邵 挺

別了，土地財(cái)政

邵 挺

邵挺，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，國務(wù)院發(fā)展研究中心市場所副研究員

上一篇指出了“土地財(cái)政”在概念上的幾類誤區(qū)，并給出了“狹義”和“廣義”上的“土地財(cái)政”概念。有一個(gè)問題就是，既然“土地財(cái)政”的空間在不斷縮小，為何地方政府近年來的城市擴(kuò)張速度和建設(shè)用地規(guī)模不減反增？究竟是什么更強(qiáng)的動力在推動地方政府的“以地謀發(fā)展”模式？這類模式在未來還有沒有可持續(xù)性？

從現(xiàn)象上看，2008年以來我國城市擴(kuò)張的速度并沒有減緩。據(jù)國土資源部2013年的調(diào)查顯示，全國391個(gè)城市的新區(qū)規(guī)劃人均城市建設(shè)用地是197平方米，城市已建成區(qū)人均用地達(dá)到161平方米，遠(yuǎn)超過人均100平方米的國家標(biāo)準(zhǔn)。另外，2013年國家發(fā)改委調(diào)查了12個(gè)省區(qū)的156個(gè)地級市和161個(gè)縣級市，有90%以上的地級市準(zhǔn)備規(guī)劃建設(shè)新區(qū)，12個(gè)省會城市規(guī)劃建設(shè)了55個(gè)新城。絕大多數(shù)觀點(diǎn)都認(rèn)為，獲取巨額土地出讓收入是地方政府推進(jìn)大規(guī)模城市擴(kuò)張和新區(qū)建設(shè)的主要?jiǎng)恿?。也有一些觀點(diǎn)認(rèn)為，地方政府采取“舍不得孩子套不到狼”的策略，先低價(jià)出讓收入再用未來的稅收來彌補(bǔ)。

但上述兩類觀點(diǎn)都不能解釋一類現(xiàn)象，就是近年來我國新區(qū)的人口密度要遠(yuǎn)低于舊城區(qū)，并且出現(xiàn)了大量房屋空置現(xiàn)象，甚至變成了“鬼城”、“睡城”。在標(biāo)準(zhǔn)排名與《投資時(shí)報(bào)》聯(lián)合發(fā)布的“中國大陸城市‘鬼城’指數(shù)排行榜（2014）”中，中國未來可能會出現(xiàn)近50座“鬼城”。人口密度的下降使新城的基礎(chǔ)設(shè)施利用效率低下，產(chǎn)業(yè)集聚能力的下降使地方政府財(cái)政和稅收大幅上升的預(yù)期失效，前期的低價(jià)土地出讓無法用后續(xù)的稅收增加來彌補(bǔ)，這可以部分解釋為何近年來中國各地級市甚至縣級市地方債務(wù)激增的原因。上一篇已講了，從2011-2013年，土地出讓收益占出讓收入的比重已從46%下降到25%不到，從絕對值看，2013年“廣義”的土地財(cái)政收入只有1萬億多一點(diǎn)，遠(yuǎn)低于4.2萬億的土地出讓收入。但2011-2013年間，城市建成區(qū)面積從43603平方公里擴(kuò)展到47855平方公里，年均增幅是5%。相比2003-2011年間5.5%的年均增幅，2011-2013年間的城市擴(kuò)張速度并沒有顯著放緩。因此，很難想象地方政府大規(guī)模的城市擴(kuò)張主要是出于對土地出讓收益的獲取。

“土地財(cái)政”的增速逐步回落，意味著地方政府必定還有其它更強(qiáng)的動力，筆者認(rèn)為，用土地作為抵押形成的貸款，即“土地金融”是其中最重要的動力之一。當(dāng)然還有像“政績考核”等非經(jīng)濟(jì)因素，但考慮到這類因素是長期存在的，不能作為解釋近幾年城市擴(kuò)張突然加速的主要原因。2007-2013年間，84個(gè)重點(diǎn)城市的土地抵押面積從192.5萬畝增加到605.9萬畝，抵押貸款從1.33萬億上升到7.76萬億。其中，儲備用地占土地抵押金額的比重從2008年第一季度的3.3%提高到2012年第四季度的15.8%。地方政府的土地儲備中心每年會將一定比例的土地納入儲備用地庫里，這些儲備用地或者直接被儲備中心拿到銀行作抵押，或者被劃撥到城市融資平臺或城建集團(tuán)用作抵押品向銀行獲取抵押貸款，“橫豎都是用來作抵押”，地方政府憑借壟斷的土地征用權(quán)，在獲取土地出讓收入之外，又開辟了一條新的融資渠道，借助金融的力量，“土地金融規(guī)?！币呀?jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了“土地財(cái)政規(guī)模”。土地抵押貸款已經(jīng)成為金融機(jī)構(gòu)貸款的重要組成部分，2013年底全國土地抵押貸款占全國金融機(jī)構(gòu)人民幣各項(xiàng)貸款的比重是9.29%，但有些省份甚至超過了30%。筆者認(rèn)為，在“土地財(cái)政”增幅不斷下降、日益萎縮之際，“東邊不亮西邊亮”，以土地抵押貸款為主的“土地金融”卻“異軍突起”，成為地方政府推進(jìn)城市化的重要?jiǎng)恿χ?。這就可以較好解釋“土地財(cái)政”增速不斷下降與“城市建成區(qū)面積增

幅不斷擴(kuò)大”的現(xiàn)象。

借助金融和資本的杠桿，“土地金融”規(guī)模擴(kuò)張迅速，但其中風(fēng)險(xiǎn)巨大，尤其在中國經(jīng)濟(jì)全面進(jìn)入“新常態(tài)”、開始逐步“化解過去高速增長階段中形成的高杠桿和泡沫化”時(shí)，“以地謀發(fā)展”模式的弊端和挑戰(zhàn)日益凸顯。

在清理規(guī)范地方融資平臺、房地產(chǎn)市場深度調(diào)整之際，近七萬億的土地抵押貸款的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)在快速顯現(xiàn)。眾所周知，中國過去多年的高速增長是以高負(fù)債、高杠桿作為前提，土地抵押貸款屬于典型的“以地套錢”，其前提是中國經(jīng)濟(jì)要有相當(dāng)高的增速、房地產(chǎn)價(jià)格要足夠堅(jiān)挺。現(xiàn)在這兩個(gè)前提條件都已發(fā)生很大變化，經(jīng)濟(jì)從10%左右的高速增長降至7%左右的中高速增長，除少數(shù)城市房價(jià)小幅上漲外，多數(shù)城市房價(jià)下行趨勢加大。在經(jīng)濟(jì)降速、房價(jià)回調(diào)之際，原來被高速度所掩蓋的地方債務(wù)和金融風(fēng)險(xiǎn)就迅速顯露出來。2012年底的地方債務(wù)余額中，融資平臺公司舉借的占45.67%，比2010年增加3227.34億元，增幅為22.5%；截至2013年6月，融資平臺公司作為舉債主體的地方政府性債務(wù)余額是40755.54億元，占政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)規(guī)模的37.43%。目前各地的融資平臺公司最重要的抵押品就是各類儲備用地，一旦土地市場發(fā)生較大波動，通過影響儲備土地抵押價(jià)值，平臺的不良貸款率有可能較快上升，銀行金融風(fēng)險(xiǎn)就會迅速積累。另外，用未來不確定性強(qiáng)、凈收益占比持續(xù)下降的土地出讓收入作為最重要的償債來源，地方政府尤其是縣市級政府的潛在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)值得警惕。從全國范圍看，截至2012年底，11個(gè)省級、316個(gè)市級、1396個(gè)縣級政府承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)余額34 865.24 億元，占省市縣三級政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額93642.66億元的37.23%。從抽樣結(jié)果看，截至2012年底，36個(gè)地方政府本級（包括4個(gè)省本級、17個(gè)省會城市本級）承諾以土地出讓收入為償債來源的債務(wù)余額7746.97億元，占政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額的54.64%。

更深層次地講，中國獨(dú)特的“以地謀發(fā)展”模式，其實(shí)質(zhì)是政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，或者說政府在經(jīng)濟(jì)活動中扮演重要角色的模式。前幾講說過了，在我國經(jīng)濟(jì)的快速起飛階段，土地公有制、城鄉(xiāng)二元土地制度以及政府壟斷的征地權(quán)的“三位一體”土地制度，扮演著重要的“發(fā)動機(jī)”和“助推器”作用。在經(jīng)濟(jì)增速平臺回落的時(shí)候，這種政府主導(dǎo)的發(fā)展模式是不是會引起劇烈的經(jīng)濟(jì)社會政治波動呢？從理論上講，是存在這種可能性。世界上絕大多數(shù)經(jīng)濟(jì)體在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期（主要指19世紀(jì)中期的工業(yè)化時(shí)代），就已經(jīng)實(shí)行土地私有制，這意味著伴隨工業(yè)化、城市化過程的“土地紅利”（主要指地價(jià)上漲）是主要被眾多分散的主體所享有的，政府本身很難從經(jīng)營土地中獲取巨大收益。比如，美國聯(lián)邦政府持有的國有土地規(guī)模，約占全國土地面積的40%，但這些土地絕大多數(shù)是以聯(lián)邦公園（如黃石公園）和阿拉斯加等嚴(yán)寒地區(qū)的保護(hù)區(qū)形式存在，聯(lián)邦政府通過出售、租賃這些國有土地獲取的收益非常少。這在經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段轉(zhuǎn)變之際，“土地紅利”的變動主要影響居民自身財(cái)富的變動，對政府可支配收入的影響不大。但在中國，土地市場的劇烈波動主要是影響地方政府的土地出讓收入和土地融資規(guī)模，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的方式和程度都會發(fā)生劇烈變化。從這個(gè)邏輯看，可以預(yù)測的是，未來隨著我國進(jìn)入中速發(fā)展階段、并將進(jìn)一步完善地方政府融資體制（比如取消地方融資平臺）時(shí)，地方政府首先面臨的是化解高速增長階段中形成的土地債務(wù)和金融風(fēng)險(xiǎn)，這注定是個(gè)漫長的過程，筆者認(rèn)為最理想的辦法仍然是“用五至七年的中速增長和加快建立規(guī)范的地方土地稅收體系”，來逐步取代目前這套土地財(cái)政和土地金融體系。但也要做好應(yīng)急方案，就是一旦爆發(fā)地方債務(wù)危機(jī)，許多融資平臺和城投債發(fā)生違約時(shí)，有可能演變?yōu)閰^(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，就要有“外科手術(shù)式”的治療方案。下一講，筆者會具體談到“中醫(yī)和西醫(yī)結(jié)合”的化解風(fēng)險(xiǎn)辦法。

總結(jié)一下，2008年以來，“土地財(cái)政”和“土地金融”兩大問題交織在一起，構(gòu)成“以地謀發(fā)展”模式的兩大基石。但兩者呈現(xiàn)“此消彼漲”之勢，從風(fēng)險(xiǎn)防范的角度看，“土地財(cái)政”本身并無風(fēng)險(xiǎn)，只要土地出讓凈收益為正，政府就仍有動力去賣地。但“土地金融”不僅涉及地方債務(wù)，通過金融和資本的放大效應(yīng)，可以撬動超過本金數(shù)十倍的資本，但在去杠桿過程中，緊縮效應(yīng)同樣會被擴(kuò)大，構(gòu)成很大的金融風(fēng)險(xiǎn)。就目前來看，筆者認(rèn)為由土地抵押貸款引起的地方債務(wù)和金融風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)“兵臨城下”，改變地方政府經(jīng)營土地模式是根本之策，不能繼續(xù)借助土地來放大地方政府對經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)權(quán)，更多通過構(gòu)建開放和包容的土地市場，讓市場發(fā)揮更重要作用，讓民眾（尤其是農(nóng)民）分享更多土地紅利。當(dāng)然，“釜底抽薪”之策是指長期而言，就短中期來說，還需要設(shè)計(jì)一套過渡方案，既要有利于向長期目標(biāo)的推進(jìn)，又要守住過渡期間不爆發(fā)區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線，對政策設(shè)計(jì)者和研究者是個(gè)很大的考驗(yàn)，具體的內(nèi)容在下一講再介紹。（中）