古小東

土壤環(huán)境保護(hù)立法中的民事責(zé)任機(jī)制*

古小東

民事責(zé)任機(jī)制是土壤環(huán)境保護(hù)立法的重點(diǎn)和難點(diǎn)。嚴(yán)格的民事法律責(zé)任對土壤污染的預(yù)防和治理修復(fù)具有重要的積極作用。依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)對土壤環(huán)境民事責(zé)任進(jìn)行理論分類，有助于厘清相關(guān)概念、責(zé)任原因、責(zé)任形式、責(zé)任主體等。為保護(hù)土壤環(huán)境、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)，細(xì)分責(zé)任主體與歸責(zé)原則，明確責(zé)任范圍及懲罰性賠償之適用，細(xì)化規(guī)定免責(zé)事由，完善不同情形的訴訟時效，構(gòu)建土壤環(huán)境民事責(zé)任機(jī)制。

土壤環(huán)境保護(hù) 民事責(zé)任 責(zé)任主體 土壤污染治理修復(fù)責(zé)任

土壤環(huán)境質(zhì)量對糧食安全、生命健康、生態(tài)環(huán)境以及經(jīng)濟(jì)社會的穩(wěn)定發(fā)展具有極其重要的戰(zhàn)略性意義。在水污染、大氣污染和土壤污染三大污染中，土壤污染具有復(fù)雜性、潛伏性、累積性、滯后性、長期性、后果不可逆性、強(qiáng)隱蔽性等特點(diǎn)，因而土壤環(huán)境保護(hù)的立法和管理難度更大。我國土壤環(huán)境保護(hù)法一直沒有出臺，民事責(zé)任機(jī)制是土壤環(huán)境保護(hù)立法的重點(diǎn)和難點(diǎn)。胡舒立在 《新世紀(jì)周刊》發(fā)表社論“生態(tài)文明從土壤開始”，呼吁建立完善土壤環(huán)境保護(hù)的責(zé)任追究、治理修復(fù)、信息公開等制度。[1]“環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理歸結(jié)為透明度和責(zé)任承擔(dān)問題”。[2]本文擬對結(jié)合國外的相關(guān)理論和立法經(jīng)驗(yàn)，分析研究土壤環(huán)境保護(hù)立法中的民事責(zé)任機(jī)制，以期為我國的相關(guān)立法提供參考借鑒，進(jìn)而有助于保護(hù)土壤環(huán)境、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

一、土壤環(huán)境民事責(zé)任的理論分類

（一）基礎(chǔ)原因：行為責(zé)任與狀態(tài)責(zé)任

一般認(rèn)為，侵權(quán)法責(zé)任的基礎(chǔ)原因?yàn)?“侵權(quán)行為”。 《美國侵權(quán)法重述》指出，侵權(quán)法中的 “侵權(quán)行為”意指將使行為人依侵權(quán)法原則負(fù)有責(zé)任的 “作為”或 “不作為”。[3]在德國，根據(jù)引起危害的方式，將經(jīng)由人的行為所致的危害之法律責(zé)任稱為行為責(zé)任；將因?yàn)槲锏男再|(zhì)或狀態(tài)所致的危害之法律責(zé)任稱為狀態(tài)責(zé)任。筆者認(rèn)為，該 “狀態(tài)責(zé)任”原因可理解為 “應(yīng)負(fù)責(zé)任的不作為”的一種情形。

作為環(huán)境法基本原則之一的污染者負(fù)擔(dān)原則 （Polluter-Pays Principle）是行為責(zé)任的一個理論基礎(chǔ)。

其最早由OECD提出，也有學(xué)者翻譯為 “污染者付費(fèi)”，包含了 “誰污染誰治理、誰開發(fā)誰保護(hù)、誰利用誰補(bǔ)償、誰破壞誰恢復(fù)”等內(nèi)容。狀態(tài)責(zé)任人承擔(dān)責(zé)任的基礎(chǔ)是因其對發(fā)生危害之物具有管領(lǐng)力，該立法排除了因?yàn)椴豢煽沽Φ纫蛩貙?dǎo)致的重大土壤污染沒有人承擔(dān)民事責(zé)任的困境。

因而，德國法依據(jù)上述民事責(zé)任的基礎(chǔ)原因之不同，將土壤環(huán)境污染民事責(zé)任的主體相應(yīng)地分為兩大類：一是行為責(zé)任人，即污染原因人 （污染者）；二是狀態(tài)責(zé)任人，具體為：受污染土地的原因設(shè)施的所有者、前所有者或最后所有者；受污染土地的使用者、所有者、占有者或前所有者；放棄該污染土地的主體 （見表1）。[4]

表1 德國法的行為責(zé)任與狀態(tài)責(zé)任

（二）時間界限：歷史性污染責(zé)任與新污染責(zé)任

在荷蘭，因歷史上的工業(yè)活動導(dǎo)致土壤污染問題嚴(yán)峻，1980年在荷蘭南部Lekkerkerk市的一個居住區(qū)內(nèi)發(fā)現(xiàn)大面積的污染場地。政府依 《土壤修復(fù)暫行法》（1983年生效）等相關(guān)法律中確立的污染者付費(fèi)原則開展并資助大量的土壤修復(fù)工作，目標(biāo)為將污染土壤恢復(fù)至其原有狀態(tài)——適合所有類別的土地用途。但實(shí)踐證明：在污染者已經(jīng)破產(chǎn)或無法查明時，難以收取修復(fù)費(fèi)用；將所有的污染土壤修復(fù)至其原有狀態(tài)不現(xiàn)實(shí)，也不是完全有必要。對此，荷蘭的做法是將 《土壤保護(hù)法》生效的時間 （1987年）作為分水嶺，區(qū)分為 “歷史性污染”（1987年以前造成的污染）和 “新污染”（1987年以后造成的污染）。兩者的修復(fù)處理原則不盡相同 （見表2）。[5]

表2 荷蘭法的歷史性污染責(zé)任與新污染責(zé)任

美國的做法也是將歷史性污染和新污染區(qū)別對待。美國著名的 《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償與責(zé)任法》（Comprehensive Environmental Response,Compensation and Liability Act，簡稱CERCLA，又名 《超級基金法》）針對的是歷史遺留的廢棄場地；現(xiàn)行的污染則有 《資源保護(hù)和回收法》（Resource Conservation and Recovery Act，簡稱RCRA）等法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范。

（三）用地類型：農(nóng)用地土壤污染責(zé)任、工業(yè)用地土壤污染責(zé)任與礦區(qū)土壤污染責(zé)任

日本于1970年制定了 《農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治法》（2011年8月最新修訂，法律第105號）適用于農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治；并于2002年制定的 《土壤污染對策法》（2011年6月修訂，法律第74號）適用于城市工業(yè)場地的土壤污染。在臺灣地區(qū)，政府依據(jù)2000年頒布的 “土壤及地下水污染整治規(guī)定”（2010年最新修訂）對不同用地類型的污染土壤實(shí)行分級、分區(qū)管理和整治。

據(jù)此，筆者認(rèn)為，可以根據(jù)不同的用地類型，主要分為農(nóng)用地土壤污染和建設(shè)用地土壤污染；建設(shè)用地土壤污染可進(jìn)一步分為工業(yè)用地土壤污染與礦區(qū)土壤污染。區(qū)分的目的在于根據(jù)不同用地類型的污染實(shí)施分類、分區(qū)、分級管理，依據(jù)主要有：第一，主要污染源不同。農(nóng)用地的傳統(tǒng)污染源主要為污水灌溉、農(nóng)藥、化肥、非降解農(nóng)膜、畜禽糞便等；但工礦區(qū)附近的部分耕地、林地也可能存在工礦廢水、

廢渣、垃圾廢棄物等污染源。工業(yè)用地和礦區(qū)土壤的污染源主要為工礦廢水、廢渣等有毒有害物質(zhì)。第二，立法目的各有側(cè)重。管控和治理農(nóng)用地污染的目的側(cè)重于保障食品安全 （包括糧食、蔬菜、水果等）；管控和治理工業(yè)用地污染的目的側(cè)重于保障人居生活環(huán)境的安全。第三，治理修復(fù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)不盡相同?？傮w而言，治理修復(fù)農(nóng)用地污染的要求和標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于工業(yè)和礦區(qū)用地污染。實(shí)行不同的管理措施，有助于既解決土壤污染問題，又節(jié)約治理修復(fù)成本。

（四）侵害權(quán)益：傳統(tǒng)土壤污染侵權(quán)責(zé)任與土壤污染治理修復(fù)責(zé)任

在法國，土壤污染責(zé)任既基于侵權(quán)制度又有所突破。首先，責(zé)任的主體擴(kuò)展至土地所有者；第二，責(zé)任的原因是產(chǎn)生了損害，此損害不僅是狹義上的人身損害、財(cái)產(chǎn)損害，還包括生態(tài)環(huán)境損害 （土壤污染），或者可以理解為產(chǎn)生了土壤污染的危害或潛在危害；第三，可以提起民事訴訟的主體擴(kuò)展至環(huán)保非政府組織。[6]根據(jù)法國的相關(guān)法律規(guī)定和實(shí)踐，可將其理解為包含了傳統(tǒng)土壤污染侵權(quán)責(zé)任 （環(huán)境民事私益訴訟）和土壤污染治理修復(fù)責(zé)任 （環(huán)境民事公益訴訟）。

分析土壤污染的具體侵害對象及損害后果可以看出，其產(chǎn)生的損害或危害分兩種情形，相應(yīng)的承擔(dān)民事責(zé)任的主要方式以及訴訟形式也有所不同：一是污染土壤并造成了直接的人身損害或財(cái)產(chǎn)損害，構(gòu)成了具體的環(huán)境侵權(quán)行為，進(jìn)而承擔(dān)相應(yīng)的停止侵害、人身損害賠償、財(cái)產(chǎn)損害賠償?shù)让袷仑?zé)任；此為傳統(tǒng)民法保護(hù)的對象，可理解為傳統(tǒng)土壤污染侵權(quán)責(zé)任，提起訴訟的形式為民事私益訴訟。二是污染土壤、破壞了土地資源，并對人體健康和生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生危害或者具有潛在危害和風(fēng)險(xiǎn)，侵害的對象為環(huán)境公共權(quán)益，進(jìn)而承擔(dān)相應(yīng)的停止侵害、損害賠償?shù)让袷仑?zé)任，重點(diǎn)為土壤污染物清除 （Removal actions）、場地修復(fù) （Remedial actions）等土壤污染治理修復(fù)責(zé)任，提起訴訟的形式為民事公益訴訟。

二、土壤環(huán)境民事責(zé)任機(jī)制的構(gòu)建

（一）細(xì)分責(zé)任主體與歸責(zé)原則

根據(jù)土壤污染民事責(zé)任的具體承擔(dān)主體，結(jié)合責(zé)任承擔(dān)的原因、情形與性質(zhì)，可以分為污染者的民事責(zé)任、政府的民事責(zé)任與環(huán)境服務(wù)者的民事責(zé)任，且適用的歸責(zé)原則、責(zé)任屬性不盡相同。本部分內(nèi)容也可視為土壤環(huán)境民事責(zé)任的一種理論分類。

1.污染者的民事責(zé)任。根據(jù)前述的 “污染者負(fù)擔(dān)原則”，此為土壤污染民事責(zé)任的主要類型，德國、日本規(guī)定適用無過錯責(zé)任原則，英美法律規(guī)定為與德、日等國同樣歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)格責(zé)任，且為連帶責(zé)任。美國的解決之道是法律規(guī)定和司法實(shí)踐詳盡且嚴(yán)苛，在全世界影響巨大，加拿大、臺灣地區(qū)等諸多國家或地區(qū)的相關(guān)立法和 “規(guī)定”與之非常相近。

第一，“污染者”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)包括 “行為”和 “身份”。有學(xué)者研究認(rèn)為，美國的CERCLA沒有遵循普通法的傳統(tǒng) “行為”標(biāo)準(zhǔn)，轉(zhuǎn)而規(guī)定只要屬于CERCLA規(guī)定的 “身份”范圍，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。根據(jù)美國的CERCLA第107條 （a）款 （1）-（4）之規(guī)定，下列四類 “潛在責(zé)任方”（PRP，Potential Responsible Parties）可能需要為場地污染負(fù)責(zé)：場地的當(dāng)前所有者和經(jīng)營者；危險(xiǎn)物質(zhì)、污染物或致污物在該場地上被處理時的場地所有者和經(jīng)營者；安排將危險(xiǎn)物質(zhì)、污染物或致污物在該場地處理的個人；將該危險(xiǎn)物質(zhì)、污染物或致污物運(yùn)送至該場地的個人，且是由該運(yùn)輸者選擇了該場地用于處理危險(xiǎn)物質(zhì)、污染物或致污物。筆者認(rèn)為，美國以 “行為”和 “身份”為標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定責(zé)任主體的做法，與前述德國法上的 “行為責(zé)任”和 “狀態(tài)責(zé)任”的規(guī)定有異曲同工之妙。

第二，美國的司法實(shí)踐對 “土地所有人”的范圍進(jìn)行擴(kuò)張解釋。一定條件下的貸款人、受托人都可能導(dǎo)致承擔(dān) “土地所有人”的責(zé)任。為那些引起環(huán)境破壞的公司提供貸款的銀行，可能會被認(rèn)為對清理成本負(fù)有責(zé)任；因此，這些銀行扮演了額外的保險(xiǎn)公司的角色。[7]美國法院形成的 “貸方責(zé)任原則”意指以銀行為主的貸方在某種條件下對債務(wù)企業(yè)應(yīng)支付的治理費(fèi)用負(fù)責(zé)；以規(guī)制其對企業(yè)管理的參與或干涉行為。[8]當(dāng)然，此做法也招致一些批評意見，認(rèn)為導(dǎo)致大量訴訟、對小企業(yè)不公平、大量污染場地荒廢等。[9]但可以肯定的是，該法確立的 “嚴(yán)格、連帶和具有追溯力”法律責(zé)任對預(yù)防產(chǎn)生新的土壤污染

起了很大的威懾作用。

第三，作為污染者的公司的股東或者個人也有可能與公司一并成為責(zé)任主體。此責(zé)任之依據(jù)分兩種情形：第一種為依據(jù)有權(quán)控制原則。公司具體的經(jīng)營和運(yùn)作需要通過自然人完成。法院認(rèn)為，如果公司的股東或個人 （主要是高級管理人員）可以控制公司活動并有效參與到公司的活動，則該公司股東或個人應(yīng)為公司的侵權(quán)行為承擔(dān)責(zé)任。[10]美國紐約法院已經(jīng)認(rèn)定：一個控制公司的行為，并且在這個行為中作為一個積極的個人參與者的公司董事長應(yīng)當(dāng)對公司的侵權(quán)行為負(fù)責(zé)。這個一般規(guī)則在 “每個參與……持續(xù)的妨害行為的人都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)連帶責(zé)任”的公共妨害語境下特別適用。[11]筆者認(rèn)為，此時公司的員工個人 （更多的情形為公司管理人員）承擔(dān)責(zé)任是基于其直接參與侵權(quán)之行為，適用環(huán)境侵權(quán)的無過錯責(zé)任原則，且為連帶責(zé)任。第二種情形是依英美法系的 “揭開法人面紗”制度或大陸法系的 “公司法人人格否認(rèn)”制度而承擔(dān)責(zé)任，該制度一般由公司法或商法予以規(guī)定。臺灣地區(qū)的 “規(guī)定”也明確，公司法人及其法定代表人應(yīng)與污染行為人承擔(dān)連帶責(zé)任。[12]筆者認(rèn)為，此時公司股東承擔(dān)責(zé)任是基于其具有不正當(dāng)使用或?yàn)E用公司人格之行為，行為人主觀上的過錯是承擔(dān)此責(zé)任的一個要件，因而屬于一種過錯責(zé)任、連帶責(zé)任。

2.政府的民事責(zé)任。作為環(huán)境管理者或受托者，政府應(yīng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。一般認(rèn)為，政府更多的是可能承擔(dān)作為行政主體的行政責(zé)任或刑事責(zé)任。政府是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)環(huán)境民事責(zé)任存在一些理論爭議。有學(xué)者認(rèn)為，政府對環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的法律規(guī)定，意指政府在法律上與公民就環(huán)境質(zhì)量作出了有約束力的承諾、并形成了準(zhǔn)契約關(guān)系。所以在難以找到具有直接責(zé)任的污染者，或者直接因政府決策失誤或不當(dāng)行政行為導(dǎo)致環(huán)境污染發(fā)生或加劇等情形，政府應(yīng)與污染者一起向受害者承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。[13]就土壤污染責(zé)任而言，根據(jù)美國CERCLA的規(guī)定，如果責(zé)任主體無法確定或者無力承擔(dān)，則首先由政府清理、修復(fù)受污染的土壤；政府清理、修復(fù)受污染的土壤之后，向真正的責(zé)任主體追償相關(guān)費(fèi)用。當(dāng)然，實(shí)踐中可能無法實(shí)現(xiàn)追償。

基于前文分析，筆者認(rèn)為，政府承擔(dān)土壤污染民事責(zé)任包括兩種具體情形：第一，如果政府或其部門 （作為一般民事主體）具有直接污染土壤的行為 （例如傾倒有毒有害物質(zhì)），并對受害人造成了實(shí)際的人身損害或財(cái)產(chǎn)損害，其應(yīng)承擔(dān)土壤污染民事責(zé)任。理論依據(jù)為前述的 “污染者負(fù)擔(dān)原則”和 “行為責(zé)任”，實(shí)踐中較少出現(xiàn)此情形。第二，污染土壤的責(zé)任人無法確定或無力承擔(dān)時，由政府承擔(dān)相應(yīng)的環(huán)境民事責(zé)任。理論依據(jù)既可解釋為基于土地國有 （或集體所有）的 “身份責(zé)任”、“狀態(tài)責(zé)任”，也可解釋為政府違反環(huán)境安全保障義務(wù)的一種民事責(zé)任，是政府作為環(huán)境公益 “守夜人”的一種職責(zé)。實(shí)踐中，一般由政府設(shè)立的專項(xiàng)基金予以賠償或支付，是一種補(bǔ)充性、替代性 （代履行）的民事責(zé)任，可向污染者追償 （污染者具有免責(zé)情形除外）。

表3 污染者的民事責(zé)任、政府的民事責(zé)任與環(huán)境服務(wù)者的民事責(zé)任

3.環(huán)境服務(wù)者的民事責(zé)任。環(huán)境服務(wù)業(yè)包括污染介質(zhì)修復(fù)、污染治理、咨詢培訓(xùn)評估、環(huán)境認(rèn)證評定、環(huán)境監(jiān)測和污染檢測等。在實(shí)踐中，一些環(huán)境服務(wù)第三方機(jī)構(gòu)協(xié)助相關(guān)單位逃避環(huán)境監(jiān)管、造成環(huán)

境污染和生態(tài)破壞。因此，依 《環(huán)境保護(hù)法》第65條之規(guī)定，環(huán)境影響評價機(jī)構(gòu)、環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)、防治污染設(shè)施維護(hù)運(yùn)營機(jī)構(gòu)等在環(huán)境服務(wù)活動中弄虛作假，對造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞負(fù)有責(zé)任的，除依有關(guān)法律法規(guī)予以處罰外，還應(yīng)與造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的其他責(zé)任者一起承擔(dān)連帶責(zé)任。分析可以看出，環(huán)境服務(wù)者的民事責(zé)任屬于過錯責(zé)任、連帶責(zé)任 （見表3）。

依我國環(huán)境保護(hù)部于2009年起草的 《污染場地土壤環(huán)境管理暫行辦法》（征求意見稿）之規(guī)定總體上符合 “污染者負(fù)擔(dān)原則”和國外做法，也符合我國大部分工業(yè)場地污染是國有企業(yè)遺留等現(xiàn)實(shí)國情。但何謂造成場地土壤污染的責(zé)任人？筆者認(rèn)為，應(yīng)借鑒國外經(jīng)驗(yàn)做法，進(jìn)一步細(xì)化明確我國土地污染相關(guān)責(zé)任人的主體 （包括土地管理者、使用者、占有者、所有者等）及相應(yīng)的歸責(zé)原則。

（二）明確責(zé)任范圍及懲罰性賠償之適用

1.明確責(zé)任范圍。傳統(tǒng)土壤污染侵權(quán)責(zé)任適用民事私益訴訟形式，承擔(dān)民事責(zé)任范圍主要依 《侵權(quán)責(zé)任法》等相關(guān)規(guī)定，包括財(cái)產(chǎn)損失、人身損失以及精神損害賠償?shù)取?/p>

土壤污染治理修復(fù)責(zé)任適用民事公益訴訟形式。根據(jù)美國CERCLA等的做法，承擔(dān)民事責(zé)任范圍主要有：土壤污染的治理修復(fù)費(fèi)用；土壤污染的調(diào)查評估費(fèi)用；針對該土壤污染而采取的必要的應(yīng)對措施之費(fèi)用；土壤資源和生態(tài)環(huán)境的損害；土壤資源和生態(tài)環(huán)境損害的評估費(fèi)用；依法進(jìn)行的必要的針對該土壤污染之健康評估和健康影響研究之費(fèi)用。[14]此外，美國 《超級基金法》第107條對責(zé)任人為危險(xiǎn)物質(zhì)一次釋放或者含有釋放的一次事故承擔(dān)的責(zé)任規(guī)定了賠償數(shù)額的限制，并規(guī)定了不得適用賠償數(shù)額限制的三種情形。[15]我國自2015年1月7日起施行的 《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定的賠償范圍總體較為全面、合理，但沒有規(guī)定 “針對該污染之健康評估和健康影響研究之費(fèi)用”，應(yīng)是考慮到該費(fèi)用難以準(zhǔn)確界定；且需進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定賠償數(shù)額的限制以及不得適用賠償數(shù)額限制的情形。

2.懲罰性賠償?shù)倪m用。有學(xué)者認(rèn)為，對于惡意的、性質(zhì)嚴(yán)重的環(huán)境侵權(quán)行為應(yīng)適用懲罰性賠償，[16]但目前我國對環(huán)境侵權(quán)的懲罰性賠償尚未規(guī)定。臺灣學(xué)者陳聰富認(rèn)為，懲罰性賠償具有填補(bǔ)原告無法請求之損害、懲罰被告行為、嚇阻被告或他人不再從事類似不法行為、鼓勵私人介入并執(zhí)行法律等功能。[17]美國 《超級基金法》第107條 （c）款 （3）項(xiàng)進(jìn)一步規(guī)定，如果對危險(xiǎn)物質(zhì)的釋放或釋放威脅負(fù)有責(zé)任的人沒有充分的利益，卻不采取總統(tǒng)按照本法第104條或者第106條之要求其實(shí)施清除或修復(fù)行動，則應(yīng)向國家承擔(dān)至少等同于因其沒有采取適當(dāng)行動而花費(fèi)的反映費(fèi)用以及不超過三倍的懲罰性賠償。[18]所以，對于主觀惡意大、性質(zhì)嚴(yán)重的環(huán)境侵權(quán)行為 （含土壤污染）應(yīng)可適用懲罰性賠償，但尚需在實(shí)體和程序上研究細(xì)化適用之條件情形、賠償金額上限等，以防濫用。

（三）細(xì)化規(guī)定免責(zé)事由

傳統(tǒng)土壤污染侵權(quán)責(zé)任 （私益訴訟）僅在具有 《侵權(quán)責(zé)任法》、《環(huán)境保護(hù)法》等法律規(guī)定的不可抗力、戰(zhàn)爭、第三人行為等事由時可以免責(zé)。土壤污染治理修復(fù)責(zé)任 （公益訴訟）除上述不可抗力、戰(zhàn)爭、第三人行為等免責(zé)事由外，尚需對以下免責(zé)事由進(jìn)一步研究和細(xì)化規(guī)定：

1.輕微污染責(zé)任之免除。美國、德國、荷蘭等國家根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)管理原則對受污染的土壤進(jìn)行分級管理，依土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)對區(qū)分為嚴(yán)重土壤污染和輕微土壤污染，對于輕微土壤污染僅需將污染控制、但免除治理修復(fù)之民事責(zé)任。

2.歷史性污染責(zé)任之免除。財(cái)產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)、范圍和配置方式能夠顯著地影響資源耗竭和退化的速率。哈丁所說的 “共有物的悲劇 （tragedy of commons）”應(yīng)當(dāng)理解為 “自由攝取的悲劇 （tragedy of open access）”。[19]基于我國土地的國家或集體所有權(quán)屬性，國有企業(yè)、集體企業(yè)遺留污染場地，以及實(shí)施的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制等歷史因素，應(yīng)區(qū)分 “歷史性污染”和 “新污染”，在普查土壤污染的基礎(chǔ)上，確定一個時間界限，對于歷史性土壤污染的治理修復(fù)責(zé)任，依程序確定污染者無需承擔(dān)，改由政府承擔(dān)。

3.農(nóng)業(yè)活動造成的農(nóng)用地污染責(zé)任之免除。日本 《農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治法》沒有對農(nóng)業(yè)地修復(fù)的

費(fèi)用作出明確規(guī)定，僅規(guī)定國家和地方政府應(yīng)為完成對策計(jì)劃提供必要的資助、指導(dǎo)及其他援助；實(shí)踐中，農(nóng)業(yè)地污染的治理修復(fù)采取由政府直接實(shí)施的模式。對我國的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者來說，基于體制、歷史和傳統(tǒng)因素，粗放的農(nóng)業(yè)方式導(dǎo)致農(nóng)業(yè)地存在一定程度的污染，但是農(nóng)業(yè)經(jīng)營者目前總體收益不高，如果由其承擔(dān)土壤治理修復(fù)責(zé)任顯然是無能為力，也極不公平，所以農(nóng)業(yè)經(jīng)營者因農(nóng)業(yè)活動造成的農(nóng)用地治理修復(fù)責(zé)任應(yīng)予以免除，改由政府承擔(dān)。當(dāng)然，如果農(nóng)業(yè)地污染是由附近的工礦企業(yè)活動造成的，則工礦企業(yè)的責(zé)任不能依此免除。

此外，美國 《超級基金法》還對善意所有人抗辯、回收利用行為抗辯、善意潛在購買人的責(zé)任免除、城鎮(zhèn)固體廢物產(chǎn)生人的責(zé)任免除、毗鄰不動產(chǎn)所有人的責(zé)任免除等情形作了詳盡的規(guī)定。

（四）完善規(guī)定不同情形的訴訟時效

1.適當(dāng)延長傳統(tǒng)土壤污染侵權(quán)責(zé)任的訴訟時效。依我國 《環(huán)境保護(hù)法》之規(guī)定，提起環(huán)境損害賠償訴訟的時效期間為3年，從當(dāng)事人知道或者應(yīng)當(dāng)知道其受到損害時起計(jì)算。法國民法上關(guān)于土壤污染的民事訴訟時效為10年，從發(fā)現(xiàn)損害時起計(jì)算。[20]基于環(huán)境污染損害的潛伏性、滯后性特點(diǎn)，我國有必要適當(dāng)延長傳統(tǒng)土壤污染侵權(quán)責(zé)任的訴訟時效。

2.區(qū)分不同情形規(guī)定土壤污染治理修復(fù)責(zé)任的訴訟時效。借鑒美國 《超級基金法》的做法，其針對不同情形對訴訟時效做了詳盡的規(guī)定：第一，“反應(yīng)費(fèi)用追償請求權(quán) （Claim for Cost Recovery）”的訴訟時效為：在反應(yīng)為清除行動之情形時，自清除行動完成之日起3年；在反應(yīng)為修復(fù)行動之情形時，自修復(fù)行動現(xiàn)場物理建造開始之日起6年。第二，“反應(yīng)費(fèi)用分?jǐn)倷?quán) （Contribution）”的訴訟時效為：自反應(yīng)費(fèi)用追償訴訟裁決做出之日起3年；自和解的行政命令或司法確認(rèn)之日起3年；保險(xiǎn)的代位權(quán)訴訟時效則規(guī)定為自索賠支付完成之日起3年。第三，自然資源損害賠償?shù)脑V訟時效為3年，自損害被發(fā)現(xiàn)、超級基金法公布之日或者國家優(yōu)先名錄上的地點(diǎn)修復(fù)行動完成之日較晚者開始計(jì)算。[21]

三、結(jié)論與啟示

為構(gòu)建土壤環(huán)境保護(hù)的民事責(zé)任機(jī)制，有必要依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)對土壤環(huán)境民事責(zé)任進(jìn)行理論分類，這將有助于厘清相關(guān)概念、責(zé)任原因、責(zé)任形式、責(zé)任主體、歸責(zé)原則、責(zé)任范圍、訴訟類型和訴訟時效等。通過分析研究，可以得出一些結(jié)論與啟示：

第一，土壤環(huán)境保護(hù)應(yīng)重視污染的預(yù)防。預(yù)防原則是環(huán)境法的基本原則之一。基于土壤污染的后果不可逆、治理成本高，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在土壤環(huán)境保護(hù)法中更應(yīng)得到重視和體現(xiàn)。土壤環(huán)境保護(hù)法的主要內(nèi)容包括土壤污染的預(yù)防和土壤污染的治理修復(fù)兩大部分。 “對于處理危險(xiǎn)性垃圾而言……由于人們的知識是有限的，制定的規(guī)制也不一定合理。所以，重要的還在于預(yù)防”。[22]

第二，區(qū)分歷史性污染責(zé)任和新污染責(zé)任。借鑒荷蘭、美國等國的做法，在普查土壤污染的基礎(chǔ)上，盡快制定土壤環(huán)境保護(hù)法，并明確一個時間界限，區(qū)分歷史性污染與新污染，適用不用的治理修復(fù)責(zé)任制度。

第三，區(qū)分傳統(tǒng)土壤污染侵權(quán)責(zé)任和土壤污染治理修復(fù)責(zé)任。長期以來，我國的環(huán)境侵權(quán)責(zé)任基本上局限于通過環(huán)境媒介對他人人身、財(cái)產(chǎn)造成的損害 （damage through the environment）進(jìn)行賠償，而欠缺對環(huán)境媒介自身造成損害 （damage to the environment）的賠償制度。[23]土壤污染民事責(zé)任包含了民事私益訴訟 （傳統(tǒng)土壤污染侵權(quán)責(zé)任）和民事公益訴訟 （土壤污染治理修復(fù)責(zé)任）兩種訴訟形式，環(huán)境民事公益訴訟制度的進(jìn)一步完善將有助于推進(jìn)土壤環(huán)境保護(hù)。

第四，構(gòu)建嚴(yán)格的土壤環(huán)境民事責(zé)任機(jī)制。嚴(yán)格的民事責(zé)任機(jī)制對土壤污染的預(yù)防和治理具有重要的積極作用。應(yīng)強(qiáng)化土壤環(huán)境保護(hù)的法律責(zé)任尤其是民事責(zé)任，促使相關(guān)主體更加重視清潔生產(chǎn)、實(shí)現(xiàn)源頭控制，防止產(chǎn)生新的土壤污染。為避免以后承擔(dān)更高的治理成本或賠償責(zé)任，相關(guān)的生產(chǎn)經(jīng)營者等責(zé)任方會積極采取更為安全、有效的方式管理土地及相關(guān)廢棄物。[24]有必要借鑒發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)，細(xì)分責(zé)任主體與歸責(zé)原則，明確責(zé)任范圍及懲罰性賠償之適用，細(xì)化規(guī)定免責(zé)事由，完善不同情形的訴

訟時效，構(gòu)建土壤環(huán)境民事責(zé)任機(jī)制。

[1]胡舒立：《生態(tài)文明從土壤開始》，《新世紀(jì)周刊》2012年第46期。

[2]Richard Louis Edmonds，Patterns of China’s Lost Harmony:A Survey of the Country’s Environmental Degradation and Protection，London:Routledge,1994,pp.250-258.

[3][美]肯尼斯·S·亞伯拉罕、阿爾伯特·C·泰特：《侵權(quán)法重述——綱要》，許傳璽、石宏等譯，北京：法律出版社，2006年，第4頁。

[4]秦天寶、趙小波：《論德國土壤污染立法中的狀態(tài)責(zé)任及其對我國相關(guān)立法的借鑒意義》，邵建東、方小敏主編：《中德法學(xué)論壇》（第8輯），北京：法律出版社，2011年，第266-274頁。

[5][12]龔宇陽：《污染場地管理與修復(fù)》，北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社，2012年，第68、40-41頁。

[6][20]曾暉、吳賢靜：《法國土壤污染防治法律及其對我國的啟示》，《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào) （社會科學(xué)版）》2013年第4期。

[7]Marcd Boyer，Jean-Jacques Laffont，“Environmental Risks and Bank Liability”，European Economic Review,vol.8，1997.

[8][11]汪勁、嚴(yán)厚福、孫曉璞：《環(huán)境正義：喪鐘為誰而鳴》，北京：北京大學(xué)出版社，2006年，第330、357頁。

[9]Powell.“Amending CERCLA to Encourage the Redevelopment of Brownfields:Issues,Concerns,and Recommendations”，53 Wash U J Urb&Contemp L 113,1998,p.120.

[10]New York v.Shore Realty Corp.759F.2d 1032（2d Cir.1985）.

[13]李摯萍：《論政府環(huán)境法律責(zé)任——以政府對環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)為基點(diǎn)》，《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào) (社會科學(xué)版)》2008年第2期。

[14]王曦、胡苑：《美國的污染治理超級基金制度》，《環(huán)境保護(hù)》2007年第10期。

[15][18][21]賈峰：《美國超級基金法研究：歷史遺留污染問題的美國解決之道》，北京：中國環(huán)境出版社，2015年，第44、45、60-61頁。

[16]高利紅、余耀軍：《環(huán)境民事侵權(quán)適用懲罰性賠償原則之探究》，《法學(xué)》2003年第3期。

[17]陳聰富：《美國法上之懲罰性賠償金制度》，《臺大法學(xué)論叢》2002年第5期。

[19][美]丹尼爾·H.科爾：《污染與所有權(quán)：環(huán)境保護(hù)的所有權(quán)制度比較研究》，嚴(yán)厚福、王社坤譯，北京：北京大學(xué)出版社，2009年。

[22][瑞]托馬斯·思德納：《環(huán)境與自然資源管理的政策工具》，張蔚文、黃祖輝譯，上海：上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，2005年，第476頁。

[23]吳衛(wèi)星：《棕地再開發(fā)中的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制》，《南京大學(xué)法律評論》2012年秋季卷，第246-256頁。

[24][美]保羅·R.伯特尼，羅伯特·N.史蒂文斯：《環(huán)境保護(hù)的公共政策》（第2版），穆賢清、方志偉譯，上海：上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，2004年，第347頁。

責(zé)任編輯：王雨磊

D922.68

A

1000-7326（2015）08-0056-07

*本文系教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目 （14YJC820070）、廣東省哲學(xué)社會科學(xué)十二五規(guī)劃項(xiàng)目（GD13XFX02）、廣州市哲學(xué)社會科學(xué)發(fā)展 “十二五”規(guī)劃課題 （14Y19）的階段性成果。

古小東，廣東技術(shù)師范學(xué)院政法學(xué)院副教授 （廣東 廣州，510400）。