雙重縱向控制機(jī)制運(yùn)作下的基層政府治理——以蘇中S鎮(zhèn)為研究對象

魏翊

(天津師范大學(xué)政治與行政學(xué)院，天津300387)

[摘要]科層績效考核與項目制管理是國家控制基層政府行為的重要機(jī)制。兩項機(jī)制在集權(quán)性、治理技術(shù)化與重視公共服務(wù)方面存在共性特征，而在激勵機(jī)制、激勵強(qiáng)度、運(yùn)作邏輯等方面存在較大差異。在項目執(zhí)行中，項目對基層政府自利動機(jī)的滿足度與科層考核契合度是影響基層政府行為差異的重要因素。針對基層政府政策選擇性執(zhí)行的問題，應(yīng)該在平衡激勵結(jié)構(gòu)、完善財政體制與引導(dǎo)多主體治理三個方面尋求突破。

[關(guān)鍵詞]政府治理；績效考核；項目制；激勵機(jī)制；基層政府行為

[中圖分類號]D63-3

[收稿日期]2015-06-02

[基金項目]國家社科

[作者簡介]魏翊(1989-)，男，江蘇昆山人，天津師范大學(xué)政治與行政學(xué)院碩士研究生，主要從事比較政治學(xué)研究。

基層政府是政府行政體制的神經(jīng)末梢，同時也是代表政府公共權(quán)威直接嵌入基層社會的基本行政組織?；鶎诱男袨闄C(jī)制與治理績效直接涉及到國家建設(shè)、地方治理與社會轉(zhuǎn)型的優(yōu)劣成敗。一般而言，影響基層政府行為的因素有三：第一，縱向的行政體制性因素，是一系列行政、財政制度、政策安排排列組合而成的制度性結(jié)構(gòu)因素，體現(xiàn)為中央與地方關(guān)系上的中央集權(quán)性以及上下級關(guān)系的行政隸屬性。第二，基層政府所處的具體的歷史—空間—符號場域，其行為受基層社會空間資源結(jié)構(gòu)差異性塑造而呈現(xiàn)相對多樣性。第三，基層政府中核心行動者個人或集團(tuán)的特質(zhì)。在政治世界中，公共物品生產(chǎn)供給的特殊性以及政治權(quán)威的存在，導(dǎo)致制度因素對人們行為發(fā)揮的作用更為持續(xù)與深遠(yuǎn)，正如皮爾遜強(qiáng)調(diào)，“尤其在現(xiàn)代社會中，廣泛的政策安排基本上塑造了政治行動者的誘因和資源”[1](P41)。在現(xiàn)行行政體制中，政府及其部門的上下級關(guān)系可以理解為一組委托-代理關(guān)系。在委托—代理模型中，上級政府作為委托方，試圖通過一定的機(jī)制或手段激勵作為代理方的下游基層政府執(zhí)行其意志或委派的任務(wù)。如何有效地控制代理方的行為，避免出現(xiàn)“道德風(fēng)險”問題是委托方必須嘗試解決的。本文結(jié)合對江蘇省中部地區(qū)S鎮(zhèn)政府的考察，重點分析行政體制中上級政府及其機(jī)構(gòu)控制下游政府部門、中央規(guī)制地方行為的慣用機(jī)制對基層政府治理的約束與塑造作用。

當(dāng)前，中國的基層政府管理體制往往被概括為“壓力型體制”。該概念描述了這樣一種體制，即基層政權(quán)及其各部門是在承受包括了能夠?qū)M織與個人進(jìn)行經(jīng)濟(jì)和政治方面獎懲衡量的量化評價考核體系的壓力之下去執(zhí)行并完成上級指派的各項任務(wù)或指標(biāo)的[2](P28)?？刂埔约翱刂屏Φ母邚?qiáng)度構(gòu)成了這一體制的核心特征。其實現(xiàn)的技術(shù)前提是對各項任務(wù)、指標(biāo)的數(shù)字化、標(biāo)準(zhǔn)化處理，壓力下移的實現(xiàn)手段是上級政府通過績效考核，即考核、評價下級機(jī)構(gòu)、干部執(zhí)行指派任務(wù)的達(dá)標(biāo)情況而給予正向或負(fù)向激勵，而制度運(yùn)行背后的權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)則是上級政府對基層政府在人事權(quán)力上的控制。因而，在缺乏人事權(quán)力控制的前提條件下，很難保證壓力型體制能夠成功運(yùn)轉(zhuǎn)，而縱向的考核制度也將不再具備約束力量。行政等級下的目標(biāo)考核制成為上級政府監(jiān)督和控制下級政府行為的常規(guī)手段。

另一方面，在分稅制改革執(zhí)行多年的基礎(chǔ)上，中央財力的持續(xù)累積導(dǎo)致中央政府能夠通過項目發(fā)包以及專項財政轉(zhuǎn)移支付的方式繞開行政層級體制從而直接影響地方乃至基層政府的行為。中央政府及其部委通過設(shè)立特定范疇的具體項目，吸引地方與基層政府為獲得專項轉(zhuǎn)移支付資金而從事該項目所規(guī)定的特定事務(wù)，構(gòu)成了中央調(diào)動并控制基層政府行為的一項重要措施。雖然近年來中央對地方的一般性轉(zhuǎn)移支付數(shù)額逐漸高于專項轉(zhuǎn)移支付，而一旦中央政府有意通過項目制對地方事務(wù)進(jìn)行投資，則專項轉(zhuǎn)移支付經(jīng)費(fèi)馬上膨脹。例如，隨著4萬億元投資的大規(guī)模推進(jìn)，2009年和2010年的專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模迅速擴(kuò)大，并超過一般性轉(zhuǎn)移支付[3]。項目制的實行對地方政府乃至基層社會產(chǎn)生了極其深遠(yuǎn)的影響，因而有學(xué)者指出，項目制“是一種能夠使體制積極運(yùn)轉(zhuǎn)起來的機(jī)制，同時，它更是一種項目思維，決定著國家、社會集團(tuán)乃至具體的個人如何構(gòu)建決策和行動的戰(zhàn)略和策略”[4](P114)。

就試圖左右基層政府行為的這一目的而言，無論是科層常規(guī)的績效考核還是專項的項目支付，其實質(zhì)都是上級乃至中央政府試圖控制基層政府行為的手段與機(jī)制。雖然有關(guān)績效考核以及項目制的討論很多，并且制度安排的復(fù)雜效應(yīng)與功能機(jī)制遠(yuǎn)不止于此，而本文試圖從中央與地方以及上下級關(guān)系的角度來理解這兩項制度的重要性，將其視為有關(guān)基層政府行為的雙重縱向控制機(jī)制，并考察在實際運(yùn)作中這兩項制度的互動性以及對塑造基層政府行為的具體效果。

一、兩種縱向控制機(jī)制的特征及其比較

兩種制度之所以起到了監(jiān)督與控制的作用，就在于為委托—代理關(guān)系中作為代理方的基層政府執(zhí)行上級政府要求提供了必要的激勵手段?？茖涌冃Э己诉€是專項項目管理擁有一些共性特征，同時也存在很大的差異性。

(一)兩者的共性

1.有關(guān)制度矩陣函數(shù)的中央集權(quán)參數(shù)性質(zhì)導(dǎo)致了在制度設(shè)計與機(jī)制運(yùn)行方面具備了自上而下的外生性

財政分權(quán)與“下管一級”改革分別構(gòu)成了項目制與績效考核制有效運(yùn)轉(zhuǎn)的制度性前提。兩稅制改革雖然是在財政上實現(xiàn)了分權(quán)，但稅種結(jié)構(gòu)以及稅收比列的設(shè)計使得中央政府在政治層面上實現(xiàn)了集權(quán)，強(qiáng)化了中央政府的財政權(quán)力；“下管一級”改革雖然將人事任免權(quán)下放到地方，但實際上強(qiáng)化了上級對下級人事任免權(quán)力的權(quán)威，強(qiáng)化了自上而下的集權(quán)性質(zhì)。在這種制度環(huán)境下，無論是項目制還是績效考核制在其產(chǎn)生還是運(yùn)行的過程中都將遵循早先制度結(jié)構(gòu)所設(shè)立的集權(quán)與自上而下邏輯。所設(shè)立政府項目的內(nèi)容意圖、程序環(huán)節(jié)的設(shè)置、應(yīng)標(biāo)的基本條件以及具體的實施辦法都由中央部委決定，在項目實施過程中國家部委壟斷了項目設(shè)立以及審核通過的權(quán)力。而績效考核中的指標(biāo)內(nèi)容與指標(biāo)結(jié)構(gòu)也是由上級政府設(shè)定，基層政府在形式上并無討價還價的權(quán)力，從而出現(xiàn)了各級政府之間“層層加碼”的狀況。

2.是當(dāng)前國家在實現(xiàn)管理目標(biāo)時追求治理方式與治理理念專業(yè)化、技術(shù)化的體現(xiàn)

自改革開放以來，我國的國家與社會關(guān)系以及相應(yīng)的治理機(jī)制大致經(jīng)歷了由總體性支配被技術(shù)化治理替代的變遷過程[5]。新世紀(jì)伊始，中央文件便強(qiáng)調(diào)必須提高執(zhí)政黨的執(zhí)政能力建設(shè)，并進(jìn)一步將逐步提升國家治理能力納入到全面深化改革的重要議程中來。項目制管理以及科層績效考核就在實際上構(gòu)成了國家通過調(diào)動行政單位、運(yùn)轉(zhuǎn)官僚機(jī)器治國理政實現(xiàn)社會事務(wù)治理的重要工具。形成了當(dāng)下國家在治理風(fēng)格與治理機(jī)制上與改革前或改革早期采取的運(yùn)動式或動員式治理的巨大差異。項目制管理圍繞具體的項目事務(wù)展開，在立項、管理、實施與評估過程中要求在相關(guān)業(yè)務(wù)上達(dá)到高度的專業(yè)化、科學(xué)化與技術(shù)化，引入立項招標(biāo)、專家評估論證、追蹤監(jiān)督等專業(yè)化、程序化環(huán)節(jié)?？茖涌冃Э己藙t體現(xiàn)為對官員或部門職務(wù)履行評估過程上的常態(tài)化、評估依據(jù)上的標(biāo)準(zhǔn)化以及評估手段上的技術(shù)化。評估過程的常態(tài)化使得績效考核作為一項制度具備了常規(guī)化的可預(yù)見性，評估依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化則是現(xiàn)代科層形式理性化的體現(xiàn)，而評估手段上的技術(shù)化則是利用更高效的科學(xué)技術(shù)檢驗指標(biāo)達(dá)成情況，如江蘇省環(huán)境監(jiān)測中心采用EOS/MODIS衛(wèi)星遙感監(jiān)測技術(shù)掌握基層政府秸稈禁燒任務(wù)執(zhí)行情況①。

3.對地方公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)均等化的重視性

伴隨著國家在對發(fā)展內(nèi)涵、政府服務(wù)職能以及執(zhí)政規(guī)律認(rèn)知上的深化以及社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實需要，政府加大了對地方公共服務(wù)供給方面的投入。項目制從兩個方面體現(xiàn)了中央政府發(fā)展公共服務(wù)事業(yè)的意志，首先表現(xiàn)在對地方公共服務(wù)事業(yè)的投資上，專項轉(zhuǎn)移支付的對象主要針對的就是基層各項公共服務(wù)事業(yè)，其次是通過這一手段調(diào)動地方、基層政府從事和發(fā)展地方相關(guān)事業(yè)。雖然科層績效考核在最初被作為地方政府開展經(jīng)濟(jì)績效錦標(biāo)競爭的手段，但由于近些年來各級政府在執(zhí)政理念上的改進(jìn)，績效考核內(nèi)容逐漸呈現(xiàn)出包容性的特征，增加衡量公共服務(wù)程度的考核指標(biāo)，提升了與公共服務(wù)職能表現(xiàn)相關(guān)的指標(biāo)比重。例如在S鎮(zhèn)的績效考核中，民兵訓(xùn)練、五保戶保障、農(nóng)村社會保障等公共服務(wù)職能均被納入“一票否決”考核的范疇，同時，就S鎮(zhèn)對各公共職能部門的考核進(jìn)行了精心的設(shè)計，2014年對部門個性工作總共設(shè)置考核項目近100項，在內(nèi)容數(shù)量上涵蓋了大量的公共服務(wù)職能②。在國家層面，通過頒發(fā)《社會管理和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作“十二五”行動綱要》等文件，進(jìn)一步為各級政府將公共服務(wù)指標(biāo)納入績效考核提供了標(biāo)準(zhǔn)化依據(jù)。

以上從項目管理制與科層績效考核制中歸納出的三點共性特征，也在一定程度上體現(xiàn)了我國當(dāng)前國家治理過程中的一般性傾向。在治理結(jié)構(gòu)上，強(qiáng)調(diào)上階尤其是中央政府在治國理政中的權(quán)威性；在治理策略上，國家采用理性化、專業(yè)化的技術(shù)手段推進(jìn)治理能力提升；在治理目標(biāo)上，以建設(shè)服務(wù)型政府，推進(jìn)社會公平正義，實現(xiàn)改革成果為一般民眾共享作為良好愿景。但是兩種制度機(jī)制在控制基層政府行為上采取的方式與原理是不同的。

(二)兩者的差異

1.職務(wù)本位與事務(wù)本位

科層績效考核制是一種職務(wù)本位的制度，項目制管理則是事務(wù)本位性的。科層績效考核制存在的制度基礎(chǔ)是科層職務(wù)的設(shè)置，沒有制度化、常規(guī)化的科層結(jié)構(gòu)就不可能使考核制運(yùn)轉(zhuǎn)起來，根據(jù)代理人所依據(jù)的職務(wù)產(chǎn)生激勵。項目制管理則是典型的事本主義邏輯，以偶然的、非常規(guī)化的項目發(fā)包與項目競標(biāo)構(gòu)建起中央與地方的合同關(guān)系，激勵產(chǎn)生自具體的項目事務(wù)。在科層績效考核制中，政府上下級之間的關(guān)系是相對穩(wěn)定的，激勵的結(jié)構(gòu)與強(qiáng)度相對持久，并且考核是定期性質(zhì)的，指標(biāo)的設(shè)立周期往往以一年度為標(biāo)準(zhǔn)，各部門及部門中的個人在年終階段都需要做出對應(yīng)的年度工作總結(jié)。項目制管理則并非如此，項目設(shè)置與發(fā)包的依據(jù)源自中央政府及各部委的意志，具有相對的隨機(jī)性。地方政府、基層政府對項目責(zé)任的承擔(dān)也并非常態(tài)和持久的，而是依據(jù)是否對項目實現(xiàn)承包且在項目執(zhí)行期內(nèi)。對項目執(zhí)行狀況的審查也是根據(jù)項目執(zhí)行進(jìn)度情況進(jìn)行具體部署。這一系列的特征都與科層常態(tài)化的績效考核存在很大的差異。

2.激勵機(jī)制上的差異：人事權(quán)力關(guān)系與財事權(quán)力關(guān)系

科層績效考核之所以能產(chǎn)生激勵效能，其背后的權(quán)力機(jī)制是上級對下級的人事權(quán)力關(guān)系。相反，項目制管理背后所反映的則是中央與地方之間的財事權(quán)力關(guān)系。人事權(quán)力主要包括組織中決定工作人員錄用、晉升、辭退、獎金發(fā)放等方面的權(quán)力。在高度等級化且較為封閉的科層行政組織中，將官員的晉升與淘汰作為一項激勵手段是非常普遍的現(xiàn)象，縱向的人事控制機(jī)制也構(gòu)成了政治過程的一大核心。財事權(quán)力指決定財政收入分配與財政支出責(zé)任的權(quán)力。在項目制管理中，僅就財事關(guān)系而言，中央政府通過對地方、基層政府在公共服務(wù)事業(yè)建設(shè)上給予一定的財政支出支持，并通過設(shè)立“配套資金”的方式有意識地引導(dǎo)和動員地方、基層政府將本級單位的財政資金投入到相應(yīng)的公共服務(wù)事業(yè)中去，形成了“我給了錢，你辦好事”的激勵關(guān)系。兩者的差異，正對應(yīng)了索倫森與卡萊伯格(Sorensen and Kalleberg)對控制工作內(nèi)容與控制工作機(jī)會兩種機(jī)制的討論[6]。

3.激勵強(qiáng)度上的差異：強(qiáng)激勵與弱激勵

激勵機(jī)制或權(quán)力結(jié)構(gòu)上的差異導(dǎo)致了激勵強(qiáng)度上的差異。這種強(qiáng)度是相對而言的，科層績效考核對基層政府行為產(chǎn)生的激勵強(qiáng)度要相對較強(qiáng)于項目制管理產(chǎn)生的激勵。政治世界不同于市場經(jīng)濟(jì)活動，個人與組織退出政治市場所需支付的成本是巨大的，而政治晉升產(chǎn)生的收益也是巨大的，使得代理人對激勵強(qiáng)度較為敏感。在我國的行政科層體系中，作為代理人的下級政府與上級政府的談判能力是非常有限的，“下管一級”的制度設(shè)計導(dǎo)致下級游說上級的成本過大，以至于基本不存在正式的游說活動，這一切使得上級政府可以采取較強(qiáng)的激勵措施控制下級的行為而不必過分顧及激勵強(qiáng)度超過其風(fēng)險承受能力，而在事實上也確實如此。項目制管理則有所不同。首先，項目制管理試圖通過財政上的支持直接控制基層政府的工作內(nèi)容而非通過控制基層官員干部的工作機(jī)會來實現(xiàn)這一目的，由于缺乏相應(yīng)的敏感性導(dǎo)致上級政府不可能采取同等強(qiáng)度的激勵措施。其次，雖然項目發(fā)包的權(quán)力掌握在中央政府手中，但項目的完成仍然需要地方、基層政府的主動參與，這意味著在項目制管理中中央政府沒有采取較強(qiáng)負(fù)激勵措施控制基層政府行為的條件?；鶎诱哪軇有泽w現(xiàn)在可以選擇參與或不參與。比如，“跑部錢進(jìn)”的現(xiàn)象就體現(xiàn)了基層政府可以選擇積極主動地去游說項目，同時，基層政府也可能考慮到需要支付大量的“配套資金”而抗拒承包項目。最后，中央政府對項目的財政資金投入往往是不充分的，在財事權(quán)力的分割上，項目制管理產(chǎn)生的激勵強(qiáng)度是相對微弱的。項目制管理越過行政科層體制的運(yùn)作方式導(dǎo)致中央政府與基層政府之間存在巨大的信息不對稱性，中央政府對基層實際情況的測量準(zhǔn)確程度有限，過高的激勵強(qiáng)度可能會擴(kuò)大造成失誤的風(fēng)險。

4.科層邏輯與嵌入邏輯

項目制管理有意繞過多層級的科層委托—代理關(guān)系，擺脫塊與塊之間的層層阻隔，利用條線關(guān)系直接將中央政府的意志貫徹到基層社會。然而在項目制的實際運(yùn)作中又不得不將項目的運(yùn)作實施嵌入到原本條塊分割的行政框架之中。折曉葉與陳嬰嬰的研究指出了項目制中的分級運(yùn)作現(xiàn)象，地方政府(縣、市)在整合國家項目資源以適應(yīng)地方發(fā)展時發(fā)揮重要作用[7]。付偉與焦長權(quán)發(fā)現(xiàn)在中國中西部農(nóng)村地區(qū)開展項目仍然需要農(nóng)村基層政權(quán)發(fā)揮協(xié)調(diào)溝通作用[8]。可以這樣認(rèn)為，項目制必須以科層形式的運(yùn)轉(zhuǎn)為存在前提，項目制無法離開科層形式自行運(yùn)作。對基層政府來說，項目制管理產(chǎn)生的財政支付上的激勵，只能是作為科層等級制下績效考核產(chǎn)生的人事晉升常量激勵基礎(chǔ)之外的些許增量。

二、基層政府行為特征：基于S鎮(zhèn)政府的多案例分析

以上對兩種激勵機(jī)制的分析比較為我們進(jìn)一步理解基層政府行為提供了有效的分析工具。由于項目制的有效運(yùn)作需要嵌入國家行政科層體制的具體運(yùn)作，這就為兩種激勵機(jī)制的互動產(chǎn)生了制度環(huán)境，有必要考察它們對基層政府行為產(chǎn)生的綜合作用。李連江與歐博文注意到基層干部往往根據(jù)自己的利益和意志選擇性地執(zhí)行政策，常常盡心盡責(zé)地執(zhí)行不受村民歡迎的政策，但是卻拒絕執(zhí)行或敷衍履行那些受村民歡迎的政策[9]。同樣，項目制與績效考核運(yùn)作下的基層政府在公共服務(wù)政策過程中仍然存在選擇性的執(zhí)行模式。我們可以通過對如皋市S鎮(zhèn)執(zhí)行的幾項政策項目進(jìn)行案例研究，分析造成這種選擇性執(zhí)行的成因。

案例一：新農(nóng)村建設(shè)項目與土地財政

2005年中共中央通過的《十一五規(guī)劃綱要建議》提出要按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的要求，扎實推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)。為此，如中心村建設(shè)規(guī)劃項目、宅基地復(fù)墾項目、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目等各類與新農(nóng)村建設(shè)相關(guān)的項目紛至沓來。

由于項目的運(yùn)作需要地方政府的運(yùn)籌，如皋市政府在新農(nóng)村項目實施過程中加入了自己的意圖。在具體的規(guī)劃中，當(dāng)?shù)卣x擇將全面推進(jìn)農(nóng)村集中居住，建設(shè)新型現(xiàn)代農(nóng)民社區(qū)作為新農(nóng)村建設(shè)的重要抓手。雖然社會主義新農(nóng)村建設(shè)旨在發(fā)展完善農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)，落實城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，但是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民聚集化建設(shè)的重要目的之一仍是為了“最大限度地整合土地，節(jié)約有限土地資源，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展積蓄后勁”[10](P51)。所以，如皋市政府的目的是試圖通過農(nóng)村集中居住工程建設(shè)置換農(nóng)民土地，集中土地資源維系當(dāng)?shù)卣恋刎斦瑸殚L久的招商引資事業(yè)服務(wù)。

從2006年起，規(guī)定所有新建、翻建戶必須全部入住集中居住區(qū)。按照原計劃，到2010年，全市15%以上的農(nóng)戶入住集中居住區(qū)；到2015年，全市40%以上的農(nóng)戶入住集中居住區(qū)；到2020年, 全市農(nóng)民基本入住集中居住區(qū)。如皋市政府采取一刀切的政策安排，在全市范圍內(nèi)推廣農(nóng)民集中居住區(qū)，甚至包括那些處于城鎮(zhèn)遠(yuǎn)郊的農(nóng)村地帶。在“大躍進(jìn)式”的集中安置項目推廣中，S鎮(zhèn)政府表現(xiàn)出了較大的熱情，積極響應(yīng)縣市政府的政策號召，S鎮(zhèn)政府規(guī)定當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民不得擅自翻建、修葺原有房屋，需要新建、翻建的必須入住農(nóng)民集中居住區(qū)，與此同時，S鎮(zhèn)政府也在積極推動各村落建筑起農(nóng)民集中居住樓。由于S鎮(zhèn)屬于農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)，城建面積有限，而一些政府劃定的農(nóng)民集中居住區(qū)又往往遠(yuǎn)離S鎮(zhèn)城建區(qū)域。村落的農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)雖然使農(nóng)民的居住形態(tài)從分散變?yōu)橄鄬校欠稚⒃诟鞔宓募芯幼^(qū)又對農(nóng)民今后的進(jìn)城行為制造了障礙，浪費(fèi)了資源，分解了促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的動力，并沒有受到當(dāng)?shù)卮蠖鄶?shù)居民的認(rèn)可。伴隨政策弊端的不斷呈現(xiàn)以及中央提出新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要求，早先如火如荼的集中安置規(guī)劃便逐漸沉寂下來，但S鎮(zhèn)政府仍然堅持禁止農(nóng)民翻建、修葺自有房屋的政策。

S鎮(zhèn)政府之所以對推廣集中居住也即如皋市的新農(nóng)村建設(shè)項目的政策執(zhí)行上飽含熱情，從項目制與科層績效考核的激勵角度分析，可以總結(jié)為兩點。第一，項目執(zhí)行與上級政府考核重點契合度較高。S鎮(zhèn)的上級政府將經(jīng)濟(jì)增長、土地整合與招商引資作為重要的政績增長點，這部分對下級政府產(chǎn)生了較強(qiáng)的績效激勵，而項目的執(zhí)行服務(wù)于這一目的。第二，項目的執(zhí)行符合S鎮(zhèn)政府的自利動機(jī)。土地收入是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的重要組成部分，通過集中安置置換農(nóng)民土地，通過對置換來的土地收取租金與招商引資，在這一過程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同樣也是利益攫取者。

案例二：秸稈機(jī)械化還田項目與秸稈禁燒

雖然秸稈還田在早些年間就已經(jīng)開始提倡，但政府真正花大力氣推行這一政策還是從近些年開始的。自2011年起全社會對霧霾等環(huán)境問題的關(guān)注度全面提升，國家遂加強(qiáng)了對環(huán)境治理的力度，農(nóng)村地區(qū)的秸稈焚燒問題首當(dāng)其沖。為了使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府切實執(zhí)行國家環(huán)境政策，杜絕秸稈焚燒現(xiàn)象，國家分別通過績效考核與項目制措施對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為展開規(guī)制。江蘇省對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府給予了極強(qiáng)的考核問責(zé)激勵，焚燒點所在的村、鎮(zhèn)，其地區(qū)負(fù)責(zé)人將面臨停職檢查，甚至免職處理。另一方面，國家推動秸稈機(jī)械化還田項目，對機(jī)械化還田的農(nóng)戶采取經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，并對秸稈還田機(jī)械化設(shè)備的購買予以補(bǔ)貼。在這兩項措施中，均出現(xiàn)了技術(shù)化的治理手段，如采用EOS/MODIS衛(wèi)星遙感監(jiān)測技術(shù)和機(jī)械化還田技術(shù)。

S鎮(zhèn)是個農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)，鎮(zhèn)域范圍內(nèi)存在大量農(nóng)業(yè)耕地，執(zhí)行秸稈還田、秸稈禁燒的任務(wù)量較重。然而，秸稈機(jī)械化還田項目中有關(guān)對技術(shù)與農(nóng)戶的補(bǔ)貼是不充足的。據(jù)訪談了解到，秸稈還田項目中，政府每畝補(bǔ)貼20元，但是加上租用拖拉機(jī)、油錢、工資等費(fèi)用，每還田一畝的成本大約有60元，其中存在40元的差價；雖然省、市、鎮(zhèn)各級政府均對村集體購買機(jī)械化還田設(shè)備給予了補(bǔ)貼，但村集體仍需要支付9萬元的購買費(fèi)用③。項目資金的不充分或者說配套資金的設(shè)置實際上加深了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村干群關(guān)系的矛盾。在較強(qiáng)的問責(zé)力度以及較高的執(zhí)行難度之下，S鎮(zhèn)政府被迫動員大量的人力、財力用于執(zhí)行秸稈焚燒任務(wù)。S鎮(zhèn)成立專門的秸稈禁燒小組，鎮(zhèn)級層面建立黨委書記任組長、鎮(zhèn)長任常務(wù)副組長的總督查組，農(nóng)業(yè)農(nóng)村線8個片分別建立督查組，各村(社區(qū))組建若干巡查小分隊，對田間開展全天候24小時的監(jiān)控。S鎮(zhèn)政府甚至動用了教育系統(tǒng)資源用于秸稈禁燒政策的宣傳，向當(dāng)?shù)刂行W(xué)學(xué)生下發(fā)“‘小手拉大手’秸稈禁燒禁拋告家長書”。結(jié)果，S鎮(zhèn)所在地如皋市執(zhí)行秸稈禁燒政策造成的一個影響是自2010年以來水稻種植面積逐年下降。由于加大了桔桿禁燒力度，農(nóng)戶因稻草無法處理，也相應(yīng)減少了對水稻的種植④。

由于信息不對稱性的存在，中央部委在立項時不宜投入過于充分的資金，而且設(shè)計項目“配套資金”的原本初衷是希望調(diào)動地方、基層政府對公共服務(wù)事業(yè)給予更多的財政資金投入，相當(dāng)于設(shè)置公共服務(wù)事業(yè)中的“釣魚工程”。然而，帶有“配套資金”要求的項目，在深入基層社會的過程中可能會造成基層社會組織內(nèi)部組織力的瓦解與自主性的喪失[11]。對S鎮(zhèn)政府來說，秸稈機(jī)械化還田項目與秸稈禁燒考核是高度契合的，甚至達(dá)到捆綁，在高強(qiáng)度的人事負(fù)激勵壓力下以及較弱的專項財政支付激勵下不得不全力推進(jìn)秸稈機(jī)械化還田項目、執(zhí)行秸稈禁燒政策，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部苦不堪言。造成的后果是消耗了基層政府投入其他公共服務(wù)事業(yè)的精力，更嚴(yán)重的是，為了彌補(bǔ)資金漏洞，基層政府不得不走向借債度日的地步，從而強(qiáng)化招商引資力度，為“逆向預(yù)算軟約束”現(xiàn)象開辟條件，加劇了對社會資源的索取[12]。

案例三：其他公共服務(wù)項目與公共服務(wù)職能的履行

國家各部委對基層社會三農(nóng)事業(yè)發(fā)展給予的建設(shè)項目較多，并存在重疊現(xiàn)象。在S鎮(zhèn)，這些項目包括國家農(nóng)林辦、水利部門財政撥款修建農(nóng)村泵站、取水站的項目；交通部的農(nóng)村路橋項目；國家發(fā)改委的放水渠項目等。這些項目推動的事業(yè)相似，但項目的資金來源卻相對復(fù)雜。此外，國家還采取了一系列的惠農(nóng)補(bǔ)貼項目，比如進(jìn)行每畝地的糧食補(bǔ)貼項目。這些項目的資金并不經(jīng)基層政府之手，因而基層政府無法通過整合財政資源的方式自主地使用。關(guān)于?？顚Ｓ眠@一點，當(dāng)?shù)氐幕鶎痈刹坎幻庥兴?，“一畝地給老百姓這點補(bǔ)貼，他們不會放在心上，但如果把這筆錢給基層政府，就是一筆不小的數(shù)字，我們應(yīng)該集中力量辦大事”⑤。由于沒有足夠的財政激勵，基層政府在協(xié)助執(zhí)行這些事關(guān)農(nóng)村公共服務(wù)事業(yè)的項目時并無太高的熱情，往往只是在保證不犯錯誤的前提下從上級檢查那里順利過關(guān)。

類似的情況也出現(xiàn)在其他公共服務(wù)政策的執(zhí)行上。為了響應(yīng)黨的十八大中有關(guān)“開展全民閱讀活動”的主張，如皋市推進(jìn)了書香城市建設(shè)，與此同時，S鎮(zhèn)政府也將“農(nóng)家書屋示范鎮(zhèn)”作為爭創(chuàng)目標(biāo)。按照要求，應(yīng)該在S鎮(zhèn)每個社區(qū)設(shè)立圖書室，事實上也是這樣做了。但在實際的操作過程中，多數(shù)社區(qū)的圖書室建設(shè)往往流于門牌“上墻”的程度，有圖書室，但無圖書借閱機(jī)制，甚至根本不見書籍。當(dāng)?shù)匾晃簧鐓^(qū)工作人員解釋說：“上面提什么樣的要求，我們就‘啪嗒’定一個牌子”③。這套應(yīng)對上級檢查的方式，同樣存在于其他公共服務(wù)領(lǐng)域?？偠灾诙鄶?shù)類似的公共服務(wù)政策執(zhí)行過程中，上級政府給予的激勵強(qiáng)度并沒有如秸稈禁燒、推動集中居住以及招商引資來得強(qiáng)烈，同時，公共服務(wù)建設(shè)項目并不能給基層政府帶來直接的效益，這導(dǎo)致基層政府在履行相關(guān)公共服務(wù)職能時采取了消極應(yīng)付的策略。

通過對三個案例的分析，我們發(fā)現(xiàn)了在項目制管理與科層績效考核雙重縱向運(yùn)作下基層政府的政策選擇性執(zhí)行行為。項目對基層政府自利動機(jī)的滿足度與項目與科層考核契合度可以成為兩個基本的分析維度，幫助我們?nèi)ッ枋龌鶎诱畬Ω黜椆彩聞?wù)項目的執(zhí)行態(tài)度與治理效果。項目與科層考核契合度是指項目的內(nèi)容與科層績效考核中激勵重點的契合度，在對S鎮(zhèn)的績效考核中，秸稈禁燒與招商引資的重要性相較于其他事務(wù)更為突出。項目對基層政府自利動機(jī)的滿足度是指國家項目能在多大程度上滿足基層政府自身的利益需求，比如可解燃眉之急的更多財政收入與舒適的工作環(huán)境，這里的利益需求不一定與公共利益一致。如果我們將項目與科層考核契合度區(qū)分為高、低兩種，同時又將項目對基層政府自利動機(jī)的滿足程度區(qū)分為高、低兩種情形，這樣就形成了一個2×2的矩陣(見圖1)。

圖1　自利動機(jī)滿足度與科層考核契合度的組合

圖1反映了基層政府對政府項目選擇性執(zhí)行的基本狀況，在不同的項目事務(wù)上，其執(zhí)行態(tài)度有所差異。左上方的方格對應(yīng)滿足基層政府自利動機(jī)程度和契合科層績效考核程度都比較高的項目情形，在S鎮(zhèn)的案例中表現(xiàn)為一系列投資基礎(chǔ)設(shè)施以推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新農(nóng)村建設(shè)項目，基層政府在執(zhí)行這類項目時是積極主動的。右上方的方格對應(yīng)著自利動機(jī)滿足度較低、科層考核契合度較高的項目情形，案例中呈現(xiàn)為秸稈機(jī)械化還田項目，基層政府在推動這類項目時承受著較大壓力，邊叫苦邊被動地強(qiáng)制執(zhí)行。右下方的方格對應(yīng)的是滿足基層政府自利動機(jī)程度和契合科層績效考核程度都比較高的項目情形，如三農(nóng)補(bǔ)助、養(yǎng)老保障、公民文化建設(shè)等項目，這些是切實關(guān)系老百姓日常民生的項目，但由于與科層績效考核重點契合度不高，基層政府在考量自身收益后也難以對其給予高度重視，因而決定最終的態(tài)度就是消極應(yīng)付執(zhí)行。左下方的方格為縱向行政發(fā)包程度低而橫向晉升競爭程度高的事務(wù)，目前還沒有觀察到滿足這種性質(zhì)的項目。

上述差異反映了基層治理中的幾個問題，第一，在當(dāng)前制度環(huán)境下，基層政府自主性程度較弱，具體體現(xiàn)在財政與人事兩個方面的弱化，其行為在很大程度上受到上級政府意志的左右。第二，即使擴(kuò)大了基層政府的自主性，如果沒有設(shè)計當(dāng)?shù)鼗鶎用癖娪行⑴c政府決策和監(jiān)督機(jī)制，那么基層政府恰恰可能會在更大程度上為實現(xiàn)其自利動機(jī)而索要、攫取社會資源。第三，項目制在運(yùn)行過程中極易為地方政治俘獲，成為推行一系列以滿足地方政府自利動機(jī)為目的的建設(shè)規(guī)劃的合法性幌子，技術(shù)化的治理反而推動了地方基層的運(yùn)動化治理。第四、對基層政府而言，當(dāng)前項目制對其產(chǎn)生的激勵可能會略遜于科層績效考核產(chǎn)生的激勵，往往是基層政府在適應(yīng)科層考核的前提下有選擇性地決定對具體項目的態(tài)度。

三、反思與建議

基層政府政策的選擇性執(zhí)行行為現(xiàn)象早已有之，而當(dāng)下以追求技術(shù)化、專業(yè)化為治理理念的項目制管理、科層績效考核管理并沒有產(chǎn)生合理的激勵刺激基層政府以解決選擇性執(zhí)行行為，并將工作的重點轉(zhuǎn)移到受基層群眾歡迎的公共服務(wù)上來，反而使選擇性執(zhí)行現(xiàn)象以一種混合了項目制與日常政策執(zhí)行的形式表現(xiàn)出來。根據(jù)本文的分析，在當(dāng)下給定的制度環(huán)境下，項目中項目對基層政府自利動機(jī)的滿足度與項目與科層考核契合度是影響基層政府行為差異的重要因素。但是導(dǎo)致選擇性執(zhí)行行為現(xiàn)象本身出現(xiàn)的原因則更應(yīng)該是在制度矩陣的更深層次中尋找。

針對克服基層政府政策項目選擇性執(zhí)行行為以及從基層治理中暴露出來的一系列問題，筆者認(rèn)為應(yīng)該在平衡激勵結(jié)構(gòu)、完善財政體制與引導(dǎo)多主體治理三個方面尋求突破。

第一，平衡科層績效考核激勵結(jié)構(gòu)。縱向的績效考核具備問責(zé)功能，是規(guī)范基層政府行為重要的常規(guī)制度性手段。通常情況下，基層政府需要處理各種不同的事務(wù)，即基層政府時常面臨多重任務(wù)的狀況，如發(fā)展經(jīng)濟(jì)、社會穩(wěn)定、公共服務(wù)等。如果要求基層政府在這幾項工作中給予同等的重視程度，則必須在這些事務(wù)上設(shè)置同等的激勵強(qiáng)度。在激勵結(jié)構(gòu)失衡的情況下，基層政府必定將工作重心轉(zhuǎn)移到擁有較高強(qiáng)度激勵的工作當(dāng)中，而忽視那些低激勵強(qiáng)度的工作。在現(xiàn)實的基層治理中，為了實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和財政收入上的趕超，上級政府往往給基層政府在招商引資、引稅方面給予很強(qiáng)的激勵，而在一些關(guān)系社會民生的公共服務(wù)事業(yè)上，則給予的激勵較小，財政撥款也相對較少。因而，平衡科層績效考核激勵結(jié)構(gòu)對改變基層政府行為意義重大。

第二，完善公共財政體系建設(shè)。除了人事權(quán)力以外，財事權(quán)力也是影響基層政府行為的重要權(quán)力關(guān)系。應(yīng)該逐步減少專項轉(zhuǎn)移支付，增加一般性轉(zhuǎn)移支付，將轉(zhuǎn)移支付制度逐步納入到常規(guī)化、專業(yè)化的軌道上來，保障基層政府擁有正常合理的財事權(quán)力。雖然具體項目的執(zhí)行過程是專業(yè)化、技術(shù)化的，但整個項目制的制度運(yùn)行過程則充滿了非常規(guī)化的因素，對理性化的科層運(yùn)作可能產(chǎn)生敗壞作用。建立健全公開透明的基層政府財政預(yù)算制度，將立法機(jī)關(guān)與人民群眾引入到對基層政府收支行為的監(jiān)督隊伍之中。進(jìn)一步督促基層政府在公共財政支出結(jié)構(gòu)問題上以滿足社會發(fā)展、公共需要、人民利益為最終依據(jù)。

第三，引導(dǎo)多主體的治理。我國現(xiàn)有的針對控制基層政府行為的激勵模式存在著一個很大的缺陷，即缺乏來自基層社會的自下而上的激勵。無論是科層考核激勵還是項目制財政激勵，都是一種自上而下的縱向激勵手段。按照現(xiàn)代政府理論，社會與政府的關(guān)系也是一組委托—代理關(guān)系?；鶎用癖姌?gòu)成了公共服務(wù)的直接受益主體，他們是提升公共服務(wù)質(zhì)與量上的最大獲益者。通過制度化的手段有序地將基層社會力量引入到政府政策的決策、執(zhí)行與監(jiān)督過程中來，這是對基層政府行為產(chǎn)生有效激勵的重要手段之一。如果當(dāng)基層社會無法通過制度化的途徑實現(xiàn)委托人的權(quán)益，那么作為公共服務(wù)供給代理方的基層政府就缺乏相應(yīng)的激勵來回應(yīng)基層社會的需求，也就無法保證政府的政策目標(biāo)會長久地同公民意志保持一致。

總之，在處理中央與地方、上級與下級、社會與政府的委托-代理關(guān)系時，設(shè)計出一套較為合理的激勵機(jī)制是解決問題的關(guān)鍵。

注釋：

①參見江蘇省環(huán)境監(jiān)測中心官網(wǎng)，網(wǎng)址：http://www.jsem.net.cn/jshjjc/jgfs/MoreInfo.aspx?CategoryNum=027。

②參見《2014 年S鎮(zhèn)各部門個性工作考核指標(biāo)》。

③參見S鎮(zhèn)ZQ社區(qū)訪談記錄，2014年8月28日。

④參見如皋市統(tǒng)計局官網(wǎng)，網(wǎng)址：http://tjj.rg.gov.cn/art/2014/7/29/art_6085_220430.html。

⑤參見S鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府訪談記錄，2014年8月28日。

參考文獻(xiàn)：

[1][美]保羅·皮爾遜.時間中的政治：制度、歷史與社會分析[M].南京:江蘇人民出版社,2014.

[2]榮敬本，崔之元，等.從壓力型體制向民主合作制的轉(zhuǎn)變：縣鄉(xiāng)兩級政治體制改革[M].北京:中央編譯出版社,1998.

[3]王亦君.中央下決心壓縮專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)?！f億專項轉(zhuǎn)移支付呼喚制度規(guī)范[N].中國青年報,2013-05-16(11).

[4]渠敬東.項目制——一種新的國家治理體制[J].中國社會科學(xué),2012,(5).

[5]渠敬東,周飛舟,應(yīng)星.從總體支配到技術(shù)治理——基于中國30年改革經(jīng)驗的社會學(xué)分析[J].中國社會科學(xué),2009,(6).

[6]Sorensen A B, Kalleberg A L. An Outline of a Theory of the Matching of Persons to Jobs[A]//Ivar Berg.Sociological Perspectives on Labor Markets[M].London: Academic Press,1981.

[7]折曉葉，陳嬰嬰.項目制的分級運(yùn)作機(jī)制和治理邏輯——對“項目進(jìn)村”案例的社會學(xué)分析[J].中國社會科學(xué),2011,(4).

[8]付偉，焦長權(quán).“協(xié)調(diào)型”政權(quán)：項目制運(yùn)作下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府[J].社會學(xué)研究,2015,(2).

[9]O'Brien, Kevin J. and Li, Lianjiang.Selective Policy Implementation in Rural China[J].Comparative Politics,1999,(2).

[10]陳惠娟.新農(nóng)村建設(shè)的重要抓手——如皋市推進(jìn)農(nóng)民集中居住的初步實踐與思考[J].群眾,2006,(6).

[11]周雪光,程宇.通往集體債務(wù)之路:政府組織、社會制度與鄉(xiāng)村中國的公共產(chǎn)品供給[J].公共行政評論,2012,(1).

[12]周雪光.“逆向軟預(yù)算約束”:一個政府行為的組織分析[J].中國社會科學(xué),2005，(2).

責(zé)任編輯王飛