李建++潘亞偉

摘 ?要：城管執(zhí)法的目的是維護(hù)城市的秩序、衛(wèi)生，打擊小攤販、黑車(chē)、破壞市容市貌的行為。但是，隨著大量暴力流血事件的發(fā)生，城管受到越來(lái)越多的質(zhì)疑，其采取的暴力執(zhí)法方式更是飽受詬病。因此，檢討城管傳統(tǒng)的執(zhí)法模式，對(duì)其提出法治的訴求、就顯得尤為重要。本文試圖從比例原則、尊重公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)、程序正義三個(gè)方面的理論內(nèi)容來(lái)對(duì)城管暴力執(zhí)法方式提出法治的訴求。并在此基礎(chǔ)上，探索城管執(zhí)法模式變革的路徑，包括柔性執(zhí)法以及提出從單一治理走向公共治理。

關(guān)鍵詞：“命令-控制”;型執(zhí)法模式;檢討;法治訴求;變革路徑

基金項(xiàng)目：2011年度文華學(xué)院教學(xué)研究課題“診所式法律教育——構(gòu)建新型實(shí)踐性法律教育體系”階段性研究成果（2011rwjy02）。

一、法治環(huán)境下城管執(zhí)法模式之檢討

城管執(zhí)法的目的是維護(hù)城市的秩序、衛(wèi)生，打擊小攤販、黑車(chē)、破壞市容市貌的行為。其本應(yīng)該是為公眾所尊重與支持的。但是，隨著大量暴力流血事件的發(fā)生，城管受到越來(lái)越多的質(zhì)疑，其采取的暴力執(zhí)法方式更是飽受詬病。因此，對(duì)城管的執(zhí)法模式進(jìn)行檢討顯得就非常重要了。

（一）“命令-控制”型執(zhí)法的弊端。（1）損害被執(zhí)法者的利益。暴力執(zhí)法必然會(huì)導(dǎo)致被執(zhí)法者人身和財(cái)產(chǎn)的損害，最重要的是，相對(duì)人一方往往沒(méi)有意思表示的自由，損害被執(zhí)法者的利益。（2）導(dǎo)致執(zhí)法成本越來(lái)越高。為了防止執(zhí)法過(guò)程中意外事件的發(fā)生，一些方政府甚至動(dòng)用財(cái)政資金給城管配備各種保護(hù)裝備。另外，伴隨城管暴力執(zhí)法事件的不斷被曝光，以及行政相對(duì)人維權(quán)意識(shí)的加強(qiáng)，暴力執(zhí)法遭遇的糾紛越來(lái)越多，這也額外地增加了行政成本。（3）損害政府的形象。城管是國(guó)家與城市的執(zhí)法者，在外就代表了政府的形象，而其暴力野蠻的執(zhí)法方式，將破壞其原來(lái)在公眾心目中的良好形象，失信于民。從宏觀來(lái)看，城管繼續(xù)采取這種強(qiáng)硬的執(zhí)法模式，加劇與群眾之間關(guān)系的緊張和沖突，也會(huì)影響社會(huì)的和諧穩(wěn)定，矛盾沖突不斷。另外，挑戰(zhàn)法律的權(quán)威，使得民主法治、平等正義在個(gè)別領(lǐng)域成為空談。

（二）暴力執(zhí)法對(duì)法治的傷害。法治，即依法而治。我國(guó)著名的學(xué)者王利明認(rèn)為，法治的內(nèi)涵應(yīng)該包括以下幾個(gè)方面：法律至上、良法之治、人權(quán)保障、司法公正。按此理解，城管的暴力執(zhí)法是與法治的要求是背道而馳的，其暴力向民，不但是凌駕在法律之上，還是對(duì)群眾人權(quán)的侵犯。再者，依法行政是依法治國(guó)的重要環(huán)節(jié)，假若承認(rèn)城管的行政主體地位，其行使相對(duì)集中的行政處罰權(quán)時(shí)，必然要依法行政，以符合依法治國(guó)的基本要求。當(dāng)前，城管的暴力執(zhí)法恰恰違反了依法行政的要求，給法治造成傷害。城管執(zhí)法者在執(zhí)法時(shí)當(dāng)然會(huì)認(rèn)為自己在依法行政，但是判斷其是否依法行政，要從其權(quán)力運(yùn)行的性質(zhì)與狀態(tài)來(lái)作出判斷。從權(quán)力運(yùn)行的程序和權(quán)利權(quán)力的實(shí)體關(guān)系兩個(gè)層面來(lái)理解和衡量時(shí)，其結(jié)果可能時(shí)與某些當(dāng)權(quán)部門(mén)標(biāo)榜的正義、秩序和公益有所出入。

二、城管執(zhí)法模式的法治訴求

（一）比例原則。比例原則的內(nèi)涵是行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為應(yīng)兼顧行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)相對(duì)人的權(quán)益。比例原則的基本理念是“最小侵害”精神，對(duì)行政主體的自由裁量權(quán)進(jìn)行約束，防止權(quán)力的濫用，從而保護(hù)行政相對(duì)人的利益。這就要求對(duì)城管的執(zhí)法行為要進(jìn)行束縛，改變?cè)瓉?lái)的不合理暴力行為。而目前，城管的暴力事件不斷發(fā)生，引起公眾強(qiáng)力的不滿(mǎn)，其凸顯了約束缺位的問(wèn)題。在城管與小商販的沖突中，多見(jiàn)執(zhí)法者對(duì)商販的“無(wú)情打擊”，不見(jiàn)耐心細(xì)致的說(shuō)服教育。因此，基于比例原則的要求，普及法治理念，需要對(duì)城管執(zhí)法行為的合法合理性進(jìn)行法律的約束，樹(shù)立其對(duì)執(zhí)法對(duì)象人格尊嚴(yán)的尊重。

（二）尊重公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)?？v觀城管執(zhí)法的主要領(lǐng)域的執(zhí)法行為，包括對(duì)無(wú)證攤販的取締，以及對(duì)所謂違章建筑的拆遷，無(wú)不充滿(mǎn)了對(duì)公民個(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵犯現(xiàn)象。在很多地方，“三強(qiáng)”現(xiàn)象，即強(qiáng)拆房、強(qiáng)拖車(chē)、強(qiáng)拉財(cái)物已經(jīng)成為城管執(zhí)法的常態(tài)。城管針對(duì)無(wú)證攤販的查抄、罰沒(méi)、踢攤、摔貨等等，是對(duì)其行政對(duì)象的財(cái)產(chǎn)權(quán)的巨大破壞和剝奪。從某種意義上講，要真正保障公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，必須要有健全的行政法律制度對(duì)行政權(quán)侵害公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為予以明確的禁止。另外，對(duì)于城管暴力執(zhí)法、野蠻執(zhí)法，侵害公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為，公民可以通過(guò)行政復(fù)議以及行政訴訟來(lái)維護(hù)自己權(quán)益。

（三）程序正義。在行政法領(lǐng)域程序正義原則，也稱(chēng)正當(dāng)程序原則，其基本內(nèi)涵是行政機(jī)關(guān)作出影響行政相對(duì)人權(quán)益的行政行為，必須遵循正當(dāng)法律程序，包括事先告知相對(duì)人，向相對(duì)人說(shuō)明行為的根據(jù)、理由，聽(tīng)取相對(duì)人的陳述、申辯，事后為相對(duì)人提供相應(yīng)的救濟(jì)途徑等。如果沒(méi)有公正的程序可以依靠，行政執(zhí)法權(quán)力很容易變成“肆無(wú)忌憚”的強(qiáng)權(quán)。目前我國(guó)沒(méi)有統(tǒng)一的《行政程序法》，而有些法規(guī)和規(guī)章也缺乏起碼的程序要求，導(dǎo)致部分行政機(jī)關(guān)缺乏程序指導(dǎo)，任意行使權(quán)力。變革城管行政執(zhí)法模式，符合法治的要求，必然要重視程序正義。

三、城管執(zhí)法模式的變革路徑

基于行政執(zhí)法方式的日益法治化為城管執(zhí)法模式的改進(jìn)提供了基本的指導(dǎo)理念，對(duì)處理好政府與公眾關(guān)系的價(jià)值追求也為城管執(zhí)法模式的變革提供了目標(biāo)。

（一）柔性執(zhí)法的引入。在法治理念的指導(dǎo)下，需要克服以往城管執(zhí)法中單一、野蠻和僵化的執(zhí)法方式，采取更加符合人渴望被尊重和自我實(shí)現(xiàn)的心理特點(diǎn)的方式，那么，柔性執(zhí)法的引入就顯得尤為重要了。

所謂柔性執(zhí)法，是指行政主體主要包括行政機(jī)關(guān)及法律、法規(guī)授權(quán)組織運(yùn)用非強(qiáng)制手段依法實(shí)施的行政行為，主要運(yùn)用行政指導(dǎo)、行政合同、行政調(diào)解、行政獎(jiǎng)勵(lì)等一系列不具有法律強(qiáng)制力的新型行政行為的總稱(chēng)。柔性執(zhí)法強(qiáng)調(diào)的是非強(qiáng)制性。注重運(yùn)用多種手段來(lái)引導(dǎo)行政相對(duì)人行為的正確方向，給相對(duì)人一定的靈活度，促使其選擇最小成本的行為方式。

要把柔性執(zhí)法引入城管執(zhí)法中，首先應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，加強(qiáng)以人為本執(zhí)法理念。其次應(yīng)注重選擇立體的、回應(yīng)型的執(zhí)法模式。再次應(yīng)注意多種執(zhí)法方式相結(jié)合，其中主要包括指導(dǎo)引導(dǎo)、勸告說(shuō)服、協(xié)商溝通等等。最后應(yīng)將柔性執(zhí)法各項(xiàng)內(nèi)容制度化規(guī)范化。新的理念和新的執(zhí)法手段要得到落實(shí)，有賴(lài)于系統(tǒng)化的行政執(zhí)法制度的支撐和保障，需要制度化使其定型。

（二）從單一治理走向公共治理。在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間，中國(guó)的社會(huì)管理是實(shí)行“國(guó)家-單位-個(gè)人”的“單一治理”模式。在單一治理模式中，政府被放在社會(huì)管理的主體地位，強(qiáng)調(diào)政府是社會(huì)和公眾的“主人”這種模式是違法法治的，放大了政府，而忽視了公眾。

基于單一治理模式的弊端，社會(huì)對(duì)民主法治的追求，公共治理成為了一種新的需求。公共治理強(qiáng)調(diào)的是參與社會(huì)管理的不僅僅是政府，還包括民間組織，人民團(tuán)體，公眾個(gè)人等，應(yīng)該廣泛動(dòng)員各種社會(huì)力量參與社會(huì)管理和服務(wù)。那什么是公共治理呢？ “公共治理”這一表述可以作為政府創(chuàng)新社會(huì)管理的一種闡釋。可理解為面對(duì)國(guó)家或區(qū)域內(nèi)的公共問(wèn)題或公共事務(wù)，黨、政府、企事業(yè)單位、社會(huì)組織、人民團(tuán)體和人民群眾等治理主體通過(guò)對(duì)話(huà)、協(xié)商、談判、妥協(xié)等集體選擇和集體行動(dòng)，達(dá)到共同的治理目標(biāo)，并形成資源共享、彼此依賴(lài)、互惠合作的機(jī)制和組織機(jī)構(gòu)，建立共同解決公共問(wèn)題的縱向、橫向的或兩者結(jié)合的高度彈性化的組織網(wǎng)絡(luò)，從而有效克服單一權(quán)威主體或者單級(jí)政府力量所形成的壟斷和低效影響，為國(guó)家和社會(huì)的良性互動(dòng)，為解決長(zhǎng)期以來(lái)的社會(huì)弊病建立健全一套常態(tài)的長(zhǎng)效治理機(jī)制。

參考文獻(xiàn)：

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