州，221000）

近年來(lái)，我國(guó)流域水污染中的跨界水污染是當(dāng)前跨界危機(jī)中最嚴(yán)重的問(wèn)題之一，也是與建設(shè)生態(tài)文明理念相悖而行的新型危機(jī)形式。黨的十七大報(bào)告第一次明確提出建設(shè)生態(tài)文明社會(huì)，十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總布局，生態(tài)文明建設(shè)得到了黨中央的高度重視?！包S浦江死豬事件”作為一個(gè)典型的破壞生態(tài)文明建設(shè)的黃浦江區(qū)域水污染危機(jī)事件，應(yīng)當(dāng)引起社會(huì)各界的關(guān)注，對(duì)于此事件的協(xié)同治理也是各級(jí)政府不可推卸的政治責(zé)任。沈榮華等在對(duì)行政服務(wù)中心的跨部門政務(wù)協(xié)同的研究中，提出構(gòu)建“整體政府”是破解“碎片化”的根本之道。［1］我國(guó)在跨界水污染危機(jī)治理上還處于條塊分割、各為其利的局面，地方政府只注重自身利益的最大化，而忽視這種利益最大化背后對(duì)整個(gè)社會(huì)所造成的福利損失。郎友興在《走向共贏的格局：中國(guó)環(huán)境治理與地方政府跨區(qū)域合作》中提出：跨界污染頻頻發(fā)生而得不到有效的解決與治理，其根本原因在于缺乏跨區(qū)域合作機(jī)制。［2］這次突如其來(lái)的危機(jī)和困難考驗(yàn)著相關(guān)政府的危機(jī)管理的能力，張成福在其《公共危機(jī)管理：全面整合的模式與中國(guó)的戰(zhàn)略選擇》一文中提出：對(duì)于政府而言，如何建立起一個(gè)全面的整合的危機(jī)管理體系，不斷提升政府和社會(huì)的危機(jī)管理能力，是公共危機(jī)管理的最大挑戰(zhàn)。［3］本文認(rèn)為，建立起以流域?yàn)閱挝坏目缃缢廴緟f(xié)同治理機(jī)制將利于破解我國(guó)跨界水污染治理的困境。

一、核心概念及運(yùn)用理論

（一）核心概念

1.跨界水污染

本文討論的跨界是指水污染事件發(fā)生的范圍跨越了地理邊界，事件所要求的治理主體跨越了不同的政府以及相關(guān)職能部門。追溯黃浦江跨界水污染產(chǎn)生的根本原因，可以利用環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)中的外部性理論解釋。黃浦江作為一個(gè)典型的跨界單元環(huán)境，其環(huán)境污染具有很強(qiáng)的負(fù)外部性，由于受到了上游死豬無(wú)害化處理不妥的影響，死豬順河道排放到下游地區(qū)，致使下游地區(qū)社會(huì)公眾因自身利益被動(dòng)受損而處于“下游喝洗腳水”的狀態(tài)。此次污染事件不僅使上游豬養(yǎng)殖戶遭受了經(jīng)濟(jì)損失，而且?guī)Ыo整個(gè)流域污染地區(qū)額外的治理成本和負(fù)擔(dān)。所以，跨界水污染的治理主體絕非是單個(gè)地方，尤其是單個(gè)政府、單個(gè)職能部門所能完成的。

2.跨界危機(jī)

目前比較有影響力的跨界危機(jī)定義是阿金·伯恩（Arjen Boin）等提出的：當(dāng)表現(xiàn)形式復(fù)雜多樣，生命維持系統(tǒng)、功能或基礎(chǔ)設(shè)施受到嚴(yán)峻威脅，以及失效原因或補(bǔ)救方案尚未清晰時(shí)，這就是跨界危機(jī)。［4］李敏認(rèn)為跨界危機(jī)是指危機(jī)跨越地理邊界和政府職能邊界，難以確定具體原因，沒(méi)有清晰的危機(jī)始末點(diǎn)，快速升級(jí)，結(jié)果難以預(yù)料，難以確定全責(zé)而使得問(wèn)責(zé)艱難。［5］本文認(rèn)為，“跨界危機(jī)”是指一種緊急發(fā)生的對(duì)兩個(gè)甚至多個(gè)受災(zāi)地區(qū)產(chǎn)生不同程度、不同領(lǐng)域危害的超出公眾接受范圍的需要多元化治理主體參與治理的新型的危機(jī)形式。

（二）主要運(yùn)用的理論

“協(xié)同治理”主要來(lái)自于19世紀(jì)80年代學(xué)術(shù)界提出的“多元共治”、“復(fù)合治理”、“多中心治理”等概念。［6］國(guó)內(nèi)學(xué)者主要從公共危機(jī)治理角度研究協(xié)同治理。危機(jī)協(xié)同治理是指在以網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為支持，政府、NGO、企業(yè)、民眾等社會(huì)多元主體參與合作，共同針對(duì)潛在的或當(dāng)前的危機(jī)，在危機(jī)發(fā)展的各個(gè)階段采取有效的控制行動(dòng)，以達(dá)到有效地預(yù)防和消除危機(jī)，以達(dá)到維護(hù)公共利益的目的。［7］危機(jī)協(xié)同治理主體多元化，治理權(quán)力多中心化，在治理過(guò)程中，政府、NGO、企業(yè)、民眾等主體組成協(xié)同治理聯(lián)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)與信息技術(shù)的支持下，各個(gè)成員之間充分發(fā)揮出對(duì)危機(jī)“整體大于部分之和”的治理功效，迅速處理和解除危機(jī)，進(jìn)一步維護(hù)和增進(jìn)公共利益。［8］具體來(lái)說(shuō)，危機(jī)的協(xié)同治理具有以下幾個(gè)內(nèi)涵：

1.危機(jī)協(xié)同治理主體的多元化

在危機(jī)協(xié)同治理機(jī)制中，單一化政府治理主體已經(jīng)難以控制危機(jī)惡化的態(tài)勢(shì)，以政府為主導(dǎo)，充分吸收非政府組織、社會(huì)團(tuán)體、民眾等多元社會(huì)力量參與，否定政府全能，使危機(jī)相關(guān)利益主體協(xié)同合作，共同致力于危機(jī)事件的破解。

2.參與、合作是協(xié)同治理的價(jià)值追求

依靠政府強(qiáng)制力控制危機(jī)事態(tài)發(fā)展的手段，無(wú)疑會(huì)導(dǎo)致政府公信力的降低，致使危機(jī)態(tài)勢(shì)進(jìn)一步惡化。構(gòu)建政府—社會(huì)團(tuán)體—大眾之間的良性互動(dòng)模式，各主體之間秉承民主協(xié)商、自愿合作的理念，共同應(yīng)對(duì)危機(jī)事件。

3.有效預(yù)防、控制污染源是危機(jī)協(xié)同治理的直接目的，根本目的是維護(hù)和增進(jìn)公共利益

源頭治理是跨界危機(jī)協(xié)同治理的開始。以政府為主導(dǎo)，協(xié)同非政府組織、社會(huì)團(tuán)體、大眾參與預(yù)防、控制危機(jī)的產(chǎn)生是危機(jī)治理的重中之重。多元危機(jī)預(yù)警機(jī)制的構(gòu)建有利于科學(xué)、高效地識(shí)別、分析、化解風(fēng)險(xiǎn)，從而最大限度地減少危機(jī)帶來(lái)的損失。各地方政府之間存在根本的利益沖突，打破“碎片化”的政府危機(jī)治理模式，使各地政府看到化解沖突的共同利益，并鼓勵(lì)、引導(dǎo)社會(huì)各界協(xié)同參與到危機(jī)治理實(shí)踐中，將危機(jī)扼殺在萌芽狀態(tài)。

二、“黃浦江死豬事件”折射出我國(guó)跨界水污染治理的困境

危機(jī)事件的爆發(fā)，無(wú)疑使社會(huì)的關(guān)注點(diǎn)指向了相關(guān)政府和相關(guān)職能部門的應(yīng)急處理能力。有相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，公眾對(duì)該事件中政府應(yīng)急處置能力的滿意度僅有 63.77%。［9］本文認(rèn)為，“黃浦江死豬事件”暴露出我國(guó)在跨界水污染危機(jī)治理中普遍存在以下幾個(gè)問(wèn)題：

（一）缺乏危機(jī)管理中源頭治理和“下游主導(dǎo)”的科學(xué)管理理念

造成此次“黃浦江死豬事件”的原因有很多，本文認(rèn)為，嘉興地區(qū)傳統(tǒng)式的生豬養(yǎng)殖模式是造成此次危機(jī)事件的“罪魁禍?zhǔn)住?。新豐鎮(zhèn)竹林村作為嘉興市的養(yǎng)豬大村，由于受土地資源的限制，目前仍以散戶養(yǎng)殖為主。根據(jù)相關(guān)報(bào)道，90%以上的竹林村人靠養(yǎng)豬業(yè)為生，生豬飼養(yǎng)量大、養(yǎng)殖效率低、無(wú)害化處理設(shè)施不足等原因?qū)е吗B(yǎng)殖戶亂扔死豬現(xiàn)象的發(fā)生（如圖1所示）。

圖1 污染源的產(chǎn)生（筆者自行整理）

2013年，生豬價(jià)格下降，養(yǎng)豬成本增加，使得養(yǎng)殖戶縮減對(duì)豬防疫的投入，因此導(dǎo)致竹林村2013年1月死豬量達(dá)到10000多頭，2月8000多頭，但是，受制于資金和土地面積的限制，小規(guī)模散養(yǎng)不具備無(wú)害化處理的能力，以及由于地方政府打擊收購(gòu)死豬販子的力度過(guò)大，而對(duì)于養(yǎng)殖戶病死豬處理補(bǔ)貼政策的落實(shí)不到位，導(dǎo)致養(yǎng)殖戶將死豬投放進(jìn)江河里。同時(shí)，現(xiàn)有的水污染事件往往由源頭城市說(shuō)了算，下游城市往往處于聽取意見、執(zhí)行補(bǔ)救措施的角色。根據(jù)相關(guān)報(bào)道，當(dāng)大量死豬漂移到上海黃浦江上游時(shí)，嘉興方面企圖將應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任切割掉，上海方面不得不忍氣吞聲只言不發(fā)，結(jié)果是這場(chǎng)危機(jī)最終由國(guó)家農(nóng)業(yè)部出面表態(tài)才得以處理。此次黃浦江跨界水污染危機(jī)事件的爆發(fā)具有突發(fā)性和破壞性，但是，正因其引發(fā)的危機(jī)事件的嚴(yán)重性才更加突出了危機(jī)治理可預(yù)防的重要性。實(shí)施跨界水污染源頭治理措施和樹立“下游主導(dǎo)”的科學(xué)管理理念有利于建立源頭治理的預(yù)警機(jī)制，有利于將危機(jī)消滅在萌芽狀態(tài)。

（二）缺乏有效的跨界水污染協(xié)商機(jī)制

該事件從3月初曝光到勢(shì)態(tài)基本被控制住，歷經(jīng)20多天。上海市政府著重報(bào)道稱，根據(jù)相關(guān)疾控中心的檢測(cè)，上海市人民的飲水問(wèn)題不存在任何安全隱患，水廠出水符合國(guó)家衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)。民眾等待了20多天才獲知自己的飲用水是安全的，這不得不讓人質(zhì)疑滬浙兩地政府以及相關(guān)部門的應(yīng)急處理能力。這種后果有其必然的原因。首先，我國(guó)地方環(huán)保部門歸屬于地方政府的管轄，上海以及浙江嘉興市環(huán)保部門在水污染危機(jī)事件中發(fā)揮著行業(yè)性管理部門的作用，他們按照各自的職責(zé)對(duì)跨界水污染事件及糾紛上報(bào)給上級(jí)政府部門，然后等待上級(jí)的跨界協(xié)調(diào)文件，在等待過(guò)程中錯(cuò)過(guò)了處理危機(jī)的最佳時(shí)間，導(dǎo)致事件的進(jìn)一步惡化。其次，地方政府作為區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理主體，在污染治理上由于牽扯到自身GDP和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展的優(yōu)先次序等戰(zhàn)略發(fā)展要求，來(lái)自下級(jí)環(huán)保部門的文件無(wú)疑是給本已繁雜的日程再添卷宗，因此，黃浦江跨界水污染危機(jī)事件治理措施不能在第一時(shí)間獲得第一重視度并得到高效地實(shí)施。另外，上海、浙江嘉興市政府作為水污染的當(dāng)事人，在危機(jī)發(fā)生前并沒(méi)有進(jìn)行防治水污染事項(xiàng)的事前協(xié)同溝通，事件發(fā)生后，相互之間推諉扯皮、推脫責(zé)任，“碎片化治理”現(xiàn)象突出。雖然危機(jī)事件是由上級(jí)協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)卣M(jìn)行危機(jī)治理，最終控制事態(tài)的進(jìn)一步惡化，但兩地政府事前缺乏預(yù)防協(xié)商機(jī)制是導(dǎo)致危機(jī)事件不能有效處理的原因之一。

（三）跨界水污染治理協(xié)作機(jī)制不健全

黃浦江漂流事件曝光后，“上海市政府”、“嘉興市政府”、“農(nóng)業(yè)部”、“上海市水務(wù)部門”、“水上保潔公司”這些單位名稱在媒體報(bào)道中出現(xiàn)的頻率最大，公眾很少能聽到來(lái)自直接代表公眾利益的相關(guān)部門或者相關(guān)組織的聲音。協(xié)同治理理論強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化，跨界水污染事件的協(xié)同治理應(yīng)該涵蓋政府、社會(huì)團(tuán)體及公眾等的參與。從協(xié)同治理機(jī)制上講，目前在跨界水污染事件中，主要還是依靠各地方政府的行政措施，而忽視了非政府組織、社會(huì)大眾以及民間的一些志愿者組織的參與。另外，浙江與上海以及社會(huì)大眾之間缺少一個(gè)健全的、有效的信息共享平臺(tái)和信息溝通機(jī)制。信息公開是危機(jī)協(xié)同治理的價(jià)值導(dǎo)向和目標(biāo)之一。災(zāi)難發(fā)生時(shí)，信息比黃金重要。然而，根據(jù)相關(guān)報(bào)道，嘉興市新豐鎮(zhèn)竹林村村干部始終不愿公開該村每月病死豬登記數(shù)據(jù)；當(dāng)有證據(jù)指出投江的死豬來(lái)自浙江嘉興時(shí)，嘉興方面不愿意主動(dòng)面對(duì)公眾承擔(dān)責(zé)任，而是堅(jiān)稱本地沒(méi)有發(fā)生大規(guī)模疫情；滬浙兩地相關(guān)政府一度拖延信息發(fā)布時(shí)間以及將問(wèn)題原因模糊化的行為，導(dǎo)致信息碎片化、歧義化，促使危機(jī)態(tài)勢(shì)進(jìn)一步擴(kuò)大化。這次跨界水污染危機(jī)事件的爆發(fā)，暴露出此次跨界水污染協(xié)同治理中存在社會(huì)參與機(jī)構(gòu)單一化，滬浙兩地以及與大眾、媒體之間信息溝通系統(tǒng)不完善等問(wèn)題。

三、跨界水污染危機(jī)治理的對(duì)策

“黃浦江死豬事件”反映出我國(guó)在跨界水污染危機(jī)治理中存在十分突出的問(wèn)題，健全跨界危機(jī)協(xié)同治理機(jī)制是破解跨界水污染治理困境的一個(gè)重要戰(zhàn)略選擇，本文認(rèn)為，主要有以下幾個(gè)可行性方案：

（一）堅(jiān)持源頭治理原則，控制污染源

危機(jī)意識(shí)與憂患意識(shí)是中華傳統(tǒng)文化的核心組成部分之一。“積善之家，必有余慶；積不善之家，必有余殃。臣弒其君，子弒其父，非一朝一夕之故，其所由來(lái)者漸矣，由辨之不早辨也?！保?0］危機(jī)具有突發(fā)性的特點(diǎn)，但是危機(jī)也有其必然發(fā)生的原因，如果能及早察覺(jué)，就能防患于未然。危機(jī)的事前管理是危機(jī)管理的重中之重。政府治理的目的是“使用少量錢預(yù)防，而不是花大量錢治療”。［11］因此，應(yīng)對(duì)危機(jī)的最佳辦法就是快速、準(zhǔn)確地控制危機(jī)的“污染源”。此次死豬漂流事件凸顯了浙江省“小、散、亂”生豬養(yǎng)殖模式的弊端，加快轉(zhuǎn)變散戶養(yǎng)殖模式向規(guī)?；B(yǎng)殖模式的轉(zhuǎn)型是最近幾年來(lái)浙江嘉興市政府一直倡導(dǎo)的有效降低豬死亡率的措施。但是，目前，限于浙江嘉興養(yǎng)殖戶密度大的情況，養(yǎng)豬模式的轉(zhuǎn)型并不是能夠快速、高效解決此類事件發(fā)生的辦法。公司加農(nóng)戶是目前比較好的發(fā)展模式，公司為養(yǎng)殖戶提供技術(shù)培訓(xùn)和技能指導(dǎo)并對(duì)死豬給予一定的補(bǔ)償，養(yǎng)殖戶不被賦予自行處理死豬的權(quán)利。這能從源頭上有效控制死豬被隨意丟棄現(xiàn)象發(fā)生。同時(shí)，浙江嘉興市政府應(yīng)盡快落實(shí)2011年農(nóng)業(yè)部出臺(tái)的針對(duì)疏導(dǎo)農(nóng)戶正確處理死豬行為的政策，將死豬補(bǔ)貼發(fā)放到位。另外，在嚴(yán)厲打擊非法收購(gòu)、販運(yùn)、屠宰、加工死豬行為的同時(shí)，地方政府應(yīng)竭盡全力地做好禁限養(yǎng)區(qū)的規(guī)劃工作，合理控制養(yǎng)殖密度，加快死豬焚化廠的建設(shè)，有效控制污染源，加快禽畜業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，從根本上杜絕死豬投江事件的再次發(fā)生。

建立跨界水污染危機(jī)多元預(yù)警機(jī)制可以對(duì)控制污染源起到極大的監(jiān)督預(yù)防作用。危機(jī)的預(yù)警機(jī)制應(yīng)該堅(jiān)持以政府為主導(dǎo)，廣泛吸收非政府組織、社會(huì)大眾、媒體等的參與。充分發(fā)揮好非政府組織為危機(jī)處理提供大量人力、物力和財(cái)力的優(yōu)勢(shì)；引導(dǎo)社會(huì)大眾積極主動(dòng)關(guān)注事態(tài)發(fā)展并科學(xué)評(píng)論，杜絕謠言產(chǎn)生；發(fā)揮媒體發(fā)現(xiàn)危機(jī)征兆、滿足信息需求、引導(dǎo)公眾情緒和影響政府決策的作用。

（二）建立跨界水污染協(xié)同治理機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)各界共同參與治理

水污染事件引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題，應(yīng)看成是一系列的公共問(wèn)題，依賴于受該公共問(wèn)題影響的政府、社會(huì)團(tuán)體、大眾之間的網(wǎng)絡(luò)治理，使參與危機(jī)治理的不同力量都能發(fā)揮主觀能動(dòng)性，并相互配合、協(xié)同應(yīng)對(duì)。更多還原流域水環(huán)境的自然屬性決定了流域內(nèi)水資源的任何一部分受到污染，都可能破壞整個(gè)流域的水質(zhì)環(huán)境，對(duì)流域人們的用水安全造成不可忽視的影響。黃浦江流域的“分域治理”機(jī)制存在問(wèn)題使得相關(guān)部門對(duì)病死豬投放行為起不到有效的控制和監(jiān)管作用。因此，必須以流域?yàn)閱卧?，有效開展對(duì)跨界水污染的整體防治治理：拆除攔污柵，疏通河道，將河道污染物人為控制在一定范圍內(nèi)，在保證水流通暢的情況下，依靠江河的自凈能力，達(dá)到黃浦江的治污效果。其次，公共危機(jī)的協(xié)同治理結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)，是一個(gè)涵蓋公共組織、私人組織、非營(yíng)利組織和個(gè)人等的整體。［12］按照曼德爾和斯德爾曼的理解，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)建立在任務(wù)明確的基礎(chǔ)上，參與者共同努力、相互依存。［13］因此，必須改變治理主體單一的情況，建立政府、社會(huì)團(tuán)體和大眾之間的互動(dòng)協(xié)作模式，形成跨界水污染多元協(xié)同治理機(jī)制（如圖2所示）。

圖2 跨界水污染協(xié)同治理中，政府、社會(huì)團(tuán)體和大眾之間的良性互動(dòng)模式（筆者自行整理）

首先，完善各地政府及其管轄機(jī)構(gòu)之間的協(xié)作機(jī)制。近幾年來(lái)，危機(jī)事件的復(fù)雜性和高風(fēng)險(xiǎn)性使得事件具有跨界性質(zhì)。這就需要多個(gè)區(qū)域的政府聯(lián)合行動(dòng)，共同努力，協(xié)同應(yīng)對(duì)危機(jī)。完善環(huán)境機(jī)構(gòu)的管轄機(jī)制，使下級(jí)環(huán)保部門在危機(jī)事件中擁有更大的決策權(quán)，而不僅僅是執(zhí)行上級(jí)政府發(fā)布的命令，而上級(jí)政府應(yīng)更多地處于監(jiān)督指導(dǎo)的位子，而不是“一言堂”。同時(shí)，危機(jī)涉及的各地地方政府要建立健全危機(jī)預(yù)防協(xié)商機(jī)制，對(duì)于過(guò)去發(fā)生的危機(jī)事件原因進(jìn)行科學(xué)總結(jié)，針對(duì)未來(lái)可能會(huì)發(fā)生的危機(jī)事件結(jié)合過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行危機(jī)處理演練，降低危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)和對(duì)社會(huì)的危害程度。其次，完善政社互動(dòng)的協(xié)作機(jī)制，鼓勵(lì)非政府組織和民間力量的合作參與?？缃缢廴疚C(jī)治理要突出社會(huì)性，受災(zāi)地區(qū)社會(huì)支持體系的范圍和強(qiáng)度影響著危機(jī)管理的效果。黃浦江水污染事件爆發(fā)，民眾關(guān)注度很高，對(duì)政府的指責(zé)聲也很高。究其原因，公眾作為此次危機(jī)事件的相關(guān)利益者，卻不是決策參與者。治理區(qū)域公共事務(wù)的關(guān)鍵在于受災(zāi)區(qū)域公共問(wèn)題影響的利益相關(guān)人能夠組織成相應(yīng)的供應(yīng)單位。［14］供應(yīng)單位為政府分擔(dān)一部分職能，例如宣傳、教育民眾環(huán)境保護(hù)意識(shí)的重要性，收取相關(guān)企業(yè)環(huán)境保護(hù)費(fèi)，以及代表民眾將對(duì)環(huán)境保護(hù)的建議傳達(dá)給政府相關(guān)部門。國(guó)外有很多注重社會(huì)團(tuán)體參與水污染治理并值得我們借鑒的例子。例如泰晤士河等流域水污染治理注重消費(fèi)者協(xié)會(huì)參與水資源管理，注重建立公眾參與管理的機(jī)制。再次，完善政民互動(dòng)協(xié)作機(jī)制，建立政府與大眾之間的合作協(xié)同。黃浦江危機(jī)事件發(fā)生后，人們很快就將關(guān)注的方向轉(zhuǎn)向?qū)S浦江水污染問(wèn)題和豬肉類食品安全問(wèn)題的擔(dān)憂，政府的輿情引導(dǎo)在危機(jī)的善后處理中起到很大的作用，使公眾對(duì)政府后續(xù)水質(zhì)管理的滿意度高于對(duì)政府應(yīng)急處理能力的滿意度。因此，危機(jī)發(fā)生后，政府必須加大信息公開力度，通過(guò)具有最大影響力和權(quán)威性的媒體在第一時(shí)間向社會(huì)公眾發(fā)布最新消息。同時(shí)，擔(dān)任危機(jī)管理的領(lǐng)導(dǎo)人必須做到對(duì)內(nèi)對(duì)外坦誠(chéng)相待。公眾最不能忍受的事情并非危機(jī)本身，而是危機(jī)事件的處理機(jī)構(gòu)故意隱瞞事實(shí)真相。相關(guān)政府要及時(shí)與公眾溝通并講明事實(shí)真相，以取得公眾的理解和配合。另外，大眾要充分發(fā)揮對(duì)政府治理水污染事件的監(jiān)督作用，根據(jù)具有權(quán)威性的媒體報(bào)道了解最新相關(guān)事件進(jìn)展情況，運(yùn)用合法、合理、合情的手段對(duì)事件進(jìn)行真實(shí)、客觀的評(píng)論。

（三）構(gòu)建流域上下游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，雙方建立合作共贏理念

此次黃浦江事件發(fā)生后，上游嘉興方面與上海方面協(xié)同處理死豬打撈工作，但是，作為此次江河水質(zhì)的污染方，根據(jù)“誰(shuí)污染，誰(shuí)賠償”的原則，嘉興市政府并沒(méi)有一個(gè)相對(duì)比較完善的用于補(bǔ)償下游上海方面的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。本文認(rèn)為，在明確嘉興是此次水污染事件的責(zé)任方后，嘉興方面應(yīng)該根據(jù)流域水資源保護(hù)權(quán)威機(jī)構(gòu)制定出的跨界水污染補(bǔ)償模型盡快確定對(duì)下游上海方面的補(bǔ)償額。嘉興市政府應(yīng)該根據(jù)相關(guān)權(quán)威機(jī)構(gòu)制定的合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)下游上海方面提供足夠的補(bǔ)償資金以鼓勵(lì)下游政府和相關(guān)環(huán)保部門更加積極地清理河道，治理水污染。另外，在我國(guó)跨界水污染危機(jī)協(xié)同治理中，上下游政府間存在根本的利益沖突。上游政府由于采取放松管制和促使污染物向下游轉(zhuǎn)移的地方保護(hù)主義政策，使得上游的污染物順著河道一路暢通地流到下游地區(qū)，下游政府把污染物的治理又寄希望于上游政府，上下游政府間各自為政，相互推諉，對(duì)污染現(xiàn)象視而不見。共同利益是流域水污染政府間合作的動(dòng)力，怎樣化解為合作而帶來(lái)的利益沖突，營(yíng)造公共精神，是上下游政府間需要解決的問(wèn)題。因此，上下游政府間應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持源頭治理、屬地首控的原則，但更重要的是將“下游主導(dǎo)”的理念運(yùn)用到水污染危機(jī)治理中。萊茵河的治理為我國(guó)治理跨域水污染問(wèn)題提供了可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。“保護(hù)萊茵河國(guó)際委員會(huì)（ICPR）”的建立，代表了荷蘭人民的根本利益，使下游荷蘭人民在治理萊茵河水污染中擁有絕對(duì)的發(fā)言權(quán)。因此，在此次黃浦江水污染事件中，除了上游嘉興市政府要履行作為事件責(zé)任方的責(zé)任外，下游上海政府要看到嘉興市政府為此次水污染事件作出合理改進(jìn)的方面，并積極開展清理河道、檢測(cè)水質(zhì)等水污染危機(jī)治理活動(dòng)。雙方要履行好各自的職責(zé)，營(yíng)造信任、友好的政府間合作氛圍，以利于破解跨界水污染政府間合作之困。

（四）加快跨界環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的建設(shè)，構(gòu)建鄰界水域聯(lián)合督查執(zhí)法機(jī)制

我國(guó)目前水資源保護(hù)管理體制是垂直型科層結(jié)構(gòu)。［15］根據(jù)以流域?yàn)檎w的綜合治理流域水資源的要求，建立以流域?yàn)閱卧牟皇艿胤叫姓茌牭膶ｉT的流域環(huán)境管理機(jī)構(gòu)在流域水資源治理中起到至關(guān)重要的作用。同時(shí)，通過(guò)立法的形式賦予該機(jī)構(gòu)對(duì)于處理其所屬管轄區(qū)域的水污染事件的高度自治權(quán)。另外，應(yīng)優(yōu)化跨域環(huán)境管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部職能設(shè)置和人員設(shè)置，精簡(jiǎn)內(nèi)部職能部門，整合具有相同目標(biāo)的職能，統(tǒng)一權(quán)力，根據(jù)整合后的職能部門目標(biāo)要求合理吸收機(jī)構(gòu)人員。人員設(shè)置不僅包括來(lái)自上級(jí)政府和相關(guān)部門的政府成員，同時(shí)也應(yīng)該有環(huán)保民間組織以及大眾代表。

要構(gòu)建臨界水域聯(lián)合督查執(zhí)法機(jī)制，使鄰域政府委托各地的環(huán)保部門、民間組織等組成聯(lián)合督查組、執(zhí)法隊(duì)，促進(jìn)部門間的協(xié)同合作，對(duì)可能排放污染物的養(yǎng)殖業(yè)戶進(jìn)行不定期的督查，對(duì)出現(xiàn)違法投放污染物的養(yǎng)殖業(yè)戶進(jìn)行相應(yīng)的問(wèn)責(zé)、處罰。問(wèn)責(zé)制是透視中國(guó)公共危機(jī)治理的特異性指標(biāo)，比其他制度指標(biāo)具有更好的代表性。［16］目前，不僅要完善對(duì)養(yǎng)殖業(yè)主的問(wèn)責(zé)，更應(yīng)構(gòu)建異體多元的政府生態(tài)問(wèn)責(zé)制，倡導(dǎo)健全由人大、司法部門、新聞媒體和公眾參與的對(duì)政府生態(tài)環(huán)境責(zé)任的問(wèn)責(zé)體系。

“黃浦江死豬事件”反映出建立危機(jī)協(xié)同治理體系、提高政府的應(yīng)急處理能力是目前我國(guó)跨界水污染危機(jī)治理面臨的重大挑戰(zhàn)。因此，需要從根本上控制污染源，完善危機(jī)治理協(xié)同機(jī)制，并實(shí)施相關(guān)保障措施，同時(shí)，需要認(rèn)真總結(jié)借鑒國(guó)外有關(guān)跨界水污染治理的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國(guó)國(guó)情，不斷完善我國(guó)跨界水污染危機(jī)治理相關(guān)機(jī)制，只有這樣，才能避免類似事件的再次發(fā)生。

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