文 （中共湛江市委黨校，廣東湛江 524032）

一、引言

當(dāng)下中國社會，公眾需求日益多元化，政府以一己之力已無法滿足。經(jīng)過局部發(fā)展之后，我國迎來了政府購買公共服務(wù)的最好時機(jī)。2013年11月，十八屆三中全會提出：適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項，交由社會組織承擔(dān)。如何順應(yīng)這一趨勢，同時結(jié)合本地發(fā)展需要，推進(jìn)購買公共服務(wù)穩(wěn)步前進(jìn)，就成為各地政府當(dāng)前需要面對和解決的重要課題。

關(guān)于政府購買公共服務(wù)，國外理論研究與實踐發(fā)展開始較早。二十世紀(jì)六七十年代，在“福利危機(jī)”的背景下，政府購買公共服務(wù)因其在節(jié)省行政成本、提高服務(wù)效率等方面的優(yōu)越性，在西方國家率先興起，學(xué)術(shù)界內(nèi)同樣引發(fā)波瀾。例如，Ostrom等（1961）認(rèn)為應(yīng)將公共服務(wù)的提供與生產(chǎn)進(jìn)行區(qū)分，即公共服務(wù)的提供由政府承擔(dān)，私人部門負(fù)責(zé)生產(chǎn)。［1］E.S.Savas（1987）提出應(yīng)以“民營化”作為改善公共服務(wù)的選擇，建立公私部門的伙伴關(guān)系。［2］William D Eggers和 Stephen Goldsmith（2008）提出，政府的角色將從公共服務(wù)直接供給者轉(zhuǎn)向公共價值促進(jìn)者。［3］Laster M.Salamon （2008） 提出第三方治理概念，強(qiáng)調(diào)公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)之間大量責(zé)任、公共資金以及公共權(quán)威的共享。［4］與此同時，許多學(xué)者持不同觀點。例如，Dehoog（1990）認(rèn)為，政府購買公共服務(wù)過程中缺乏競爭，而且任何一種購買方式都面臨風(fēng)險。［5］Kettl（2009）認(rèn)為，政府在購買公共服務(wù)過程中存在“供給方缺陷”和“需求方缺陷”。［6］

由此看出，國外研究更側(cè)重于對政府購買公共服務(wù)理論價值與實際風(fēng)險的研究，這使得政府購買公共服務(wù)在西方國家中的實施有章可循。

國內(nèi)政府購買公共服務(wù)的研究相對滯后，但通過深入探索依舊取得了大量研究成果。目前，研究成果主要集中在以下方面：

第一，概念界定。王浦劬（2010）認(rèn)為，政府購買公共服務(wù)是指政府將原先由自身承擔(dān)的公共服務(wù)交由有資質(zhì)的社會機(jī)構(gòu)承擔(dān)，根據(jù)中標(biāo)的社會機(jī)構(gòu)提供公共服務(wù)的質(zhì)量、數(shù)量來交付服務(wù)費用。［7］馮俏彬和郭佩霞（2010）提出：政府購買公共服務(wù)需將政府與公眾視為不同使用主體，分開進(jìn)行服務(wù)的購買。［8］蘇明與賈西津（2010）認(rèn)為公共服務(wù)購買是公共服務(wù)提供模式的“契約化”，是政府與民間達(dá)成的契約關(guān)系。［9］

第二，內(nèi)容研究。楚辭（2007）認(rèn)為，政府采購的公共服務(wù)應(yīng)區(qū)分為只能由政府提供和生產(chǎn)的核心公共產(chǎn)品和私人部門與非政府組織也可參與提供的混合公共產(chǎn)品。［10］王浦劬（2010）將我國政府購買社會組織公共服務(wù)的內(nèi)容主要分為社區(qū)的服務(wù)、行業(yè)性服務(wù)、特別的行政服務(wù)，其中以社區(qū)服務(wù)最為常見。［11］

第三，成效評價。曾永和（2008）認(rèn)為，政府購買公共服務(wù)直接促進(jìn)民間組織的健康成長，有助于轉(zhuǎn)變政府職能，提高公共服務(wù)質(zhì)量。［12］王名與樂園（2008）提出“保持民間組織在服務(wù)購買中的獨立性，建立公開的競爭程序機(jī)制有助于提升公共服務(wù)購買成效”。［13］

第四，困境分析。顧平安（2008）認(rèn)為，實踐中購買公共服務(wù)存在的主要問題是“合同草擬的技術(shù)性問題、合同監(jiān)督的高額交易成本、合同簽訂階段的政治腐敗問題”。［14］楚辭（2007）更認(rèn)同造成政府采購公共服務(wù)意愿不足的根源是既得利益的阻礙。［15］王名與樂園（2008）認(rèn)為問題在于“政府系統(tǒng)與民間組織合作基礎(chǔ)薄弱、民間組織需培養(yǎng)社會信任以及購買協(xié)議對政府約束力不強(qiáng)”。［16］

第五，路徑探討。楚辭（2007）認(rèn)為需要拓寬政府采購公共服務(wù)融資渠道，大力發(fā)展和培育非政府組織。［17］顧平安（2008）提出“將公共服務(wù)合同制管理納入行政管理總體改革框架，建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互分離與制約的管理體制”的對策。［18］王名與樂園（2008）提出建立政府與民間組織的契約關(guān)系。［19］

綜上，國內(nèi)研究更側(cè)重理論探討，而對于一些實踐問題、措施分析不夠深入，也缺乏對于國外先進(jìn)經(jīng)驗的借鑒，仍需理論與實踐的進(jìn)一步研究與互動。

本文在借鑒上述學(xué)者觀點的同時，以具體案例為例，從實證角度出發(fā)，引入新公共服務(wù)理論、治理理論、交易費用理論和綜合績效理論，借鑒理論的知識圖景指導(dǎo)實踐，為推進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府向社會組織購買公共服務(wù)作出一些貢獻(xiàn)。

二、Z市政府向社會組織購買公共服務(wù)的總體情況及實證分析

（一）Z市政府向社會組織購買公共服務(wù)的總體情況

Z市屬于廣東省欠發(fā)達(dá)地區(qū)，政府向社會組織購買公共服務(wù)工作開始較晚。2012年11月，Z市出臺《政府購買社會組織服務(wù)的實施意見 （暫行）》，2012年與2015年分別印發(fā) 《政府向社會力量購買服務(wù)指導(dǎo)目錄》。至2014年12月底，Z市依法注冊登記的社會組織為2152家（社會團(tuán)體667家，民辦非企業(yè)單位1485家）。與廣州、深圳等發(fā)達(dá)城市相比，Z市社會組織在內(nèi)部治理、規(guī)范運作、能力資質(zhì)等方面明顯存在差距，對政府購買公共服務(wù)無法進(jìn)行良好的承接。目前，Z市政府向社會組織購買公共服務(wù)的主要內(nèi)容涉及心理咨詢熱線服務(wù)、青少年社區(qū)矯正、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)等方面。

近幾年，在廣東省民政廳大力支持下，Z市設(shè)立了三個省級居家養(yǎng)老服務(wù)示范中心：C區(qū)民主街道金城社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心（下稱金城中心）、L市（Z市代管縣級市）羅州街道居家養(yǎng)老服務(wù)中心、X區(qū)新興街道居家養(yǎng)老服務(wù)中心（在建）。受限于政府資金、社會組織的原因，目前L市羅州街道居家養(yǎng)老服務(wù)中心并未以政府購買公共服務(wù)的形式運作，而是以政府撥款、直接提供養(yǎng)老服務(wù)的方式輸出服務(wù)。以上實現(xiàn)運行的示范中心以Z市C區(qū)金城中心運作頗具成效，并且其運作以政府購買服務(wù)的形式進(jìn)行。本文以此為例進(jìn)行實證分析。

（二）Z市政府向社會組織購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的實證分析

為積極應(yīng)對人口老齡化，2013年11月，Z市C區(qū)民政局、區(qū)婦幼保健院、民主街道辦、金城社區(qū)與培力社會工作服務(wù)中心合作，成立Z市首個省級居家養(yǎng)老示范項目——C區(qū)金城居家養(yǎng)老服務(wù)中心。截至2014年底，金城中心全面收集轄區(qū)內(nèi)360多位60歲以上老年人資料，并對其個人情況進(jìn)行評估，為設(shè)計針對轄區(qū)內(nèi)居家養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容打下良好基礎(chǔ)。

1.實施概況

（1）購買方式及資金來源。2013年11月，民主街道與金城中心簽訂購買協(xié)議。該協(xié)議一年一簽，內(nèi)容包括提供的居家養(yǎng)老服務(wù)事項、年度達(dá)到目標(biāo)、服務(wù)期限等方面。根據(jù)C區(qū)民主街道負(fù)責(zé)人介紹，在上級民政部門支持下，廣東省福利彩票基金會撥款200萬元至金城中心，其中包括金城中心開業(yè)前期的裝修費、租賃費、水電費、設(shè)備購買及維護(hù)費，以及社工工資和開展活動的費用。

（2）服務(wù)內(nèi)容。表1顯示的服務(wù)主要面向轄區(qū)內(nèi)老年人，同時視情況兼顧C(jī)區(qū)內(nèi)另有服務(wù)需要的老年人。此外，金城中心還定期對轄區(qū)內(nèi)老年人入戶探訪，幫助他們解決生活中的困難。

2.實施成效

（1）組織系列活動，引導(dǎo)社會支持。表2總結(jié)了金城中心自2014年1-9月開展的一系列活動，這些活動讓老年人感受到社會給予關(guān)懷的同時，亦間接引導(dǎo)這些長者的家人、朋友、鄰里以及志愿者，從而獲得更廣泛的社會支持，讓更多的社會老服務(wù)中。

表1 金成中心居家養(yǎng)老服務(wù)日?；顒觾?nèi)容

表2 金城中心2014年1-9月服務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計

（2）創(chuàng)新程度較高。金城中心以社區(qū)提供養(yǎng)老服務(wù)平臺的新模式填補(bǔ)了Z市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的空白，滿足了社會需求，為老齡事業(yè)的發(fā)展和社會和諧更添助力。

（3）參與程度廣，凸顯社會效益。此項目整合、統(tǒng)籌政府機(jī)構(gòu)方面等正式資源和家庭、鄰里、志愿者、社會慈善等非正式資源，引導(dǎo)其廣泛參與到為老服務(wù)工作中。一方面解決試點階段中心服務(wù)人員、服務(wù)資源缺乏的問題，另一方面加強(qiáng)社區(qū)聯(lián)系，促進(jìn)社區(qū)建設(shè)融合，并節(jié)約經(jīng)費來源，凸顯社會效益。

（4）可復(fù)制推廣。項目自成立以來，社區(qū)居民的認(rèn)同感與幸福感大大提高，體現(xiàn)出明顯的社會效果和持續(xù)發(fā)展能力。在此基礎(chǔ)上，編制居家養(yǎng)老資料匯編，為下一步社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)在全市的推廣工作提供第一手資料。

三、Z市政府向社會組織購買公共服務(wù)面臨的現(xiàn)實困境

通過上述案例，以構(gòu)建三元主體框架的形式，從政府（購買方）、社會組織（承接方）、公眾（使用方）進(jìn)行分析，總結(jié)出在購買過程中Z市面臨的現(xiàn)實困境。

（一）政府方面

1. 主動購買公共服務(wù)的意愿不足。長久以來，政府更傾向于選擇行政權(quán)力來快速解決問題， 而由于缺乏競爭對手、對成本的有效控制以及監(jiān)督的有效性，尋租腐敗的滋長、低效率、低質(zhì)量的公共產(chǎn)品屢見不鮮。原因在于政府習(xí)慣于擁有絕對的支配權(quán)， 而非與社會平等協(xié)商，其財政收入更無須經(jīng)過公眾檢驗。但政府向社會組織購買公共服務(wù)卻打破了這一“平衡”。例如上述案例中，Z 市政府需要尋找合格的社會組織，購買服務(wù)所使用的資金也需要接受監(jiān)督， 而政府購買公共服務(wù)這一行為并未讓相關(guān)部門增加相應(yīng)的權(quán)力與資源，卻增加了工作量， 甚至因為資金無法及時到位的問題觸及社會組織的利益。種種情況造成政府部門主動購買公共服務(wù)的意愿不足。

2.制度設(shè)計不完備。目前，Z市政府購買公共服務(wù)還處于探索階段。因此，制度設(shè)計方面留白是必然的。2012年，《廣東省推進(jìn)政府向社會組織購買服務(wù)工作暫行辦法》和《省級政府向社會組織購買服務(wù)目錄》出臺后，Z市出臺《2012年市級政府向社會組織購買服務(wù)項目目錄》。同年11月，出臺《政府購買社會組織服務(wù)的實施意見（暫行）》。2015年，印發(fā)《Z市民政局關(guān)于編制具備承接政府職能轉(zhuǎn)移和購買服務(wù)資質(zhì)的社會組織目錄的指導(dǎo)意見》。雖然Z市根據(jù)上級總體制度安排出臺了本級政府購買公共服務(wù)的指導(dǎo)意見，但在涉及購買方式、購買內(nèi)容、資金管理、監(jiān)管機(jī)制、評估機(jī)制的制度方面仍舊缺乏具體可操作的依據(jù)。例如前述案例中，據(jù)金城中心相關(guān)負(fù)責(zé)人反映，因為缺乏對于資金管理的制度安排，政府與社會組織雙方都在探索中進(jìn)行，一旦出現(xiàn)問題，工作極易陷入僵局。因此，相關(guān)制度的完善應(yīng)逐步納入政府議程當(dāng)中，這也是欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府在探索購買公共服務(wù)的過程中需要反思的地方。

3.財政資金投入不足。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，英國政府每年用于采購公共服務(wù)的資金高達(dá)2360億英鎊，其中約11%的公共服務(wù)合同由社會企業(yè)與慈善組織執(zhí)行。歐洲非營利組織收入中40%-70%來自公共財政資源，日本為45%，美國為31%。［20］2013年，廣東省各級政府購買服務(wù)資金總量 （包括政府財政及福彩公益金等）為11.11億元。［21］但2013年全省地方公共財政預(yù)算收入7075.54億元，［22］這對于廣東省的全年財政收入來說只占很小的比例。2013年Z市11個社會組織獲得省財政廳310萬元的扶持資金，但這是Z市在政府購買社會服務(wù)領(lǐng)域獲得的第一筆扶持資金?？梢哉f，財政投入嚴(yán)重不足是欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府推行購買公共服務(wù)的一大問題。

4.監(jiān)管機(jī)制不完善。例如前述案例中，Z市政府部門雖然設(shè)置了考察、評估環(huán)節(jié)，但主要存在于內(nèi)部監(jiān)督，購買主體即是評估主體，缺乏系統(tǒng)性與科學(xué)性，這種“自買自評”的形式易流于失真、流于形式，且并未引入并建立第三方評估機(jī)制，老年人只能被動接受所提供的服務(wù)，這也讓他們產(chǎn)生沒有選擇的無奈。

（二）社會組織方面

1.數(shù)量有限，制約競爭力。如圖1所示，2014年Z市每萬人擁有社會組織2.7個，與本省發(fā)達(dá)城市廣州、深圳相比仍有一定差距，而廣東省每萬人擁有社會組織為4.4個，同開啟國內(nèi)政府向社會組織購買公共服務(wù)的上海相比相差懸殊。但全國社會組織數(shù)量發(fā)展參差不齊，每萬人擁有數(shù)量僅為4.1個，與發(fā)達(dá)國家和地區(qū)相比明顯相差甚遠(yuǎn)：德國120個/萬人、法國110家/萬人、日本 97個/萬人、美國 52個/萬人、新加坡 14.5個/萬人，中國香港為 25個/萬人。［23］可以看出，社會組織的數(shù)量是制約購買過程中競爭局面形成的原因之一，這直接導(dǎo)致政府購買公共服務(wù)可選擇的“余地”不多。由于地處欠發(fā)達(dá)地區(qū)，Z市政府并未投入大筆資金進(jìn)行公共服務(wù)的購買，同時對于社會組織的扶持力度極為有限。對此，Z市政府部門一般的做法是選擇與自己合作較多的社會組織，進(jìn)而購買其服務(wù)，只是為了完成任務(wù)，卻不能推動這項工作更上一層樓。

2.信用程度低，亟待被規(guī)范。政府加大向社會轉(zhuǎn)移職能的力度，放寬社會組織準(zhǔn)入門檻后，社會組織需要被規(guī)范的重要性隨即被凸顯出來。據(jù)Z市民政局相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，Z市社會組織中有1/3的數(shù)量存在不規(guī)范發(fā)展的問題，特別是一些社會組織不按時參加年檢，民政局甚至無法與其法人代表取得聯(lián)系?！斑@些社會組織當(dāng)初成立的目的僅為承接項目，利聚而來、利盡而散是他們存在的最明顯的問題?！边@也是其他一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)社會組織發(fā)展過程中呈現(xiàn)的不良特征之一，亟需政府的引導(dǎo)與規(guī)范。

3.結(jié)構(gòu)布局不甚合理。目前Z市社會組織的結(jié)構(gòu)不合理表現(xiàn)為：一是整體布局結(jié)構(gòu)不合理。從統(tǒng)計數(shù)字來看，社會組織主要集中在四類：學(xué)術(shù)性的占28%，專業(yè)性的占28%，行業(yè)性的占19%，聯(lián)合性的占25%；民辦非企業(yè)單位中，教育培訓(xùn)類占57.7%，比重過大，而社會急需的勞動技能培訓(xùn)、社會福利、文衛(wèi)體育類的社會組織明顯不足；二是基層社會組織發(fā)育緩慢。社區(qū)活動團(tuán)隊、農(nóng)村專業(yè)合作組織、公益類福利服務(wù)組織等數(shù)量較少，有的縣（市、區(qū)）幾乎沒有涉農(nóng)組織和城市社區(qū)活動團(tuán)隊；三是慈善公益性社會組織較少，類型單一。顯而易見，關(guān)于民生、公益服務(wù)類的社會組織數(shù)量較少，對于政府在這一領(lǐng)域購買公共服務(wù)工作的推進(jìn)十分不利。

4.籌措資金能力有限。目前，Z市社會組織的經(jīng)費主要來源于財政撥款、經(jīng)營性服務(wù)、社會捐贈。除非上級或本地民政部門牽頭成立購買公共服務(wù)的項目或試點，否則社會組織一般鮮少來自政府財政的撥款。社會捐贈受本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與社會公益意識的影響，其發(fā)展程度與社會氛圍均不理想。并且，一般來說欠發(fā)達(dá)地區(qū)社會組織的工作環(huán)境較差，依靠自身經(jīng)營性服務(wù)僅能滿足自身生存，沒有政府的扶持，其成長與發(fā)展皆面臨嚴(yán)峻考驗。

圖1 2014年Z市與其他發(fā)達(dá)地區(qū)每萬人擁有社會組織數(shù)量比較態(tài)勢圖

5.專業(yè)人才匱乏與流失的問題。專業(yè)人才匱乏與流失問題在Z市社會組織中表現(xiàn)為：第一，具有專業(yè)背景的專職人員少，兼職人員居多，其中部分工作人員還是離退休人員，難以為社會組織的發(fā)展注入活力與動力；第二，專業(yè)人才流失嚴(yán)重。以社會工作為例，筆者在調(diào)研后得知，由于Z市社會組織薪資待遇水平低、職業(yè)晉升、激勵機(jī)制不完善，Z市高校社工專業(yè)學(xué)生畢業(yè)后要么轉(zhuǎn)行，要么選擇赴經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)且社會工作發(fā)展成熟度較高的珠三角地區(qū)，選擇留在Z市的人寥寥無幾，嚴(yán)重制約了社會組織專業(yè)水平的提高。

6.服務(wù)社會能力較弱。案例中的培力社會工作服務(wù)中心，在Z市本土已是發(fā)展較好的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)，但這樣的社會組織在Z市屈指可數(shù)，可見以Z市社會組織目前的能力建設(shè)還無法與政府職能轉(zhuǎn)變、引導(dǎo)多元化主體參與社會治理的功能相對接，更談不上通過競爭來讓政府擇需，因此亟待通過創(chuàng)新社會組織的培育與管理機(jī)制來提升其整體素質(zhì)。

（三）公眾方面

Alvarez認(rèn)為，處于公共服務(wù)外包中的公眾認(rèn)知態(tài)度并非變化無常，而是存在可以捕捉的規(guī)律。如果政府的態(tài)度更傾向于支持購買公共服務(wù)，那么公眾也會受政府態(tài)度影響選擇接受政府購買公共服務(wù)。［24］并且，發(fā)達(dá)地區(qū)的公眾思想活躍度更高，因此更易接受政府購買公共服務(wù)，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)的公眾會受到當(dāng)?shù)卣?、文化、意識形態(tài)的影響，對政府購買服務(wù)這項工作持疑慮態(tài)度。

據(jù)金城中心反映，由于不了解政府購買的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，轄區(qū)內(nèi)很多家庭都是在老人身患重病而親人無法很好照料時才會向他們詢問是否可以幫助看護(hù)，但金城中心畢竟只能提供普通的居家養(yǎng)老服務(wù)，而非專業(yè)的看護(hù)服務(wù)。另外，志愿者對轄區(qū)內(nèi)老年人入戶探訪時遭到了很多老年人的拒絕，因為他們對于來自政府以外的服務(wù)表示懷疑甚至拒絕接受?？梢姡鲜鲇^念造成了公共服務(wù)購買過程中的額外成本，不利于政府相關(guān)工作的開展。

四、欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府向社會組織購買公共服務(wù)的路徑選擇

政府向社會組織購買公共服務(wù)涉及三個核心主體：政府、社會組織、公眾。圖2、圖3、圖4顯示在分別沒有政府、社會組織、公眾支持與配合的情況下，政府向社會組織購買公共服務(wù)皆無法順利進(jìn)行。而圖5中政府主動支持、社會組織積極參與、公眾良好接受才能夠促進(jìn)購買服務(wù)工作的發(fā)展。需要注意的是，圖示中三圈并非愈加靠攏愈好，政府應(yīng)明確購買公共服務(wù)的范圍，既要有作為，也要有“禁區(qū)”（這個“禁區(qū)”是指不屬于政府職責(zé)范圍的服務(wù)事項、應(yīng)當(dāng)由政府直接提供的履職服務(wù)事項和政府提供服務(wù)效益明顯高于市場提供的服務(wù)事項等）。如此，最終提升欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府向社會組織購買公共服務(wù)績效。

圖2

圖3

圖4

圖5

（一）政府理念的轉(zhuǎn)變

政府需要向“多元治理”的理念轉(zhuǎn)變?！爸卫怼钡母拍钇鹪从诠畔ＥD語（steering），意為“引導(dǎo)、領(lǐng)航”。Gerry Stoker認(rèn)為，治理的本質(zhì)在于它所傾向的統(tǒng)治機(jī)制并不完全依靠政府權(quán)威和制裁。［25］如今，相對于單中心排他式的管理方式，“治理”使得政府與社會中的主體有了更多的良性互動，從而呈現(xiàn)出更加積極的政治生態(tài)。其中的蘊意對于欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府亦有積極的意義：辦好事情的能力并不僅限于政府，當(dāng)可以分擔(dān)部分責(zé)任的主體出現(xiàn)，政府可以嘗試將相應(yīng)的權(quán)力與責(zé)任下放，交給更加專業(yè)具有效率的社會組織。并將購買公共服務(wù)的事項納入政府議程，列入計劃實施開來，否則這項工作會一直停滯不前。

（二）加大培育社會組織的力度

交易費用（Transaction Costs），指在進(jìn)行一筆交易時所花費的費用與成本。經(jīng)濟(jì)學(xué)家Williamson對交易費用的理解更全面，他將交易費用分為事前費用與事后費用。事前費用包括信息搜尋、供應(yīng)商的尋找、契約簽訂等方面，而事后費用則指當(dāng)目標(biāo)偏離既定軌道時的糾正成本與費用。［26］交易費用理論告誡政府，向社會組織購買公共服務(wù)需要在以下方面有所作為。

1.培育社會組織發(fā)展。社會組織蓬勃發(fā)展，其良性競爭可以大大減少政府購買公共服務(wù)付出的交易成本。上述案例中，Z市社會組織整體資質(zhì)較弱，不利于形成良性競爭。因此，政府需要肩負(fù)起培育社會組織的重任?？梢越⑸鐣M織孵化基地以及培育社會組織的非營利機(jī)構(gòu)，不僅提供功能性的支持環(huán)境，更重要的是為社會組織的能力建設(shè)提供“升值”空間。特別注重培育公益服務(wù)類型的社會組織，為引導(dǎo)其承接公共服務(wù)奠定堅實基礎(chǔ)。

2.規(guī)范社會組織發(fā)展。資質(zhì)優(yōu)良的社會組織不僅需要在成長過程中進(jìn)行培育，更需要在發(fā)展進(jìn)步中得到規(guī)范。對于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，政府必須著眼于社會組織信用制度建設(shè)，推進(jìn)社會組織規(guī)范化建設(shè)評估和信用等級評定，建立社會組織信息公開機(jī)制，明確社會組織的責(zé)任。

3.積極引導(dǎo)社會組織參與公共服務(wù)和公益事業(yè)。政府要以政策引導(dǎo)、提升社會組織參與提供公共服務(wù)的意愿，特別注重培育社會組織關(guān)于公益、民生方面的服務(wù)能力，進(jìn)而有序引導(dǎo)其參與到公共服務(wù)的提供中來。

4.培育社會組織人才，提升工作待遇。前述案例顯示，Z市社會組織專業(yè)化服務(wù)水平的提高受限于專業(yè)人才匱乏與流失的問題，這也是欠發(fā)達(dá)地區(qū)社會組織發(fā)展面臨的尷尬境地。因此，有必要加大培育社會組織專業(yè)人才的力度，并相應(yīng)提升社會組織工作待遇水平。

首先，制定中長期人才培養(yǎng)計劃。按照《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要》，政府制定相應(yīng)計劃，將社會組織人才納入人才培養(yǎng)計劃當(dāng)中。力爭在十年內(nèi)形成社會組織人才網(wǎng)絡(luò)，為社會組織在創(chuàng)新社會管理中提供更多的智力支持奠定基礎(chǔ)。其次，依托高校，設(shè)置相關(guān)專業(yè)。例如，美國的大學(xué)是社會組織人才的培養(yǎng)重地。專業(yè)設(shè)置方面，非營利組織專業(yè)和社會工作專業(yè)是美國社會組織人才培養(yǎng)的兩大支柱專業(yè)。課程設(shè)置方面，美國已有242所大專院校提供非營利管理課程。［27］因此，應(yīng)逐步完善社會組織人才培養(yǎng)的高校教育，為社會組織崗位人才輸送做好對接。再次，明晰人才晉升機(jī)制，提升工作待遇。目前，社會組織的社會認(rèn)同、就業(yè)率低程度化與社會組織人才晉升、激勵機(jī)制不完善、低收入回報密不可分，這使得社會組織就業(yè)前景堪憂。因此，政府應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)更多的社會資源流入，以政策、制度支持，逐步建立完善的社會組織人才晉升、激勵機(jī)制，提高他們的工作待遇，為形成社會組織良好就業(yè)氛圍及就業(yè)前景鋪平道路。

（三）完善配套制度

根據(jù)交易費用理論，制度的完善有助于交易的順利進(jìn)行，減少因摩擦帶來的不必要成本增加。政府向社會組織購買公共服務(wù)，看似在“減負(fù)”，但在其間，供應(yīng)商的尋找、合同的簽訂、資金管理、監(jiān)督評估等等，這些環(huán)節(jié)都使得政府的后續(xù)責(zé)任變得重大，而制度能夠幫助政府?dāng)[脫“例外”，保證政府購買公共服務(wù)工作進(jìn)展的穩(wěn)定性，減少政府或社會組織可能遭遇的困境。特別當(dāng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府推進(jìn)這項工作，具體可操作性的制度安排就更加彰顯其重要性。

作為服務(wù)購買方，政府需在項目管理、資金預(yù)算管理、過程監(jiān)督、績效評估方面出臺相關(guān)制度。同時，對于服務(wù)承接方，政府還需在項目申報、項目評審、財務(wù)管理、審計工作等方面進(jìn)行相應(yīng)的制度安排。如是，依據(jù)制度使購買工作常態(tài)化、穩(wěn)定化，進(jìn)而推進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府向社會組織購買公共服務(wù)有效發(fā)展。

（四）完善政府購買公共服務(wù)的監(jiān)管機(jī)制

1.穩(wěn)定資金投入，公共財政預(yù)算內(nèi)安排支出。政府購買公共服務(wù)的資金來源主要設(shè)有預(yù)算外資金、預(yù)算內(nèi)資金、專項資金三種。上述案例中，欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府經(jīng)濟(jì)能力有限，在購買公共服務(wù)方面較少考慮制度性長效投入，專項資金使用比例相當(dāng)高。而將政府購買公共服務(wù)的資金納入財政預(yù)算范圍，意味著資金來源穩(wěn)定，亦處在政府監(jiān)督下。對此可以效仿新加坡的有關(guān)做法，新加坡政府通過《政府采購法》、《撥款法案》，將下一年度預(yù)算計劃列入，置政府采購服務(wù)資金于法律監(jiān)督范圍，在提高資金使用效率的同時，也鞏固了政府同社會組織的長效合作，對公共服務(wù)的質(zhì)量及持續(xù)穩(wěn)定的服務(wù)購買都是一種保證。

2.強(qiáng)化問責(zé)。對于政府購買公共服務(wù)工作的進(jìn)行，還需要落實責(zé)任追究，制定關(guān)于問責(zé)的法律制度，嚴(yán)厲懲處政府購買服務(wù)過程中的違規(guī)違紀(jì)行為，不斷提高監(jiān)管成效。

（五）完善政府購買公共服務(wù)的評估機(jī)制

1.明確評估主體。新公共服務(wù)理論意識到政府責(zé)任的復(fù)雜性與現(xiàn)實性，與以往公共管理中傾向于簡化政府責(zé)任的觀念相比，該理論認(rèn)為官員不應(yīng)獨自作出決定，而是要通過向公民授權(quán)以及對話過程來完成決策。［28］Hastak指出，未來購買公共服務(wù)的績效評估過程中，公眾將發(fā)揮更加重要的作用。［29］因此，結(jié)合上述案例，特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府需要進(jìn)行相應(yīng)的制度設(shè)計，搭建有效溝通平臺，將公眾的意見作為購買公共服務(wù)績效評估的重要依據(jù)。

但是，公眾參與評估過程并不能完全回答權(quán)利公正問題，因為，很有可能條件最困難的人卻未享受到應(yīng)當(dāng)享有的服務(wù)。因此，公眾參與購買公共服務(wù)的績效評估并不能完全判定公共服務(wù)的質(zhì)量如何。故而，為了加強(qiáng)評估的客觀性與科學(xué)性，獨立第三方評估應(yīng)被引入，這有助于提高政府購買公共服務(wù)的績效。

綜上，政府購買公共服務(wù)的評估主體趨向于多元化，亦獲得學(xué)術(shù)界眾多學(xué)者的廣泛認(rèn)同。在對Z市民政局進(jìn)行調(diào)研時，筆者也得到了對于公民參與、引入第三方評估的肯定回復(fù)，但這不僅需要政府在此領(lǐng)域系統(tǒng)化的設(shè)計與完善，更需要經(jīng)年累月的實踐，從而為公共服務(wù)質(zhì)量的提升作出貢獻(xiàn)。

2.所運用的評估標(biāo)準(zhǔn)和方式。PDCA管理循環(huán)是企業(yè)管理中進(jìn)行質(zhì)量管理的模式，源于日本企業(yè)高管對于戴明環(huán)進(jìn)行改造而成。政府部門可以結(jié)合PDCA管理循環(huán)模式，通過 Plan（計劃）、Do（實施）、Check（檢查）、Act（處理）對公共服務(wù)進(jìn)行評估。plan是評估承接方達(dá)成服務(wù)的目標(biāo)以及制定具體實施的計劃方案；Do，即評估承接方對具體方案的執(zhí)行情況；Check，即核定承接方是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，是否按計劃行事；Act，即承接方未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，則要查找原因、提出解決方案。如出現(xiàn)其他問題，則視情況決定是否按照PDCA管理循環(huán)模式進(jìn)行另一輪循環(huán)以解決問題。為此，欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地實際、購買服務(wù)的實際情況來明確評估方式，評估標(biāo)準(zhǔn)也要細(xì)化而實際，而非政府自說自話，沒有規(guī)定與要求。

（六）做好宣傳引導(dǎo)工作

根據(jù)上述案例，可以看出政府向社會組織購買公共服務(wù)在Z市還屬于新興事物，公眾對于不是來自政府提供的服務(wù)持懷疑態(tài)度，這也為工作開展帶來難度。而觀念轉(zhuǎn)變滯后恰是欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨的關(guān)鍵問題之一。有鑒于此，政府有必要加強(qiáng)宣傳，引導(dǎo)統(tǒng)一公眾的思想與行為。需要注意的是，宣傳重點應(yīng)放在購買的服務(wù)方面，要避免宣傳過頭的情況，避免輿論的目標(biāo)被引到政府購買行為上來，這樣易使財政部門陷入被動狀態(tài)。

綜上，本文雖以Z市政府向社會組織購買公共服務(wù)為例，但作為欠發(fā)達(dá)地區(qū)，該案例在Z市比較典型，能夠折射出欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府向社會組織購買公共服務(wù)具有共性的一些問題。而作為欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府，應(yīng)當(dāng)借助公眾、社會的力量不斷完善公共服務(wù)，形成政府引導(dǎo)、社會組織積極承接、公眾支持的和諧局面。

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