劉志忠 廖亞君

財政支農領域的中央與地方關系問題研究
——基于異質性地區(qū)的視角*

劉志忠 廖亞君

中央與地方財政支農關系的不清晰導致異質性支農地區(qū)推行同質化支農政策，這是我國財政支農的癥結所在。財政支農事權與支出責任的劃分是中央與地方財政支農關系的核心，中央與地方財政支農事權與支出責任劃分不明確直接造成我國財政支農投資 “缺位”和 “越位”并存的局面。分稅制改革后，中央與地方的財政關系由過去契約協(xié)商的關系向中央集權而地方對抗的博弈關系轉變，在財政支農方面具體表現(xiàn)為地方政府消極支農。在財政支農對經濟增長拉動作用有限和縣鄉(xiāng)財政困難的現(xiàn)狀下，要理順中央與地方的財政支農關系，改革思路必須由 “財權導向”向 “事權導向”轉變，中央應主動承擔財政支農的事權與支出責任，進而提高財政支農的實效性。

異質性地區(qū) 中央與地方 財政支農關系 事權導向

一、前言

近年來，中央對 “三農”的關注度日益提高，中央 “一號文件”連續(xù)11年聚焦 “三農”問題，反復強調 “三農”問題在中國社會主義現(xiàn)代化建設時期 “重中之重”的地位。財政支農投入作為政府宏觀調控中的相機抉擇政策，是政府靈活運用財政杠桿解決 “三農”問題的有效手段。財政支農在促進農業(yè)適度規(guī)模化生產、有序推進農業(yè)轉移人口市民化進程、確保農村居民收入穩(wěn)步提高、縮小城鄉(xiāng)居民收入差距、維護農村地區(qū)繁榮穩(wěn)定局面、全面建成小康社會、保障國家糧食安全等方面具有重要意義。財政支農事權與支出責任劃分是中央與地方在財政支農領域中的核心關系，也是財政支農機制發(fā)揮 “惠農富農”政策實效的基本保證?；仡櫄v史，長期以來我國財稅體制改革思路主要是圍繞財權的調整來進行，因而在財政支農領域也一直存在 “重財權調整，輕事權分配”的現(xiàn)象，忽略了明確財政支農事權劃分的重要性，從而使得中央與地方的財政支農支出責任劃分不清晰、不合理、不規(guī)范，最終導致各級政府在財政支農過程中未能有效地建立起責、權、利相匹配的財政支農激勵和約束機制。

與此同時，顯著的地理異質性特征對我國農業(yè)發(fā)展布局、農民生產安排以及農村建設模式都產生了深遠影響，具體包括：整體地勢西高東低，呈階梯狀分布，局部地形類別多樣；種植業(yè)多集中于沖積平原和河谷平原，山地與高原區(qū)域多發(fā)展畜牧業(yè)，林區(qū)面積廣大；氣候類型以季風氣候為主，大陸性特征顯著，氣候區(qū)內部特征分異明顯，以長城為界，往北農業(yè)生產多為一年一熟，往南多為兩年三熟；耕作土壤類型多樣，土質呈現(xiàn)水平與垂直復合分布特征，土壤肥力差距大，水文特征南北迥異，水資源地域差異尤其突出，北方主要以旱作為主，南方以水田為主。地理的異質性特征使得我國各區(qū)域的農業(yè)發(fā)展情況具有差異性，這就要求財政支農政策也要具有差異性才能充分發(fā)揮其政策實效性。當前，我國財政支農政策同質化現(xiàn)象普遍，這抑制了財政支農政策的積極作用。

因此，調整中央與地方的財政支農關系，必須改變傳統(tǒng)的 “財權導向”思路，要立足財政支農目標區(qū)域的異質性特征，通過明確中央與地方在財政支農領域的事權與支出責任，充分調動中央和地方積極性，最終全面提高財政支農政策實效性。[1]

二、異質性支農地區(qū)推行同質化支農政策的因果機制及政策效果

中央與地方財政支農關系的不清晰、不合理、不規(guī)范導致異質性地區(qū)推行同質化支農政策，這是我國財政支農的癥結所在。

在分稅制改革后，我國政治上集權和財政上分權的制度特征使得本屬中央政府的支農事權逐步下移給地方，但在各地區(qū)異質性特征顯著的背景下，地方政府往往缺乏足夠的財力來制定符合支農區(qū)域地理異質性特征的財政支農政策。因此，地方政府對中央的財政支農轉移支付資金具有極高的依賴性。[2]支農財力的不足致使地方財政支農政策缺乏自主性、穩(wěn)定性以及實效性，農村公共產品供需結構性矛盾突出，最終形成地方財政支農投資 “缺位”效應。以糧食補貼政策為例，補貼原則為 “誰種糧，誰收益”，但在實際操作中，除種糧大戶補貼是發(fā)放給大戶本人外，其他各項補貼資金都是作為普惠性資金發(fā)放給農田原承包土地的農戶，與是否種糧不相掛鉤，削弱了該支農政策在糧食生產方面的激勵和導向作用。同時，以區(qū)域經濟增長為核心的地方官員政治晉升考核激勵機制，進一步強化了地方財政政策的城市偏向性。[3]在財政支農領域，許多原屬地方政府的財政支農事權與支出責任常推諉于中央政府，而中央在“三農”問題上既不具備地域管理信息優(yōu)勢，又要基于區(qū)域公共服務均等化的政策考量，加之當前我國轉移支付體系尚不健全，所以出于全局考慮往往推行標準統(tǒng)一的同質化支農策略。[4]毫無疑義，財政支農政策的同質化導致財政支農過程中出現(xiàn)重復投資和分散投資，支農資金和項目契合度不足，最終形成財政支農投資 “越位”效應。例如，財政支農生產性支出多用于區(qū)域內大中型帶有公益性的水利建設，而農民可以直接受益的中小型基礎設施建設所占比重偏小，尤其是縣域小型基礎農田水利建設工作不能得到及時、有效的落實。

總之，中央與地方的財政支農關系不清晰、不合理、不規(guī)范造成我國財政支農政策的同質化現(xiàn)象普遍，各級地方政府的財政支農積極性不強，事權與支出責任的錯位已成為我國財政支農領域亟待解決的難題。[5]

三、中央與地方在財政支農領域的博弈關系

（一）中央與地方財政支農關系調整歷程回顧

改革開放以來，基于我國財政管理體制的三次變革，可將中央與地方財政支農關系的調整劃分為四個階段。[6]

第一階段：1980年以前，在 “統(tǒng)收統(tǒng)支”財政管理體制下，地方財政基本沒有機動財力，中央財政承擔了主要的財政支農項目支出。第二階段：1980年至1985年，在以 “劃分收支，分級包干”為核心內容的 “分灶吃飯”財政管理體制下，隨著地方政府財力得到一定程度的提升，中央財政對財政支農項目的投入逐步減少。但在這一階段，政府財政管理體制改革的重點在于財權的劃分，這不可避免地使各級政府財政支農事權劃分出現(xiàn)滯后，財政支農支出占財政支出的比重出現(xiàn)回落 （參見表1）。[7]第三階

段：1985年至1993年，在以 “劃分稅種，核定收支，分級包干”為核心內容的 “財政包干”財政管理體制下，政府財政管理體制的改革焦點仍在于財權劃分的進一步細化，并未將各級財政應該承擔的支農責任進行梳理，忽略了財政支農事權劃分的重要性。因此，在這一階段，不僅財政支農的事權與支出責任沒有劃分，財政支農投入比重小幅下降。第四階段：1994年至今，在以 “三分一轉一返還”為核心內容的分稅制財政管理體制下，中央與地方的財政關系進行了重大變革，自此地方政府的財權開始層層上移，而財政支農事權卻層層下移。除少數(shù)發(fā)達地區(qū)外，地方政府財政困難現(xiàn)象逐步普遍化，地方財政支農支出嚴重不足。[8]

表1 財政支農支出及占財政支出比重情況

如上所述，在中央與地方財政關系的歷次調整中，遵循的是 “財權導向”的調整思路，缺乏對中央與地方財政的事權界定，這是造成我國中央與地方財政支農關系不清晰的關鍵性原因所在。黨的十八屆三中全會明確指出要 “明確事權，建立事權和支出責任相適應的制度”，通過理順中央與地方在財政支農領域中的關系，對中央與地方在財政支農中的事權與支出責任進行明確劃分，調動兩方面積極性，促進農業(yè)發(fā)展、確保農民增收、維護農村穩(wěn)定、保障國家糧食安全。

（二）中央與地方政府財政支農博弈

在政治集權和財政分權的體制下，中央與地方政府財政支農的長期利益具有一致性，即通過財政支農來促進農業(yè)快速發(fā)展、確保農民穩(wěn)步增收、實現(xiàn)農村繁榮穩(wěn)定，在保障國家糧食安全的前提下逐步縮小城鄉(xiāng)收入差距，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。但在短期，中央與地方政府財政支農的具體利益存在差異性。由于財政支農投資對地方區(qū)域經濟增長的拉動作用不明顯，對地方財政的貢獻率偏低，因此地方政府沒有任何經濟激勵去實施農業(yè)偏向的財政政策。相反，地方政府為實現(xiàn)地區(qū)利益的最大化，反而會產生將財政資金轉移到能更快刺激經濟增長的領域中的動機，即推行消極支農的政策。在分稅制改革后，地方財政收入比重大幅降低，中央與地方已形成一個中央監(jiān)管與地方抵制的財政支農博弈關系。

1.財政支農博弈模型的研究假設及分析。

假設Ⅰ：在地方政府積極支農的情況下，其支農成本為C1，經濟收益為P1；在地方政府消極支農的情況下，其把財政資源用于其他收益更高的領域，經濟收益為P2（P2>P1）；地方政府實施積極的財政支

農政策，使得農村經濟得到發(fā)展，城鄉(xiāng)差距縮小，中央政府從中獲益，記為P3。

假設Ⅱ：為形成有效的激勵約束機制，督促地方政府實行積極的財政支農政策，中央政府加強監(jiān)管，在地方政府積極支農的情況下，中央政府給予地方獎勵R；在地方政府消極支農的情況下，中央政府給予地方政府懲罰F。

假設Ⅲ：中央政府對地方政府財政支農的監(jiān)管成本為C2。若中央政府疏于監(jiān)管，地方政府借機消極支農，從而對國民經濟的協(xié)調發(fā)展造成不利影響，中央政府的收益為-D。

假設Ⅳ：中央政府選擇加強監(jiān)管的概率為θ（0≤θ≤1），地方政府選擇消極支農的概率為β（0≤β≤1）。為使中央政府監(jiān)督對地方政府形成有效的激勵約束機制，中央政府的懲罰要大于其監(jiān)督成本和地方政府積極支農成本，即F>Ci（i=1,2），中央政府的獎勵和地方財政支農收益的之和要大于地方將財政資源轉移到其他領域的收益，即R+P1>P2?；谏鲜黾僭O，可以得到中央政府與地方政府財政支農的博弈支付矩陣，如圖1所示。

圖1 中央政府與地方政府財政支農的博弈支付矩陣

如圖2所示，縱軸表示財政支農博弈過程中中央政府的期望得益 （記為πcg），橫軸表示地方政府推行消極的財政支農策略的概率 （記為β，0≤β≤1），線段ab是中央政府財政支農期望得益線，其與橫軸交于β*。從圖2中可以推斷出，地方消極支農的概率β*是一個均衡值，因為當?shù)胤秸畧?zhí)行消極的財政支農政策大于β*時，中央期望財政支農期望得益將小于0，中央的策略一定是加強監(jiān)管。毫無疑義，地方政府清楚地知道消極支農概率大于β*是不可取的，因此其博弈策略選擇區(qū)間為0≤β≤β*。

圖2 財政支農博弈中中央政府期望得益曲線

類似地，也可以通過圖形來分析地方政府在財政支農博弈中的期望得益。如圖3所示，縱軸表示財政支農博弈過程中地方政府的期望得益 （記為πl(wèi)g），橫軸表示中央政府實施疏于監(jiān)管策略的概率（記為α，其中0≤α≤1），線段gf是地方政府財政支農博弈模型中的期望得益線，其與橫軸交于α*。同理，中央政府疏于監(jiān)管概率α*也是一個均衡值。

圖3 財政支農博弈中地方政府期望得益曲線

2.財政支農博弈均衡的求解。

事實上，中央與地方財政支農混合納什均衡解可以計算出來。

給定地方政府實施消極支農的概率β，中央政府選擇加強監(jiān)管 （θ=1）和疏于監(jiān)管 （θ=0）的期望收益分別為：

采用等值支付法，令πcg（1，β）=πcg（0，β），求解即若地方政府實施消極支農的概率小于β*，中央政府的最優(yōu)策略是疏于監(jiān)管；若地方政府實施消極支農的概率大于β*，則中央政府的最優(yōu)策略是加強監(jiān)管；地方政府實施消極支農的概率等于β*，中央政府隨機選擇加強監(jiān)管策略和疏于監(jiān)管策略。給定中央政府加強監(jiān)管的概率為θ，地方政府選擇消極支農 （β=1）和積極支農 （β=0）的期望收益分別為：

“十三五”期間，西電東送新增加滇西北送廣東5 GW電力，新增烏東德送廣東5 GW，至2020年，外區(qū)送電廣東容量預計將達到45 GW。在考慮已明確電源項目基礎上，2020年廣東無電力空間，2025年、2030年電力空間如表4所示。

采用等值支付法，令πl(wèi)g（θ，1）=πl(wèi)g（θ，0），求解若中央政府實行加強監(jiān)管的概率小于θ*，地方政府的最優(yōu)策略是消極支農；若中央政府實行加強監(jiān)管的概率大于θ*，地方政府的最優(yōu)策略是積極支農；若中央政府實行加強監(jiān)管的概率等于θ*，地方政府隨機選擇消極支農和積極支農策略。

從圖4可以看到，為形成強有力的監(jiān)督機制，中央政府增加對地方政府積極支農的獎勵，并加大對地方政府消極支農的懲罰。在這種情況下，理性的地方政府會降低消極支農的概率，從而中央期望得益線ab將向左移至ah的位置，與橫軸相交于β0。然而，在地方消極支農概率為β0的情況下，由于監(jiān)管存在成本和監(jiān)管效率等問題，作為理性的中央政府將再次調整自身的監(jiān)管策略，即嚴格監(jiān)管的概率θ*變小，疏于監(jiān)管概率α*變大為α0，如圖5所示。在中央政府疏于監(jiān)管概率變大的情況下，地方政府也將再一次調整其策略，即理性的地方政府的消極支農概率將變大。

圖4 中央政府增加獎勵懲罰力度情況下的期望得益

綜上所述，中央政府的監(jiān)督策略選擇總依賴于地方政府執(zhí)行消極財政支農政策的概率，因此加強監(jiān)管在短期是有效的，但隨著地方政府博弈策略變化，中央政府也將調整政策，最終地方政府仍然會執(zhí)行消極的財政支農政策。要想消除中央與地方之間的非合作利益博弈，就必須進行體制創(chuàng)新。[9]

圖5 地方政府調整博弈策略后中央政府的策略變化

總之，在現(xiàn)行中央與地方財政支農關系下，由于財政支農對經濟增長拉動作用有限和縣鄉(xiāng)財政困

難日益普遍，地方政府的理性決策總是消極支農，因此必須從根本上調整中央與地方的財政支農關系，明確財政支農的事權與支出責任，通過調動中央與地方積極性，有效提高財政支農實效性。

四、中央與地方財政支農關系調整的三種路徑

調整中央與地方財政支農關系的關鍵在于如何劃分中央與地方在財政支農領域中的事權與支出責任，而當前劃分中央與地方財政支農事權與支出責任的標準過于原則化，可操作性弱、實效性不強。因此，我國亟需探尋一條可行性高、實用性好、符合我國國情和農情的中央與地方財政支農關系調整路徑。

財政管理體制具體包括事權、財權與中央對地方的轉移支付三大要素，在理論上調整中央與地方的財政支農關系有三條路徑可供選擇。[10]

第一種調整路徑：在中央與地方政府現(xiàn)有財政支農事權和中央對地方財政轉移支付制度既定的格局下，對中央與地方政府的財權分配結構進行調整，以財權匹配支農事權的原則來劃分異質性地區(qū)財政支農領域中的事權與支出責任。

第二種調整路徑：在中央與地方政府現(xiàn)有財權和中央對地方轉移支付制度既定的格局下，進一步明確和細化中央與地方的財政支農事權劃分規(guī)則，對中央與地方的財政支農事權進行調整，以財政支農事權匹配財權的原則來劃分異質性地區(qū)財政支農領域中的事權與支出責任。

第三種調整路徑：在中央與地方現(xiàn)有財政支農事權和財權既定的格局下，改革和完善中央對地方轉移支付制度，持續(xù)促進財政支農區(qū)域間基本公共服務的均等化，以財力與財政支農事權相匹配的原則來劃分異質性地區(qū)財政支農領域中的事權與支出責任。

長期以來，中央與地方財政支農關系的調整，本質上是第一種調整路徑，即遵循 “財權導向”的調整路徑。第一種調整路徑屬于財政管理制度上主動性、直接性的調整，主要目的在于控制財政支農財力的縱向失衡，但存在缺陷。首先，對財權的重新調整和分配會涉及各級政府和部門的財政利益分配，財政體制改革阻力明顯，且 “削弱中央宏觀管理，強化地方分權”的弊端也十分明顯。因此，黨的十八屆三中全會報告中就明確指出要 “保持現(xiàn)有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定，結合稅制改革，考慮稅種屬性，進一步理順中央和地方收入劃分”。其次，第一種調整路徑要求的財權與事權相匹配，有著嚴格的限制條件，即要求轄區(qū)內經濟發(fā)展水平的同質化，而我國區(qū)域經濟發(fā)展條件和能力不均衡化嚴重，欠發(fā)達地區(qū) （尤其是糧食主產區(qū)）即使返還其財權，由于稅收來源少，財政支農的財力無法實現(xiàn)與事權匹配，形成財政支農財力的橫向失衡。因此，財政支農管理體制改革一旦過分強調財政支農財權與事權的匹配，欠發(fā)達地區(qū)地方政府只有兩種選擇：第一，為增強自身財政實力，大力推行 “土地財政”或在轄區(qū)內進行掠奪式開發(fā)，最終對經濟環(huán)境和生態(tài)環(huán)境造成不可逆轉的破壞；第二，被動縮減自身應承擔的財政支農事權與支出責任，使得區(qū)域農業(yè)的發(fā)展得不到有力的政策支持，農村公共產品供求矛盾進一步激化。

事實上，第二種調整路徑和第三種調整路徑也有其局限性。第二種調整路徑的思路是可取的，因為其考慮了財政支農事權的劃分，使得中央與地方的財政支農關系的劃分方向更加科學合理，這與中央的財稅體制改革思路具有一致性。但第二種調整路徑沒有充分考慮財政支農目標區(qū)域的地理異質性特征，其財政支農的事權劃分標準難以確定，可行性較差。第三種調整路徑本質上屬于財政體制的被動性、間接性調整，主要目的是通過改革和完善中央對地方轉移支付制度，控制財政支農財力的橫向失衡，但其弊端明顯。首先，中央對地方轉移支付體系不完善，交易成本高；其次，農業(yè)具有弱質性特征，地方政府總有動機挪用轉移支付的財政支農資金；最后，在財政支農事權沒有界定清晰的情況下，將再次忽略我國財政支農區(qū)域存在顯著的地理異質性特征，這將再一次形成使我國財政支農政策出現(xiàn)異質性地區(qū)推行同質化支農政策的局面，最終不利于財政支農資源的優(yōu)化配置。

五、研究結論

農業(yè)作為弱質性產業(yè)，對自然地理環(huán)境依賴性極強，而我國又具有顯著的地理異質性特征，結合以往中央與地方財政支農關系的調整經驗，我國中央與地方財政支農關系調整思路必須由 “財權導向”向“事權導向”轉變，對中央與地方財政支農關系的調整路徑進行轉換。在 “事權導向”理念下，中央與地方財政支農事權的劃分也有三種選擇，具體包括財政支農事權與支出責任劃歸中央、財政事權與支出責任劃歸地方以及中央與地方以一定比例劃分財政支農事權與支出責任。

在分稅制改革后，地方財政困難和區(qū)域財力不平衡狀況加劇，地方政府實際支農能力已普遍弱化，因此財政事權與支出責任劃歸地方的辦法不可取。中央與地方以一定比例劃分財政支農事權與支出責任的做法看似合理，但其可行性較低。首先，異質性地區(qū)財政支農事權具有差異性，劃分標準難以確定，即使能劃分清晰，其事權劃分成本也十分高昂；其次，中央與地方的財政支農博弈均衡結果表明，由于農業(yè)的弱質性特征，追求地區(qū)經濟利益最大化的地方政府總有消極支農的動機，完全將財政支農事權轉移給地方的做法并不可取。因此，在充分考慮財力的情況下，結合財政支農在保障國家糧食安全和縮小城鄉(xiāng)收入差距方面的作用，本文認為財政支農事權與支出責任應由中央承擔。但由于地方政府的農業(yè)部門在財政支農方面具有地域信息管理優(yōu)勢，因此未來可以考慮將農業(yè)部門納入中央直接管理，以期提高財政支農的實效性。

[1]趙鳴驥：《科學劃分事權，明確財政支農支出責任》，《中國財政》2008年第21期。

[2]厲以寧、石軍、許善達等：《中國經濟改革警示錄》，北京：人民出版社，2013年，第209、210頁。

[3]周黎安：《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》，《經濟研究》2007年第7期。

[4]樓繼偉：《中國政府間財政關系再思考》，北京：中國財政經濟出版社，2013年，第147-149頁。

[5]李克強：《關于深化經濟體制改革的若干問題》，《求是》2014年第9期。

[6]賈康：《中國財稅改革30年:簡要回顧與評述》，《財政研究》2008年第10期。

[7]歐陽旭初、袁伯濤等：《中央與地方在財政支農中的財權與事權關系》，《中南財經大學學報》1993年第3期。

[8]姜長云：《縣鄉(xiāng)財政困難及其對財政支農能力的影響》，《管理世界》2004年第7期。

[9]李新安：《我國中央、地方政府區(qū)域調控的利益博弈分析》，《財貿研究》2004年第4期。

[10]李齊云、馬萬里：《中國式財政分權體制下政府間財力與事權匹配研究》，《理論學刊》2012年第11期。

責任編輯：張 超

F812.8

A

1000-7326（2015）08-0077-07

*本文系2014年度湖南財政學會、湖南農村財政研究會、湖南公共政策與經濟發(fā)展研究基地重點委托課題 “財政支農領域中中央與地方的關系問題研究”的階段性成果。

劉志忠，湖南大學經濟與貿易學院經濟系主任、副教授；廖亞君，湖南大學經濟與貿易學院碩士研究生 （湖南 長沙，410006）。