宣曉偉

“現(xiàn)存邦聯(lián)構(gòu)造上的主要和根本缺陷就是，立法只能規(guī)范各州或者各州政府，

只能規(guī)范它們的團(tuán)體或者集體的地位，而無法規(guī)范到各州的個(gè)人身上。

如果我們依然擁護(hù)那種建立一個(gè)全國性政府的方案，那么，我們就必須使聯(lián)盟的權(quán)威延伸到公民個(gè)人的身上，

因?yàn)閭€(gè)人才是政府固有的最好對象”。

在前面的文章里，談到了現(xiàn)代國家的中央與地方關(guān)系所具有的三個(gè)要素，即：強(qiáng)大穩(wěn)定的中央、自由活力的地方和規(guī)范化的協(xié)調(diào)機(jī)制。事實(shí)上，在當(dāng)今世界二百多個(gè)國家中，能夠真正同時(shí)做到以上三點(diǎn)的國家只是少數(shù)。西方世界在人類社會(huì)的歷史演進(jìn)中率先邁入現(xiàn)代社會(huì)，建立了相對完善的現(xiàn)代國家制度，一般也認(rèn)為當(dāng)前的西方發(fā)達(dá)國家在處理其中央與地方關(guān)系較好地滿足了以上三點(diǎn)。顯然，中國試圖完善未來的中央與地方關(guān)系，必然需要借鑒西方國家的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

我們將對西方國家的中央與地方關(guān)系的歷史和現(xiàn)狀進(jìn)行一些梳理，以弄清相關(guān)的制度安排是怎么來的、目前又呈現(xiàn)出怎樣的具體形式。首先要分析西方中央與地方關(guān)系背后的觀念系統(tǒng)如何演變，然后在歷史過程中探究其中央與地方關(guān)系的實(shí)際變遷，指出其復(fù)雜性和多種可能性，最后對目前西方主要國家的中央與地方關(guān)系制度安排進(jìn)行一些探討。

宣曉偉，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部研究員

西方國家的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型：個(gè)人權(quán)利和相關(guān)制度安排的確立

從根本上看，當(dāng)今的西方文明來源于超越層面的兩大傳統(tǒng)，即希伯來的“救贖”傳統(tǒng)與古希臘的“求知”傳統(tǒng)，它是這兩支傳統(tǒng)互相融合后的產(chǎn)物。西方在希伯來救贖和古希臘求知兩大終極價(jià)值的支撐下，和現(xiàn)實(shí)的歷史條件相作用，最終形成了基于個(gè)體的文化傳統(tǒng)和制度體系。在這種文明傳統(tǒng)和制度安排下，每個(gè)個(gè)體都是社會(huì)的完整縮影，都有其內(nèi)在的權(quán)利和責(zé)任，僅憑個(gè)人串聯(lián)著互相分立的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、社會(huì)領(lǐng)域、宗教領(lǐng)域和政治領(lǐng)域，整個(gè)社會(huì)的制度安排和運(yùn)行是基于個(gè)人權(quán)利之上的（參見麥克法蘭（2013）《現(xiàn)代世界的誕生》，上海人民出版社，第7頁）。

現(xiàn)代西方社會(huì)的各項(xiàng)制度是建立個(gè)人主義基礎(chǔ)上的，然而個(gè)人權(quán)利的概念，卻并非完全是近代的產(chǎn)物，早在中世紀(jì)歐洲社會(huì)已經(jīng)非常個(gè)人主義了，它早于歐洲國家建設(shè)的開端，比宗教改革、啟蒙運(yùn)動(dòng)、工業(yè)革命更早了數(shù)個(gè)世紀(jì)。英國的個(gè)人早就擁有了生前任意處置財(cái)產(chǎn)的權(quán)力，而無需再得到相關(guān)親戚或家族的同意，這與其他傳統(tǒng)社會(huì)迥然不同，在傳統(tǒng)社會(huì)中財(cái)產(chǎn)權(quán)更多是指家族等共同體的權(quán)利而非完全意義上的個(gè)人權(quán)利。歐洲社會(huì)個(gè)人主義傳統(tǒng)的產(chǎn)生起源于多種因素：歐洲社會(huì)早期經(jīng)歷了蠻族征服和戰(zhàn)亂，使得傳統(tǒng)的家族和親戚關(guān)系遭到較為嚴(yán)重的破壞，個(gè)人不得不投身于莊園向封建領(lǐng)主以契約的方式尋求保護(hù)。在歐洲傳統(tǒng)社會(huì)，封建主義的本質(zhì)就是指個(gè)人自愿屈服于無親戚關(guān)系的他人，僅僅是以服務(wù)交換保護(hù)。而教會(huì)在推動(dòng)個(gè)人主義傳統(tǒng)形成上也起到關(guān)鍵作用，出于強(qiáng)化信仰和教會(huì)自身利益的考慮，基督教傾向弱化甚至打斷縱向的血緣關(guān)系，耶穌宣稱，“愛父母超過愛我的人，不配作我的門徒；愛子女超過愛我的人，也不配作我的門徒”（《馬太福音》10:37）。此外，緣于日耳曼民族的騎士文化也為歐洲個(gè)人主義傳統(tǒng)的形成起到重要作用。

盡管個(gè)人主義傳統(tǒng)早已存在，但歐洲國家要形成“以個(gè)人權(quán)利為正當(dāng)”的觀念，并以此原則來構(gòu)建國家的制度安排，卻是進(jìn)入到現(xiàn)代社會(huì)才會(huì)發(fā)生的。究其原因，是因?yàn)閭鹘y(tǒng)社會(huì)仍然是一個(gè)在統(tǒng)一的意識形態(tài)籠罩下的社會(huì)有機(jī)體，歐洲封建社會(huì)的狀態(tài)就如韋伯所描述，“各式各樣的行業(yè)和社會(huì)等級是按天命注定的，其中每一種都被分派了神所期望的、或?yàn)榭陀^世界的規(guī)范所確定某種特定和必不可少的職責(zé)，因此，不同的倫理義務(wù)都與人們各自的地位連在一起。在這種理論形式中，各式各樣的職業(yè)各等級被比做一個(gè)有機(jī)體的組成部分”。在這種社會(huì)中，個(gè)人權(quán)利的正當(dāng)性不得不受到多方面的限制。

只有在西方世界轉(zhuǎn)向現(xiàn)代社會(huì)，當(dāng)統(tǒng)一的宗教意識形態(tài)被除魅而不得不退到后臺(tái)，原有的社會(huì)有機(jī)體被打破后，個(gè)人權(quán)利才獲得了前所未有的正當(dāng)性、甚至神圣性。正因?yàn)閭€(gè)人追求利潤的權(quán)利天經(jīng)地義，市場制度的最終合法性得以承認(rèn)、市場的無限擴(kuò)張和分工的無限深化才得以實(shí)現(xiàn)；也正因?yàn)閲一诮⒃趥€(gè)人權(quán)利上的社會(huì)契約論，每個(gè)個(gè)體都有參與政治的正當(dāng)權(quán)利，民主政治制度也成為必須。就像伯爾曼指出：“在國家擺脫基督教會(huì)控制的有限意義上的國家世俗化，伴隨著的卻是財(cái)產(chǎn)和契約的宗教化甚至神圣化”。啟蒙運(yùn)動(dòng)將終極意義和神圣不可侵犯性歸屬于個(gè)人和民族，“自由的民主替代了傳統(tǒng)的宗教，成為了西方歷史中第一個(gè)偉大的世俗宗教，第一個(gè)脫離傳統(tǒng)基督教同時(shí)又從基督教中接收了神圣意義和某些主要價(jià)值的意識形態(tài)”（參見伯爾曼（1993）《法律與革命：西方法律傳統(tǒng)的形成》（第一卷），賀衛(wèi)方等譯，中國大百科全書出版社，第28~30頁）。從此，“人權(quán)”、“自由”、“民主”成為了構(gòu)建西方現(xiàn)代國家的基本價(jià)值觀念。

此外，隨著啟蒙運(yùn)動(dòng)、宗教革命和科學(xué)革命等沖擊，宗教意識形態(tài)逐漸從不可置疑的統(tǒng)一信仰變成了個(gè)人的價(jià)值選擇，求知傳統(tǒng)下理性（或工具理性）的運(yùn)用也獲得了前所未有的正當(dāng)性，科學(xué)技術(shù)的發(fā)展日新月異，帶來了生產(chǎn)力的巨大發(fā)展。在個(gè)人權(quán)利、工具理性和民族國家三個(gè)基本要素作用下，西方世界逐步由傳統(tǒng)國家邁向現(xiàn)代國家，也形成了包括中央與地方關(guān)系在內(nèi)的一系列制度安排。

西方現(xiàn)代國家觀念的形成

西方現(xiàn)代國家的觀念，是其超越層面價(jià)值觀念與現(xiàn)實(shí)條件互相發(fā)生作用、并在漫長的歷史過程中逐漸形成的。在柏拉圖、亞里士多德等先賢思想的基礎(chǔ)上，隨著西方國家歷史條件的演變，逐漸產(chǎn)生了基于個(gè)人權(quán)利和契約、以及權(quán)力制衡原則的現(xiàn)代國家觀念。一大批近代思想家，包括馬基雅維利、霍布斯、洛克、盧梭、孟德斯鳩等人，都為這些觀念的建立和發(fā)展做出了不朽的貢獻(xiàn)。

在前面文章中曾經(jīng)談到西方現(xiàn)代國家的建立離不開中央集權(quán)的加強(qiáng)，事實(shí)上，西方現(xiàn)代國家的形成經(jīng)歷了兩個(gè)過程，一個(gè)是王權(quán)擴(kuò)張建立現(xiàn)代民族國家；二是民權(quán)擴(kuò)張建立基于個(gè)人權(quán)利和社會(huì)契約的憲政國家。這兩個(gè)過程并不是一前一后發(fā)生，而是糾纏一起，在不同的國家呈現(xiàn)出相當(dāng)迥異的狀態(tài)和結(jié)果。

馬基雅維利的《君主論》（1513年）和霍布斯的《利維坦》（1651年）實(shí)際上為第一個(gè)過程提供了理論上的支持。在《君主論》中，馬基雅維利站在統(tǒng)治者的角度論述治國之道、興邦之術(shù)、增強(qiáng)國勢之策和導(dǎo)致國家衰亡之虞。政治手段和軍事措施幾乎是他關(guān)心的惟一課題，而且他一反政治措施與道德訴求緊密相關(guān)的傳統(tǒng)主流理念，把政治手段和措施同宗教、道德和社會(huì)考慮幾乎完全分隔開來。在馬基雅維利那里，政治活動(dòng)的目的只是為保存和擴(kuò)大政治權(quán)利本身，而衡量政治的標(biāo)準(zhǔn)則是在這方面獲得成功（參見薩拜因（1986）《政治學(xué)說史》，商務(wù)印書館，第394頁）?；舨妓乖凇独S坦》中描述了一個(gè)各自為戰(zhàn)、人人自危的自然狀態(tài)。人們?yōu)榱藬[脫這種狀態(tài)、獲得安寧與和平，彼此同意將個(gè)人權(quán)利的一部分讓渡給一個(gè)更為超越的權(quán)利，即國王所代表的主權(quán)國家，霍布斯為專制王權(quán)的擴(kuò)張?zhí)峁┝死碚摶A(chǔ)，因此他的理論也常常被認(rèn)為是“專制契約論”。

洛克和盧梭則提出“自由契約論”和“人民主權(quán)論”的理念，為民權(quán)擴(kuò)張的第二個(gè)過程奠定了理論基礎(chǔ)。洛克并不承認(rèn)霍布斯那種“人人自?！痹鯛顟B(tài)的假設(shè)，認(rèn)為人們在“自然狀態(tài)”下?lián)碛猩系勐煞s束下的自由，個(gè)人生存條件并不悲慘。人們通過契約的方式來建立國家，只是為了更好規(guī)定并實(shí)施各自的權(quán)利義務(wù)和改進(jìn)社會(huì)。因此，一旦統(tǒng)治者違背了基本的契約義務(wù)，人民就擁有反叛統(tǒng)治者的自然權(quán)利。與洛克相比，盧梭則更進(jìn)一步，認(rèn)為人是生而自由與平等的，國家只能是自由的人們自由協(xié)議的產(chǎn)物，國家的主權(quán)在于人民。人民組建國家是為了在民主的政權(quán)中獲得真正的自由和平等。而人民中大多數(shù)人的意見（即公意）擁有了最高的權(quán)威，國家應(yīng)該憑借公意來積極推行促進(jìn)自由和平等的政策措施。人們通常將盧梭等人所宣揚(yáng)的理念和措施稱之為“高調(diào)民主”或“積極自由”，以對應(yīng)于洛克、休謨等蘇格蘭啟蒙運(yùn)動(dòng)所秉持的“低調(diào)民主”或“消極自由”。洛克與盧梭所代表的這兩大理念傳統(tǒng)對西方國家以后的制度演進(jìn)產(chǎn)生極其重要的影響。

在國家權(quán)力的配置和行使上，法治和分權(quán)制衡的原則也一直是西方國家制度安排的重要觀念。早在《政治學(xué)》中，亞里士多德就論述了法治優(yōu)于人治的觀點(diǎn)：“若要求由法律來統(tǒng)治，即是說要求由神祇和理智來統(tǒng)治；若要求由一個(gè)個(gè)人來統(tǒng)治，便無異于引狼入室。因?yàn)槿祟惖那橛缤矮F，雖至圣大賢也會(huì)讓強(qiáng)烈的情感引入歧途。惟法律擁有理智而免除情欲”。他同時(shí)還指出法治的基本內(nèi)涵：“法治應(yīng)包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制訂得良好的法律”。

西方的法治傳統(tǒng)以古羅馬人的羅馬法和諾曼人的普通法為基礎(chǔ)，以后融入并產(chǎn)生了中世紀(jì)歐洲教會(huì)法和世俗法的恢宏體系。在英格蘭的普通法傳統(tǒng)中，布萊克頓在《論英格蘭的法律與習(xí)慣》中提出了王權(quán)也應(yīng)該受到法律制約的千古名句：“國王不應(yīng)在人下，但應(yīng)在上帝和法律之下”。在教會(huì)領(lǐng)域內(nèi)，隨著教皇革命的推進(jìn)，教會(huì)法體系下也逐漸確立了對教皇權(quán)力的“憲法性限制”。事實(shí)上，在西方現(xiàn)代國家的建立過程中，法治傳統(tǒng)的確立遠(yuǎn)遠(yuǎn)早于其民主傳統(tǒng)。

法律之所以最終能在當(dāng)今西方現(xiàn)代國家的治理中獲得至高無上的神圣地位，有幾個(gè)因素值得進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：一是法律的神圣性在一定程度上根源于宗教信仰的神圣性。正因?yàn)樯系蹫槿f物立法，上帝同時(shí)又是正義和道德的化身，因此遵循法律就成為了宗教信仰的一個(gè)部分。盡管隨著宗教改革、啟蒙運(yùn)動(dòng)的興起，法律的支撐基礎(chǔ)逐漸從宗教信仰轉(zhuǎn)向了人民主權(quán)和自然正義的理論，從而實(shí)現(xiàn)了法律與宗教在形式上的分離，但由宗教賦予法律的神圣性卻仍然被保留了下來。二是前面所提到的，救贖傳統(tǒng)下教會(huì)和世俗兩種勢力的對立為法律的最高權(quán)威創(chuàng)造了空間。教會(huì)和國家權(quán)力之間的對立關(guān)系，尤其是司法管轄關(guān)系的構(gòu)造和維系，必須而且只能訴諸法律的權(quán)威。按照西方國家當(dāng)時(shí)的政治法律實(shí)踐，倘若教會(huì)應(yīng)該享有一些不可侵犯的權(quán)利，那么，世俗的國家就必須把這些權(quán)利作為對自己的最高權(quán)力的一種合法的限制來接受。同樣，國家的一些權(quán)利也構(gòu)成了對教會(huì)最高權(quán)力的一種合法限制。這樣一來，教俗兩種權(quán)力只有通過對法治的共同承認(rèn)，即承認(rèn)法律高于它們兩者，才能夠和平共處（參見夏勇（2004）《法治源流——東方與西方》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，第4~7頁）。

除了教會(huì)與世俗權(quán)力的制衡以外，對政府權(quán)力實(shí)行分權(quán)制衡同樣也受到許多思想家的重視。洛克主張把政府權(quán)力分為立法、行政和對外三種權(quán)力，其中立法權(quán)是每一個(gè)國家中的最高權(quán)力，他強(qiáng)調(diào)“在一切有節(jié)制的君主國家和組織良好的政府中，……，立法權(quán)和執(zhí)行權(quán)都掌握在不同的人手里”。孟德斯鳩則被當(dāng)做三權(quán)分立學(xué)說的代表人物之一，他在《論法的精神》中明確指出：“當(dāng)立法權(quán)和行政權(quán)集中在同一個(gè)人或同一個(gè)機(jī)關(guān)之手，自由便不復(fù)存在了；因?yàn)槿藗儗⒁ε逻@個(gè)國王或議會(huì)制定暴虐的法律，并暴虐地執(zhí)行這些法律。如果司法權(quán)不同立法權(quán)和行政權(quán)分立，自由也就不存在了。如果司法權(quán)同立法權(quán)合而為一，則將對公民的生命和自由施行專斷的權(quán)力，因?yàn)榉ü倬褪橇⒎ㄕ?。如果司法?quán)同行政權(quán)合而為一，法官便將握有壓迫者的力量”。

綜上所述，救贖傳統(tǒng)和求知傳統(tǒng)的融合塑造了西方文化的深層次結(jié)構(gòu)，隨著歷史進(jìn)程的演變和具體現(xiàn)實(shí)條件的變化，在文藝復(fù)興、宗教改革、科學(xué)革命、地理大發(fā)現(xiàn)、新興階級興起、民族國家產(chǎn)生、生產(chǎn)力進(jìn)步等一系列重大因素的沖擊下，在上述兩大終極價(jià)值觀念系統(tǒng)的基礎(chǔ)上誕生了出“天賦人權(quán)”、“自由民主”、“人人平等”、“法治憲政”等現(xiàn)代價(jià)值觀念，并在這些現(xiàn)代價(jià)值觀念的基礎(chǔ)上逐步演進(jìn)出相關(guān)的制度安排，從而為現(xiàn)代西方國家的中央與地方關(guān)系奠定了基礎(chǔ)。