儲(chǔ)建國(guó)，朱成燕

（武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430072）

從武漢城市圈的建立至今已經(jīng)十年有余，當(dāng)我們今天去反觀它這些年的發(fā)展時(shí)，一方面要看到武漢城市圈的一體化確實(shí)取得了一些進(jìn)展，并且這種區(qū)域經(jīng)濟(jì)也確實(shí)為湖北省經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)；然而，由于區(qū)域中產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象突出，地方政府為了保護(hù)本地的既得利益存在惡性競(jìng)爭(zhēng)的狀況，市場(chǎng)分割、區(qū)域發(fā)展不平衡等問(wèn)題一直無(wú)法有效破解，困擾著該區(qū)域的深度一體化進(jìn)程。因此，要克服武漢城市圈的區(qū)域發(fā)展瓶頸，實(shí)現(xiàn)政府間有效合作成為當(dāng)務(wù)之急。傳統(tǒng)的以省級(jí)政府動(dòng)員為主的行政推動(dòng)在一定程度上促進(jìn)了政府間的合作，但依然存在其局限性。當(dāng)前學(xué)術(shù)界主要從完善政府間合作的制度安排、構(gòu)建政府間合作的平臺(tái)、訂立行政契約等角度來(lái)討論如何促進(jìn)區(qū)域內(nèi)部政府間合作。而較少關(guān)于區(qū)域政府間合作機(jī)制的研究。然而正式的制度如市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議，職能部門(mén)聯(lián)席會(huì)議，往往定期召開(kāi)，會(huì)議間隔時(shí)間很長(zhǎng)（如武漢城市圈領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議與市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議一般一年召開(kāi)一次），通過(guò)會(huì)議所簽訂的行政協(xié)議，往往只提供政府間合作的框架，并且法律沒(méi)有明文規(guī)定行政協(xié)議的效力問(wèn)題，這種行政協(xié)議的落實(shí)也沒(méi)有制度性的約束和保障。因此，我們假設(shè)，如果能夠在有限范圍內(nèi)通過(guò)實(shí)證的方法尋求可以解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的方案，構(gòu)建起政府間合作的有效機(jī)制，再通過(guò)局部性機(jī)制創(chuàng)新的積累實(shí)現(xiàn)全局性制度優(yōu)化，或許是破解武漢城市圈區(qū)域發(fā)展困境，實(shí)現(xiàn)政府間長(zhǎng)效合作和區(qū)域善治的一條有效途徑。

一、武漢城市圈的發(fā)展困境

在武漢市周邊方圓100公里內(nèi)，集中了鄂州、黃石、黃岡、孝感、咸寧、仙桃、潛江、天門(mén)等8個(gè)中小城市，它們是湖北省經(jīng)濟(jì)實(shí)力最集中的核心區(qū)。武漢城市圈這9個(gè)城市以全省約三分之一的土地承載了湖北省一半以上的人口，2013年貢獻(xiàn)了全省66.26%的GDP、49.43%的地方財(cái)政收入。但武漢與周邊城市在比較優(yōu)勢(shì)基礎(chǔ)上的分工合作沒(méi)有形成，產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象突出，如冶金、紡織服裝、食品加工等制造業(yè)，各市都有，競(jìng)爭(zhēng)性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了互補(bǔ)性。因此，地方政府不得不通過(guò)行政手段截取市場(chǎng)鏈條中對(duì)自身有益的環(huán)節(jié)，保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)性弱的產(chǎn)業(yè)，守住本地的既得利益。因此，由于各地利益分割而造成的市場(chǎng)分割，削弱了地方政府間的共同利益基礎(chǔ)，也降低了彼此之間的信任度，使相互之間主動(dòng)合作難以達(dá)成，這也是制約武漢城市圈整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要障礙。在這樣的大背景下，縱使湖北省有著得天獨(dú)厚的基礎(chǔ)條件，但是其經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐和沿海一些地方相比卻顯得有些緩慢。2013年，湖北省的GDP在全國(guó)排名第九位。因此，如何打破區(qū)域內(nèi)部的分割局面，充分發(fā)揮武漢市的中心輻射作用，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)各地市協(xié)同發(fā)展，對(duì)于振興湖北省的經(jīng)濟(jì)十分重要。

“中國(guó)社會(huì)是個(gè)政府主導(dǎo)型社會(huì)，政府掌控著汲取、動(dòng)員和調(diào)配一切社會(huì)資源的權(quán)力。因此，政府的管理體制與治理模式，在很大程度上決定著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的走向?！盵1](p35)武漢城市圈的建立和發(fā)展，背后也都有地方政府的推動(dòng)，尤其是省級(jí)政府通過(guò)行政命令、制定規(guī)范性的政策措施等方式向圈內(nèi)各地市政府傳達(dá)一體化的決策要求，約束地方政府的市場(chǎng)保護(hù)行為，推動(dòng)政府部門(mén)的合作。但省級(jí)政府這種自上而下的行政推動(dòng)有其局限性，要完全破解區(qū)域發(fā)展的困境，還需要地方政府和部門(mén)的主動(dòng)合作。

二、省級(jí)政府的推動(dòng)與政府間合作的達(dá)成

湖北省政府早在20世紀(jì)末期就開(kāi)始推動(dòng)武漢與周邊城市之間的經(jīng)濟(jì)協(xié)作，由于各地市政府并不熱心，有些地方甚至怕武漢攫取各地發(fā)展的機(jī)會(huì)和資源而有抵觸情緒。但這并不表明地方政府沒(méi)有橫向合作的內(nèi)在需求，而是出于既有的體制性障礙、橫向合作的政治經(jīng)濟(jì)成本、收益預(yù)期等多方面的考量而做出的理性選擇。當(dāng)湖北省政府通過(guò)自上而下的行政推動(dòng)啟動(dòng)武漢城市圈一體化的進(jìn)程后，省級(jí)政府承擔(dān)了許多地市政府合作、協(xié)調(diào)的政治經(jīng)濟(jì)成本，并且在既有的體制下通過(guò)行政推動(dòng)、政策引導(dǎo)、資金注入等多種方式來(lái)完善武漢城市圈各級(jí)政府合作的宏觀環(huán)境。這樣，在省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人的努力下，省直部門(mén)、地方政府按照省委、省政府的部署，參與到區(qū)域一體化的進(jìn)程中，地方政府橫向合作的需求得以釋放。

1.搭建政府間合作的制度平臺(tái)。

在省級(jí)政府的動(dòng)員下,地方政府之間的合作也日益頻繁。武漢城市圈啟動(dòng)后，作為區(qū)域市場(chǎng)直接管理者的湖北省工商局扮演了協(xié)調(diào)者的角色，在省工商局的號(hào)召下，各城市工商部門(mén)迅速行動(dòng)，在消除區(qū)域市場(chǎng)壁壘上進(jìn)行了一系列聯(lián)合行動(dòng)，制定了推進(jìn)城市圈市場(chǎng)一體化的市場(chǎng)管理制度，形成了以“合作協(xié)議”為基礎(chǔ)的部門(mén)合作制度體系。2005年，省工商局利用對(duì)圈內(nèi)9地市對(duì)口部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)關(guān)系，將其聚集到一起，建立起各部門(mén)聯(lián)席會(huì)議制度，并在會(huì)上簽署了《武漢城市圈工商行政管理合作協(xié)議》，制定了武漢城市圈市場(chǎng)準(zhǔn)入一體化、依法維權(quán)一體化、企業(yè)信用一體化、監(jiān)管執(zhí)法一體化、信息共享、二部交流等各項(xiàng)工作方案，并建立了工商管理合作組織框架。這些對(duì)于進(jìn)一步破除區(qū)域性市場(chǎng)壁壘，推進(jìn)城市圈市場(chǎng)一體化具有明顯的促進(jìn)作用。此后，各省職能部門(mén)的聯(lián)席會(huì)議制度先后確立，武漢與周邊城市的合作項(xiàng)目也不斷增多，孝感、咸寧、仙桃等地陸續(xù)與武漢展開(kāi)合作，以打開(kāi)農(nóng)產(chǎn)品的銷售市場(chǎng)。

2.制定規(guī)范政府間合作的政策措施。

除了省級(jí)政府自上而下的行政命令外，省級(jí)政府還制定了一系列規(guī)范性的措施，以約束地方政府間的惡性競(jìng)爭(zhēng)。例如2008年，湖北省工商局頒布《武漢城市圈市場(chǎng)主體準(zhǔn)入一體化試行辦法》，并將這一區(qū)域整合方案下發(fā)到圈內(nèi)各地市的工商部門(mén)，具有法定的行政效力，因而對(duì)地方政府也具有約束力。根據(jù)這一試行辦法規(guī)定：“圈內(nèi)跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的申請(qǐng)人到圈內(nèi)異地開(kāi)辦企業(yè)，本地工商部門(mén)應(yīng)當(dāng)積極提供發(fā)放表格、登記咨詢、協(xié)助審查服務(wù)。申請(qǐng)人在圈內(nèi)異地辦理登記遇到困難的，本地工商局應(yīng)當(dāng)積極協(xié)調(diào)異地工商局和相關(guān)部門(mén)解決困難?！痹谶@種行政壓力下，地方政府不得不主動(dòng)與其他政府部門(mén)合作，為企業(yè)的跨區(qū)域活動(dòng)提供便利。省直部門(mén)通過(guò)這種方式努力消除地區(qū)間的隔閡，推動(dòng)區(qū)域內(nèi)的府際合作。

3.成立政府間協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

武漢城市圈政府間的合作涉及9個(gè)城市以及多個(gè)政策領(lǐng)域，單靠省級(jí)政府部門(mén)的行政推動(dòng)難以實(shí)現(xiàn)。為了協(xié)調(diào)府際之間的關(guān)系，湖北省政府還成立了武漢城市圈建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室。“領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)具體組織編制城市圈建設(shè)發(fā)展規(guī)劃，制定區(qū)域合作中的有關(guān)政策，加強(qiáng)橫向聯(lián)合和組織對(duì)外招商，積極爭(zhēng)取國(guó)家支持，指導(dǎo)城市圈內(nèi)行業(yè)協(xié)會(huì)建設(shè)，完成領(lǐng)導(dǎo)小組交辦的其他事項(xiàng)。”此外，湖北省委辦公廳、人民政府辦公廳成立“推進(jìn)武漢城市圈全國(guó)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組”，省人民政府辦公廳成立“武漢城市圈城際鐵路建設(shè)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組”，省工商局還成立了“省工商局推進(jìn)城市圈建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組”……根據(jù)我國(guó)政府上下級(jí)之間的對(duì)口模式，各地市政府、部門(mén)也建立起相應(yīng)的城市圈領(lǐng)導(dǎo)小組與辦公室，承接上級(jí)交辦的各項(xiàng)任務(wù)，協(xié)調(diào)本地各部門(mén)之間的關(guān)系，處理與其他地市政府部門(mén)之間的合作事宜。這有助于突破舊體制中的條塊分割管理模式，釋放地方政府橫向合作的內(nèi)在需求。

4.實(shí)質(zhì)性的財(cái)政支持。

湖北省政府通過(guò)自上而下的行政推動(dòng)和協(xié)調(diào)、構(gòu)建政府間合作的制度平臺(tái)，制定規(guī)范政府間合作的政策措施，成立政府間協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，將圈內(nèi)9地市的政府職能部門(mén)聚在一起，在促成其相互間合作方面還給予了實(shí)質(zhì)性的資金投入與支持?！霸谖錆h城市圈公共服務(wù)一體化方面，省政府通過(guò)基本建設(shè)支出、增發(fā)國(guó)債補(bǔ)助資金、交通建設(shè)資金等加大對(duì)武漢城市圈的基礎(chǔ)設(shè)施投入，包括武漢城市圈內(nèi)的高速公路、鐵路、航空、信息四大通道建設(shè)和工業(yè)園區(qū)、工業(yè)集中地區(qū)的水、電、氣的投入，改善武漢城市圈內(nèi)企業(yè)發(fā)展的硬環(huán)境。同時(shí)，充分利用國(guó)內(nèi)政策性貸款、國(guó)外政府貸款和國(guó)際金融組織貸款，支持武漢城市圈基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；……通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金對(duì)武漢城市圈內(nèi)吸引優(yōu)秀人才給予支持，對(duì)武漢城市圈內(nèi)的衛(wèi)生、教育、文化、養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)公共服務(wù)給予重點(diǎn)保障?！盵2](p104-105)由此可見(jiàn)，湖北省政府的財(cái)政支持為區(qū)域內(nèi)的府際合作創(chuàng)造了良好的條件。

武漢城市圈的建立至今已有十余年，經(jīng)歷了從“諸侯割據(jù)”向區(qū)域初步一體化的演進(jìn)過(guò)程。在這一段發(fā)展歷程中，湖北省委、省政府及各職能部門(mén)在推進(jìn)圈內(nèi)各地政府間合作方面發(fā)揮了主導(dǎo)性的作用，并在一定程度上釋放了地方政府的合作需求。

三、區(qū)域政府間合作：現(xiàn)存問(wèn)題及制度困境

雖然我國(guó)具有自上而下的強(qiáng)有力的行政系統(tǒng)推動(dòng)區(qū)域政府間的橫向合作，并建立起相關(guān)的制度性平臺(tái)。然而，這些政府間的正式合作制度也存在一定的局限性。同時(shí)，“上有政策，下有對(duì)策”的局面使得省級(jí)行政指令遭遇到具有自主利益的地方政府也頻頻受挫。因此，這種單向的政策措施，并不足以克服地區(qū)間的行政壁壘。

1.政府間正式合作制度的不足。

武漢城市圈政府間的合作主要是省級(jí)權(quán)威主體通過(guò)其行政權(quán)威推動(dòng)的結(jié)果，并搭建起區(qū)域內(nèi)政府間合作的平臺(tái)，形成了保證政府間合作的規(guī)范性制度和制度性功能組織，如“武漢城市圈領(lǐng)導(dǎo)小組（擴(kuò)大）會(huì)議”、“武漢城市圈工商系統(tǒng)聯(lián)席會(huì)議”、“‘1+8’政協(xié)主席聯(lián)席會(huì)”、“9城市發(fā)改委主任聯(lián)席會(huì)議”、“城市圈交通聯(lián)席會(huì)議”等這些不同形式的會(huì)議；以及武漢城市圈建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組、省工商局推進(jìn)城市圈建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組、武漢城市圈城際鐵路建設(shè)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，它們是政府間合作協(xié)議達(dá)成以及政府制定、推動(dòng)各種政策實(shí)施的重要制度性平臺(tái)。如2004年，省交通廳與武漢市交委策劃舉辦了武漢城市圈“1+8”交通聯(lián)席會(huì)議，區(qū)域內(nèi)9城市交通局聯(lián)合簽署了《武漢城市圈交通合作框架協(xié)議》，修訂完善了《武漢城市圈交通發(fā)展規(guī)劃》；在武漢城市圈“1+8”建委主任聯(lián)席會(huì)議上，9城市又簽訂了《武漢城市圈各城市建委合作協(xié)定》；2005年1月13日，在武漢城市圈工商系統(tǒng)第一次聯(lián)席會(huì)議上簽署了《武漢城市圈工商行政管理合作協(xié)議》。[2](p139-140)這些會(huì)議制度以及制度性平臺(tái)確實(shí)對(duì)區(qū)域內(nèi)各地市政府及其職能部門(mén)的交流與合作有促進(jìn)作用，但仍有其局限性。

首先，這些會(huì)議是在省委省政府及職能部門(mén)的組織下召開(kāi)的。從合作結(jié)構(gòu)上看，形成了縱向權(quán)力主導(dǎo)下的橫向協(xié)作格局。但這種政府部門(mén)合作的直接推動(dòng)力并非來(lái)自跨區(qū)域的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，尚不足以沖破多種形式的行政壁壘，只能說(shuō)這種自上而下的行政推動(dòng)為各地市政府間合作提供了最初動(dòng)力。

其次，這些會(huì)議一般每年召開(kāi)一次，會(huì)議的成果一般以政府間合作的框架協(xié)議這一形式呈現(xiàn)。但在實(shí)踐中，由于行政協(xié)議的法律效力模糊不清，對(duì)締約機(jī)關(guān)具有怎么樣的效力以及應(yīng)該如何實(shí)現(xiàn)合作完全沒(méi)有涉及。因此協(xié)議的締約機(jī)關(guān)取消、不履行甚至公然違約的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮?！耙恍┏蓡T機(jī)關(guān)甚至只把行政協(xié)議的締結(jié)當(dāng)作形象工程或政績(jī)考核的指標(biāo)，從來(lái)沒(méi)有想過(guò)真正去履行行政協(xié)議。在它們眼里，締結(jié)行政協(xié)議這個(gè)行為本身就是最終目的，至于行政協(xié)議是否能夠?qū)崿F(xiàn)并不是它們關(guān)心的對(duì)象?！盵3](p186)

最后，跨行政區(qū)的制度性功能組織，是在不改變?cè)行姓^(qū)劃和行政管理體制的前提下，針對(duì)特定區(qū)域和特定事務(wù)所設(shè)置的跨區(qū)域的組織機(jī)構(gòu)。在實(shí)踐中，這類組織機(jī)構(gòu)具有相應(yīng)的人員編制和職權(quán)范圍，但并不是獨(dú)立的政府層級(jí)，也不具有獨(dú)立的行政主體資格，它們只是上級(jí)人民政府的辦事機(jī)構(gòu)。如武漢城市圈建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，掛靠在湖北省發(fā)改委發(fā)展規(guī)劃處?！霸摍C(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)一年一度的省推進(jìn)武漢城市圈建設(shè)會(huì)議，但對(duì)會(huì)議所形成的決議及決議執(zhí)行情況并沒(méi)有確立檢查、督導(dǎo)制度，致使許多政府間協(xié)議變成‘?dāng)[設(shè)’。正是由于機(jī)構(gòu)職能定位不準(zhǔn)確，使得武漢城市圈政府協(xié)調(diào)仍處于初級(jí)水平。同時(shí)由于該機(jī)構(gòu)職能不全且沒(méi)有相關(guān)的權(quán)限，使得其在促進(jìn)武漢城市圈政府的協(xié)調(diào)方面作用發(fā)揮有限?！盵4](p60)

2.地方政府的自主性。

省級(jí)政府自上而下的行政推動(dòng)，并不足以有效地克服由于長(zhǎng)期行政分割而形成的政府間合作的“老、大、難”問(wèn)題。改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨著財(cái)政體制的“聯(lián)邦化”趨向[5](p50)以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)的下放，地方政府獲得了相對(duì)獨(dú)立的財(cái)政權(quán)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，開(kāi)始形成獨(dú)立的利益訴求和效用目標(biāo)。這種獨(dú)立的利益結(jié)構(gòu)與行政壓力、考核晉升激勵(lì)機(jī)制相結(jié)合，使地方政府具有相對(duì)獨(dú)立的自主性空間?！暗胤秸梢栽谙喈?dāng)程度上根據(jù)自己的偏好，自主地確立行政目標(biāo)，并運(yùn)用自己掌握的權(quán)力和財(cái)力，去實(shí)現(xiàn)自己的行政意圖。”[6](p112)因此，從省級(jí)政府到地市政府的行政指令，雖然具有制度合法性，但對(duì)于具有獨(dú)立利益結(jié)構(gòu)的地方政府卻不一定具有可行性，只有各地形成合作的共識(shí)，實(shí)現(xiàn)利益的共贏才是政府間合作的最終動(dòng)力。

3.區(qū)域內(nèi)部發(fā)展不平衡。

省級(jí)政府并沒(méi)有有效解決區(qū)域內(nèi)部發(fā)展不平衡的問(wèn)題，反而加劇了這種差距。區(qū)域內(nèi)部不同級(jí)別的行政單位間，如武漢市與其他縣級(jí)市、城鄉(xiāng)之間還存在較大的差距。首先是各地行政等級(jí)的差距。區(qū)域內(nèi)的9個(gè)城市行政等級(jí)不同，只有中心城市武漢是副省級(jí)城市，其他的黃石、鄂州等城市中有5個(gè)地級(jí)市和3個(gè)副地級(jí)市，因此，區(qū)域內(nèi)存在等級(jí)結(jié)構(gòu)不合理的狀況。此外，區(qū)域內(nèi)各地市經(jīng)濟(jì)實(shí)力也存在較大差距，表現(xiàn)為“武漢獨(dú)大、一強(qiáng)眾弱”。省政府為了把湖北省打造成中部地區(qū)的“第四極”，把省內(nèi)的優(yōu)勢(shì)資源集中在武漢，并且給予多項(xiàng)政策支持。其他各地市為了謀求發(fā)展，必須在一定程度上與中心城市武漢進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)更需要同圈內(nèi)其他地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展要素方面展開(kāi)爭(zhēng)奪；這就造成了武漢城市圈府際之間相互擠壓的效應(yīng)，阻礙了區(qū)域內(nèi)良好府際合作關(guān)系的形成。區(qū)域內(nèi)的城市為了抵制本轄區(qū)內(nèi)資源流失，甚至在城市當(dāng)中建立了壁壘；在交通問(wèn)題上，區(qū)域內(nèi)各地市之間層層設(shè)卡，各種收費(fèi)站多如牛毛，阻礙了區(qū)域一體化的進(jìn)程。因此，如果地方政府間缺乏主動(dòng)合作的動(dòng)力，區(qū)域發(fā)展的困境還是無(wú)法在短期內(nèi)破解。

四、創(chuàng)新政府間合作機(jī)制的探索

1.政府間合作機(jī)制的構(gòu)建與合作制度的發(fā)展：可行的實(shí)踐樣本。

在省級(jí)政府的縱向推動(dòng)下，武漢城市圈內(nèi)各地市政府橫向合作的需求不斷被釋放。2007年，為達(dá)成武漢與鄂州兩港合作，鄂州市政府領(lǐng)導(dǎo)人，交通局長(zhǎng)、港航局長(zhǎng)和武漢市交委領(lǐng)導(dǎo)、港航局長(zhǎng)及相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人通過(guò)“兩港合作座談會(huì)”這樣一種政府間對(duì)話機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了兩地港口之間的合作，達(dá)到兩港“優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互惠雙贏”的目標(biāo)，最終實(shí)現(xiàn)了武漢鄂州港口一體化，因此，“機(jī)制創(chuàng)新”與“府際關(guān)系改善”二者之間的確具有可以通過(guò)經(jīng)驗(yàn)驗(yàn)證的強(qiáng)關(guān)系。這種合作機(jī)制的構(gòu)建是在有限的范圍內(nèi)通過(guò)實(shí)證的方法尋找到解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的方案，從而推動(dòng)政府間合作的實(shí)現(xiàn)。其成功經(jīng)驗(yàn)為通過(guò)政府間對(duì)話機(jī)制解決合作問(wèn)題提供了有益借鑒。

2014年，為實(shí)現(xiàn)汽車產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，武漢市向周邊城市仙桃拓展“飛地”，即由仙桃市負(fù)責(zé)“飛地”的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，武漢市派駐工作專班，雙方共建武漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)龍華山工業(yè)園區(qū)，作為武漢市汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展配套基地和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移基地。仙桃市也能充分利用武漢開(kāi)發(fā)區(qū)提供的品牌和稅收優(yōu)惠政策，兩市共享收益。同時(shí)，兩市還通過(guò)互派干部交流，掛職鍛煉的方式，建立起合作共建工作機(jī)制。這一合作機(jī)制既發(fā)揮了武漢市的輻射帶動(dòng)作用，為武漢市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移拓展了空間，又與仙桃實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

武漢與仙桃政府合作共建的工作機(jī)制在之后武漢與黃岡的合作中也得到反復(fù)運(yùn)用。2014年底，為推進(jìn)區(qū)域一體化發(fā)展，更好地發(fā)揮武漢的輻射帶動(dòng)作用和黃岡市的地理區(qū)位優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)黃岡革命老區(qū)與武漢同城化發(fā)展，黃岡市和武漢市采取了經(jīng)濟(jì)托管方式（由武漢市進(jìn)行經(jīng)濟(jì)技術(shù)方面的管理）進(jìn)行合作，并成立了合作共建工作專班，由武漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)主任負(fù)責(zé)，研發(fā)中心、發(fā)改、財(cái)政、招商、規(guī)土、經(jīng)信等部門(mén)共同組建。同時(shí)，黃岡市也對(duì)應(yīng)相關(guān)部門(mén)組成工作專班，由黃岡市副市長(zhǎng)負(fù)責(zé)，市招商局牽頭開(kāi)展對(duì)接工作。工作專班每周召開(kāi)一次以上工作碰頭會(huì)，研究開(kāi)展合作的相關(guān)問(wèn)題，并建立起合作共建工作機(jī)制。武漢市和黃岡市通過(guò)這種合作機(jī)制建立起武漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)黃崗工業(yè)園。

2.政府間合作機(jī)制的構(gòu)建——一個(gè)分析框架。

由上述機(jī)制創(chuàng)新的案例可以看出，政府間合作機(jī)制構(gòu)建的動(dòng)力并不是某種理想的目標(biāo)，而是現(xiàn)實(shí)中所要解決的具體問(wèn)題。首先，需要設(shè)定一個(gè)合作目標(biāo)。在我國(guó)的治理結(jié)構(gòu)下，實(shí)現(xiàn)操作性目標(biāo)還需要一定的政治角色形成的政治結(jié)構(gòu)來(lái)完成，這種結(jié)構(gòu)擁有的實(shí)際的權(quán)力，并且可以做出關(guān)鍵性決策，來(lái)改變政治行為方式，達(dá)成政治角色所認(rèn)可的目標(biāo)。其次，通過(guò)機(jī)制創(chuàng)新所帶來(lái)的政府間合作效果是可以通過(guò)經(jīng)驗(yàn)加以驗(yàn)證的，也就是說(shuō)在機(jī)制創(chuàng)新和府際關(guān)系改善之間存在緊密的相關(guān)性。最后，如果政府間合作機(jī)制創(chuàng)新能夠帶來(lái)政府間關(guān)系的改善，并且這種改變是規(guī)則性的，具有局部的普遍性，那么這種機(jī)制在區(qū)域內(nèi)是可以擴(kuò)散的。即地方出現(xiàn)類似的行為格局和環(huán)境時(shí)，這種機(jī)制創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)可以被借鑒。因此，筆者認(rèn)為，可以從針對(duì)性的問(wèn)題、操作性的目標(biāo)、實(shí)權(quán)性的結(jié)構(gòu)、規(guī)則性的行為、可驗(yàn)證的結(jié)果、可推廣的經(jīng)驗(yàn)這六個(gè)方面來(lái)構(gòu)建政府間合作的機(jī)制，以彌補(bǔ)正式制度的缺失和缺陷，推動(dòng)正式制度的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)圈內(nèi)政府間長(zhǎng)期有效的合作與區(qū)域善治。這些小型的制度設(shè)計(jì)和創(chuàng)新累積起來(lái)，可能會(huì)產(chǎn)生令人驚奇的效果。

五、結(jié)論

圖1-1： 政府間合作機(jī)制的分析框架

在區(qū)域一體化深入發(fā)展的大背景下，要突破武漢城市圈的發(fā)展困境，首要目標(biāo)是要打破區(qū)域內(nèi)的行政分割，實(shí)現(xiàn)政府間有效合作，這不僅可以減少施政成本，創(chuàng)造共同利益；另一方面，政府間合作在環(huán)境治理、公共物品供給等領(lǐng)域上發(fā)揮著不可或缺的作用。在省級(jí)政府的推動(dòng)下，區(qū)域政府間合作的正式制度在逐漸完善，但尚不足以沖破多種形式的行政壁壘。在尊重武漢城市圈區(qū)域合作與發(fā)展的歷史與現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，各地方政府通過(guò)機(jī)制構(gòu)建、機(jī)制創(chuàng)新而展開(kāi)協(xié)力合作，以解決針對(duì)性的區(qū)域發(fā)展問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)特定的效用目標(biāo)。其優(yōu)點(diǎn)是無(wú)須對(duì)既有的體制進(jìn)行變更，可以使針對(duì)性的問(wèn)題在短時(shí)間內(nèi)得到更有效的解決，從而彌補(bǔ)了正式合作制度的不足。但這些合作機(jī)制也往往很容易被架空，因?yàn)檎g的合作大多是靠地方領(lǐng)導(dǎo)人來(lái)推動(dòng)的。因此，要保證區(qū)域政府間的長(zhǎng)效合作，還需要這些機(jī)制在實(shí)踐中反復(fù)被驗(yàn)證和評(píng)估，以確保它們與政府間關(guān)系的改善具有很強(qiáng)的相關(guān)性。

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