康 勇，樊怡敏

（重慶行政學(xué)院，重慶 400041）

行政許可中止似乎是一個(gè)比較陌生的概念，學(xué)術(shù)界對(duì)之研究甚少。即使對(duì)于一般的行政行為而言，學(xué)者們也是將目光投向行政行為的撤銷(xiāo)、變更、終止以及無(wú)效，而鮮有涉及行政行為中止領(lǐng)域?！缎姓S可法》沒(méi)有對(duì)行政許可中止作出規(guī)定，只涉及行政許可實(shí)施情況的監(jiān)督與檢查問(wèn)題?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理行政許可案件若干問(wèn)題的規(guī)定》也只是規(guī)定了行政許可的變更、延續(xù)、撤回、注銷(xiāo)、撤銷(xiāo)等事項(xiàng)?！缎姓?fù)議法》第6條在復(fù)議范圍里提及了“有關(guān)許可證、執(zhí)照、資質(zhì)證、資格證等證書(shū)變更、中止、撤銷(xiāo)的決定”，這是唯一一次從人大常委會(huì)制定的法律層面上明確提出“行政許可中止”這個(gè)概念。但令人遺憾的是，最新通過(guò)的《行政訴訟法》第12條也只是擴(kuò)大行政許可類(lèi)受案范圍為“對(duì)準(zhǔn)予、變更、延續(xù)、撤銷(xiāo)、撤回、注銷(xiāo)、行政許可等決定不服的”。行政許可中止規(guī)范性的缺乏，導(dǎo)致我國(guó)法院在審理行政許可中止案件時(shí)易與其他許可類(lèi)案件相混淆，也造成了我國(guó)大量規(guī)范性文件對(duì)行政許可類(lèi)領(lǐng)域的規(guī)定存在混亂與誤解。另外，由于對(duì)行政許可中止認(rèn)識(shí)的模糊不清，被中止許可的相對(duì)人權(quán)益容易遭受不可彌補(bǔ)的損失。因而，有必要對(duì)行政許可中止的有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行研究，豐富行政許可類(lèi)行政行為理論，以冀行政許可中止行為規(guī)范化以及明確化，從而為擴(kuò)大相對(duì)人的被許可權(quán)的保護(hù)范圍提供理論支撐。

一、行政許可中止的適用條件

根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定、我國(guó)學(xué)者的研究成果以及對(duì)行政許可撤銷(xiāo)原因的借鑒，本文認(rèn)為行政許可中止的適用條件應(yīng)當(dāng)主要包括但不限定于以下內(nèi)容①。

（一）被許可人的自身狀況不再滿(mǎn)足法定許可條件

《國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于實(shí)施稅務(wù)行政許可若干問(wèn)題的通知》規(guī)定稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)被許可人從事許可活動(dòng)進(jìn)行核查時(shí)，發(fā)現(xiàn)其不再具備法定條件時(shí)，可以中止許可、責(zé)令限期改正。在這里，稅務(wù)許可的申請(qǐng)人必須符合申請(qǐng)稅務(wù)許可事項(xiàng)的法定條件（不同的申請(qǐng)事項(xiàng)所需準(zhǔn)入門(mén)檻不同）。這一點(diǎn)尤其重要，是其與其他某些行政許可類(lèi)行為區(qū)分的關(guān)鍵點(diǎn)。正如某學(xué)者認(rèn)為的，“損害防止型行政許可中止的適用情形之一是，被許可人在申請(qǐng)行政許可時(shí)依法被認(rèn)為具備行政許可條件和標(biāo)準(zhǔn)，且被許可人自身?xiàng)l件沒(méi)有發(fā)生任何變化，只是事后的某個(gè)時(shí)點(diǎn)被許可人經(jīng)依法認(rèn)定不具備法定許可條件和標(biāo)準(zhǔn)的。”［1］任何一種許可都存在一個(gè)或一類(lèi)法定申請(qǐng)條件，尤其是有關(guān)自然資源、公共資源類(lèi)等關(guān)系國(guó)計(jì)民生的行政特許，準(zhǔn)入門(mén)檻更是嚴(yán)格要求。行政許可是對(duì)一般禁止的允許，是對(duì)一般禁止領(lǐng)域的有條件的放開(kāi)。因而，資格的適合、條件的滿(mǎn)足是授予行政許可的法定前提條件。同樣的，法定許可條件的喪失意味著被許可事項(xiàng)對(duì)該申請(qǐng)者暫時(shí)是不開(kāi)放的，是封閉的。等條件再次滿(mǎn)足，再通過(guò)一定的步驟恢復(fù)被中止的行政許可。

（二）被許可人不存在違法行為

既然行政許可中止是對(duì)不符合法定條件的被許可人暫時(shí)關(guān)閉其進(jìn)入許可的通道，因而，被許可人的行為不存在違法之嫌疑。但是，法定許可條件的不再滿(mǎn)足有可能與被許可人從事的行為違法存在重合之處，從而導(dǎo)致行政許可中止與暫扣或吊銷(xiāo)許可證、執(zhí)照類(lèi)行政處罰存在混合的情況。在這種情況下，違法行為應(yīng)當(dāng)覆蓋不再滿(mǎn)足許可條件的行為，行政許可中止在這里就不再適用，而應(yīng)當(dāng)被暫扣或吊銷(xiāo)許可證、執(zhí)照類(lèi)行政處罰所代替。有些法律文件卻陷入二者適用混同的誤區(qū)。如《水污染物排放許可證管理暫行辦法》第20條第1款規(guī)定：違反《排放許可證》規(guī)定額度超量排污的，當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)根據(jù)情節(jié)，有權(quán)中止或吊銷(xiāo)其《排放許可證》。這個(gè)法條的規(guī)定存在欠妥之處，其混淆了中止《排放許可證》與吊銷(xiāo)《排放許可證》的適用條件。再如，《工程建設(shè)場(chǎng)地地震安全性評(píng)價(jià)許可證書(shū)管理辦法》第21條的規(guī)定混淆了行政許可中止、撤銷(xiāo)行政許可以及吊銷(xiāo)行政許可三者的內(nèi)涵。

那么，為什么會(huì)作出上面的選擇從而對(duì)行政許可中止的適用條件給予如此肯定呢？原因在于強(qiáng)化對(duì)違法實(shí)施許可行為的禁止性，增強(qiáng)對(duì)許可機(jī)關(guān)在監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)被許可人存在違法行為的可處罰性，維護(hù)與被許可人從事的許可事項(xiàng)存在利害關(guān)系的公民的合法權(quán)益，防止被許可人濫用行政許可權(quán)?！霸O(shè)置行政許可的目的本來(lái)具有限定性，即行政許可的目的在于抑制公益上的危險(xiǎn)或影響秩序維持的相關(guān)因素?！保?］因而，當(dāng)被許可人存在危害諸如市場(chǎng)秩序等公共利益以及其他個(gè)人的合法權(quán)益的情況下，有必要對(duì)其施加一定的懲罰來(lái)恢復(fù)其所破壞的社會(huì)秩序。由于中止行政許可的懲罰性、對(duì)相對(duì)人權(quán)利的克減性相對(duì)于暫扣或吊銷(xiāo)許可證、執(zhí)照類(lèi)行政處罰的力度較弱，并且后者還可以附隨著其他行政處罰類(lèi)型（如罰款、行政拘留）。因而，當(dāng)被許可人的自身狀況不再滿(mǎn)足法定許可條件與被許可人從事的行為違法相同時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)其施以暫扣或吊銷(xiāo)許可證、執(zhí)照類(lèi)行政處罰。況且，法定許可條件的不再滿(mǎn)足是由于被許可人從事的行為違法所導(dǎo)致的，從原因結(jié)果的邏輯關(guān)系來(lái)講，亦應(yīng)當(dāng)適用后者。

（三）行政許可中止維護(hù)的法益強(qiáng)于其所造成的公共利益的損失

利益與利益之間的價(jià)值關(guān)系從來(lái)就不是平等的，不同的公共利益之間也是如此。在價(jià)值多元化的時(shí)代，當(dāng)多種利益在特定的條件之下不能共存時(shí)，那么利益衡量就成為解決多種利益矛盾沖突的基本策略?！袄婧饬坷碚撋羁痰亟沂玖藱?quán)利的核心在于利益,法律保護(hù)的本質(zhì)在于保護(hù)更應(yīng)當(dāng)保護(hù)的利益?！保?］行政許可的目的是為了設(shè)定一般情況的禁止，維護(hù)社會(huì)公共秩序類(lèi)公共法益。當(dāng)此類(lèi)法益由于法定許可條件的不再滿(mǎn)足而不能得到保護(hù)時(shí)，有必要通過(guò)行政許可中止來(lái)預(yù)防此等破壞以至恢復(fù)它。《食品流通許可證管理辦法》第七條規(guī)定了當(dāng)食品經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)條件嚴(yán)重不符合經(jīng)營(yíng)要求，有發(fā)生食品安全事故潛在的風(fēng)險(xiǎn)的，應(yīng)當(dāng)立即停止食品經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。實(shí)際上，這里的“停止食品經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”也就是所謂的行政許可中止。通過(guò)行政許可中止，避免了該領(lǐng)域行政許可所要維護(hù)的公眾身體健康、生命安全的法益由于經(jīng)營(yíng)條件的嚴(yán)重不符合而遭受破壞的危險(xiǎn)。

由于一種利益的維護(hù)可能導(dǎo)致另一種利益的破壞，當(dāng)行政許可中止力促維護(hù)的法益弱于其所破壞的公共利益，那么情況又會(huì)有所不同。筆者認(rèn)為在這種情況下，根據(jù)利益衡量原理，許可機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)作出中止行政許可的決定，而是應(yīng)當(dāng)繼續(xù)準(zhǔn)許被許可人從事許可的事項(xiàng)，并督促其在最短的時(shí)間內(nèi)采取整頓措施，盡快恢復(fù)行政許可所需的法定條件。這種舉措一方面避免了中止行政許可造成的較大的公共利益的損失，另一方面又可以促使被許可人自身?xiàng)l件的盡快恢復(fù)，從而最小限度地?fù)p害了行政許可中止所維護(hù)的法益，甚至這種損害限縮為零。

綜上所述，本文認(rèn)為行政許可中止是指被許可人在行政許可實(shí)施過(guò)程中，由于自身狀況不再滿(mǎn)足法定的許可條件，且不存在違法行為時(shí)，基于較高法益的維護(hù)，由行政機(jī)關(guān)中止被許可人獲得的許可的行為。

二、行政許可中止與其他行政許可類(lèi)行為的比較

行政許可行為種類(lèi)較多，屬于“系列”行為，涵蓋了行政許可流動(dòng)的整個(gè)流程。從“北大法寶”上收集的有關(guān)行政許可的法律文件來(lái)看，立法者對(duì)行政許可類(lèi)行為的涵義、適用的條件等問(wèn)題的見(jiàn)解還存在模糊不清之處。鑒于此，有必要對(duì)相關(guān)概念進(jìn)行明確界定，以便走出誤區(qū)。

（一）行政許可中止與行政許可撤銷(xiāo)

行政許可的撤銷(xiāo)規(guī)定在《行政許可法》第69條之中。從撤銷(xiāo)許可的情形來(lái)看，行政許可的撤銷(xiāo)是基于許可機(jī)關(guān)在事后監(jiān)督檢查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)被許可人原本無(wú)權(quán)獲得許可，但通過(guò)非法手段獲得許可（可能基于被許可人的原因，也可能基于許可機(jī)關(guān)的原因）。從中可以得知，行政許可的撤銷(xiāo)針對(duì)的是行政許可行為本身的合法與否，不考慮被許可人事后的行為?！按祟?lèi)行政許可之撤銷(xiāo)行為是行政機(jī)關(guān)糾正有瑕疵或者違法許可行為的一種行政處理措施,與行政機(jī)關(guān)撤銷(xiāo)具體行政行為的法律屬性相同?！保?］因此，行政許可的撤銷(xiāo)是指行政機(jī)關(guān)在批準(zhǔn)申請(qǐng)人的許可申請(qǐng)之后的監(jiān)督檢查過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)被許可人基于特殊的原因獲得其本不應(yīng)該獲批的許可，從而取消有瑕疵的行政許可的行為。

行政許可中止也是在事中的監(jiān)督檢查過(guò)程中由行政機(jī)關(guān)作出，但是其基于的理由是被許可人在從事許可活動(dòng)時(shí)由于各種原因?qū)е缕洳辉俜戏ǘǖ脑S可條件，而且是由于事中的原因，不是事前申請(qǐng)行為的瑕疵造成的。并且中止行政許可不是由于被許可人存在違法行為所致，而撤銷(xiāo)行政許可緣于許可行為是違法的。并且在特定情況下行政許可被撤銷(xiāo)，被許可人的合法權(quán)益受到損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予賠償。而一般情況下，被許可人無(wú)法因?yàn)樾姓S可中止而獲得賠償。

（二）行政許可中止與行政許可變更

行政許可的變更亦是行政許可類(lèi)行為的主要內(nèi)容。對(duì)于行政許可變更的程序啟動(dòng)，學(xué)術(shù)界有不同的觀(guān)點(diǎn)。如王太高教授認(rèn)為，“《行政許可法》第49條中變更的實(shí)質(zhì)是被許可人基于自身情況的變化而主動(dòng)放棄其合法持有的行政許可的同時(shí)向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)另一個(gè)相同類(lèi)型的行政許可。”［5］也有學(xué)者認(rèn)為，“行政許可權(quán)利增量模式：宜確立自愿申請(qǐng)啟動(dòng)模式，行政許可權(quán)利克減模式：宜確立強(qiáng)制啟動(dòng)模式。”［6］筆者比較贊同前者的觀(guān)點(diǎn)。依據(jù)《行政許可法》第49條的規(guī)定，申請(qǐng)變更許可是被許可人的一項(xiàng)權(quán)利，而不是義務(wù)。變更許可的適用條件是被許可人自身?xiàng)l件的改變，導(dǎo)致其滿(mǎn)足其他類(lèi)似的行政許可的法定申請(qǐng)條件。如《公司法》第7條規(guī)定公司營(yíng)業(yè)執(zhí)照記載的事項(xiàng)發(fā)生變更的，公司應(yīng)當(dāng)依法辦理變更登記，由公司登記機(jī)關(guān)換發(fā)營(yíng)業(yè)執(zhí)照。那么，《行政許可法》第8條以及其他法律條文中（如《電力監(jiān)管辦法》）對(duì)許可的變更作出的規(guī)定實(shí)際上是對(duì)其的誤用。要么應(yīng)是許可的部分撤回，要么是許可證的暫扣或吊銷(xiāo)。因此，行政許可的變更是指行政許可的申請(qǐng)人在獲得行政許可后，由于其自身狀況的改變，導(dǎo)致其適可其他類(lèi)似的行政許可的法定申請(qǐng)條件，從而向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)變更行政許可的行為。

可見(jiàn)，行政許可中止與行政許可變更的相同點(diǎn)在于二者都是基于自身狀況的改變導(dǎo)致不再滿(mǎn)足該行政許可的法定條件。但是，不同點(diǎn)在于：首先，前者的被許可人的自身?xiàng)l件不再適用其他任何類(lèi)似的許可條件，而后者卻有類(lèi)似的許可可供選擇（如建筑業(yè)資質(zhì)從一級(jí)降為二級(jí)）。其次，中止行政許可是由行政機(jī)關(guān)依職權(quán)作出；而變更行政許可以被許可人的申請(qǐng)為前提，雖然其中可能存在行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制性，但程序啟動(dòng)者是被許可人而不是行政機(jī)關(guān)。

（三）行政許可中止與行政許可撤回

《行政許可法》第8條提及行政許可的撤回，這實(shí)際上也是行政許可撤回的涵義。根據(jù)信賴(lài)保護(hù)原則，撤回行政許可的條件主要包括：第一，行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或廢止，或者客觀(guān)情況發(fā)生重大變化；第二，公共利益的需要；第三，依法給予補(bǔ)償。

行政許可的中止與其在某些方面存在相同之處：第一，都可能基于客觀(guān)情況的改變導(dǎo)致許可行為的流變；第二，被許可人都不存在違法行為。不同之處在于：第一，行政許可的撤回導(dǎo)致許可的法律效力喪失，而許可中止并無(wú)此功能；第二，許可撤回是基于公共利益的需要，而許可中止的直接原因是自身狀況不再滿(mǎn)足法定許可條件（雖然其目的在間接上也是為了公共利益）；第三，許可撤回是由于外部的、客觀(guān)原因?qū)е?，許可中止是被許可人自身內(nèi)部原因?qū)е隆?/p>

應(yīng)當(dāng)明確一個(gè)問(wèn)題，即在行政許可中止中，被許可人的自身狀況不再滿(mǎn)足法定許可條件也可能由于客觀(guān)情況的改變所導(dǎo)致的（如政府政策的變化），那么當(dāng)中止許可與撤回許可重合時(shí)，應(yīng)當(dāng)如何選擇許可類(lèi)型？本文認(rèn)為由于客觀(guān)條件的變化是不可歸咎于被許可人的原因所致，因此在出于保護(hù)被許可人的期待利益的需求下，可通過(guò)這樣的步驟解決二者之間的沖突：首先應(yīng)當(dāng)作出中止行政許可的決定，然后要求被許可人在一定期限內(nèi)恢復(fù)法定許可條件，若不能恢復(fù)，再撤回行政許可、依法給予補(bǔ)償。

關(guān)于行政許可的終止與注銷(xiāo)，本文就不再一一介紹。經(jīng)過(guò)上述的比較與介紹，我們可以對(duì)行政許可類(lèi)行為的變更流程作出如下回應(yīng):第一，申請(qǐng)人申請(qǐng)行政許可，行政機(jī)關(guān)準(zhǔn)予許可；第二，行政機(jī)關(guān)在事中監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)許可的申請(qǐng)出現(xiàn)瑕疵，隨之撤銷(xiāo)許可；第三，行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)申請(qǐng)人自身?xiàng)l件不再滿(mǎn)足法定許可條件，隨之中止許可；第四，被許可人自身?xiàng)l件的改變滿(mǎn)足其他類(lèi)似的行政許可類(lèi)型的適用條件，隨之申請(qǐng)變更行政許可；第五，基于法律、法規(guī)、規(guī)章的修改或廢止，或客觀(guān)條件的改變，行政機(jī)關(guān)隨之撤回行政許可；第六，出現(xiàn)以下特定情形，行政機(jī)關(guān)隨之注銷(xiāo)許可②。

三、行政許可中止的法理基礎(chǔ)

（一）最小侵害原則

經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，大陸法系國(guó)家對(duì)比例原則的理論認(rèn)識(shí)與實(shí)踐認(rèn)證上升到一個(gè)新的高度。我國(guó)傳統(tǒng)行政法理論認(rèn)為行政權(quán)力的行使以及類(lèi)型、強(qiáng)度的選擇應(yīng)當(dāng)滿(mǎn)足合理性原則的要求，尤其應(yīng)當(dāng)遵守適當(dāng)性原則、必要性原則（最小侵害原則）以及狹義的比例原則。“就實(shí)體而言，比例原則是指國(guó)家機(jī)關(guān)國(guó)家權(quán)力的行使，不能給予公眾超過(guò)國(guó)家目的之價(jià)值的侵害，否則就不合比例，實(shí)體合比例原則主要是從價(jià)值取向上來(lái)規(guī)范國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利之間的合理關(guān)系?！保?］其中，最小侵害原則強(qiáng)調(diào)的是行政機(jī)關(guān)在多種權(quán)力手段可供選擇時(shí)，應(yīng)當(dāng)選擇對(duì)相對(duì)人的權(quán)利產(chǎn)生最小影響的手段。在適用最小侵害原則時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)多元化利益進(jìn)行衡量，即每種權(quán)力所對(duì)應(yīng)的相對(duì)人利益的損害程度。

“行政許可是以限制國(guó)民的自由和權(quán)利，對(duì)國(guó)民賦課義務(wù)為前提而成立的?！保?］可見(jiàn)，行政許可權(quán)相對(duì)于憲法上的基本權(quán)利來(lái)說(shuō)是一種有限的權(quán)利，其需要行政機(jī)關(guān)的賦予，公民在取得行政許可之時(shí)需為此付出一定的代價(jià)（如繳納許可費(fèi)）。因此，在公民被國(guó)家賦課一定的義務(wù)為基點(diǎn)取得行政許可權(quán)的情況下，國(guó)家的角色應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變：即由事先的為公民設(shè)定一定的義務(wù)、審查申請(qǐng)人對(duì)許可條件是否符合轉(zhuǎn)向事中的監(jiān)督檢查許可的實(shí)施狀況以及為公民獲取的許可提供保護(hù)。顯然，在監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)許可的實(shí)施狀況存在一些問(wèn)題時(shí)，在確保規(guī)制手段能夠有效地維護(hù)公共法益下，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采取對(duì)被許可人權(quán)益損害最小的以及符合問(wèn)題的嚴(yán)重程度的手段來(lái)規(guī)制被批準(zhǔn)的許可行為。在被許可人基于某種原因不再滿(mǎn)足法定許可條件時(shí)，其存在的問(wèn)題是輕微的，至少缺乏足夠的嚴(yán)重性以至政府機(jī)關(guān)不得不采用暫扣或吊銷(xiāo)許可證、撤銷(xiāo)許可等手段才能抹平被許可人給公共利益帶來(lái)的損害。因此，經(jīng)過(guò)利益衡量以及對(duì)被許可人存在的問(wèn)題與懲罰手段進(jìn)行權(quán)衡，采用中止行政許可措施，從而恢復(fù)遭到損害或有損害風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)秩序。責(zé)任與權(quán)利的限制（亦或懲處）相統(tǒng)一，亦是公平、公正的要求所在。

（二）行政規(guī)制理論

現(xiàn)代社會(huì)不僅是一個(gè)利益多元化、價(jià)值多元化的多方利益博弈的社會(huì)，亦是一個(gè)各種風(fēng)險(xiǎn)無(wú)處不在（食品安全風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)、生態(tài)破壞風(fēng)險(xiǎn)、職業(yè)危害風(fēng)險(xiǎn)等），且風(fēng)險(xiǎn)的破壞力、持續(xù)力、影響范圍逐漸擴(kuò)大的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。面對(duì)這樣一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)形態(tài)，在該領(lǐng)域，人們對(duì)能動(dòng)性政府、靈活性政府、有所作為政府以及規(guī)制型政府需求的渴望聲日漸增強(qiáng)。在西方國(guó)家中，行政規(guī)制亦在政府權(quán)力中獨(dú)占鰲頭。例如，美國(guó)自新政以來(lái)，由于獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)（獨(dú)立控制委員會(huì)）的大量增加，導(dǎo)致政府對(duì)社會(huì)規(guī)制的力度不斷增強(qiáng)，以至出現(xiàn)放松規(guī)制、規(guī)制緩和的呼聲?！俺Ｒ?jiàn)的行政規(guī)制手段包括市場(chǎng)準(zhǔn)入、事前審查、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定、信息工具、事后監(jiān)督、行政處罰、征收環(huán)境污染稅等?！保?］通過(guò)行政規(guī)制，將人們的生活成本控制在有限范圍之內(nèi)，從而避免了由于生活成本的擴(kuò)大帶來(lái)的機(jī)會(huì)成本等其他成本事項(xiàng)隨之的增長(zhǎng)。行政規(guī)制實(shí)則行政干預(yù)、行政介入，但是這種介入是必要的，旨在彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”的亂象，糾正“人民腐敗”的怪象。最高人民法院副院長(zhǎng)江必新教授認(rèn)為，“行政規(guī)制的對(duì)象，即行政規(guī)制所直接指向的目標(biāo)性事物，應(yīng)是市場(chǎng)主體及其市場(chǎng)行為。不過(guò)，市場(chǎng)主體并不限于企業(yè)和消費(fèi)者，還可能是其他的市場(chǎng)參與主體，比如投資者、行業(yè)性組織等。”［10］

行政許可領(lǐng)域受到政府的全方位規(guī)制：事前規(guī)制（設(shè)定申請(qǐng)資格，審查申請(qǐng)條件），事中規(guī)制（監(jiān)督檢查），事后規(guī)制（行政處罰，賦課責(zé)任）。之所以對(duì)此進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)制，根本原因在于行政許可是對(duì)一般禁止的允許，其涉及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)宏觀(guān)調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、有限自然資源開(kāi)發(fā)利用、公共資源配置、公共服務(wù)配置、人身健康、生命安全等公共利益。行政規(guī)制在這些領(lǐng)域是必要的，也是保證社會(huì)秩序穩(wěn)定所必備的。當(dāng)行政機(jī)關(guān)在監(jiān)督檢查中，發(fā)現(xiàn)被許可人不再滿(mǎn)足法定的許可條件，其有必要采取規(guī)制措施，以免被許可人可能對(duì)公共利益造成損害。法定許可條件的不滿(mǎn)足已經(jīng)觸碰了許可正常實(shí)施的邊界，若不對(duì)其加以及時(shí)地規(guī)制，其可能會(huì)越過(guò)這個(gè)邊界，而出現(xiàn)違法行為或可能導(dǎo)致設(shè)定許可的目的無(wú)法實(shí)現(xiàn)。行政許可中止規(guī)制是行政許可流程變更中對(duì)被許可人的懲罰力度最輕的，是最低限度的懲罰，可將其對(duì)公共利益造成的危害控制在萌芽階段。

四、行政許可中止情境下相對(duì)人利益保護(hù)

行政許可中止畢竟給相對(duì)人的受益權(quán)帶來(lái)?yè)p失，是對(duì)被許可人賦課的二次義務(wù)。鑒于此，有必要在行政許可中止領(lǐng)域探索出相對(duì)人利益保護(hù)機(jī)制。本文主要針對(duì)以下幾個(gè)問(wèn)題來(lái)進(jìn)行探討。

第一，行政許可中止應(yīng)遵循何種程序？《行政許可法》對(duì)行政許可中止的程序規(guī)定存在缺失，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)出現(xiàn)失控狀態(tài)，程序正義理念無(wú)法得以徹底地保障。“對(duì)程序的漠視將導(dǎo)致實(shí)體權(quán)利義務(wù)的紊亂。”［11］何況，《行政許可法》并沒(méi)有明確行政許可中止這個(gè)概念，因此，對(duì)該程序的規(guī)劃與設(shè)計(jì)就顯得至關(guān)重要。根據(jù)基本的行政程序理念，一項(xiàng)行政行為的作出應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)以下程序：通知（告知）、說(shuō)明理由、相對(duì)人陳述及申辯、送達(dá)。行政許可中止程序亦不例外，無(wú)外乎經(jīng)過(guò)上述法定程序。然而，本文在這里想要探討的是相對(duì)人是否可以申請(qǐng)聽(tīng)證程序以及行政機(jī)關(guān)是否應(yīng)當(dāng)依職權(quán)舉行聽(tīng)證？

《行政許可法》第47條規(guī)定了當(dāng)行政許可直接涉及申請(qǐng)人與他人之間重大利益關(guān)系的，申請(qǐng)人、利害關(guān)系人享有申請(qǐng)聽(tīng)證的權(quán)利?！坝捎谛姓S可不僅與公共利益有關(guān)，而且關(guān)系第三人的利益，因此不能排除行政機(jī)關(guān)根據(jù)利害關(guān)系人的申請(qǐng)來(lái)判斷被許可人是否符合法定的許可條件進(jìn)而作出中止行政許可決定?！保?2］既然，行政機(jī)關(guān)是否作出中止行政許可的決定，可以根據(jù)利害關(guān)系人的申請(qǐng)狀況作出判斷；那么，申請(qǐng)人、利害關(guān)系人對(duì)行政機(jī)關(guān)作出中止行政許可的決定亦享有申請(qǐng)聽(tīng)證權(quán)，以充分表達(dá)自己的見(jiàn)解。聽(tīng)證程序也可以為申請(qǐng)人與利害關(guān)系人進(jìn)行質(zhì)辯提供機(jī)會(huì)，以保證行政機(jī)關(guān)作出公正、合理的行政決定。

《行政許可法》第46條規(guī)定法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實(shí)施行政許可應(yīng)當(dāng)舉行聽(tīng)證的事項(xiàng)以及行政機(jī)關(guān)認(rèn)為涉及重大的公共利益的事項(xiàng)，其應(yīng)當(dāng)舉行聽(tīng)證。同樣的，若中止的行政許可亦屬于上述事項(xiàng)范圍之內(nèi)，那么行政機(jī)關(guān)中止行政許可就沒(méi)有理由不舉行聽(tīng)證。這亦是其一項(xiàng)法定義務(wù)。

第二，由于政府政策的變化等不可歸責(zé)于被許可人自身的客觀(guān)原因?qū)е缕洳辉龠m合法定許可條件，被許可人可否享有補(bǔ)償?shù)臋?quán)利？該問(wèn)題等同于在這種情況下，其是否享有信賴(lài)保護(hù)利益？一般情況而言，被許可人由于許可的中止而喪失的利益無(wú)法獲得行政機(jī)關(guān)的補(bǔ)償，因?yàn)樾刨?lài)?yán)姹Ｗo(hù)對(duì)此并不適用。然而，與一般情況不同的是，由于政府政策的變化等客觀(guān)原因?qū)е卤辉S可人不再適合法定許可條件，那么責(zé)任人就應(yīng)當(dāng)是政府，政府對(duì)此應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。如《食品安全法》規(guī)定食品安全標(biāo)準(zhǔn)是強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)食品安全標(biāo)準(zhǔn)提高時(shí)，獲得食品生產(chǎn)許可證的企業(yè)由于生產(chǎn)的食品沒(méi)有達(dá)到新的食品安全標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致企業(yè)的許可證被中止。那么，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)企業(yè)的損失提供適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，才能滿(mǎn)足企業(yè)利益的損失。補(bǔ)償不一定是金錢(qián)的給付，也可以是減免稅收等形式。這與行政許可撤回的法理是基本相同的，只是適用行政許可中止而不是行政許可撤回罷了。從這看來(lái)，信賴(lài)?yán)姹Ｗo(hù)原則的適用范圍應(yīng)當(dāng)進(jìn)行適當(dāng)擴(kuò)張，不應(yīng)僅限定于行政許可的撤回，而應(yīng)當(dāng)適用所有類(lèi)似情況的行政行為。

第三，當(dāng)被許可人在行政機(jī)關(guān)規(guī)定的期限內(nèi)，恢復(fù)法定的許可條件時(shí)，許可證的恢復(fù)是由相對(duì)人的申請(qǐng)還是依職權(quán)抑或是自動(dòng)的？從目前的法律文件來(lái)看，許可證的恢復(fù)需要經(jīng)過(guò)相對(duì)人的申請(qǐng)，許可機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)審核予以批準(zhǔn)這類(lèi)程序。如《昆明市水污染物排放許可證管理暫行辦法》第11條規(guī)定被中止《排放污染物許可證》的單位，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)達(dá)到《排放污染物許可證》要求的，環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)準(zhǔn)予恢復(fù)被中止的《排放污染物許可證》。本文認(rèn)為，單獨(dú)依據(jù)依申請(qǐng)型模式似乎并不能完全滿(mǎn)足恢復(fù)許可的需要。因?yàn)?，這有可能使相對(duì)人遭受“懶政”、“怠政”的侵害：只要許可機(jī)關(guān)不批準(zhǔn)相對(duì)人的申請(qǐng)，相對(duì)人就無(wú)法自行恢復(fù)行政許可。因此，有必要建立強(qiáng)制恢復(fù)制度，即經(jīng)過(guò)相對(duì)人的申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)必須在一定的期限內(nèi)給予答復(fù)，或者批準(zhǔn)申請(qǐng)，或者終止許可，或者退回相對(duì)人重新申請(qǐng)，否則就默認(rèn)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)恢復(fù)許可。正如王太高教授認(rèn)為的，“站在相對(duì)人的立場(chǎng)，應(yīng)當(dāng)確立默示恢復(fù)制度，即只要責(zé)令改正期限屆滿(mǎn)后行政機(jī)關(guān)沒(méi)有終止行政許可的，行政許可的效力便動(dòng)恢復(fù)，以避免因行政機(jī)關(guān)的懈怠而使行政許可中止衍化成終止?！保?2］因此，同時(shí)采用申請(qǐng)型和自動(dòng)型能夠有效避免由于政府的不作為導(dǎo)致相對(duì)人的利益遭受無(wú)法彌補(bǔ)的損失（因?yàn)槠髽I(yè)的盈利所得不在《國(guó)家賠償法》的賠償范圍之列），以及規(guī)范了許可機(jī)關(guān)在許可恢復(fù)中應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)。

注 釋

①有學(xué)者認(rèn)為行政許可中止發(fā)生在行政機(jī)關(guān)作出準(zhǔn)予行政許可決定后、行政許可持續(xù)生效期間。由于此種適用條件較明白清楚，且學(xué)界不存在爭(zhēng)議，本文在這里就不再贅述。

②第七十條有下列情形之一的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法辦理有關(guān)行政許可的注銷(xiāo)手續(xù)：（一）行政許可有效期屆滿(mǎn)未延續(xù)的；（二）賦予公民特定資格的行政許可，該公民死亡或者喪失行為能力的；（三）法人或者其他組織依法終止的；（四）行政許可依法被撤銷(xiāo)、撤回，或者行政許可證件依法被吊銷(xiāo)的；（五）因不可抗力導(dǎo)致行政許可事項(xiàng)無(wú)法實(shí)施的；（六）法律、法規(guī)規(guī)定的應(yīng)當(dāng)注銷(xiāo)行政許可的其他情形。

［1］ 肖澤晟.非處罰性行政許可中止——從某環(huán)評(píng)批復(fù)行政復(fù)議“后語(yǔ)”說(shuō)起［J］.當(dāng)代法學(xué)，2012，（6）：23-30.

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