大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府環(huán)境監(jiān)管轉(zhuǎn)型及建設(shè)途徑探討

張其春1,2

(1.福建工程學院 交通運輸學院，福建 福州 350118； 2.福州大學 經(jīng)濟與管理學院，福建 福州 350116)

摘要：以環(huán)境污染數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，從主體、內(nèi)容、時間和空間四個維度構(gòu)建大數(shù)據(jù)對我國環(huán)境監(jiān)管轉(zhuǎn)型的影響框架。大數(shù)據(jù)在環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域的應用，能夠推動環(huán)境監(jiān)管從行政性監(jiān)管向全社會協(xié)作式監(jiān)管轉(zhuǎn)變、從分散化監(jiān)管向全要素一體化監(jiān)管轉(zhuǎn)變、從實時監(jiān)測向即時響應轉(zhuǎn)變、從碎片化監(jiān)管向全方位監(jiān)管轉(zhuǎn)變。為促進大數(shù)據(jù)在環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域的應用，需要從權(quán)力配置、機構(gòu)設(shè)置、信息整合、數(shù)據(jù)公開、社會參與及智力支持等層面探索從頂層設(shè)計到實際行動的有效途徑。

關(guān)鍵詞：大數(shù)據(jù)；環(huán)境監(jiān)管；模式轉(zhuǎn)型；建設(shè)途徑

中圖分類號：D035

收稿日期：2015-07-20

基金項目：教育部人文社會科學研究專項任務項目“大學生文化自覺文化自信培養(yǎng)與高校思政課教育教學研究”(13JDSZ2040) 作者簡介：劉長明(1963-)，男，山東昌樂人，山東財經(jīng)大學教授，研究方向：和諧發(fā)展理論；李青青(1990-)，女，山東濱州人，山東財經(jīng)大學碩士生，研究方向：倫理學。

大數(shù)據(jù)浪潮正以洶涌澎湃之勢席卷全球，給社會帶來了全新的商業(yè)模式、管理理念及思維方式。目前大數(shù)據(jù)技術(shù)及思維在商業(yè)領(lǐng)域的應用日漸深入，已經(jīng)彰顯出非凡的價值，成為商業(yè)領(lǐng)域價值創(chuàng)造的重要來源，但在公共安全、醫(yī)療衛(wèi)生、智能交通、宏觀調(diào)控等公共領(lǐng)域的應用才剛剛起步。近年來，環(huán)境污染已成為制約我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要因素，政府環(huán)境監(jiān)管水平是其治理能力高低的重要體現(xiàn)。2015年1月1日起正式實施的《中華人民共和國環(huán)境保護法》(下文簡稱“新《環(huán)保法》”)更加突出政府在環(huán)境監(jiān)管中的職責，要求實現(xiàn)環(huán)境監(jiān)管現(xiàn)代化，無疑對環(huán)境大數(shù)據(jù)應用提出了強烈需求。目前，大數(shù)據(jù)對環(huán)境治理的重要價值已經(jīng)被社會各界所認同，徐繼華等認為在環(huán)境保護領(lǐng)域應用大數(shù)據(jù)技術(shù)可以視作是建立創(chuàng)意與實用兼具的環(huán)境治理模式的嶄新開始[1]；梁芷銘認為大數(shù)據(jù)整合能夠?qū)崿F(xiàn)國家治理主體智能化、決策科學化、治理協(xié)同化和目標精準化[2]；馬亮以新加坡的智慧國計劃為例，分析了大數(shù)據(jù)技術(shù)在環(huán)境保護中的具體應用，即通過開發(fā)東南亞國家聯(lián)盟區(qū)域煙霾預警系統(tǒng)，利用氣象等大數(shù)據(jù)為預測提供依據(jù)[3]；曾勝開發(fā)了重大危險源動態(tài)智能監(jiān)測監(jiān)控大數(shù)據(jù)平臺，依托該平臺構(gòu)建了省—市—縣—企業(yè)四級監(jiān)管體系，并提出人機協(xié)同的監(jiān)控預警實施流程[4]；胡杰和梅姝娥采用大數(shù)據(jù)技術(shù)，設(shè)計了基于大數(shù)據(jù)的節(jié)能減排管控系統(tǒng)，構(gòu)建基于大數(shù)據(jù)的節(jié)能減排管控系統(tǒng)數(shù)據(jù)采集、存儲、處理、分析與調(diào)用方案[5]。具體應用方面，在紐約曼哈頓的哈德森河打造虛擬河流，在河的全程安裝了傳感器，開啟了智慧水污染治理的先河；公眾與環(huán)境研究中心(IPE)開發(fā)的“中國水污染地圖”“中國空氣污染地圖”和“固廢污染地圖”，建立了國內(nèi)首個公益性的水污染和空氣污染數(shù)據(jù)庫，并實現(xiàn)了環(huán)境信息的公開和公眾積極參與[1]；西安交通大學在國內(nèi)率先成立環(huán)保大數(shù)據(jù)研究中心，推出了環(huán)境綜合指數(shù)(ECI)，并為ECI開發(fā)了APP，實現(xiàn)了在手機終端上應用[6]；貴州省搭建“云上貴州”系統(tǒng)平臺，建設(shè)“7+N”云應用，其中通過“環(huán)保云”對監(jiān)控區(qū)域指標數(shù)據(jù)進行挖掘和分析，及時發(fā)現(xiàn)污染源和污染苗頭，為環(huán)境治理與突發(fā)性污染事故處置提供依據(jù)[7]。大數(shù)據(jù)在環(huán)境治理領(lǐng)域的應用才剛剛起步，有鑒于此，本文從大數(shù)據(jù)應用的視角，探討大數(shù)據(jù)對我國環(huán)境監(jiān)管轉(zhuǎn)型的影響，并提出具體的建設(shè)途徑，以期為提升我國環(huán)境監(jiān)管效率和能力提供決策參考。

一、環(huán)境信息的大數(shù)據(jù)特征

盡管“大數(shù)據(jù)”(Big Data)的概念已經(jīng)風靡全球，引發(fā)政產(chǎn)學研各界的普遍關(guān)注和積極探索，但尚未形成公認的、明確的定義。維基百科、IBM公司、IDC、美國國家科學基金會、Gartner公司、Mcinsey公司等都給出各自的定義，這些定義雖然表述各異，但都表達了大致相同的內(nèi)涵。大數(shù)據(jù)是指數(shù)據(jù)集大小超出了典型的數(shù)據(jù)庫軟件工具捕捉、存儲、管理和分析能力[8]，具有大量性(Volume)、多樣性(Variety)、快速化(Velocity)、價值密度低(Value)等四個特征，簡稱“4V”[9]。環(huán)境污染信息具備大數(shù)據(jù)的4V特征，是一種數(shù)量龐大、類型多樣、結(jié)構(gòu)復雜、瞬息萬變、低價值密度的數(shù)據(jù)資源和信息資本。

1．大量性。環(huán)境污染數(shù)據(jù)量巨大，包括各種污染源、污染類型、污染程度、分布狀況、影響范圍、危害大小、交叉程度、持續(xù)時間等各類數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)無時無刻不在發(fā)生變化，屬于動態(tài)數(shù)據(jù)。隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的加速推進，上述各種數(shù)據(jù)將呈現(xiàn)爆炸式增長態(tài)勢，其量級達到大數(shù)據(jù)的PB(PetaByte)級甚至EB(ExaByte)級。

2．多樣性。環(huán)境信息中除了可以用二維表結(jié)構(gòu)進行邏輯表達的結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)(如各類環(huán)保數(shù)據(jù)庫中的數(shù)據(jù)文件、環(huán)境公報和歸檔日志)外，還包括各種環(huán)境監(jiān)控數(shù)據(jù)、排污照片、視頻、地理位置、記錄、網(wǎng)絡博文、往來郵件、鏈接信息等半結(jié)構(gòu)或非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)。隨著各類傳感器、視頻監(jiān)控、GIS、移動終端等智能設(shè)備的廣泛應用，以及互聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)等新媒體的普及，半結(jié)構(gòu)化和非結(jié)構(gòu)化環(huán)境數(shù)據(jù)將占絕大部分。

3．價值密度低。環(huán)境數(shù)據(jù)中蘊含巨大的價值，但原始數(shù)據(jù)中存在大量無關(guān)或低度相關(guān)的信息，從海量數(shù)據(jù)中提取有價值信息的難度高。如各類環(huán)境傳感器、360°全方位視頻監(jiān)控等智能設(shè)備能夠?qū)μ囟ōh(huán)境進行7×24小時全生命周期監(jiān)測，但有價值的監(jiān)控信息可能異常短暫。因此，需要全面識別、準確提煉、系統(tǒng)集成、高度融合各類原始數(shù)據(jù)，才能挖掘出有價值的信息。

4．快速化。面對大規(guī)模、多樣化和動態(tài)性的環(huán)境數(shù)據(jù)，尤其是網(wǎng)絡、視頻、圖像及空間等各類非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，要求能夠迅速有效地從海量的復雜數(shù)據(jù)中挖掘出有價值的信息。傳統(tǒng)的信息處理技術(shù)難以勝任這些工作，建立在云計算技術(shù)基礎(chǔ)上的智能處理技術(shù)能夠快速地從多源、異構(gòu)、多模態(tài)、不連貫語法或語義的多樣化環(huán)境數(shù)據(jù)中[10]，快速提煉出有價值的信息，為環(huán)境治理決策提供價值參考和證據(jù)支撐。

二、大數(shù)據(jù)驅(qū)動環(huán)境監(jiān)管轉(zhuǎn)型

毋庸置疑，環(huán)境污染信息屬于大數(shù)據(jù)。在大數(shù)據(jù)技術(shù)和思維的共同作用下，環(huán)境監(jiān)管主體、內(nèi)容、時間和空間等四個維度都將發(fā)生突破性變革，帶動我國環(huán)境監(jiān)管從封閉走向開放、從被動轉(zhuǎn)向主動、從粗放變?yōu)榫殹?/p>

(一)主體維：從行政性監(jiān)管向全社會協(xié)作式監(jiān)管轉(zhuǎn)型

我國現(xiàn)行環(huán)境監(jiān)管體系的監(jiān)管主體是各級政府、各級環(huán)保部門及各類行政主管機構(gòu)。各級環(huán)保部門是最主要的監(jiān)管主體，扮演著環(huán)境信息監(jiān)測、預警、獎懲等多重角色，是環(huán)保監(jiān)管工作的實際執(zhí)行者。為滿足上級檢查、工作自查和信息發(fā)布等目的，各級政府每年都將從其管轄的環(huán)保部門獲得環(huán)境公報等描述性統(tǒng)計報告，這些報告由于帶有自我利益保護意圖，往往對環(huán)境信息挖掘深度不夠，還可能存在不同程度的信息失真。新《環(huán)保法》提出了構(gòu)建多元共治、社會參與的現(xiàn)代環(huán)境治理體系，明確要求環(huán)境監(jiān)管體系的實施需要為公眾提供便捷的參與渠道。以大數(shù)據(jù)技術(shù)為基礎(chǔ)的環(huán)境大數(shù)據(jù)管理平臺的構(gòu)建將為全社會參與環(huán)境監(jiān)管提供便捷方式。在大數(shù)據(jù)平臺支撐下，可實現(xiàn)環(huán)境信息的實時更新和完全公開，并且具備圖文展示和可視化功能，信息表達更為直觀清晰，社會公眾及上級主管部門不需要實地核查便可掌握某地區(qū)的環(huán)境狀況。由此將中央司法、紀委、行政等多部門納入監(jiān)管體系中并不需要增加太多行政成本，這將改變地方政府環(huán)境監(jiān)管的動機和行為，迫使其成為環(huán)境監(jiān)管的責任主體，自覺履行監(jiān)管職責。此外，在大數(shù)據(jù)背景下，環(huán)境信息的供給、需求、傳播、應用及其價值創(chuàng)造途徑日益走向社會化，政府與企業(yè)、環(huán)保NGO乃至公眾之間的關(guān)系趨向平等、互動與融合。互聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)等新媒體的廣泛應用，信息源、信息傳播渠道、公眾參與方式更加多元化，信息源將不再受時空限制，更多主體可以通過微信、微博及社交網(wǎng)絡等新型媒體發(fā)布各類環(huán)境信息，社會公眾更容易融入到環(huán)境監(jiān)管全過程中。

公眾、專家學者、環(huán)保NGO、新聞媒體等社會化監(jiān)管主體的加入，改變了地方政府“命令—服從”式的單向監(jiān)管方式，能夠有效抑制地方政府及環(huán)保部門對企業(yè)違規(guī)行為的庇護。由此，依托環(huán)境大數(shù)據(jù)管理平臺，環(huán)境監(jiān)管由政府主導的行政性監(jiān)管向全社會協(xié)作式監(jiān)管轉(zhuǎn)變。地方政府及其環(huán)保管理機構(gòu)是環(huán)境監(jiān)管的核心主體，中央行政、司法及公眾等社會性監(jiān)督團體對核心主體起到有力的約束和倒逼作用，形成了自上而下和自下而上雙向監(jiān)管路徑，大大避免了上下級間的意見分歧和利益博弈。一方面，中央政府將環(huán)境目標下放到地方政府，地方政府又進一步下放給環(huán)保管理機構(gòu)，由環(huán)保管理機構(gòu)行使環(huán)境監(jiān)管職責，上級主管部門負責對下級部門的監(jiān)管；另一方面，公眾、新聞媒體等社會性監(jiān)督主體通過檢舉、揭發(fā)、公益訴訟等形式對地方政府的環(huán)境監(jiān)管行為和污染主體的污染行為進行監(jiān)督，而紀委、法院等部門則行使立案調(diào)查、責任追究等職責。大數(shù)據(jù)技術(shù)和思維的應用，能夠帶來全社會協(xié)作式環(huán)境監(jiān)管體系運行成本降低和監(jiān)管效能提升。

(二)內(nèi)容維：從分散化監(jiān)管向全要素一體化監(jiān)管轉(zhuǎn)型

環(huán)境污染源和污染類型具有多樣性特征，針對不同污染源和污染類型的監(jiān)督和治理，我國目前采取統(tǒng)一集中監(jiān)管與部門分工監(jiān)管相結(jié)合的方式，即由分管的發(fā)改、住建、國土、水利、農(nóng)業(yè)等行政職能部門與環(huán)保主管部門共同完成。然而，由于各自的職責分配難以厘清，在現(xiàn)實監(jiān)管過程中經(jīng)常出現(xiàn)多頭領(lǐng)導和監(jiān)管缺位、錯位、越位現(xiàn)象。此外，受制于“條塊分割”的管理體制，長期以來我國環(huán)境監(jiān)管所涉及的監(jiān)測、監(jiān)察、預警、應急、責任處罰、防治、信息、評估、統(tǒng)計、科技、宣教等[11]各項工作由于分屬地、分部門管理，缺乏監(jiān)管信息共享、監(jiān)管行為協(xié)調(diào)和監(jiān)管利益共贏，容易造成監(jiān)管資源浪費和監(jiān)管行為失范，無法有效應對發(fā)生頻率高、污染范圍廣、污染程度重、持續(xù)時間長、累積速度快、并發(fā)污染多、跨域污染普遍等為典型特征的環(huán)境污染問題，迫切需要轉(zhuǎn)變分散化監(jiān)管方式，實現(xiàn)全要素一體化監(jiān)管。

全要素一體化監(jiān)管就是要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好環(huán)境監(jiān)管的各項工作，實現(xiàn)各項工作的無縫銜接，減少工作對接過程中的信息失真和相互推諉，有效避免監(jiān)管真空、資源重復配置和資源浪費。實現(xiàn)全要素一體化監(jiān)管的核心在于各類環(huán)境信息的集中管控和共享，以及利用大數(shù)據(jù)技術(shù)構(gòu)建環(huán)境大數(shù)據(jù)管理平臺，對各類污染信息進行實時監(jiān)測、采集、篩選、存儲、分析、整合、共享、可視化，將改變環(huán)境信息挖掘、處理及應用的廣度、深度和速度，能夠?qū)崿F(xiàn)信息在企業(yè)間、部門間、行業(yè)間、區(qū)域間的互聯(lián)、互通和共享，顛覆傳統(tǒng)自上而下的線性管理模式，實現(xiàn)網(wǎng)絡化動態(tài)監(jiān)管。此外，由于環(huán)境大數(shù)據(jù)的開放與共享，各主管部門之間及各區(qū)域之間的界限變得模糊，各部門、各區(qū)域都可以依托環(huán)境大數(shù)據(jù)平臺履行各自職責，單一業(yè)務、單一區(qū)域的簡單縱向監(jiān)管向信息共享、資源共用、策略共商、行動共施、責任共擔、受益共享的跨業(yè)務、跨區(qū)域的協(xié)同監(jiān)管轉(zhuǎn)變，環(huán)境監(jiān)管各個環(huán)節(jié)工作實現(xiàn)了無縫銜接，全要素一體化監(jiān)管將成為現(xiàn)實。

(三)時間維：從實時監(jiān)測向即時響應轉(zhuǎn)型

隨著遙感技術(shù)、在線監(jiān)測技術(shù)的推廣應用，我國環(huán)境監(jiān)測信息化取得了顯著進展，監(jiān)管方式從定期或不定期抽查、暗訪、公眾舉報等人工監(jiān)管向主要依靠環(huán)境監(jiān)測器和監(jiān)測網(wǎng)絡的信息化監(jiān)管轉(zhuǎn)變。由于環(huán)境信息無時無刻都在發(fā)生變化，建立及時有效的環(huán)境監(jiān)測預警機制，實現(xiàn)對環(huán)境信息的實時監(jiān)測。傳感器、視頻監(jiān)控、GIS、移動設(shè)備等智能工具的應用可以實現(xiàn)對環(huán)境進行365天×24小時不間斷監(jiān)測，北京、天津、深圳等特大城市已經(jīng)較大范圍安裝了自動或在線監(jiān)測設(shè)備，改變了過去環(huán)境數(shù)據(jù)在時間分布上的離散狀態(tài)，大大提高了監(jiān)測數(shù)據(jù)的連續(xù)性和準確性。但目前在實踐中仍然存在一些突出問題：實時監(jiān)測數(shù)據(jù)處理不及時，時效性不佳；環(huán)境數(shù)據(jù)庫存儲容量有限，各類數(shù)據(jù)庫相互割裂，環(huán)境信息存儲成本過高；對監(jiān)測數(shù)據(jù)的使用基本停留在查詢、檢索和統(tǒng)計功能上，缺乏專業(yè)機構(gòu)對龐大的監(jiān)測數(shù)據(jù)進行分析處理和深度挖掘，大量環(huán)境數(shù)據(jù)潛在價值未能得到開發(fā)利用，導致大量監(jiān)測數(shù)據(jù)處于沉睡狀態(tài)。因此，僅僅大規(guī)模安裝設(shè)備進行實時監(jiān)測是遠遠不夠的，如何從實時監(jiān)測數(shù)據(jù)中挖掘出有價值的信息，動態(tài)了解和掌握環(huán)境狀況的變化，并做出即時響應和安排才是解決環(huán)境問題的關(guān)鍵。

環(huán)境大數(shù)據(jù)管理平臺具有強大的存儲、分析和挖掘能力，能夠?qū)⑺屑磿r監(jiān)測數(shù)據(jù)及各級地方政府的環(huán)境數(shù)據(jù)庫和駐點監(jiān)察機構(gòu)、社會公眾、專家學者、社會媒體、環(huán)保NGO自發(fā)披露的各類數(shù)據(jù)都吸納進來。依靠大數(shù)據(jù)技術(shù)能夠?qū)崿F(xiàn)從視頻流、監(jiān)控圖像、告警錄像、語音通話等低價值密度的非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)中挖掘出有價值的信息予以可視化展現(xiàn)，并能利用大數(shù)據(jù)進行模擬仿真分析，幫助行政主管部門從紛繁復雜的環(huán)境數(shù)據(jù)中發(fā)現(xiàn)潛在的聯(lián)系與規(guī)律，實現(xiàn)對實時監(jiān)測信息的快速響應，為政策制定或責任追究提供現(xiàn)實依據(jù)。此外，可以依托大數(shù)據(jù)更為準確地進行環(huán)境演變趨勢等方面的預測，有助于提前進行干預，制定更為科學的環(huán)境準入、污染排放標準、總量分配、環(huán)境質(zhì)量考核等制度安排，提高決策科學化與管理精細化水平。最后，將有價值的環(huán)境信息以生活化、數(shù)據(jù)化或圖像化等簡明易懂的形式實時公開，方便公眾對政府的環(huán)境監(jiān)管行為做出批評和建議，實現(xiàn)公眾對環(huán)境信息的及時響應，對地方政府及環(huán)境主管部門的監(jiān)管行為起到了監(jiān)督、約束和指導作用，保障了環(huán)境服務功能的充分發(fā)揮。

(四)空間維：從碎片化監(jiān)管向全方位監(jiān)管轉(zhuǎn)型

目前，我國環(huán)境監(jiān)管的覆蓋面還比較小，主要集中于園區(qū)、重點企業(yè)等重點工業(yè)污染源和流域水質(zhì)的監(jiān)測與監(jiān)控，在方式上采取“運動式、突擊式”等游擊式監(jiān)管，在空間覆蓋上呈現(xiàn)“碎片化”特征，存在大量監(jiān)管盲區(qū)、死角和隱患。由于環(huán)境污染源和污染類型眾多，只有準確把握污染源頭，分清污染類型，才能采取科學有效的針對性解決措施。因此，理想化的環(huán)境監(jiān)測體系應當實現(xiàn)環(huán)境監(jiān)管全覆蓋，從“碎片化”監(jiān)管向全方位監(jiān)管轉(zhuǎn)變。網(wǎng)格化監(jiān)管是近年來興起的環(huán)境監(jiān)管模式，旨在通過“屬地管理、分級負責、全面覆蓋、責任到人”，建立“橫向到邊、縱向到底”的網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管體系，推動環(huán)境監(jiān)管關(guān)口前移，觸角向下延伸，實現(xiàn)對各自環(huán)境監(jiān)管區(qū)域和內(nèi)容的全方位、全覆蓋、無縫隙管理[12]，并且已經(jīng)在河北、浙江、廣東、湖北等省份得到落實，大有向全國大范圍推廣之勢。但網(wǎng)格化監(jiān)管模式在實施過程中也存在網(wǎng)格劃分過于簡單、條塊分割，各區(qū)域之間未能協(xié)同合作，監(jiān)管成本過高等問題，從實施效果來看，成效并不顯著，監(jiān)管“碎片化”特征尚未得到根本性改變。這些問題的最主要根源一方面在于對環(huán)境信息的掌握不齊全、利用程度不高，另一方面則是不同網(wǎng)格之間缺乏聯(lián)系和溝通。環(huán)境信息的協(xié)同采集、甄別、分析、交流、挖掘和應用對網(wǎng)格化監(jiān)管模式的順利推行起到至關(guān)重要的作用。

大數(shù)據(jù)技術(shù)為網(wǎng)格化監(jiān)管的順利實現(xiàn)提供了強大、可靠的技術(shù)支撐。依托環(huán)境大數(shù)據(jù)管理平臺有助于實時掌握各類環(huán)境信息，對所有污染物排放信息進行集中分析與處理，并實現(xiàn)數(shù)據(jù)傳輸和管理的智能化和可視化，有助于實時監(jiān)控環(huán)境變化，第一時間發(fā)現(xiàn)異?，F(xiàn)象或行為，即時進行跟蹤解決，為下轄各層網(wǎng)絡的環(huán)境管理部門的環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法提供科學依據(jù)，為縱橫聯(lián)動的網(wǎng)格化管理機制的推行提供信息支撐。此外，大數(shù)據(jù)管理平臺不僅為不同網(wǎng)格間的聯(lián)系和交流提供了重要渠道，也為不同網(wǎng)格間的協(xié)同合作治理奠定了基礎(chǔ)。以大數(shù)據(jù)技術(shù)應用為導向構(gòu)建網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管體系，能夠讓更多公眾參與到環(huán)境保護中來，有助于實現(xiàn)環(huán)境監(jiān)管空間全覆蓋、公眾體驗便捷化、訴求回應快速化、污染治理協(xié)同化的環(huán)境監(jiān)管新機制。

三、大數(shù)據(jù)驅(qū)動我國環(huán)境監(jiān)管轉(zhuǎn)型的建設(shè)途徑

大數(shù)據(jù)技術(shù)通過對各類環(huán)境污染信息進行深度開發(fā)和智能應用，有助于實現(xiàn)環(huán)境監(jiān)管主體的多元化、監(jiān)管內(nèi)容的全面化、監(jiān)管范圍的全覆蓋及監(jiān)管過程的動態(tài)化。為此，應當以大數(shù)據(jù)技術(shù)在環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域的應用為重要抓手，帶動環(huán)境監(jiān)管的信息化建設(shè)，以信息化作為實現(xiàn)環(huán)境監(jiān)管創(chuàng)新的載體和著力點?，F(xiàn)階段可以從以下幾個方面著手加強建設(shè)。

(一)權(quán)力配置：提高環(huán)境監(jiān)管部門的地位

當前我國環(huán)境監(jiān)管體制中存在部門職責分散交叉、權(quán)責脫節(jié)、協(xié)同合作能力較差等問題，為了更好地履行環(huán)境監(jiān)管職責，迫切需要進一步深化環(huán)境體制改革。2014年2月19日環(huán)保部部長周生賢在“改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制”一文中明確提出“建立統(tǒng)一監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護管理制度，獨立進行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法”的改革任務[13]。由于存在利益沖突，環(huán)保部門實行全國范圍內(nèi)的垂直監(jiān)管阻力較大，且難以協(xié)調(diào)當前環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展間的矛盾；剛頒布的新《環(huán)保法》中仍然未明確地方政府對所轄區(qū)域環(huán)境質(zhì)量負責的職責，因此，短期內(nèi)推行環(huán)境垂直監(jiān)管的可能性不大。在這種形勢下，可以先從權(quán)力配置角度入手，通過削弱地方環(huán)保局對地方政府的依賴，同時加強上級環(huán)保部門對下級環(huán)保部門的領(lǐng)導力度。具體可從財權(quán)和人事權(quán)兩個方面入手，一方面改變由地方政府任免環(huán)保部門負責人的做法，改由上級環(huán)保主管部門直接任命，并適當提高其行政級別，以凸顯政府對環(huán)境監(jiān)管的重視程度；另一方面，建立環(huán)境保護系統(tǒng)的獨立財政體制。由于當前地方政府環(huán)境保護的事權(quán)和支出責任不匹配，不少市縣政府無力承擔環(huán)境監(jiān)管經(jīng)費支出?？紤]到中央財政經(jīng)費的相對充裕，可以由中央建立環(huán)境監(jiān)管的專項資金，解決各級環(huán)境監(jiān)管部門的各項運行經(jīng)費，為垂直監(jiān)管打下基礎(chǔ)。

(二)機構(gòu)設(shè)置：組建環(huán)境大數(shù)據(jù)運營中心

目前從中央到地方各級政府大多都設(shè)立了環(huán)境信息中心，主要發(fā)揮環(huán)境信息網(wǎng)絡中心、技術(shù)中心和數(shù)據(jù)中心三大功能。從實際運行狀況來看，前兩個功能發(fā)揮較好，第三個功能的發(fā)揮卻差強人意。為了更深入挖掘與利用環(huán)境污染大數(shù)據(jù)，中央和各省、市、自治區(qū)應在原有環(huán)境信息中心的基礎(chǔ)上組建環(huán)境大數(shù)據(jù)運營中心。運營中心作為環(huán)境監(jiān)管的心臟，可以設(shè)置環(huán)境大數(shù)據(jù)中心、環(huán)境監(jiān)控指揮中心、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施運行維護中心和智慧服務中心等部門。其中，大數(shù)據(jù)中心負責全方位地收集、篩選、存儲、分析、整合、共享及可視化各類環(huán)境數(shù)據(jù)，并進行深度智能分析和建模，從而實現(xiàn)對環(huán)境變化的準確預測；環(huán)境監(jiān)控指揮中心根據(jù)環(huán)境監(jiān)測結(jié)果開展應急指揮、調(diào)度工作，保證環(huán)境污染問題得到及時解決；環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施運行維護中心則負責轄區(qū)內(nèi)各類環(huán)境監(jiān)測設(shè)施設(shè)備的更新、維護與管理，保證環(huán)境監(jiān)測設(shè)施設(shè)備的持續(xù)有效運作；智慧服務中心主要根據(jù)大數(shù)據(jù)中心對環(huán)境信息深度挖掘的結(jié)果進行分析，面向政府、企業(yè)和公眾提供智能化和個性化的標準化服務乃至定制化服務，為制定與調(diào)整環(huán)境治理方案提供數(shù)據(jù)支撐，為環(huán)境管理政策的制定提供決策依據(jù)，從而推動環(huán)境監(jiān)管從側(cè)重于管治向提供公共服務為主的價值創(chuàng)造轉(zhuǎn)變。

(三)信息整合：構(gòu)建統(tǒng)一的環(huán)境大數(shù)據(jù)管理平臺

絕大多數(shù)的環(huán)境污染屬于動態(tài)污染，這導致多數(shù)污染演變?yōu)榭缧姓^(qū)、跨流域的環(huán)境問題。由于跨域污染的廣泛存在，實踐上很難清晰界定一個地區(qū)的環(huán)境問題在多大程度上是本地引起的，多大程度是外地轉(zhuǎn)移的，甚至污染源也難以確定，這就要求必須采取跨域合作治理。由于利益補償和成本分擔等難以協(xié)調(diào)，跨域合作“雷聲大、雨點小”的問題普遍存在，不僅不同地區(qū)政府之間的整體協(xié)作有限，同級政府各部門也缺乏有效協(xié)同，在實踐中存在“爭權(quán)奪利、推諉責任、利益博弈”等現(xiàn)象。為了解決這些問題，需要建立各區(qū)域間環(huán)境信息的共享平臺。環(huán)境大數(shù)據(jù)管理平臺成為實現(xiàn)區(qū)域間及區(qū)域內(nèi)各部門信息交流和共享的基礎(chǔ)。因此，在建設(shè)環(huán)境大數(shù)據(jù)中心時，有必要由環(huán)保部直接出面，打破部門利益的藩籬，構(gòu)建統(tǒng)一的環(huán)境大數(shù)據(jù)管理平臺。環(huán)保部環(huán)境大數(shù)據(jù)運營中心圍繞環(huán)境信息不斷積累、變化的動態(tài)過程，指導、幫助下級政府構(gòu)建統(tǒng)一的環(huán)境大數(shù)據(jù)管理云平臺，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各級地方政府及相關(guān)職能部門參與并制定統(tǒng)一的平臺框架、任務、數(shù)據(jù)標準和運營管理機制，建立起跨層級、跨區(qū)域、跨部門、跨系統(tǒng)的互聯(lián)互通的協(xié)同型環(huán)境信息化監(jiān)管體系，變自上而下的管制型監(jiān)管為自上而下與自下而上相統(tǒng)一的協(xié)同型監(jiān)管，打破監(jiān)管過程中數(shù)據(jù)共享與協(xié)調(diào)難以形成的僵局。

(四)數(shù)據(jù)公開：環(huán)境大數(shù)據(jù)平臺的開放共享

新《環(huán)保法》明確規(guī)定了環(huán)境保護中公眾、環(huán)保NGO等社會群體的職責，因此各種社會組織和公眾自然擁有對環(huán)境數(shù)據(jù)的知情權(quán)以及對環(huán)境污染的治理需求。政府在環(huán)境監(jiān)管中具有明顯的信息優(yōu)勢，是環(huán)境信息的主要收集者和使用者。但從目前來看，由于存在利益沖突和自我保護傾向等諸多原因，政府所掌握的大量環(huán)境信息大多處于休眠狀態(tài)，喪失了使數(shù)據(jù)創(chuàng)造價值的機會。為避免出現(xiàn)數(shù)據(jù)的獨享、集中和單向性，充分體現(xiàn)社會的開放性、權(quán)力的多中心和雙向互動特性[14]，環(huán)境大數(shù)據(jù)應當及時有效地公開。各級政府可以依托環(huán)境大數(shù)據(jù)管理平臺，開設(shè)面向公眾的環(huán)境數(shù)據(jù)開放窗口，公眾可以利用該平臺進行查詢、申請和詢問，該平臺還應開設(shè)政府與公眾間交流的模塊，提高政府環(huán)境信息公開的互動性。政府還可通過政府門戶網(wǎng)站、移動政務，以及政府微博、微信等形式以統(tǒng)一的數(shù)據(jù)口徑、發(fā)布格式、質(zhì)量標準和相關(guān)原則直觀展現(xiàn)動態(tài)化的環(huán)境信息，縮小公眾與政府間的信息鴻溝，帶來環(huán)境監(jiān)管時空范圍的延伸。此外，政府應通過對公眾信息查詢關(guān)鍵詞、評論熱點和服務申請情況等進行深度挖掘并可視化展現(xiàn)，進而主動提供專業(yè)化、個性化服務，提高公眾對政府環(huán)境信息服務的滿意度。因此，政府對環(huán)境大數(shù)據(jù)開放不僅需要保證公眾對環(huán)境信息獲取的全面性、及時性和準確性，還應當實現(xiàn)雙方在內(nèi)容理解上的一致性和互動性。通過數(shù)據(jù)公開使數(shù)據(jù)獲取使用的全過程由封閉獨享轉(zhuǎn)變?yōu)殚_放共享，由權(quán)力集中化轉(zhuǎn)向主體多元化，由線性過程轉(zhuǎn)變?yōu)榫W(wǎng)絡過程，由自上而下的單向管治轉(zhuǎn)變?yōu)槠降葏f(xié)調(diào)的雙向互動共治。

(五)社會參與：提供社會公眾參與環(huán)境監(jiān)管的便捷途徑

目前，公眾、新聞媒體等社會性監(jiān)督主體主要通過檢舉、揭發(fā)、公益訴訟等事后救濟方式行使環(huán)境監(jiān)管職責，但這些形式操作起來并不方便，公眾在檢舉、揭發(fā)過程中由于存在各種顧慮，參與積極性并不高。為了提高環(huán)境監(jiān)管參與度，發(fā)揮公眾在環(huán)境信息提供、監(jiān)督、檢查、評價、信息反饋等方面的積極作用，有必要創(chuàng)新公眾參與渠道和途徑。實際上，依托環(huán)境大數(shù)據(jù)管理平臺，社會公眾可依托更加多樣化方式參與到環(huán)境數(shù)據(jù)采集、共享和宣教等工作中來。首先，對于環(huán)境數(shù)據(jù)采集工作，可以借鑒“蜂群思維”采取數(shù)據(jù)眾包模式，譬如對于污染源企業(yè)的部分監(jiān)管工作，環(huán)保管理部門通過平臺自助式地把各類數(shù)據(jù)采集類型任務發(fā)布給公眾人群，公眾利用手機參與應用，就可直接完成各類數(shù)據(jù)采集任務[15]。其次，可以利用大數(shù)據(jù)技術(shù)將政府環(huán)境大數(shù)據(jù)監(jiān)管平臺與企業(yè)信息化平臺及民間機構(gòu)的信息化平臺進行聯(lián)網(wǎng)，政府通過與企業(yè)、公眾和第三方環(huán)保機構(gòu)的密切互動，主動引導公眾和第三方機構(gòu)參與到環(huán)境監(jiān)管工作中來，并根據(jù)社會公眾的互動反饋結(jié)果改進環(huán)境監(jiān)管工作。專家學者乃至社會公眾可以根據(jù)政府公開的各類環(huán)境信息，在軟硬件技術(shù)幫助下完成數(shù)據(jù)分析工作，并據(jù)此形成自己的理解，甚至形成書面文章予以發(fā)表，宣傳我國環(huán)境監(jiān)管方式、成效及公眾參與途徑，吸引更多人參與到環(huán)境保護和環(huán)境治理中來。

(六)智力支撐：加快大數(shù)據(jù)高端人才培養(yǎng)

大數(shù)據(jù)背景下的環(huán)境監(jiān)管是一項高度專業(yè)化和技術(shù)化工作。環(huán)境監(jiān)管部門必須成為兼具研發(fā)、咨詢、管理和服務為一體的綜合性機構(gòu)，這就意味著需要引入大量技術(shù)、組織和管理變革,由此導致現(xiàn)有的各類技術(shù)管理人員將難以勝任新形勢下的環(huán)境監(jiān)管工作。大數(shù)據(jù)背景下的環(huán)境監(jiān)管從業(yè)人員必須是多學科交叉的復合型人才，需要具備環(huán)境科學、數(shù)據(jù)庫和軟件及數(shù)學和統(tǒng)計等領(lǐng)域的知識和能力。因此，應當通過引進與培養(yǎng)相結(jié)合的方式不斷充實適應新形勢環(huán)境監(jiān)管大數(shù)據(jù)的研發(fā)和管理人才隊伍。首先，各級、各類環(huán)保部門應當從應屆畢業(yè)生中招考相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)化人才；其次，考慮到現(xiàn)有大數(shù)據(jù)領(lǐng)域人才培養(yǎng)的有限性，可以選派骨干人員進行在職培訓。復旦大學、清華大學、北京航空航天大學等國內(nèi)名牌高校都已經(jīng)啟動了大數(shù)據(jù)人才培養(yǎng)計劃，開設(shè)相關(guān)課程和學位項目，旨在培養(yǎng)大數(shù)據(jù)工程師和數(shù)據(jù)科技應用科學家。各級環(huán)境管理機構(gòu)可以加強與這些高校在人才培養(yǎng)、項目開發(fā)、管理培訓等領(lǐng)域進行深度合作。此外，在人員結(jié)構(gòu)和管理層面，有必要借鑒商業(yè)領(lǐng)域的做法，在環(huán)境監(jiān)管部門內(nèi)部設(shè)置首席數(shù)據(jù)科學家，負責環(huán)境監(jiān)管大數(shù)據(jù)運營中心的協(xié)調(diào)、規(guī)劃、推動和監(jiān)控運作，建立首席數(shù)據(jù)科學家的定時匯報制度和問責制度。

四、結(jié)語與展望

在環(huán)境管理領(lǐng)域，各種不同類型污染的污染源及其嚴重程度、交叉程度、分布區(qū)域、危害大小、波及人數(shù)等各種數(shù)據(jù)具有大數(shù)據(jù)的“4V”特征，若能透徹分析這些環(huán)境數(shù)據(jù)，以云端運算整合，便能從中探索和挖掘污染變化對環(huán)境影響的規(guī)律，為環(huán)境保護和治理找到更為高效便捷的途徑。大數(shù)據(jù)技術(shù)為環(huán)境監(jiān)管開辟了新的道路，通過大數(shù)據(jù)技術(shù)實現(xiàn)環(huán)境監(jiān)管的可視化、可控化、可預測及可量化評估與持續(xù)優(yōu)化，有助于環(huán)境監(jiān)管模式轉(zhuǎn)型升級，提高我國環(huán)境監(jiān)管能力，改善環(huán)境管理工作的效率和決策水平。然而，大數(shù)據(jù)技術(shù)在環(huán)境保護領(lǐng)域的應用方興未艾，需要政產(chǎn)學研用等各個主體協(xié)同合作，從技術(shù)、思維、組織等各個層面開展深入細致研究，建立起基于大數(shù)據(jù)的可實施的立體化環(huán)境監(jiān)管體系和運行機制，才能有效推動我國環(huán)境監(jiān)管水平上升到新的水平，促使我們生活的環(huán)境變得更加安全、低碳、美麗。

參考文獻：

[1]徐繼華，馮啟娜，陳貞汝.智慧政府：大數(shù)據(jù)治國時代的來臨.北京：中信出版社，2014：86-95.

[2]梁芷銘.大數(shù)據(jù)治理:國家治理能力現(xiàn)代化的應有之義.吉首大學學報：社會科學版，2015,36(2):34-41.

[3]馬亮.大數(shù)據(jù)技術(shù)何以創(chuàng)新公共治理？——新加坡智慧國案例研究.電子政務，2015，13(5)：2-9.

[4]曾勝.重大危險源動態(tài)智能監(jiān)測監(jiān)控大數(shù)據(jù)平臺框架設(shè)計.中國安全科學學報，2014，24(11)：166-171.

[5]胡杰，梅姝娥.基于大數(shù)據(jù)技術(shù)的節(jié)能減排管控系統(tǒng)研究.青海社會科學，2014，34(6)：75-80.

[6]陜西省委科技工委，陜西省科技廳.我國首個環(huán)保大數(shù)據(jù)研究中心在西安交大成立.[20]14-08-19].http://www.most.gov.cn/dfkj/shanx/zxdt/201408/t20140819_115157.htm.

[7]李宇.“互聯(lián)網(wǎng)+政務”解決社會治理問題：貴州省政府大數(shù)據(jù)應用經(jīng)驗的啟示.中國黨政干部論壇,2015，28(6)：24-28.

[8]James Manyika,Michael Chui etal.Big data:The next frontier for innovation,competition,and productivity.[20]11-05-21].http://www.mckinsey.com/insights/business_technology/big_data_the_next_frontier_for_innovation.

[9]維克托·舍恩伯格，肯尼斯·庫克耶．大數(shù)據(jù)時代[M〗．杭州:浙江人民出版社，2013：15.

[10]馮芷艷，郭迅華,曾大軍，等.大數(shù)據(jù)背景下商務管理研究若干前沿課題.管理科學學報，2013，16(1)：1-9.

[11]全國人民代表大會常務委員會.中華人民共和國環(huán)境保護法.北京：中國法制出版社，2014：1-9.

[12]中共河北省委河北省人民政府.河北省大氣污染防治行動計劃實施方案.[20]13-11-11].http://www.csteelnews.com/sjzx/zcfg/201311/t20131111_220715.html.

[13]周生賢.改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制.[20]14-02-10].http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/qt/201402/t20140210_267537.htm.

[14]唐斯斯.大數(shù)據(jù)對政府治理的影響及挑戰(zhàn).[20]14-11-04].http://www.sic.gov.cn/News/302/3615.htm.

[15]顧偉偉.大數(shù)據(jù)如何助力環(huán)境保護？.[20]14-07-14].http://www.zhb.gov.cn/zhxx/hjyw/201407/t20140714_278614.htm.

Discussion on the Transition of Government Environmental

Regulation Driven by Big Data and Its Construction Ways

ZHANG Qi-chun1,2

(1.SchoolofTrafficandTransportation,FujianUniversityofTechnology,FuzhouFujian350118,China;

2.SchoolofEconomicsandManagement,FuzhouUniversity,FuzhouFujian350116,China)

Abstract：Based on the data of environmental pollution, this paper builds a framework for big data’s influence on the trasnsition of China’s environmental regulation from four dimensions, including subject, content, time and space. The application of big data to environmental regulation will promote the transition of environmental regulation mode from administrative supervision to social cooperation, from decentralization to all elements’ integration, from real-time monitoring to immediate response to change and from fragmentation to total coverage. In order to facilitate the application of big data, it is necessary to explore effective ways from top-level design to specific action from such aspects as power configuration, institutional setting, information integration, data disclosure, social participation and intellectual support.

Key words：big data; environmental regulation; mode transition; construction ways

(編輯：趙樹慶)

《太原理工大學學報》(社會科學版)征稿啟事

《太原理工大學學報》(社會科學版)是山西省唯一的國家“211工程”重點建設(shè)大學主辦的、國內(nèi)外公開發(fā)行的綜合性人文社會科學學術(shù)期刊，自創(chuàng)刊以來，在廣大作者、讀者、審稿專家和本刊編委會的大力支持下，我刊質(zhì)量逐年上升，各項學術(shù)計量指標年年有所提高，并在第四屆《中國學術(shù)期刊評價研究報告(武大版)(2015-2016)》中，被評為“RCCSE中國核心期刊(A-)”。

“學術(shù)質(zhì)量第一”始終是我刊不變的追求。我刊編輯部全體同仁真誠地希望廣大作者能一如既往地支持我們，熱忱歡迎國內(nèi)外專家學者、學術(shù)新人惠賜佳作。稿件要求為原創(chuàng)、未公開發(fā)表的作品，具有前沿性、創(chuàng)新性和可讀性；論題新穎、論證嚴謹、合乎邏輯；文字精煉，寫作規(guī)范；對于有重大基金和項目支持的論文，可給予優(yōu)先發(fā)表。

本刊已加入中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫、《中國學術(shù)期刊(光盤版)》、《中國期刊網(wǎng)》全文數(shù)據(jù)庫、國家哲學社會科學學術(shù)期刊數(shù)據(jù)庫、萬方數(shù)據(jù)資源系統(tǒng)(China Info)“萬方數(shù)據(jù)——數(shù)字化期刊群”、《中文科技期刊數(shù)據(jù)庫》、《書生之家》及超星學術(shù)期刊“域出版”，作者著作權(quán)使用費與本刊稿酬一次性給付。如作者不同意將文章編入上述數(shù)據(jù)庫，請在來稿時聲明，本刊將做適當處理。

本刊編輯部