徐振光

[摘 要]群眾參與社區(qū)黨風廉政建設，能夠有效防止公共權力的濫用，培養(yǎng)民眾的公共精神，增強政府與社會的互信與合作。當前群眾參與社區(qū)黨風廉政建設的主動意識不強、組織程度不高、制度供給不足、監(jiān)督平臺單一。要強化服務和諧社區(qū)建設，強化群眾參與的利益聯(lián)結，培育群眾監(jiān)督組織，優(yōu)化群眾參與的信息環(huán)境，發(fā)展社區(qū)廉政文化，搭建監(jiān)督平臺創(chuàng)新機制，全方位增強群眾參與的監(jiān)督效能。

[關鍵詞]群眾參與；社區(qū)黨風；廉政建設

[中圖分類號] D261.3 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2015）12-0032-03

人民群眾是國家治理的主體，加強群眾參與社區(qū)黨風廉政建設的研究，暢通人民群眾參與渠道，充分發(fā)揮人民群眾主體監(jiān)督作用，積極構建社區(qū)與群眾在黨風廉政建設中的互動與合作機制，提高社區(qū)黨風廉政建設的治理水平，是新形勢下社區(qū)黨風廉政建設的一個重要領域和必然選擇。

群眾參與是民主政治的基本要素和本質要求，更是社區(qū)治理改革所追求的目標。群眾參與社區(qū)黨風廉政建設具有重要的意義和價值。

（一）群眾參與社區(qū)黨風廉政建設能夠有效防止公共權力的濫用。腐敗的實質是公共權力的濫用。擴大群眾的參與權，以廣泛而有效的群眾參與權的實現(xiàn)來監(jiān)督權力，以權利制約權力，是防止公共權力異化的重要手段。人民群眾是黨風廉政建設的堅實基礎，通過群眾參與的廣度和深度，加強參與的程序化、制度化建設，使公共權力的運行過程處在全方位的群眾監(jiān)督狀態(tài)之下，能夠有效防止公共權力的濫用，預防腐敗的滋生和蔓延，保障公共利益的實現(xiàn)。離開人民群眾的參與和支持，黨風廉政建設就會像空中樓閣一樣，因為沒有根基而難以持久。

（二）群眾參與社區(qū)黨風廉政建設有助于公共精神的培養(yǎng)?！肮簿袷且环N關心公共事務，并愿意致力于公共生活的改善和公共秩序的建設，以營造適宜于人生存和發(fā)展條件的政治理念、倫理追求和政治哲學?！盵1]現(xiàn)代社會治理離不開民眾公共精神的養(yǎng)成，需要民眾積極參與公共事務，維護社會共同利益，群眾有效參與到社區(qū)黨風廉政建設中，能夠有助于強化群眾的社會責任感，增強群眾的主人翁意識，消減狹隘的自我利益意識，更多的關心公共利益，從而培養(yǎng)民眾的公共精神，促進社區(qū)治理的現(xiàn)代化進程。

（三）群眾參與社區(qū)黨風廉政建設有利于建設政府和社會的合作關系。治理理論強調政府要實行“善治”，善治的本質就在于“它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新型關系”[2]。群眾參與社區(qū)黨風廉政建設，是治理理論在公共管理實踐中的具體運用。如果地方政府通過積極引導群眾有序地參與黨風廉政建設，提高其監(jiān)督和制約政府及其官員權力的積極性，強化群眾的反腐敗主體意識，構建政府與社會共同預防和懲治腐敗的治理模式，可以提高政府公信力，進而改善政府和社會的關系，增強政府與社會的互信與合作。

近年來，很多社區(qū)不斷探索創(chuàng)新，積極推動群眾參與到黨風廉政建設工作體系構建中，取得了不小的成效，但從已有實踐看，群眾參與社區(qū)黨風廉政建設還面臨諸多問題。

（一）群眾參與的主動意識不強。近年來群眾參與社區(qū)事務的意識不斷提高，但從總體來看，群眾參與的范圍大多局限于與群眾個人利益密切相關的領域，對事關自己切身利益的社區(qū)事務，群眾積極參與，反映訴求，而對事關社會整體利益的黨風廉政建設問題，群眾參與的意識較為淡薄，主動性不強。腐敗行為產生的后果，從整體上看損害的是公共利益，而公共利益較強的“外部性”特征，使得很多群眾認為這是公共的事，希望別人參與反腐倡廉建設，促進公共利益的最大化，而自己雖然心懷不滿，卻抱著“事不關己，高高掛起”的處世狀態(tài)，“隔岸觀火”；有的則怕給自己帶來不必要的麻煩，對黨風廉政建設的有效治理缺乏信心，認為社區(qū)搞的廉政活動是作秀，參與不參與無所謂，多一事不如少一事；有的雖口出怨言，卻抱著一種對不正之風“人人欲誅之又人人欲行之”的扭曲心態(tài)，心里算計著能夠加入到搞特權和潛規(guī)則的腐敗利益圈子中去，對不正之風干脆睜只眼閉只眼。從參與的群體來看，中老年群體參與社區(qū)黨風廉政建設的積極性較高，參與熱情較大，而青年群體對此大多漠不關心，熱衷于在網絡上“指點江山”，而在現(xiàn)實中卻選擇逃避參與。

（二）群眾參與的組織程度不高。改革開放以來，我國社會組織有了很大發(fā)展，居委會及社團組織的自治性不斷增強，但在傳統(tǒng)管制型的政府治理模式下，對政府的依賴性大，獨立性較弱，尚不能充分發(fā)揮其群眾參與社區(qū)黨風廉政建設的載體作用，其他社會組織雖然有所發(fā)展，但關注的多是健身、環(huán)保、綠化、志愿者服務、鄰里互助等，群眾性監(jiān)督組織發(fā)展滯后，有組織性的參與社區(qū)決策、重大項目的監(jiān)管等較少。群眾參與社區(qū)黨風廉政建設缺乏有效的組織載體，大多只能依靠個人的力量去參與，導致群眾參與黨風廉政建設碎片化，缺乏影響力，從而使得群眾參與的力量分散，難以得到高效的權利行使路徑。同時，由于群眾個體的力量弱小，信息不對稱，也使群眾在參與中無法及時獲取準確的信息，影響了群眾參與黨風廉政建設的質量。

（三）群眾參與的制度供給不足?！肮駞⑴c地方政府廉政建設無論是作為推進民主行政的一種手段，還是作為政府與公民合作治理腐敗的方式，關鍵在于其運作的制度化和程序化?！盵3]但當前，群眾參與社區(qū)黨風廉政建設的制度建設供給不足，制約了民眾參與的廣度和深度。治理社區(qū)不正之風，需要社區(qū)以開放的姿態(tài)，樹立與群眾共同治理的理念，認識群眾參與的重要主體作用，建立社區(qū)與群眾在廉政建設過程中的互動與合作機制。但是，由于“官本位”意識濃厚，合作治理意識不足，很多社區(qū)在黨風廉政制度建設中，注重了內部制度建設，單方面注重了內部監(jiān)督力量的整合，卻忽略了社會其他主體的參與作用，對外部監(jiān)督力量參與的制度化建設重視不足，未能以制度化的路徑將社區(qū)內部監(jiān)督力量與外部監(jiān)督力量很好地結合起來，群眾的監(jiān)督力量無從得以制度化而充分發(fā)揮，而如果沒有外部群眾監(jiān)督的制度化參與，就容易出現(xiàn)內部制度的效果不明顯，甚至流于形式的情況，導致廉政建設的效能大大降低。

（四）群眾參與的監(jiān)督載體單一。社區(qū)治理主體的多元化，要求群眾參與社區(qū)黨風廉政建設的載體和形式也要走向多元化，以形式多樣、順暢高效的監(jiān)督載體，取得監(jiān)督實效。傳統(tǒng)的社區(qū)黨風廉政群眾監(jiān)督渠道較為狹窄，主要通過信訪、舉報等方式參與，監(jiān)督形式單一。當前很多街道（社區(qū)）也建立完善了政府主導的社區(qū)代表大會制度，一些街道還探索建立了社區(qū)黨風廉政監(jiān)督員隊伍，但由于監(jiān)督者的代表性、廣泛性不夠，載體建設的配套性、系統(tǒng)性不夠，群眾被動員式參與較多，以致參與監(jiān)督的實效性并不彰顯，有的甚至僅是花拳繡腿，擺擺架子而已。我國社會階層結構已出現(xiàn)了重大變化，社會群體日趨分化呈現(xiàn)多樣性，不同群體的訴求方式不一樣，需要根據群體參與主體的多樣性，監(jiān)督客體的不同，設計創(chuàng)新多樣性的監(jiān)督載體和平臺，而當前社區(qū)對此創(chuàng)新不足。

（一）服務和諧社區(qū)建設，強化群眾參與的利益聯(lián)結。服務民生、促進社會和諧，是社區(qū)黨風廉政建設的根本出發(fā)點和落腳點。安全、環(huán)保、綠化、物業(yè)服務和公共資金使用、低保金發(fā)放、廉租房分配等民生問題，直接關系到群眾的切身利益，社區(qū)群眾最為關心、關注。把這些工作做好了，提升了各項公共服務質量，群眾得到了實惠，能提振群眾參與社區(qū)黨風廉政建設的責任感，讓群眾認識到黨風廉政建設是事關大家利益的大事，能夠增強群眾參與的主人翁精神。脫離了民生和服務，群眾參與的直接利益點缺失，黨風廉政建設就成了無源之水、無本之木，難以獲得群眾的支持與擁護，也就難以持久和長效。因此，要增強社區(qū)公共服務與黨風廉政建設的契合度，強化利益聯(lián)結，增強社區(qū)黨風廉政建設與群眾之間的利益關聯(lián)，這是提高群眾參與度的最有效路徑。發(fā)動群眾參與社區(qū)黨風廉政建設必須把黨風廉政建設融入公共服務之中，以服務和諧社區(qū)建設為核心。

（二）培育群眾監(jiān)督組織，提升群眾參與的組織程度。在監(jiān)督渠道不夠暢通、制約機制不夠完善的情況下，群眾個體的意見、批評和監(jiān)督所能發(fā)揮的作用是有限的、分散的，過多的個體參與會造成資源消耗多，成本大，社會負擔重，并易引發(fā)非理性參與。有效組織群眾，發(fā)揮群眾組織和社會團體反腐敗的作用是許多國家廉政建設取得成效的重要經驗。在現(xiàn)代社會治理中，發(fā)展社會組織來作為政府和群眾的溝通橋梁作用是一種既有效又經濟的方式，社會組織可及時、準確地把民眾對政府的要求、建議和意見等集中起來，加以整合轉達給政府，也可把政府的政策意圖和處理意見方便、集中地傳達給居民。社會組織能夠發(fā)揮溝通民眾和政府的“規(guī)模效應”，從而節(jié)約群眾參與成本，也降低了群眾個體的非理性參與。在城市社區(qū)公共生活中，社會組織應成為社區(qū)居民與政府之間互相溝通的重要載體。社區(qū)應完善組織引導機制，積極培育各類群眾性的監(jiān)督組織，給予場地、資金、人力、培訓等各方面的支持，引導這些社會組織有序而高質量地參與到社區(qū)黨風廉政建設中來，擺脫群眾個體參與無序的自發(fā)狀態(tài)，從而提升群眾組織化參與黨風廉政建設的水平。

（三）加大社區(qū)政務公開，優(yōu)化群眾參與的信息環(huán)境。秘密是民主的敵人，群眾參與社區(qū)黨風廉政建設的廣度、參與的比例和深度，都有賴于社會成員了解和掌握的信息情況。正如奧斯特羅姆所說：“政治參與要求接受一般的特殊信息，那些獲得這種信息的人，即在效應和心理上是更多介入的人，就有可能參與政治。反之，那些沒有獲得這種信息的人，則無動于衷，缺乏心理上的介入，因此，也就很少有可能參與政治生活?！盵4]建立健全政務信息發(fā)布制度，著力解決信息不對稱問題，是切實保障群眾的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權的重要基礎和關鍵。因此，要大力推進權力公開透明運行，不斷深化黨務、財務、政務公開和各領域辦事公開，讓權力在陽光下運行，落實人民群眾對社區(qū)事務和重大事項的知情權，為人民群眾監(jiān)督權力切實創(chuàng)造條件。真正奉行除了法律明文禁止者外，一律都要公開的原則，進一步擴大社區(qū)各項事務公開范圍以及公開的深度，進一步規(guī)范和完善公開的程序、內容、范圍和層次，公共決策的制定、執(zhí)行和評估過程也要全面公開，主動接受群眾個人及社會組織對公共決策運行過程的監(jiān)督和問責。在此基礎上，建立健全社區(qū)聽證制度、質詢制度、群眾評議制度等，實現(xiàn)群眾真正的有效參與。

（四）發(fā)展社區(qū)廉政文化，提升群眾參與的監(jiān)督意識。社區(qū)廉政文化具有滲透面廣、影響力強的特征，發(fā)展社區(qū)廉政文化，大力營造反腐倡廉的文化氛圍是提升群眾監(jiān)督意識，參與到社區(qū)黨風廉政建設不可或缺的重要方式。通過積極開展各種貼近社區(qū)實際、貼近群眾生活的廉政文化活動，加強黨風廉政建設內容知識的宣傳教育，普及法律知識，可以逐步提高群眾參與的意識和能力。近年來，上海市閘北區(qū)臨汾街道充分運用區(qū)域化黨建體制優(yōu)勢，整合駐區(qū)單位廉政文化資源，廉政教育師資共享、陣地共用、品牌共創(chuàng)，組建廉政宣講團，舉辦廉政講壇等，同時發(fā)揮社區(qū)共治優(yōu)勢，將社區(qū)廉政文化資源與職能場所廉政文化資源進行有效對接，發(fā)揮居民自治工作優(yōu)勢，擴大鄰里參與，舉辦以廉政文化為主要內容的“鄰里節(jié)”活動，形成了社區(qū)說廉、唱廉、促廉的良好氛圍，極大地提升了群眾參與監(jiān)督的意識和能力。

（五）搭建平臺創(chuàng)新機制，增強群眾參與的監(jiān)督效能。參與回報理論認為：如果P（預期結果）+D（公民職責）+B（實際收益）-C（代價）>0時，公民就會踴躍參加，反之參與積極性差。對群眾參與社區(qū)黨風廉政建設而言，其收益包括物質上的獲得、精神上的快樂、人際關系的拓展、個人知識和能力的增長、個人威信的提升，甚至社區(qū)組織的認可和居民的稱贊等。要激發(fā)群眾參與的主動性，增強其參與的監(jiān)督效能，避免流于形式，應該創(chuàng)新機制，提升群眾參與的心理預期，降低群眾參與的成本和代價，擴大群眾參與的收益。要搭建多層次多領域的監(jiān)督平臺，增強監(jiān)督平臺的開放性和民眾參加的廣泛性，組織群眾參加重點項目、重大活動等的監(jiān)督，在社區(qū)權力結構中使群眾有更多的發(fā)言權和參與社區(qū)決策與管理的機會，順暢參與渠道，豐富監(jiān)督形式，完善監(jiān)督結果反饋制度，健全監(jiān)督成果運用機制，建立激勵制度和保障制度，增強群眾參與的效能感，從而取得最大化的監(jiān)督成效。

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作者系中共閘北區(qū)委黨校副教授

■ 責任編輯：周奕韻