王思林

[摘 要]延安時期中國共產(chǎn)黨民主執(zhí)政的一個突出特點(diǎn)是目的性與過程性的融合，科學(xué)性和有效性的統(tǒng)一，也就是民主執(zhí)政不僅僅是體現(xiàn)在選舉這個初始環(huán)節(jié)，而是貫穿了選舉、決策、執(zhí)行、監(jiān)督的整個過程。

[關(guān)鍵詞]中國共產(chǎn)黨；民主執(zhí)政；延安時期

[中圖分類號] D231 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009-928X（2015）12-0009-03

延安時期中國共產(chǎn)黨具有全國范圍革命黨和局部范圍執(zhí)政黨的特殊身份，邊區(qū)政府是中國共產(chǎn)黨在“三三制”組織原則基礎(chǔ)上建立起來的合法政權(quán)組織形式。這種執(zhí)政環(huán)境對中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和活動方式提出了非常高的要求。中國共產(chǎn)黨人既把民主的實(shí)現(xiàn)看作一個不斷斗爭的過程，也把民主看作是一個包含了選舉、決策、執(zhí)行、監(jiān)督多個環(huán)節(jié)，包含政黨、政府、民眾、環(huán)境多個要素之間相互影響相互博弈的復(fù)雜體系。過去學(xué)界的研究較多的關(guān)注民主選舉這個環(huán)節(jié)，對決策、執(zhí)行、監(jiān)督等環(huán)節(jié)的闡釋分析不夠，一定程度上局限了延安時期民主執(zhí)政的認(rèn)識和了解。其實(shí)，中國共產(chǎn)黨延安時期的民主執(zhí)政是一個系統(tǒng)過程，包含了豐富的內(nèi)容。

普遍、直接、平等、無記名是陜甘寧邊區(qū)選舉的基本特點(diǎn)，也是民主選舉真實(shí)性的體現(xiàn)。

普遍：《陜甘寧邊區(qū)各級參議會選舉條例》規(guī)定：“凡居住地區(qū)境內(nèi)的人民，年滿十八歲，不分階級、黨派、職業(yè)、男女、宗教、民族、財產(chǎn)和文化程度的差別，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)?！边@種突破階級、身份、職業(yè)、黨派的限制的特點(diǎn)同工農(nóng)蘇維埃時期的選舉是有明顯區(qū)別的。

直接：《陜甘寧邊區(qū)各級參議會組織條例》規(guī)定：“各級參議會之議員，由人民直接選舉之。”它改變了工農(nóng)蘇維埃政權(quán)時期寶塔式的層級選舉蘇維埃代表的方式。直接選舉減少了中間環(huán)節(jié)的信息遺漏和信息失真，保障了民意的真實(shí)性和廣泛性，有利于調(diào)動廣大選民的積極性。

平等：平等是選舉真實(shí)性可靠保證。延安時期不論工人農(nóng)民小資產(chǎn)階級和民族資產(chǎn)階級其選舉權(quán)是平等的，并無代表權(quán)重和比例上的差別。

無記名：是指在選票上只填被選舉人的姓名，不寫選舉人的姓名，減少選舉人選舉醞釀中的顧慮，讓選舉人的民意能夠得到最真實(shí)的表達(dá)，它既是選舉真實(shí)性的體現(xiàn)，也是選舉科學(xué)性的表現(xiàn)。

遵循普遍、直接、平等、無記名的選舉原則，陜甘寧邊區(qū)先后于1939年、1941年、1945年組織了三次不分階級、民族、黨派的選舉活動，平均參選率都達(dá)到了80%以上。

陜甘寧邊區(qū)政府的民主決策或者說政治溝通是通過兩種途徑來實(shí)現(xiàn)的。一是群眾路線。毛澤東指出：“我們共產(chǎn)黨人無論進(jìn)行何項工作，有兩種方法是必須采用的，一是一般和個別相結(jié)合，一是領(lǐng)導(dǎo)和群眾相結(jié)合。在我黨的一切實(shí)際工作中，凡屬正確的領(lǐng)導(dǎo)，必須是從群眾中來，到群眾中去。從群眾中來集中起來又到群眾中堅持下去，以形成正確的領(lǐng)導(dǎo)意見?！盵1]

群眾路線的最大特點(diǎn)在于強(qiáng)調(diào)人民群眾在歷史中的作用，在民主決策中先鋒隊和無產(chǎn)階級哪一個更重要，毛澤東偏向了后者。“人民，只有人民才是創(chuàng)造世界歷史的動力?！盵2]“只有代表群眾才能教育群眾，只有做群眾的學(xué)生，才能做群眾的先生。”[3]

對此，美國著名未來學(xué)家約翰·奈斯比特認(rèn)為：“西方國家的民主是水平式民主，每個人都處于平等的地位。而中國正在構(gòu)建一種不同于西方的全新體系來實(shí)現(xiàn)民主，這是一種垂直式民主。在這個縱向的民主社會中，‘人民群眾自下而上地進(jìn)行參政議政”，“領(lǐng)導(dǎo)層吸納自下而上的意見和需求制定一個整體的綱要，‘新思想和經(jīng)驗(yàn)可以源源不斷地沿著這個縱向軸交流”，“通過自上而下和自下而上的過程實(shí)現(xiàn)意見的統(tǒng)一。”[4]

實(shí)際上，中國共產(chǎn)黨在陜甘寧邊區(qū)的民主決策除了從群眾中來到群眾中去的群眾路線外，還有一種決策方式值得引起重視，那就是“三三制”政府的協(xié)商民主決策模式。前者，可以稱之為大眾主義決策模式的話，后者則代表了一種精英主義決策模式或者說是建立在民主協(xié)商、討論基礎(chǔ)上的精英主義決策模式。

“三三制”不是一般意義上的黨和非黨聯(lián)盟，而是在中國共產(chǎn)黨占優(yōu)勢的情況下各革命階級包括中間派在內(nèi)的抗日聯(lián)盟。毛澤東在論述“三三制”政權(quán)的性質(zhì)時指出：“在政權(quán)問題上，我們主張統(tǒng)一戰(zhàn)線政權(quán)，既不贊成別的黨派的一黨專政，也不主張共產(chǎn)黨的一黨專政，而主張各黨、各派、各界、各軍的聯(lián)合專政，這即是統(tǒng)一戰(zhàn)線政權(quán)?！盵5]

既然是統(tǒng)一戰(zhàn)線的政權(quán)性質(zhì)，在政府內(nèi)部黨派、階級身份不同，在看待同一項政策的立場態(tài)度就會形成爭論和差異。爭論談判就是一個民主博弈、協(xié)商的過程，因此，鄧小平曾一針見血地指出：“三三制政權(quán)的實(shí)質(zhì)是民主問題?！崩罹S漢在回憶錄中曾經(jīng)談到一個具體案例。

1945年李鼎銘在主持一討論獎勵投資條例的政務(wù)會議時，以李維漢為代表的中國共產(chǎn)黨代表同以李鼎銘、賀連城為代表的中間分子就發(fā)生了激烈的爭論。獎勵投資條例其中有一條規(guī)定：“投資開墾公荒者，其土地使用權(quán)屬于投資者?！崩疃︺懼鲝埌选巴恋厥褂脵?quán)”改為“土地所有權(quán)”即改為“其土地所有權(quán)屬于投資者”。說不如此人家就不來。

李維漢則主張開荒有兩種，一種是耕者有其田，現(xiàn)在就是這樣做的；一種是大量投資開墾，須預(yù)防土地過分集中。因土地私有是允許的，但是過分集中則是違反新民主主義的。

賀連城則同意防止過分集中，但主張有限制地承認(rèn)所有權(quán)。雙方都認(rèn)為這是一原則問題，經(jīng)過反復(fù)討論，未能取得一致意見。最后的處理結(jié)果是李維漢同民政廳長劉景范商量，認(rèn)為原則要堅持，但方式要靈活，最后雙方協(xié)商一致暫時取消這一條，留待以后繼續(xù)研究。李維漢稱之為“這是一次小小的斗爭”[6]。

邊區(qū)政府的精英主義決策除了政府內(nèi)部的直接對話爭論外，還體現(xiàn)在反映民主決策質(zhì)量的各種提案上。像著名的“精兵簡政”提案就是由開明士紳李鼎銘提出的。通過舉辦訓(xùn)練班的形式組織訓(xùn)練區(qū)鄉(xiāng)干部的提議則是由黨外人士霍祝三提出的?？傊?，陜甘寧邊區(qū)在民主決策方面將群眾路線的大眾民主與精英主義的協(xié)商民主結(jié)合起來，在推進(jìn)民主決策方面效果顯著。

從民主管理的角度來看，陜甘寧邊區(qū)是通過代議制和鄉(xiāng)村自治兩種管理形式來實(shí)現(xiàn)的。

代議制。“三三制”政府中的參議會具有選舉創(chuàng)制復(fù)議監(jiān)督政府的權(quán)力，是名副其實(shí)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)。200萬民眾中通過以鄉(xiāng)縣邊區(qū)為單位的直接選舉產(chǎn)生各級參議員來代表人民行使管理監(jiān)督政府的權(quán)力。主要表現(xiàn)在參議員本身就代表了不同的階級和職業(yè)，參議會作為各級政府的總的民意機(jī)關(guān)通過討論從邊區(qū)人民中帶來的各種提案，正確的反映人民的意見，通過選舉產(chǎn)生為人民所信仰的政府委員，幫助、檢查督促各級政府來執(zhí)行參議會的具體決定來落實(shí)民意主張。

鄉(xiāng)村自治。鄉(xiāng)市是一個熟人社會，與老百姓聯(lián)系最親密，選民基數(shù)小，在直接民主和民主管理方面效果最好。謝覺哉就認(rèn)為：“鄉(xiāng)市則和人民接近，人民可以直接來議來管；就是派代表，也等于每個人直接去一樣。一切政治上的設(shè)施，上級政府只能計劃，‘總其大成。實(shí)際執(zhí)行，無一不在鄉(xiāng)市。鄉(xiāng)市民主做的好，等于寶塔筑好了地基。上層政治，自然良好，人民直接管理鄉(xiāng)市管得好，也就是握住了管理的總鑰匙?！盵7]鄉(xiāng)村在直接民主管理政府方面創(chuàng)造了很多有益的做法。一是通過選舉來管理政府。由于鄉(xiāng)市參議會實(shí)行的是議行合一制度，村長、行政村主任（市的坊長或甲長）由選民大會直接選舉，每半年改選一次。因此，選好選對人對老百姓來說與其直接利益相關(guān)。二是在鄉(xiāng)選中檢查政府工作。在基層選舉中發(fā)動群眾來檢查政府工作是民主管理的重要方式和手段。同在江西工農(nóng)蘇維埃時期一樣，在鄉(xiāng)政府下設(shè)立征兵、征糧、擁軍等各種委員會，吸收一鄉(xiāng)之積極分子參加工作，參議會和政府在召開會議時，決定群眾性的重大事情時，邀請當(dāng)?shù)貏趧佑⑿蹍⒓?，或列席會議，參政議政，逐漸成為一項制度。另外，不拘形式和人員，遵循“大家事大家議大家決”原則，在生產(chǎn)納糧征兵等工作中，吸收有支部干事、參議員、鄉(xiāng)村委員主任等參加的大小“一攬子會”等制度也成為了代議民主政治的有益補(bǔ)充。這些做法使政府與人民融為一片，既是動員民眾的手段，也是進(jìn)行民主管理的重要方式。

邊區(qū)政府對權(quán)力的易腐性有高度的警惕性，其成就主要表現(xiàn)在建立起了一個全面的監(jiān)督制約體系。

一是參議會監(jiān)督。參議會作為邊區(qū)各級政權(quán)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，對政府及其工作人員有選舉罷免檢察彈劾之權(quán)。邊區(qū)政府主席林伯渠就曾在參議會上表示：“第一，希望我們各參議員，盡量反映各角落的人民的意見，人民的要求與呼聲……無論對政府說好話，說壞話，我們都愿虛心傾聽，只要說話的是一心要把政府工作做好的，我們都表示深摯的感謝。第二，希望參議員很坦白的指責(zé)政府工作的缺點(diǎn)。政府工作的缺點(diǎn)是不能避免的，而且也并不少。把它的缺點(diǎn)看成自己的恥辱，而幫助它加以克服。只有在人民監(jiān)督下政府才能把工作做好。我們不怕自我批評，也盼望各位勇于批評。第三，希望這次參議會給政府指出今后的大政方針，指出應(yīng)該怎樣做，做些什么以作為政府今后工作的依據(jù)。”[8]

二是人民直接監(jiān)督。邊區(qū)政府由人民群眾選舉產(chǎn)生，自然要對人民群眾負(fù)責(zé)，并接受其質(zhì)疑和監(jiān)督。人民群眾的監(jiān)督對政府來說是一種自下而上的壓力機(jī)制?！蛾兏蕦庍厖^(qū)施政綱領(lǐng)》規(guī)定：“人民可以用無論何種方式，揭發(fā)公務(wù)人員的違法犯罪及溺職、貪污、浪費(fèi)的行為。”

三是行政專員監(jiān)督。行政專員不僅僅是邊區(qū)政府的派出機(jī)關(guān)承擔(dān)行政管理職能，更為重要的具有監(jiān)督督查職能。1941年和1942年頒行的《陜甘寧邊區(qū)行政督察專員公署組織暫行條例》和《陜甘寧邊區(qū)各縣區(qū)公署組織暫行條例》都對行政專員的監(jiān)督職能作了規(guī)定。如《陜甘寧邊區(qū)行政督察專員公署組織暫行條例》第三條規(guī)定專員公署有“隨時考察及督導(dǎo)所屬各縣地方行政與創(chuàng)辦分區(qū)內(nèi)各縣應(yīng)興應(yīng)革之事項，督察所屬各縣經(jīng)費(fèi)之收支情形”，十三條規(guī)定“專員應(yīng)親自輪流巡視各縣，將巡視結(jié)果列入工作月報，呈報邊區(qū)政府及主管機(jī)關(guān)備查”。 《陜甘寧邊區(qū)各縣區(qū)公署組織暫行條例》規(guī)定區(qū)公署區(qū)長承擔(dān)“計劃督導(dǎo)所轄各鄉(xiāng)民政、財政、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化教育及應(yīng)興應(yīng)革事項，綜理全區(qū)政務(wù)，經(jīng)濟(jì)巡視各鄉(xiāng)市行政工作”的職權(quán)。

四是黨外人士與民主黨派的監(jiān)督?！叭啤闭且粋€各階級聯(lián)合執(zhí)政的政府，中國共產(chǎn)黨雖然處于領(lǐng)導(dǎo)黨的地位，但大家在一個政府中共事，自然要受到黨外人士和民主黨派的監(jiān)督。雖然這一時期還沒有形成中國共產(chǎn)黨執(zhí)政黨、民主黨派參政黨的架構(gòu)，但卻孕育了政治協(xié)商制度的雛形。

“議會里有了不同意見的辯駁，就能發(fā)揮它的作用，即使每一項主張能夠在議會上毫無異議地全數(shù)通過，這些主張本質(zhì)上也有了差異，因?yàn)樗鼈円延牲h的主張變成人民的主張。工作方法和工作作風(fēng)也必須轉(zhuǎn)變，關(guān)著的門，必須打開，別人的意見，必須傾聽，強(qiáng)迫命令，必須取消；一意孤行也是此路不通?！盵9]此外，邊區(qū)政府還非常重視報紙和新聞輿論“人民群眾的喉舌”的監(jiān)督作用，人民群眾可以通過來信來訪和報紙專欄通報和批判政府的方式來發(fā)揮監(jiān)督，形成了一個縱橫交錯、從上到下的全面監(jiān)督體系。

參考文獻(xiàn)：

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[4][美]約翰.奈斯比特，[德]多麗絲.奈斯比特.中國大趨勢[M].北京：中國工商聯(lián)合出版社，2009.40.

[5]毛澤東選集（第二卷）[M].北京：人民出版社，1991.232.

[6]李維漢.回憶與研究（下）[M].北京：中共黨史資料出版社，1986.526.

[7]陜西省檔案館藏.“一九四五年鄉(xiāng)選工作總結(jié)”2-1-808，轉(zhuǎn)引自張國茹.延安時期陜甘寧邊區(qū)基層政權(quán)建設(shè)研究[D] .中國人民大學(xué)，2009.

[8]陜甘寧邊區(qū)法律法規(guī)匯編[M].西安：三秦出版社，2010.5

[9]榮敬本，羅燕明，葉道猛.論延安的民主模式：話語模式和體制的比較研究[M].西安：西北大學(xué)出版社，2004.292.

本文系浙江省社會科學(xué)基金項目“農(nóng)村基層黨組織公信力提升研究”（14DJC002）階段性研究成果

作者單位：中共浙江省委黨校

■ 責(zé)任編輯：卞吉賦