王 天 翊

(安徽大學商學院，　安徽　合肥　230601)

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新型農村合作金融組織發(fā)展問題研究

王 天 翊

(安徽大學商學院，安徽合肥230601)

摘要：新型農村合作金融組織有效滿足了農村金融需求，有力推動了農村經濟發(fā)展。但在實踐中，農村金融組織存在法律政策風險、融資風險、監(jiān)管風險、管理能力風險。為促進新型農村合作金融組織持續(xù)健康發(fā)展，必須堅持統有規(guī)、放有度、管有序，推進合作金融法制化、監(jiān)督管理制度化、經營管理專業(yè)化和政府扶持常態(tài)化。

關鍵詞：農村；合作金融；資金互助社；風險；對策

黨的十八屆三中全會提出“允許合作社開展信用合作”，2015年中央1號文件強調要主動適應農村實際、農業(yè)特點、農民需求，不斷深化農村金融改革創(chuàng)新。如何創(chuàng)新發(fā)展新型農村合作金融組織？帶著這個課題，我們對太湖縣農村金融領域改革創(chuàng)新情況進行深入調研。

一、新型農村合作金融組織發(fā)展簡況

太湖縣位于安徽省西部、大別山南麓、長江北岸，合九鐵路、滬渝高速、105國道橫貫東西，東香高速臨境而過，區(qū)位優(yōu)越，交通便捷。全縣轄15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，174個行政村，10個居委會，面積2 040平方公里，人口57萬[1]。目前太湖縣為各類農村合作金融組織大體可分為三類：

一是經銀監(jiān)部門批準的農村資金互助社，目前僅“銀燕農村資金互助社”1家，也是安徽省唯一經銀監(jiān)部門批準的農村資金互助社。二是以財政扶貧資金注入為主，以行政村或村民小組為范圍設立，在民政部門登記注冊的資金互助組織。目前，太湖縣農村扶貧資金互助社共317家，其中依托村委會設立的65家，依托村民小組設立的217家，依托農民專業(yè)合作社設立的45家。財政扶貧資金共投入2 698萬元，農戶股金1 677萬元，貸款利息轉入本金82萬元，合計4 456萬元，累計發(fā)放借款7 000萬元。這些扶貧資金互助社的政策依據主要是國務院扶貧辦、財政部2009年制定的《貧困村互助資金操作指南(試行)》。 三是以農民專業(yè)合作社名義開展的合作社內部信用合作業(yè)務，實質是以村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)為范圍，以專業(yè)合作社為載體，面向所轄社區(qū)內農戶，純粹提供資金互助業(yè)務的社區(qū)性合作金融組織。目前，經太湖縣農委同意開展內部信用合作的專業(yè)合作社有21家，成員6 588戶，賬面資產10 766萬元，累計發(fā)放借款近3.72億元，存款余額8 180萬元，借款余額5 765萬元[1]。

總體來看，三種模式有其共同特征：一是業(yè)務運營與還貸能力核驗的標準主要建立在同宗同族、同源同姓、知根知底的所謂“信用”的基礎上。二是成員借款門檻低，手續(xù)簡便，借款速度快，無需抵押、無需公務人員擔保。三是內部機構設立、業(yè)務操作等都需要遵守銀監(jiān)會或財政、扶貧部門對扶貧資金互助社的有關規(guī)定。

筆者特別關注經銀監(jiān)部門批準的農村資金互助社發(fā)展情況。

太湖縣小池鎮(zhèn)銀燕農村資金互助社前身是1988年縣民政局牽頭并撥款2 000元發(fā)起設立的太湖縣小池楊埠救災扶貧互助儲金會[1]。2010年7月12日，獲安慶市銀監(jiān)分局頒發(fā)金融許可證，根據銀監(jiān)會《農村資金互助社管理暫行規(guī)定》[2],其性質為社區(qū)互助性銀行業(yè)金融機構。依據《農村資金互助社示范章程》[3]，開展社員存款、貸款和結算等業(yè)務。

新型農村資金互助社有三個明顯特征：

一是互助對象體現“社員制、封閉性、社區(qū)性”。農村資金互助社主要業(yè)務包括存款業(yè)務與貸款業(yè)務，業(yè)務對象僅限正式入股的合作社社員。一定程度體現了“不對外吸儲放貸、不支付固定回報”的要求。成員的存款利率嚴格按照中國人民銀行最新公布的基準利率的上限執(zhí)行，存款的相關規(guī)章和手續(xù)也嚴格參照正規(guī)金融機構的標準執(zhí)行。成員的借款則較為便捷自由，原則上不需抵押擔保，但多年來一直堅持著“窮可貸，富可貸，不講信用不能貸。生產貸，生活貸，不務正業(yè)不能貸”的規(guī)矩，對成員的信用狀況審查較為嚴格。

二是業(yè)務開展符合審慎監(jiān)管指標。該社資金主要來源于四個方面：其一是社員入股資金，共計1 061股；其二是社員存款，目前存款余額1 315.81萬元；其三是財政部門給予的涉農貸款增量獎勵和定向費用補貼，這部分占比極少，約占資金來源總額的1%左右；其四是自身營業(yè)收入轉化的積累。其中，社員存款占資金來源總額的近80% 。截至2014年6月末，互助社資產總額1 455.62萬元，貸款余額866.83萬元，所有者權益136.87萬元。為防范各類風險，該社已計提貸款專項損失準備68.89萬元，一般風險準備73.19萬元。核心資本充足率15.18%,資本充足率21.29%，不良貸款率1.27%，撥備覆蓋率623.44%,撥貸比7.95%，存貸比65.88%,當前流動性比例為80.74%，均符合審慎監(jiān)管指標。貸款流程主要包括5個步驟：提交貸款申請書；信貸員開展貸前調查；經理、理事長、理事會根據各自權限進行審批，5 000元以下由經理審批，5 000～20 000元由理事長審批，20 000元以上由理事會集體研究決定；簽訂貸款合同；放貸及貸后跟蹤，包括回收本息。貸款期限按所投產業(yè)的生產周期確定，以短期為主，最長1年[1]。

三是治理機制基本體現“管理民主、運行規(guī)范”。審批后的資金互助社實行公司制管理、市場化運作，“三會一層”健全且工作正常有序開展，管理上充分體現資金互助社的民主性。社員代表大會是該社的最高權力機構，原則上每年至少召開一次，決定社內重大事項。社員代表大會選舉產生理事會、監(jiān)事會，理事會選舉產生理事長一人、監(jiān)事會選舉產生監(jiān)事長一人，理事會聘請經理一人。理事會、監(jiān)事會和經理共同組成該社的高管層，決策和領導業(yè)務開展。監(jiān)事會負責該社進行內部的財務審計，對理事長、經理進行專項審計、離任審計，并將審計結果向社員代表大會報告。理事會則是該社的執(zhí)行機構，負責召集社員代表大會，執(zhí)行社員代表大會的決議，擬定發(fā)展規(guī)劃、審議年度經營計劃，制定內部管理制度，擬定年度財務方案和利潤分配、虧損彌補方案等。經理在理事會特別是理事長的授權下開展具體工作，執(zhí)行理事會的決定。初步形成了較為規(guī)范嚴謹的組織機構和相互制約、相互制衡的治理機制。

資金互助社的成效明顯： 一是支農惠農效果明顯。自開業(yè)以來累計發(fā)放貸款3 243.91萬元，均為涉農貸款。其中，生產性貸款2 410.22萬元，生活性貸款833.69萬元[4]。保證了困難社員的基本生活水準，保障了社員農業(yè)生產的生產資金與原料供應，有效解決了部分農戶發(fā)展生產貸款難的問題，彌補了商業(yè)銀行在農村地區(qū)網點少的缺陷，提高了社員生產積極性，有力地促進了小池鎮(zhèn)農業(yè)生產的發(fā)展。同時，滿足了部分農民閑散資金存款理財需求，提高了村民財產的安全性，并為村民創(chuàng)收提供了新的有效途徑。二是資產規(guī)模迅速增加。自開業(yè)以來，資金合作社運行狀況良好，區(qū)域影響力日漸提高，逐漸吸收了大量社員存款，新入股的村民數量也實現了較大增長，資產規(guī)模迅速增長。據了解，2014年該社資產增幅達到了134.72%；存款增長127.29%。三是資產質量明顯好轉。社員自覺還貸和誠實守信氛圍悄然形成，貸款回收率明顯提升，不良貸款率由開業(yè)時的8.5%下降至現在的1.27%，盈利能力穩(wěn)步提升。四是經營管理日益規(guī)范[4]。各項機制逐漸完善，符合現代金融機構相互監(jiān)督、相互制約的治理要求。經營管理、風險管控能力逐步增強，探索了符合自身實際的操作方法，撥備水平逐年提高，為互助社穩(wěn)定運行、持續(xù)發(fā)展打下了堅實的基礎。五是形成了倒逼機制。資金互助社的快速發(fā)展和社員的參與擁護，倒逼金融機構更加重視機制創(chuàng)新，不斷滿足農村金融需求。

二、農村資金互助社的風險

農村合作金融特別是農民資金互助模式助推了“三農”發(fā)展。農民從開辦農村資金互助社中看到了金融創(chuàng)新的力量，但又不可避免地夾雜了非理性的投機活動，民間甚至出現了“人人都能辦銀行”的幼稚思想。對農村資金互助社的風險問題進行研究，顯得十分重要。

一是存在法律政策風險。事實上，除太湖縣小池鎮(zhèn)銀燕農村資金互助社取得安慶市銀監(jiān)分局頒發(fā)的金融許可證外，安徽省內其他絕大部分的合作社都處于一種尷尬的灰色地帶，信用合作業(yè)務未獲銀監(jiān)部門批準，日常營運僅獲農業(yè)部門認可，絕大部分農民專業(yè)合作社以信用合作名義開展的存貸款業(yè)務，未經銀監(jiān)部門審批，不受法律保護，存在很大的法律風險。作為銀監(jiān)部門審批的銀燕農村資金互助社，由于其資產規(guī)模不大且自有資本也不多，跟國有銀行和一般的商業(yè)銀行相比，仍屬于弱勢群體，一旦出現風險也無任何保障政策和機制。財政部門給予的涉農貸款增量獎勵和定向費用補貼僅占互助社資金來源的1%左右。獲得銀監(jiān)部門批準后，也因之無法享受普通農民專業(yè)合作社的優(yōu)惠政策。政府和相關部門實質性扶持力度不夠，資金互助社服務場所建設所需的土地和資金、辦公軟件開發(fā)費用等實際困難難以得到支持。財政部、國家稅務總局出臺的財稅〔2010〕4號文件中的稅收優(yōu)惠政策于2013年12月31日終止，財政部〔2014〕12號文件中對縣域金融機構定向費用補貼則給予了年度限制，這些都使得資金互助社獲得的實質性補助減少。

二是存在融資風險。農民資金互助合作社的出現，使得民間借貸行為由地下轉為地上，為民間融資行為提供了組織化通道。部分合作社存在突破社員資格限定的問題，設定過高存款利息，公然面向社會攬儲，破壞金融市場公平競爭，必然存在較大風險。資金互助社在人民銀行和銀監(jiān)會的監(jiān)管下，雖然在風險管控和業(yè)務管理上得以強化，但存款與貸款利率也受到了嚴格的限制。相比較自主設置利率的其他“合作社”，在風險意識較差而趨利性很強的老百姓心中，經銀監(jiān)部門認可的農村資金互助社并不一定是他們的第一選擇。大部分合作社貸款利率仍然較高。農民貸款仍舊存在貸款成本過高、還款負擔較重的問題。開展信用合作的合作社年貸款利率普遍在10%以上，有的甚至超過20%，有“高利貸”的嫌疑。不少社員對自己因貸款所擔負的債務風險缺少清晰的認識。大量農戶閑散資金被缺乏風險防護能力的合作社所吸納，不利于農村正規(guī)金融機構的發(fā)展，農戶(儲戶)風險隱患也難以避免。國內農民資金互助社導致的金融風險頻頻見諸報端。據報道，南京高淳區(qū)磚墻鎮(zhèn)農民資金互助社停止營業(yè)并被立案調查，該資金互助社吸收了大量儲蓄存款，約有300多名“儲戶”，共32 00萬元資金無法兌付。據稱該資金互助社理事長因資金鏈出現問題，曾試圖卷款潛逃[5]。

三是存在監(jiān)管漏洞。第一，監(jiān)管部門不明確。目前信用合作試點由太湖縣農委指導，經管站承擔主要工作，但在執(zhí)法管理上對于資金合作社監(jiān)管職責的職能部門沒有明確界定，因監(jiān)管職能界定模糊，不可避免存在部門間的責任推諉和扯皮，管理職能出現“真空”現象。第二，監(jiān)管對象存在盲區(qū)。目前太湖縣農委、工商局、經管站等部門僅對其認可的21家合作社進行監(jiān)管，且數據的記錄、對賬等工作大多仍采用傳統的人工記賬方式，數據的準確性與真實性得不到足夠的保障。2013年，太湖縣投入50余萬元建立農村資金互助網絡監(jiān)管平臺，使資金互助組織的運行動態(tài)在平臺實時得到反映，及時得到監(jiān)管，但目前，全縣資金互助組織在監(jiān)管平臺正式開展業(yè)務的不足10家。大部分資金互助組織都處于監(jiān)管的盲區(qū)，無序盲目發(fā)展。第三，監(jiān)管手段有限。由于監(jiān)管部門、監(jiān)管職能模糊，相關部門缺少法律賦予的監(jiān)管手段。工商、民政部門主要負責登記注冊，但是不驗資、不收費、不年檢、不罰款。農委主要負責業(yè)務指導和服務，缺少有效的監(jiān)管手段。財政、扶貧等相關部門則主要負責招投標、業(yè)務指導和日常管理，同樣缺少監(jiān)管手段。銀監(jiān)辦、金融辦雖有金融人才，但對“三農”缺乏了解。農委經管站的同志盡管既懂農業(yè)又懂經濟，但因專業(yè)金融知識的缺乏，對于潛在風險的管控不能做到及時準確。監(jiān)管體制機制不順、監(jiān)管不到位，合作社的發(fā)展必然存在風險點。

四是存在管理能力風險。以銀燕農村資金互助社為例，該社通過社員代表大會產生理事會、監(jiān)事會，理事會、監(jiān)事會分別選舉產生理事長、監(jiān)事長各一人，理事長聘請經理一人。試圖通過層層篩選，加強互助社民主制度建設。但管理人員文化水平和專業(yè)素質較低，互助社現有員工4人，平均年齡38歲，其中高中文化程度1人，中專1人，大專2人[4]。

特別是金融財會技能、法律知識匱乏，理事會與監(jiān)事會成員以及經理部門在處理日常事務時常會遇到一些專業(yè)性的問題。如何準確地評估借款人真實的還款能力，如何做好存貸款的信息記錄，如何做好風險防控工作，都需要得到更為專業(yè)的指導。部分合作社還存在管理高層權力過于集中的問題，理事長與監(jiān)事長等在利率制定、貸款人資質審定、貸款發(fā)放、風險承擔與利益分配等問題上有較大話語權與決定權。普通成員除通過社員代表大會選舉產生理事會與監(jiān)事會成員外，對合作社的管理運營參與程度很低。很多成員并不了解合作社的運營情況，對自己的合法權益有沒有得到保障、合作社的運營是否實現了公平與民主等都是茫然無知。合作社的理事會、監(jiān)事會以及作為管理核心的理事長、監(jiān)事長等人，都存在管理能力亟須提高的問題。

三、推進新型農村合作金融組織健康發(fā)展的對策建議

2015年中央1號文件對農村金融創(chuàng)新作了全面安排，鼓勵各類商業(yè)銀行創(chuàng)新“三農”金融服務。特別是對農業(yè)銀行、農業(yè)發(fā)展銀行、農村信用社、國家開發(fā)銀行、郵政儲蓄銀行、村鎮(zhèn)銀行等提出了明確要求。對新型農村合作金融發(fā)展的表述則較為原則，與2014年中央1號文件加強“統”“管”的要求相比，2015年“放”“管”并重的理念更強。同時，“穩(wěn)妥開展農民合作社內部資金互助試點”的提法依然審慎，對農村資金互助社發(fā)展還是作為“試點”來“穩(wěn)妥”探索。

筆者以為，雖然三農發(fā)展過程中資金短缺問題為資金互助提供了現實需求，國有資本在農村的缺位及農業(yè)產業(yè)化發(fā)展為資金互助提供了生存土壤，政策支持的總體取向又為資金互助提供了發(fā)展動力；但是不容忽視，資金互助仍然處于發(fā)展的初級階段，管理體制機制尚不健全，情況復雜多變，一旦因監(jiān)管不力釀成民間金融風險，對經濟生態(tài)和社會穩(wěn)定都會造成影響。因此，新型農村合作金融組織必須堅持統有規(guī)、放有度、管有序，必須在創(chuàng)新中規(guī)范，在規(guī)范中創(chuàng)新。

1. 理順體制機制，推進合作金融法制化

建議適時將信用合作納入《中華人民共和國專業(yè)合作社法》范疇[6]，對新型農村合作金融賦予法律地位。2010年10月1日《安徽省實施中華人民共和國專業(yè)合作社法辦法》出臺，規(guī)定“有條件的農民專業(yè)合作社可以開展信用合作，支持有條件的農民專業(yè)合作社興辦農村資金互助社”。2014年中央1 號文件提出“適時制定農村合作金融發(fā)展管理辦法?！北M管頂層設計很難微觀具體，基層則可以大膽探索創(chuàng)新，制定出臺符合實際的制度規(guī)定。貫徹法律法規(guī)要求，政府應盡快明確監(jiān)管部門職能職責，建立監(jiān)管長效機制。整合相關責任部門職能，設立農村資金互助的專門監(jiān)督管理機構，建議隸屬銀監(jiān)部門，履行金融業(yè)務監(jiān)管和指導職責，在農業(yè)產業(yè)發(fā)展上，接受農業(yè)部門指導。形成銀監(jiān)部門負責金融監(jiān)管、農委負責產業(yè)發(fā)展指導的工作格局。加快推進法制化、規(guī)范化、制度化進程，盡快出臺管理辦法，強化合法性審查。探索建立“托管銀行”制度，由農村商業(yè)銀行作為資金互助社的托管銀行，要求資金互助社將多余的庫存現金或者存款的一定比例存入托管行?！百Y金互助社與農信社合作，不僅可以對互助社資金的流向進行監(jiān)控，還有利于在當地建設良好的金融生態(tài)，避免成為純粹的競爭關系。”[7]

2. 加大監(jiān)管力度，推進監(jiān)督管理制度化

地方政府要建立資質許可制度、財務賬目定期審核制度、風險保障金制度。落實2015年中央1號文件“鼓勵地方建立風險補償基金,有效防范金融風險”。筆者不贊成學界“設立農村資金互助社無需報請有關部門批準，只要符合法律法規(guī)的成立條件即可申請注冊，頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照”[8]的觀點。如果不對農村資金互助社進行監(jiān)管而完全放任自流，信用風險必然釀成社會風險。按照《農村資金互助社管理暫行規(guī)定》，農村資金互助社性質為社區(qū)互助性銀行業(yè)金融機構?！吧鐓^(qū)互助性”標明了民間性的特質，因此這種合作社內部信用合作也不能等同于一般意義上的金融機構。在運作機制上宜體現規(guī)范性和靈活性。在合作社內部管理機制上，要實行“社員制、內循環(huán)、產業(yè)性”三項制度規(guī)范?！吧鐔T制”就是以本社社員為對象；“內循環(huán)”就是存款和貸款都以社員為主體，取之于社員、用之于社員；“產業(yè)性”就是資金互助體現支農、利農目的，扶持農業(yè)產業(yè)發(fā)展。建議強化信息化電算化網絡監(jiān)管系統建設，為農民能夠“放心存、放心貸”提供保障。針對利率混亂、隨意吸收社員等市場亂象，應集中力量加以監(jiān)管，發(fā)現問題，督促整改，保證農村合作金融機構健康發(fā)展。

3. 加強業(yè)務培訓，推進經營管理專業(yè)化

要把資金互助社從“草根銀行的粗放化經營”轉變成“現代化新型金融機構的精細化管理”，必須不斷增強資金互助社理事會、監(jiān)事會成員金融財會素養(yǎng)與思想道德素質，加強業(yè)務培訓，提高監(jiān)管人才和工作人員業(yè)務素質，提升專業(yè)化水平。要強化監(jiān)管力量，提高財務管理能力。銀監(jiān)部門、金融機構要對合作社資金互助業(yè)務加強指導，規(guī)范運行；農業(yè)部門要對合作社發(fā)展種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)進行業(yè)務指導，提高合作社產業(yè)化發(fā)展水平。

4. 強化政策激勵，推進政府扶持常態(tài)化

建議政府綜合運用財政稅收、貨幣信貸、金融監(jiān)管等政策措施，推動金融資源繼續(xù)向“三農”傾斜，確保農業(yè)信貸總量持續(xù)增加、涉農貸款比例不降低。開展信貸資產質押再貸款試點，提供更優(yōu)惠的支農再貸款利率。特別是加大對資金互助社的扶持力度，整合涉農資金、扶貧資金，注入資金互助社，發(fā)揮財政資金的杠桿作用和扶貧資金的放大效應。延續(xù)并完善支持農村金融發(fā)展的有關稅收政策。對資金互助社稅收地方留成部分先征后返。對財政資金扶持的互助社發(fā)展情況密切關注，激勵資金合作社的持續(xù)健康發(fā)展，切實維護農村金融市場秩序。

參考文獻：

[1]農業(yè)部“百鄉(xiāng)萬戶調查”安徽組.新型農村合作金融組織往何處去——來自太湖縣的專題調研報告[R].北京：中華人民共和國農業(yè)部，2014.

[2]中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會.農村資金互助社管理暫行規(guī)定[EB/OL].(2011-02-25)[2014-11-15].http://wenku.baidu.com/view/91f02f8002d276a200292ec1.html?from=rec.

[3]中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會.農村資金互助社示范章程[EB/OL].(2011-03-13)[2014-11-15].http://wenku.baidu.com/view/dff6ab222f60ddccda38a0ac.html.

[4] 太湖縣農業(yè)委員會.太湖縣農民專業(yè)合作社資金互助工作情況匯報[R].太湖：太湖縣農業(yè)委員會，2014.

[5]農民資金互助社頻現倒閉擠兌風波[N].經濟參考報，2013-07-04.

[6]全國人民代表大會常務委員會.中華人民共和國專業(yè)合作社法[EB/OL].(2006-11-01)[2014-11-15].http://www.china.com.cn/policy/txt/2006-11/01/content_7301833.htm.

[7]王明峰.村民“銀行”好在“小而穩(wěn)”[N].人民日報，2014-09-25.

[8]鄔平川，王楊.農村資金互助社金融許可證制度的思辨[J].現代經濟探討,2014(6).

責任編校：汪沛

The Development of New Rural Financial Cooperation Organizations

WANG Tian-yi

(Business School, Anhui University, Hefei 230601, Anhui, China)

Abstract:New rural financial cooperation organizations meet the needs of rural finance effectively and promote the development of rural economy. But in practice, there exist risks of law policies, equity trading, supervision and management. For their sound development, we must manage them with rules to institutionalize cooperation finance, systemize supervising systems, specialize management and normalize government support.

Key words:rural areas; cooperation finance; mutual fund organization; risks; countermeasures

中圖分類號：F832.35

文獻標識碼：A

文章編號：1003-4730(2015)04-0074-05

DOI：10.13757/j.cnki.cn34-1045/c.2015.04.017

作者簡介：王天翊，男，安徽安慶人，安徽大學商學院碩士研究生。

*收稿日期：2015-03-14

網絡出版時間：2015-08-20 12:55網絡出版地址：http://www.cnki.net/kcms/detail/34.1045.C.20150820.1255.017.html