白 鴿，唐小明

（1.江蘇師范大學(xué) 法律與公共事務(wù)學(xué)部，江蘇 徐州 221116；2.九江學(xué)院 會(huì)計(jì)學(xué)院，江西 九江 332005）

一、城市治理能力內(nèi)涵

黨的十八屆四中全會(huì)是我們黨首次以依法治國(guó)為主題的中央全會(huì)，審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，強(qiáng)調(diào)“依法治國(guó)，是堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求”［1］。國(guó)家治理能力現(xiàn)代化是在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)下提出的一個(gè)新的治理國(guó)家理念。黨的十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)在法治軌跡上推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化，這對(duì)探索用法治方式推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化有著強(qiáng)烈現(xiàn)實(shí)意義。

城市治理能力是一種綜合管理城市事務(wù)的能力，是在一定的城市治理制度體系下（這個(gè)制度體系包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)文明等各個(gè)領(lǐng)域）運(yùn)用最小成本最有效管理城市的各項(xiàng)事務(wù)。城市治理能力是在城市治理實(shí)踐中不斷探索提升的。一般城市治理能力的提升大都實(shí)現(xiàn)兩次轉(zhuǎn)變，第一次轉(zhuǎn)變是實(shí)現(xiàn)從“敢治”到“能治”，第二次轉(zhuǎn)變是實(shí)現(xiàn)“能治”再到“法治”的轉(zhuǎn)變。“敢治”重點(diǎn)解決治理好城市的信心和決心問(wèn)題，“能治”重點(diǎn)解決提升治理城市能力可行途徑問(wèn)題，“法治”則主要解決治理城市持續(xù)性和效果最優(yōu)化問(wèn)題［2］。三者之間是遞進(jìn)關(guān)系，充分體現(xiàn)城市治理能力不斷躍升的動(dòng)態(tài)過(guò)程。

城市治理現(xiàn)代化是現(xiàn)階段城市治理轉(zhuǎn)型的最終追求，也是檢驗(yàn)城市發(fā)展是否符合科學(xué)發(fā)展觀的重要標(biāo)尺。按照政治學(xué)者觀點(diǎn)，一般來(lái)說(shuō)城市治理現(xiàn)代化主要表現(xiàn)在完善的法治體制、合理的制度、較好的績(jī)效，而完善的法治體制是城市治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。法治建設(shè)現(xiàn)代化是城市治理現(xiàn)代化的基本要求和重要保障，實(shí)現(xiàn)城市治理現(xiàn)代化就首先要做到城市法治建設(shè)現(xiàn)代化［3］。

二、“低效率城市治理困境”理論

城市發(fā)展績(jī)效比較差，是因?yàn)槌鞘兄卫砟芰θ?，而城市治理能力弱，是因?yàn)槌鞘蟹ㄖ谓ㄔO(shè)不完善，城市法治建設(shè)不完善，又是因?yàn)槌鞘邪l(fā)展績(jī)效差，這便會(huì)產(chǎn)生惡性循環(huán)，導(dǎo)致城市治理能力始終走不出低水平和低效率困境，就會(huì)導(dǎo)致產(chǎn)生不斷循環(huán)的“低效率城市治理困境”。那么城市治理過(guò)程中陷入“低效率城市治理困境”的原因是什么呢？

（一）制度依賴(lài)會(huì)導(dǎo)致“低效率城市治理困境”

制度依賴(lài)是指制度在變遷中會(huì)有一定的剛性，人們一旦選擇了某種制度，就會(huì)受到開(kāi)始選擇的制約，習(xí)慣這種制度，也就是對(duì)制度產(chǎn)生依賴(lài)性，這種依賴(lài)性還會(huì)隨著制度向前推進(jìn)進(jìn)一步得到強(qiáng)化［4］。制度依賴(lài)會(huì)造成制度固化和失去活力。沒(méi)有與時(shí)俱進(jìn)的完善制度作保障，城市治理能力提升就只能靠人為因素，沒(méi)有可持續(xù)性。如果制度已經(jīng)不適應(yīng)城市治理的實(shí)際需求，甚至成為障礙，那就要變革這種制度，否則就會(huì)導(dǎo)致低效率城市治理。一般來(lái)說(shuō)，低效率治理都是由于法治不健全而形成不完善的管理制度，一旦這種制度形成，就會(huì)產(chǎn)生自我強(qiáng)化作用更加阻礙城市法治建設(shè)，導(dǎo)致城市治理長(zhǎng)期低效率。

（二）強(qiáng)勢(shì)政府治理模式會(huì)導(dǎo)致“低效率城市治理困境”

強(qiáng)勢(shì)政府治理模式是一種與“法治治理模式”相沖突的治理模式，這種治理模式強(qiáng)調(diào)在城市治理中政府與群眾處于不平等的地位，這是一種簡(jiǎn)單粗放的治理方式，這種治理方式雖然具有立竿見(jiàn)影的效果和比較低的管理成本，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，這種治理方式具有很大的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致政府一直無(wú)法從“無(wú)限責(zé)任”中得到解脫，從而做許多不該自己管的事情，就會(huì)陷入“全能政府”管理模式中，與現(xiàn)階段倡導(dǎo)的有限政府、服務(wù)政府相沖突。這種治理模式依賴(lài)政府主導(dǎo)，雖然操作簡(jiǎn)單但是沒(méi)有法治做支撐的治理是不可持續(xù)，長(zhǎng)此以往，最終必然陷入“低效率城市治理困境”。

（三）主觀治理模式會(huì)導(dǎo)致“低效率城市治理困境”

城市治理現(xiàn)代化是城市治理的高級(jí)和高效率階段，衡量其能力的重要標(biāo)準(zhǔn)就是法治、民主和效率。高素質(zhì)治理主體是實(shí)現(xiàn)高效率城市治理的關(guān)鍵，在推進(jìn)城市治理能力提升過(guò)程中，需要培育一批有自覺(jué)法治意識(shí)、高度的責(zé)任性、強(qiáng)烈的民主精神的人才隊(duì)伍。高素質(zhì)的治理主體在城市治理中應(yīng)以“法治”為城市治理基本遵循，不能憑著主觀臆斷和集團(tuán)利益選擇“人治”模式。而低素質(zhì)的治理主體就會(huì)采取主觀治理模式，這種主觀治理模式一般遵循“決策—宣布—實(shí)施—辯解”的路徑，在城市治理中不注重調(diào)查研究而是憑主觀判斷，導(dǎo)致治理脫離法治軌道，失去民眾支持，最終導(dǎo)致低效率城市治理。

在探索城市治理現(xiàn)代化路徑過(guò)程中，制度依賴(lài)、強(qiáng)勢(shì)政府治理模式和主觀治理模式等都會(huì)導(dǎo)致“低效率城市治理困境”。如何跳出“低效率城市治理困境”，提升城市治理現(xiàn)代化水平？法治城市建設(shè)是避免“低效率城市治理困境”的必然選擇。

三、法治城市建設(shè)是避免“低效率城市治理困境”的必然選擇

（一）法治城市內(nèi)涵

法治是相對(duì)“人治”而言，是一種避免主觀價(jià)值評(píng)判，通過(guò)法律這一客觀規(guī)范實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)生活和社會(huì)關(guān)系的全面調(diào)整。在當(dāng)今城市管理體系中，許多發(fā)達(dá)國(guó)家在城市管理中都把建設(shè)法治政府作為提升城市治理能力和政府行政能力的一項(xiàng)基本遵循。法治城市是一種宏觀的城市治理方略，強(qiáng)調(diào)在城市治理中不但要體現(xiàn)“治”，更要突出“法”，強(qiáng)調(diào)法律在城市治理中占據(jù)統(tǒng)治地位，無(wú)論是黨、政府還是人民群眾都必須在憲法和法律規(guī)定下，通過(guò)各種途徑和方式管理、參與城市事務(wù)，管理、參與城市經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理、參與城市社會(huì)事業(yè)，城市各項(xiàng)工作的開(kāi)展都必須依法進(jìn)行。從表面來(lái)看，法治城市要求治理城市要有良好法律并能夠堅(jiān)決執(zhí)行，但從本質(zhì)來(lái)說(shuō)，法治城市是一種城市理性治理方式，是花最小成本實(shí)現(xiàn)城市“善治”，是城市政治文明建設(shè)的重要內(nèi)容。

法治城市建設(shè)就是要把法治思維貫穿于城市治理的各個(gè)領(lǐng)域，推進(jìn)法治戰(zhàn)略作為發(fā)展保障，法治環(huán)境成為城市形象，法治文化成為城市追求，建立健全法治城市推進(jìn)體系，不斷提升城市社會(huì)治理能力。法治城市建設(shè)是法治政府建設(shè)的延伸，將法治治理城市思維拓展到社會(huì)各個(gè)層面和各個(gè)階層。法治城市建設(shè)不是孤立靜止的，是系統(tǒng)和動(dòng)態(tài)的。一般來(lái)說(shuō)，當(dāng)一個(gè)城市發(fā)展處于初級(jí)階段時(shí)候，城市發(fā)展偏重于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一旦城市發(fā)展到一定程度時(shí)候，城市發(fā)展更要重視軟件建設(shè)，而法治環(huán)境就是城市軟環(huán)境關(guān)鍵部分。文化是一個(gè)城市的靈魂，文化建設(shè)是城市文明發(fā)展的源泉。從某種意義來(lái)講，法治也是一種文化現(xiàn)象，法治文化是法治思想在文化上的具體形態(tài)，是城市文化重要組成部分。提升城市治理能力就要將法治文化建設(shè)作為一條主線貫穿于城市治理中。

（二）法治城市建設(shè)對(duì)提升城市治理現(xiàn)代化作用

法治城市建設(shè)是提升城市治理能力的必然選擇。通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)外法治治理城市進(jìn)程可以看出，用法治取代人治是現(xiàn)代先進(jìn)城市治理的標(biāo)志，法治治理城市與民主治理城市是相輔相成，是城市治理現(xiàn)代化發(fā)展的必然趨勢(shì)。縱觀人類(lèi)城市發(fā)展史，世界城市都經(jīng)歷了從簡(jiǎn)單管理到復(fù)雜治理、從依人治理到用法治理的進(jìn)步［5］。最終，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)法治治理城市是最穩(wěn)定、最可靠和最高效的城市治理模式?？梢赃@么說(shuō)，沒(méi)有法治作保障的城市治理現(xiàn)代化就只能是無(wú)水之源、無(wú)本之木，是不能夠持續(xù)的。在全球一體化的今天，城市發(fā)展面臨的環(huán)境也是復(fù)雜多變的，法治城市建設(shè)也要不斷創(chuàng)新路徑，這樣才能把法治城市建設(shè)和推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化統(tǒng)一起來(lái)，把城市法治環(huán)境優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為高效治理城市的手段。

法治城市建設(shè)是提升城市治理能力的重要保障。目前我國(guó)大部分城市發(fā)展正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期、問(wèn)題矛盾集中期，社會(huì)狀態(tài)更加活躍，開(kāi)放性問(wèn)題增多；社會(huì)結(jié)構(gòu)正在變化，社會(huì)矛盾不斷增加；社會(huì)訴求不斷提升，綜合治理越來(lái)越難。然而城市治理體制仍然滯后于社會(huì)發(fā)展，主要表現(xiàn)在路徑依賴(lài)比較明顯，過(guò)分追求短期效果以及強(qiáng)勢(shì)政府導(dǎo)致的碎片化治理方式，這種城市治理體制嚴(yán)重降低了城市治理能力。要突破現(xiàn)有治理體制制約，就必須重視法治在城市治理中的關(guān)鍵作用，要將法治貫徹于公民參與城市建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)，確保城市各項(xiàng)工作法治化，同時(shí)要總結(jié)城市基層法治治理改革經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)將一些典型和可復(fù)制的地方法治治理經(jīng)驗(yàn)向全國(guó)推廣。

法治城市建設(shè)是提升城市治理能力的有效途徑。城市治理現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)城市治理轉(zhuǎn)型升級(jí)的核心環(huán)節(jié)，具有成熟性、穩(wěn)定性、堅(jiān)韌性，是可以通過(guò)法治的形式沉淀下來(lái)固化成為規(guī)范性制度。法治程度是對(duì)一個(gè)國(guó)家和地區(qū)綜合治理能力高低的一個(gè)重要衡量標(biāo)準(zhǔn)，法治建設(shè)關(guān)系地區(qū)全局，是其城市建設(shè)的重要推力。在城市治理能力的指標(biāo)中，法治環(huán)境是非常重要的指標(biāo)之一，城市治理更要集中在法治環(huán)境的營(yíng)造和依法治理水平提升上，探索出一條通過(guò)法治建設(shè)帶動(dòng)治理能力提升的新模式。

四、加快法治城市建設(shè)，推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化

黨的十八屆四中全會(huì)認(rèn)為，依法治國(guó)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。同樣，法治城市建設(shè)也是城市治理現(xiàn)代化的必然要求。法治城市建設(shè)可以避免“低效率城市治理困境”，是治理城市最合理和有效的模式，要積極以法治思維和法治方式深化治理改革，加快法治城市建設(shè)步伐，推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化。

一是更加緊密地結(jié)合法治城市建設(shè)與政治制度創(chuàng)新，激活城市治理內(nèi)生力。政治制度創(chuàng)新是指在一定條件下，通過(guò)設(shè)立與時(shí)俱進(jìn)的能夠更加有效激活人們創(chuàng)造力和行為的政治制度來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的動(dòng)態(tài)過(guò)程。政治制度創(chuàng)新是人類(lèi)文明進(jìn)步的重要體現(xiàn)，而實(shí)行依法治市又是政治制度創(chuàng)新能夠順利進(jìn)行的根本保障。要不斷優(yōu)化城市法治環(huán)境和法治秩序，打造法治政府為政治制度創(chuàng)新?tīng)I(yíng)造良好的環(huán)境。政治制度創(chuàng)新過(guò)程中會(huì)推動(dòng)城市治理能力不斷適應(yīng)制度新變化，不斷調(diào)整治理方式，完善城市治理機(jī)制，形成良好的自我治理能力。這種良好的治理能力實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)的主觀治理模式向法治治理模式轉(zhuǎn)變。具體說(shuō)，就是由缺少民主和法治的主觀治理模式“決策—宣布—實(shí)施—辯解”模式，向具有內(nèi)生力的法治治理模式“聽(tīng)證—參與—協(xié)商—互動(dòng)—依法執(zhí)行”模式轉(zhuǎn)變。法治治理模式是在法律規(guī)范之下盡可能充分考慮各方利益基礎(chǔ)上，因勢(shì)利導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)城市治理現(xiàn)代化。

二是更加緊密地結(jié)合法治城市建設(shè)與人民群眾新需求，激發(fā)城市治理凝聚力。黨的十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要用法治手段解決民生突出問(wèn)題，這就要求法治城市建設(shè)的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是服務(wù)城市市民，就是要順應(yīng)城市市民新期待，做好“法治城市實(shí)事”。從一定程度來(lái)說(shuō)，法治問(wèn)題是民生問(wèn)題的根本。解決民生問(wèn)題，法治是根本保障和必要途徑，必須善用法治手段。尤其在現(xiàn)階段，我國(guó)大部分城市處于社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型期，社會(huì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜多變，利益格局深刻調(diào)整，社會(huì)矛盾不斷凸顯，生態(tài)環(huán)境、安全生產(chǎn)、社會(huì)治安、食品藥品安全等問(wèn)題的出現(xiàn)都與缺乏法治觀念、不能夠依法辦事有關(guān)。法治城市建設(shè)就是要通過(guò)實(shí)施城市法治建設(shè)工程，以法治城市建設(shè)為抓手，把保障和改善民生納入法治化和規(guī)范化軌道上，運(yùn)用法治的方式解決好人民群眾最關(guān)心、最迫切的問(wèn)題。在通過(guò)法治建設(shè)保障民生的環(huán)境下，城市治理會(huì)很容易獲得市民的認(rèn)同和信任，這就能夠在城市治理上凝聚力量，共同參與治理，將人民群眾與城市治理緊緊連在一起，形成一個(gè)“治理共同體”，有效協(xié)調(diào)各種社會(huì)關(guān)系，化解社會(huì)矛盾。

三是更加緊密地結(jié)合法治城市建設(shè)與推進(jìn)現(xiàn)代化發(fā)展，撬動(dòng)城市治理外延力?，F(xiàn)代化是一個(gè)由傳統(tǒng)人治社會(huì)到現(xiàn)代法治社會(huì)全方位、多層次、動(dòng)態(tài)化的社會(huì)進(jìn)步發(fā)展過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，既包括了以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為標(biāo)志的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化，也包括了以民主法制為標(biāo)志的法治現(xiàn)代化。現(xiàn)階段，法治城市建設(shè)是處于推進(jìn)現(xiàn)代化這個(gè)大環(huán)境下，法治城市建設(shè)既是推進(jìn)現(xiàn)代化的重要保障，也是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。法治城市建設(shè)具有開(kāi)放性，城市治理也具有開(kāi)放性，如果能夠在實(shí)踐中借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)城市治理經(jīng)驗(yàn)，必將能夠豐富治理能力內(nèi)容，提升城市治理現(xiàn)代化。

［1］ 中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定［N］.人民日?qǐng)?bào)，2014-10-29.

［2］ 俞可平.治理與善治［M］.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000：36-40.

［3］ 張華民，高信奇，劉玉東，等.南京城市管理法治化建設(shè)調(diào)查與思考［J］.中共南京市委黨校學(xué)報(bào)，2013，（3）：87-88.

［4］ 晁先鋒.自主創(chuàng)新是避免“低效率技術(shù)引進(jìn)陷阱”的必然選擇［J］.四川行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2008，（4）：68.

［5］ 孫江.法治是治理國(guó)家的重要保障［J］.青海師范大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)版，2009，（5）：51-52.