寧 靚茅 杰

（1．中國海洋大學(xué)管理學(xué)院，山東青島266100；2．閔行報(bào)社，上海201199）

準(zhǔn)市場機(jī)制下政府購買公共服務(wù)的實(shí)證研究
——以上海市閔行區(qū)的實(shí)踐與探索為例＊

寧 靚1茅 杰2

（1．中國海洋大學(xué)管理學(xué)院，山東青島266100；2．閔行報(bào)社，上海201199）

準(zhǔn)市場機(jī)制的實(shí)施打破了過去由政府單一提供公共服務(wù)的格局，引入市場競爭和社會力量的參與，通過政府購買服務(wù)實(shí)現(xiàn)了多元化的公共服務(wù)有效供給。本文以上海市閔行區(qū)政府購買公共服務(wù)的實(shí)踐和探索為例，從準(zhǔn)市場機(jī)制帶來的政府角色轉(zhuǎn)變、購買服務(wù)模式的創(chuàng)新、政府與社會組織關(guān)系的重構(gòu)和政府購買服務(wù)的績效提升四個方面進(jìn)行分析，在指出目前存在問題和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出了相應(yīng)的對策建議。

政府購買公共服務(wù)；準(zhǔn)市場機(jī)制；上海市閔行區(qū)

隨著我國政府改革的進(jìn)一步深入，特別是黨的“十八大”以后，中央傳遞出了“凡社會能辦好的，盡可能交給社會力量承擔(dān)，加快形成改善公共服務(wù)的合力”的信號。因此，政府購買公共服務(wù)，已經(jīng)成為各級政府部門從政府壟斷式的公共服務(wù)供給模式到政企合作、政社合作等多元模式的創(chuàng)新性實(shí)踐。公共服務(wù)，如居家養(yǎng)老、公共交通、社區(qū)管理等，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代的中國，是由政府部門提供的，沒有社會組織和私人機(jī)構(gòu)的參與，政府既是服務(wù)的出資者，又是服務(wù)的生產(chǎn)者，服務(wù)對象，即社會大眾，則被動地接受服務(wù)。［1］作為公共服務(wù)供給的創(chuàng)新模式，政府購買公共服務(wù)是指政府按照一定的規(guī)則和程序，將公共服務(wù)通過合同外包、授權(quán)委托、特許經(jīng)營等方式轉(zhuǎn)交給有資質(zhì)的社會服務(wù)組織來完成，按既定標(biāo)準(zhǔn)對提供的服務(wù)進(jìn)行評估后支付費(fèi)用的一種服務(wù)供給機(jī)制。［2］相比于政府壟斷的提供機(jī)制，政府購買公共服務(wù)利用市場“無形的杠桿”，通過用戶的選擇和提供者的競爭來完成服務(wù)的供給，在一定程度上提高了公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。本文以上海市閔行區(qū)的實(shí)踐與探索為例，從準(zhǔn)市場理論視角出發(fā)，探討政府購買公共服務(wù)的運(yùn)作模式創(chuàng)新及經(jīng)驗(yàn)啟示，為政府購買公共服務(wù)提出了操作性強(qiáng)的對策建議。

一、準(zhǔn)市場機(jī)制的概念

準(zhǔn)市場（quasi－markets）的概念最早是由Le Grand提出，［3］從20世紀(jì)90年代初已經(jīng)被作為一種工具來增加公眾的選擇和提高公共服務(wù)市場的效率與反應(yīng)能力。［4］準(zhǔn)市場，首先是“市場”，取代了政府單一壟斷，相互獨(dú)立的供應(yīng)商在市場上進(jìn)行公平競爭，競爭被認(rèn)為能夠解決政府直接提供服務(wù)方式所帶來的低效率問題。［5］但是與傳統(tǒng)市場不同，準(zhǔn)市場中的“準(zhǔn)”表現(xiàn)為，與傳統(tǒng)市場不同，競爭組織不必追求利潤最大化。許多市場上的競爭者，例如服務(wù)機(jī)構(gòu)提供，也不一定由私人所有。從需求方角度看，準(zhǔn)市場中的購買行為不是通過貨幣實(shí)現(xiàn)，通常采取的是有特定預(yù)算或“憑證”和“代金券”形式的購買。進(jìn)一步說，價(jià)格無法準(zhǔn)確反映供需狀況，準(zhǔn)市場采取的是管制價(jià)格。消費(fèi)者的選擇要依托代理人決定。Ferlie等總結(jié)了準(zhǔn)市場機(jī)制在公共服務(wù)供給中的五個基本特點(diǎn)：［6］

一是具有類似傳統(tǒng)市場那樣的質(zhì)量、效率、選擇和目標(biāo)。具有類似傳統(tǒng)市場的機(jī)制，即通過鼓勵購買者從一系列供應(yīng)商那里購買服務(wù)，來確保服務(wù)的

最佳提供。

二是就被服務(wù)的用戶來說，服務(wù)的采購者或者被稱為“誠實(shí)的經(jīng)濟(jì)人”（Honest Brokers），被認(rèn)為是該領(lǐng)域的專業(yè)人士。

三是準(zhǔn)市場需要受到監(jiān)管以確保市場進(jìn)行有效的組織，并最大限度地減少因?yàn)榉?wù)提供失敗所帶來的風(fēng)險(xiǎn)。明確的政治目的在驅(qū)動該市場，包括服務(wù)的用戶對政府購買公共服務(wù)的接受程度和政府控制公共財(cái)政支出。

四是不管是公共服務(wù)的提供商和負(fù)責(zé)采購的政府部門需要保持人員接觸的連續(xù)性，雙方都需要保持長期的合作關(guān)系。

五是政府部門在進(jìn)行公共服務(wù)合同采購的談判中，對供應(yīng)商選擇的判斷依據(jù)包括該雙方的信任、該供應(yīng)商長期建立起來的聲譽(yù)，以及其短期的表現(xiàn)。

在準(zhǔn)市場機(jī)制下，各級政府及其部門扮演了公共服務(wù)的購買者、資金的提供者、項(xiàng)目運(yùn)作的組織者和監(jiān)管者的角色，但不再是具體服務(wù)的提供者。一方面，政府通過內(nèi)部梳理確定職責(zé)轉(zhuǎn)移目錄，并按照該目錄需求通過公開招標(biāo)的形式直接向社會組織購買服務(wù)；另一方面，社會組織也可以根據(jù)社會大眾的需要、自身業(yè)務(wù)需求提出項(xiàng)目申請，政府依據(jù)需求進(jìn)行評估并通過定向委托交由社會組織提供服務(wù)。在準(zhǔn)市場環(huán)境中，各類政府管理的公辦性質(zhì)機(jī)構(gòu)也不再是唯一的服務(wù)提供者，它須與各種非公辦性質(zhì)的社會組織共同競爭來提供服務(wù)；各類社會組織通過政府主管部門的資質(zhì)認(rèn)定成為政府購買服務(wù)的可選擇提供者，與政府管理的公辦機(jī)構(gòu)共同構(gòu)成公共服務(wù)的提供主體；另外，社會大眾參與政府指定服務(wù)范圍內(nèi)的項(xiàng)目也不需要支付費(fèi)用，購買服務(wù)的支出資金（或補(bǔ)貼費(fèi)用）主要在購買者（政府）和服務(wù)提供者（社會組織）之間流動。因此，在新的機(jī)制下，公共服務(wù)的參與主體們構(gòu)成了一個相互溝通、相互制約的穩(wěn)定的三元結(jié)構(gòu)（見圖1）。

圖1 政府購買服務(wù)的三元結(jié)構(gòu)

可見，準(zhǔn)市場理論的基礎(chǔ)主要強(qiáng)調(diào)與傳統(tǒng)市場的區(qū)別，同時作為社會政策領(lǐng)域的一個新術(shù)語，準(zhǔn)市場并沒有確切的定義，但可界定為作為介于官僚壟斷制和傳統(tǒng)市場之間的一種中間體形式，它并非完全放棄傳統(tǒng)官僚制和常規(guī)市場，而是試圖把市場機(jī)制引入到傳統(tǒng)由政府壟斷供應(yīng)的公共服務(wù)中。準(zhǔn)市場機(jī)制的運(yùn)作通過引入非公有性質(zhì)的競爭者，必然會形成公共服務(wù)提供多元化、社會化的格局。

二、政府購買公共服務(wù)在上海市閔行區(qū)的實(shí)踐

閔行區(qū)地處上海市中心城區(qū)拓展區(qū)，與浦東新區(qū)、徐匯、長寧等中心城區(qū)，以及嘉定、松江、青浦、奉賢等郊區(qū)相接，是上海主要的對外交通樞紐。地域資源的多元化使得居住于閔行的居民呈現(xiàn)外來人口多、鎮(zhèn)域人口集中等特點(diǎn)。近幾年來，隨著居民生活水平的提高，特別是一些具有高素質(zhì)的“新上海人”的數(shù)量的急劇增加，對公共服務(wù)的需要層次和結(jié)構(gòu)提出了更高的要求。例如，依據(jù)閔行區(qū)古美路街道對社區(qū)內(nèi)480位“新上海人”社區(qū)服務(wù)需求的調(diào)研資料顯示，需要提升的需求較多集中在醫(yī)療保健（45．57%）、興趣培訓(xùn)和學(xué)習(xí)（22．25%）、子女教育（21．6%）等三方面，這些服務(wù)都具有針對性強(qiáng)、專業(yè)技能要求高的特點(diǎn)，也進(jìn)一步反映出現(xiàn)代社會大眾對豐富公共服務(wù)內(nèi)容的迫切要求。面對挑戰(zhàn)，閔行區(qū)政府敢于打破常規(guī)，積極創(chuàng)新，依托社會組織拓展政府公共服務(wù)提供的范圍和路徑，以實(shí)踐回答了如何利用準(zhǔn)市場機(jī)制促進(jìn)政府購買公共服務(wù)的發(fā)展。以下的分析是基于上海市閔行區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從準(zhǔn)市場機(jī)制下政府角色與職責(zé)的定位、新型政社關(guān)系的構(gòu)建、政府購買服務(wù)具體模式的創(chuàng)新及準(zhǔn)市場機(jī)制帶來的政府績效提升四個方面進(jìn)行的。

（一）準(zhǔn)市場機(jī)制下政府角色與職責(zé)的定位

Pop和Radu指出，準(zhǔn)市場的出現(xiàn)是基于新公共管理理論、私有化和新的政府管理模式因素的組合，需要對政府部門的角色進(jìn)行重新定義。［7］政府購買服務(wù)本身就意味著政府角色和職能的轉(zhuǎn)變，將公共服務(wù)提供引入市場機(jī)制，建立準(zhǔn)市場環(huán)境，本質(zhì)是實(shí)現(xiàn)政府 “供應(yīng)者與生產(chǎn)者角色的分離”。同時，由于公共服務(wù)產(chǎn)品提供的政治性，接受服務(wù)的是社會大眾而不是“顧客”，因此，服務(wù)質(zhì)量與公平公正性成為了政府購買服務(wù)時必須考慮的一個重要因素，特別是一些關(guān)系民生的公益性服務(wù)的購買，即使政府依靠市場機(jī)制“看不見的手”來取代行政安排，也并不意味著政府可以推卸責(zé)任“一買了之”。另外，在市場競爭過程中，由于外部環(huán)境和內(nèi)部機(jī)制的原因，一部分民營社會組織的運(yùn)行和發(fā)展會背離基本初

衷，導(dǎo)致社會組織的活動并非單純服務(wù)于社會公眾的利益，而只是為了組織自身或少部分社會群體的利益，存在著忽視服務(wù)質(zhì)量和市場逆選擇等“市場失靈”問題，甚至嚴(yán)重的時候會影響國家的安全和社會的穩(wěn)定。在對閔行區(qū)社會組織服務(wù)中心的走訪中，中心負(fù)責(zé)人也談到一小部分社會組織，通過向政府部門提供有利于自己的虛假信息來達(dá)到獲取服務(wù)合同和資金支持的目的。這樣的社會組織在服務(wù)提供過程中，往往會因?yàn)樽分鹄麧?、降低成本而忽視服?wù)的質(zhì)量，最終導(dǎo)致服務(wù)用戶的利益損失，也對政府部門的信譽(yù)和威望帶來不好的影響。因此，解決市場帶來的這些問題需要政府部門對社會組織的發(fā)展進(jìn)行適當(dāng)干預(yù)和規(guī)范，起到“引導(dǎo)者”和“監(jiān)督者”的作用。閔行區(qū)政府相關(guān)部門在進(jìn)行購買服務(wù)的過程中，逐步改變長期以來形成的管理、提供及生產(chǎn)多種職責(zé)集于一身的機(jī)制，通過公開招標(biāo)的方式，允許有資質(zhì)的社會組織參與服務(wù)提供，實(shí)現(xiàn)了“管干分離”，政府成為了服務(wù)的購買者、規(guī)劃者和監(jiān)督者。首先，建立政府購買服務(wù)的綜合性平臺，合理定位政府角色和職責(zé)。通過實(shí)地訪談了解到，閔行區(qū)政府為了順應(yīng)政府購買服務(wù)的發(fā)展趨勢，提升政府公共服務(wù)水平，于2011年4月成立了由幾個部門整合組成的閔行區(qū)社會建設(shè)辦公室（社建辦）。社建辦主要工作職責(zé)之一就是建設(shè)閔行區(qū)政府購買社會組織公共服務(wù)項(xiàng)目的規(guī)范平臺。該平臺的總定位是重點(diǎn)聚焦政府購買服務(wù)的前端和后端部分，即服務(wù)項(xiàng)目評審確立和服務(wù)效果評估兩個環(huán)節(jié)。政府各部門利用平臺的信息優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)全社會招標(biāo)，刺激市場競爭，調(diào)節(jié)市場行為。另外，社建辦目前正聯(lián)合財(cái)政局和發(fā)改委等單位，統(tǒng)計(jì)整理區(qū)內(nèi)各政府部門可轉(zhuǎn)移的職能，在公共財(cái)政預(yù)算的大框架下，建立政府購買服務(wù)項(xiàng)目的目錄。閔行區(qū)的實(shí)踐證明，單純依靠政府機(jī)制直接提供公共服務(wù)，可能會帶來低效率和資源不合理配置等“政府失靈”的問題，這決定了在政府公共服務(wù)提供中必然需要市場機(jī)制的回歸；而市場機(jī)制運(yùn)行中存在著的“市場失靈”又決定了政府機(jī)制必然需要參與，以保障公共服務(wù)購買的順利實(shí)施。這種市場機(jī)制與政府管理機(jī)制雙重存在的環(huán)境，要求政府從根本上進(jìn)行從“辦事員”到“規(guī)劃者”、“管理者”和“監(jiān)督者”角色的轉(zhuǎn)變。

（二）準(zhǔn)市場機(jī)制下政府與社會組織關(guān)系的重構(gòu)

Van der Veen，R．等西方學(xué)者指出，為了確保“準(zhǔn)市場”功能的充分發(fā)揮，服務(wù)提供方必須受到經(jīng)濟(jì)因素所激勵，［8］但是由于公共服務(wù)的公益性，政府運(yùn)營的和非營利性服務(wù)供應(yīng)商不是以利潤最大化為動機(jī)，因此政府應(yīng)該選擇新的激勵模式以保持良好的關(guān)系。社會組織由于其通過參與社會公益活動實(shí)現(xiàn)社會大眾的共同利益的根本目標(biāo)，符合政府購買公共服務(wù)的最終目的，是政府購買服務(wù)的重要參與力量，因此如何在準(zhǔn)市場機(jī)制下激勵社會組織參與公共服務(wù)提供，成為了政府購買服務(wù)中的重要挑戰(zhàn)。王浦劬和薩拉蒙兩位學(xué)者通過跨國的比較研究，以“服務(wù)的資金來源和授權(quán)”與“服務(wù)的實(shí)際提供”為核心變量，分析了政府和社會組織各自的組織特點(diǎn)、運(yùn)行模式及局限性，推論出擴(kuò)大政府與社會組織的合作具有潛在的優(yōu)勢，這也說明政府和社會組織之間可以建立“合作伙伴關(guān)系”。［9］在我國，隨著政府轉(zhuǎn)變職能改革的深入，從長期來看，政府購買公共服務(wù)而形成的契約關(guān)系促成了政府與社會組織之間一種相互促進(jìn)的互動關(guān)系。一方面，政府購買服務(wù)可以促進(jìn)社會組織的健康發(fā)展，而另一方面，社會組織發(fā)展也可以進(jìn)一步完善政府購買服務(wù)體系，［10］政府在準(zhǔn)市場機(jī)制下需要正確定位與社會組織的關(guān)系，并且營造良好的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境，采取激勵措施扶持社會組織的成長。

在對閔行區(qū)古美路街道辦事處的調(diào)研中，街道負(fù)責(zé)人將政府與社會組織的關(guān)系定位在基于相互信任基礎(chǔ)上的合作伙伴關(guān)系，這種新型的政社關(guān)系定位不僅突破了過去政府壟斷式的行政管理體制，也體現(xiàn)了政府部門思想意識上的戰(zhàn)略性與民主性轉(zhuǎn)變。古美路街道辦事處依托當(dāng)?shù)爻闪⒌纳鐣M織服務(wù)中心這家民辦非企業(yè)單位，進(jìn)行社會組織的培育、對公益性服務(wù)招投標(biāo)的監(jiān)督和社會組織日常運(yùn)營監(jiān)管等工作。政府人員定期與社會組織服務(wù)中心進(jìn)行溝通，了解工作動態(tài)和建議。例如，針對前期政府購買社會組織公共服務(wù)推進(jìn)過程中遇到的居民不理解抵觸等問題，由政府牽頭進(jìn)入居民小區(qū)對社會組織提供公共服務(wù)的靈活性、資源多樣化和服務(wù)形式多樣性的優(yōu)勢進(jìn)行宣傳，解決了社會組織進(jìn)行公共服務(wù)提供的后顧之憂。同時，政府角色和職責(zé)的轉(zhuǎn)變，從政治制度環(huán)境上保障了準(zhǔn)市場機(jī)制在政府購買服務(wù)中的順利運(yùn)作，基于相互信任的合作關(guān)系，也使得社會組織能夠在一個良好氛圍的政治環(huán)境里發(fā)展和成熟。一方面，成熟的社會組織具有強(qiáng)大的提供專業(yè)化服務(wù)的能力，保證購買服務(wù)合同的更好執(zhí)行和服務(wù)質(zhì)量的提升；另一方面，成熟的社會組織也將具有更加廣泛的群眾信息渠道，可以有效地將社會大眾的需求信息向政府反映，同時將政府的政策方針

及時向社會公眾傳達(dá)，從而促進(jìn)社會和諧與持續(xù)發(fā)展。在經(jīng)濟(jì)因素刺激方面，設(shè)立了總額為1000萬元的區(qū)扶持社會組織發(fā)展專項(xiàng)資金，并設(shè)立街鎮(zhèn)層面專項(xiàng)資金，形成區(qū)鎮(zhèn)兩級式扶持資金保障機(jī)制。這種經(jīng)濟(jì)財(cái)政方面的激勵措施，不僅解決了中小型社會組織的資金流動問題，長遠(yuǎn)來看也保證了公共服務(wù)供給市場的持續(xù)性和穩(wěn)定性。

（三）準(zhǔn)市場機(jī)制下政府購買服務(wù)的模式創(chuàng)新

按照購買公共服務(wù)的定義，購買應(yīng)該有明確的公共服務(wù)標(biāo)的、合同雙方主體獨(dú)立，這是服務(wù)購買的必要條件；同時應(yīng)該以公開公平競標(biāo)作為服務(wù)購買的一般原則。目前依據(jù)實(shí)踐在購買主體關(guān)系上的不同，政府購買分為獨(dú)立性與非獨(dú)立性兩類。［11］目前，我國的政府購買服務(wù)還處于發(fā)展階段，采取的模式主要為非獨(dú)立性購買，即政府出資設(shè)立相關(guān)服務(wù)機(jī)構(gòu)（公辦），用以承接自身的部分服務(wù)或管理職能，并以項(xiàng)目或其他形式予以一定資金和資源支持。這種模式在形式上構(gòu)成政府與服務(wù)機(jī)構(gòu)之間的服務(wù)購買，但是二者并不是獨(dú)立運(yùn)作，服務(wù)機(jī)構(gòu)也非完全獨(dú)立于政府之外是自治的組織，雙方產(chǎn)生了非完全契約的關(guān)系。在閔行區(qū)政府購買公共服務(wù)模式的創(chuàng)新中，政府部門采取了非獨(dú)立式購買和獨(dú)立式購買相結(jié)合的模式。例如，閔行區(qū)政府在公共交通服務(wù)體制改革的實(shí)踐中，由政府主導(dǎo)出資成立了全國有性質(zhì)的“上海閔行客運(yùn)服務(wù)有限公司”（以下簡稱閔客運(yùn)公司），在對閔客運(yùn)公司的管理上，政府面向社會公開招聘管理團(tuán)隊(duì)，并建立由相關(guān)政府部門，管理團(tuán)隊(duì)，職工代表，市、區(qū)人大代表四方組成的董事會、監(jiān)事會制度，董事會負(fù)責(zé)對中層以上人員進(jìn)行任命。這種“投資與經(jīng)營相分離，運(yùn)行與管理相分離”的非獨(dú)立式的政府購買服務(wù)的模式，在很大程度上不僅確保了公交服務(wù)的公益性質(zhì)，保護(hù)了社會大眾的利益，而且也實(shí)現(xiàn)了政府轉(zhuǎn)變職能和財(cái)政資金使用的效率。同時，閔行區(qū)政府相關(guān)部門還通過向社會公開招標(biāo)的方式，引入獨(dú)立的民營公交服務(wù)公司近10家，運(yùn)營部分公交路線。政府不參與具體交通路線和職工招聘等企業(yè)內(nèi)部事務(wù)的運(yùn)營，但是在公交路線布設(shè)、區(qū)域線路的票價(jià)制定和財(cái)政補(bǔ)貼的監(jiān)督和審計(jì)等方面，政府具有主導(dǎo)話語權(quán)。這種獨(dú)立與非獨(dú)立購買相結(jié)合的模式創(chuàng)新，使得政府購買服務(wù)具有更大的靈活性，也規(guī)避了市場化帶來的逐利性、機(jī)會主義行為等風(fēng)險(xiǎn)，符合一些福利性、公益性服務(wù)購買的需要。

（四）準(zhǔn)市場機(jī)制下的政府購買服務(wù)的績效分析

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，政府購買服務(wù)，進(jìn)行公共服務(wù)的外包實(shí)現(xiàn)了服務(wù)提供者與服務(wù)的生產(chǎn)者角色的分離，有利于政府部門專注于核心職能，提供公共管理的績效水平。［12］西方一些學(xué)者認(rèn)為，“準(zhǔn)市場”機(jī)制下的競爭可以迫使服務(wù)供應(yīng)商以最低的成本進(jìn)行生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)成本效益。競爭可能進(jìn)一步鼓勵供應(yīng)商進(jìn)行服務(wù)產(chǎn)品的改進(jìn)和創(chuàng)新，從而進(jìn)一步提高動態(tài)效率。最終，競爭使得市場上提供的服務(wù)產(chǎn)品能夠更好地滿足消費(fèi)者的多樣性需求，實(shí)現(xiàn)資源的有效配置和社會穩(wěn)定。［13－14］李雪萍認(rèn)為，政府服務(wù)供應(yīng)中采用準(zhǔn)市場機(jī)制的效用可以從是否有利于轉(zhuǎn)變政府職能精簡機(jī)構(gòu)，政府節(jié)省開支降低成本和改變公共產(chǎn)品供給的壟斷狀況三個方面進(jìn)行分析。［15］本研究在此基礎(chǔ)上，依據(jù)閔行區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從政府職能轉(zhuǎn)變的政治效用、節(jié)省開支的經(jīng)濟(jì)效用和服務(wù)質(zhì)量提升的社會效用三方面進(jìn)行分析。

在閔行區(qū)的實(shí)踐中，通過對政府轉(zhuǎn)移職能的梳理，初步確定了來自全區(qū)23個部門共73項(xiàng)可轉(zhuǎn)移的職能，并劃分了社會事務(wù)服務(wù)、輔助性和技術(shù)性服務(wù)、基本公共服務(wù)三個一級目錄，以此來指導(dǎo)政府購買服務(wù)的范圍。從政府視角，轉(zhuǎn)移部分職能使得相關(guān)部門有更多的精力和時間投入到關(guān)乎政府核心職能的規(guī)劃、協(xié)調(diào)與管理上，政府的管理效率和能力得到了提升。

作為政府購買服務(wù)的動因之一，消減政府內(nèi)部開支，緩解財(cái)政壓力，是政府實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效用方面的主要考慮因素。由于體制的局限，使得公辦服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理和人力成本高。對閔行區(qū)兩家社會福利院2013年的比較數(shù)據(jù)顯示（見表1），民營機(jī)構(gòu)在運(yùn)營成本和效益上比公辦公營的機(jī)構(gòu)具有明顯的優(yōu)勢。

表1 閔行區(qū)兩家社會福利院收支情況對比

另外，過去由古美路街道辦事處承辦的“一街粽情”社區(qū)端午節(jié)嘉年華活動，在交由社會組織負(fù)責(zé)后，投入的費(fèi)用由近100萬元降低到15萬元，而且起到了更好的社會影響和更高的群眾參與度。準(zhǔn)市場機(jī)制能夠帶來競爭，招標(biāo)與競標(biāo)迫使社會組織不斷提高質(zhì)量來維持已有的服務(wù)份額和贏得未來更多的合同，完成以有效成本提供更高質(zhì)量的服務(wù)，實(shí)現(xiàn)

“最優(yōu)價(jià)值”，相應(yīng)地，服務(wù)的質(zhì)量和社會大眾滿意度會更高。閔行區(qū)體育局和教育局購買小學(xué)生游泳培訓(xùn)課程放權(quán)由社會組織來運(yùn)作，不僅達(dá)到了提高全區(qū)小學(xué)生的身體素質(zhì)，培養(yǎng)了良好的運(yùn)動興趣的目的，也通過一個孩子影響一個家庭的健康觀念，起到了積極的社會效果。該項(xiàng)服務(wù)在運(yùn)作一學(xué)年后，學(xué)生達(dá)標(biāo)率和家長滿意率全部超過了預(yù)定目標(biāo)。閔行區(qū)莘莊鎮(zhèn)社區(qū)在推行居家養(yǎng)老服務(wù)社會化運(yùn)作后，實(shí)現(xiàn)“菜單式”服務(wù)，近20項(xiàng)的個性化服務(wù)，改變了服務(wù)內(nèi)容的單一性，滿足了社區(qū)更多老年人多元需求。以上的幾個實(shí)例說明，政府運(yùn)用準(zhǔn)市場機(jī)制進(jìn)行公共服務(wù)的購買，比政府直接提供節(jié)約了成本，而且大眾對于公共服務(wù)提供的滿意度在上升，政府購買服務(wù)取得的社會效益在無形中擴(kuò)大增長。

三、政府購買服務(wù)出現(xiàn)的主要問題及其思考

（一）缺乏公平、公開的競爭環(huán)境和獨(dú)立式購買

準(zhǔn)市場的形成原則上需要一個公平的市場環(huán)境，購買主體即服務(wù)提供商的確立是通過競爭方式，而非其他選擇；公辦機(jī)構(gòu)和非公辦機(jī)構(gòu)在競爭性市場上的地位是平等的；同時，購買行為的雙方，即作為發(fā)包商的政府和承包商的社會組織之間也處于平等獨(dú)立的地位；［16］還要求服務(wù)提供商可以自由進(jìn)入和退出市場競爭，服務(wù)價(jià)格由市場供求關(guān)系變化決定。［17］但是，在實(shí)際運(yùn)作中，“不平衡的市場”依然存在，主要原因在于，政府對國營公辦性質(zhì)機(jī)構(gòu)從資源分配、資金補(bǔ)貼和規(guī)則制定方面的優(yōu)先照顧，使得在同一競爭性市場上的非公辦的社會組織和私營機(jī)構(gòu)處于不利地位。例如，在閔行區(qū)政府購買公交服務(wù)中，區(qū)政府全額補(bǔ)貼國營性質(zhì)公司“閔客運(yùn)”在經(jīng)營過程中發(fā)生的政策性虧損和車輛更新及大修等費(fèi)用，而民營公司需要自行付費(fèi)進(jìn)行車輛的維護(hù)、更新。同時，由于公交服務(wù)自身的公益性使得利潤空間微小，在巨大的維持日常營運(yùn)的財(cái)政壓力下，一些民營企業(yè)因?yàn)榻?jīng)營困難將最終退出市場。

在閔行區(qū)政府購買服務(wù)的其他實(shí)踐中，如閔行區(qū)體育局和教育局向社會組織購買小學(xué)生游泳培訓(xùn)課程和古美路街道辦事處委托古美社區(qū)文化體育聯(lián)合會運(yùn)行古美文化活動中心的兩個案例也都說明，由政府部門從公共財(cái)政支付費(fèi)用，采用非獨(dú)立式購買模式，已經(jīng)成為目前政府購買服務(wù)的一種較為普遍的做法。雖然，這種定向委托的非競爭性購買更加具有針對性，適合專業(yè)性和特殊性強(qiáng)的公共服務(wù)，和一些天然不適宜由市場供應(yīng)——只能由內(nèi)部供應(yīng)商提供的項(xiàng)目，如公共交通服務(wù)，但是在實(shí)際運(yùn)作中出現(xiàn)了服務(wù)質(zhì)量不高、財(cái)政的補(bǔ)貼資金使用效率低的問題。特別是由于政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)在購買服務(wù)過程中與資金的申領(lǐng)對象直接接觸，全程參與協(xié)議簽訂、撥付申請、撥付審核和發(fā)放的全過程，政府部門既是“裁判員”又是“運(yùn)動員”，與依法行政的程序相悖。這種政府購買服務(wù)的“內(nèi)部化”從長遠(yuǎn)來看將最終導(dǎo)致公共服務(wù)市場上競爭性和公平性的缺失。在競爭不足和“內(nèi)部操作”的情況下，政府購買公共服務(wù)就會失去降低成本提高效率的意義，從而直接影響公共服務(wù)質(zhì)量。

（二）社會組織發(fā)育不良導(dǎo)致市場競爭能力弱

準(zhǔn)市場良性競爭環(huán)境形成，需要大量具有專業(yè)技能的社會力量存在并參與市場競爭。作為服務(wù)提供主體的重要部分，社會組織既需要有專業(yè)能力承接政府轉(zhuǎn)移出來的職能項(xiàng)目，又要了解和滿足社會大眾提出的公共服務(wù)要求，并接受監(jiān)督和評估，這些都對社會組織的能力提出了更高的要求。但是，受到我國傳統(tǒng)體制影響，我國的社會組織發(fā)展受到諸多限制，主要表現(xiàn)在：第一，登記條件門檻高。我國政府對于社會組織發(fā)展存在著嚴(yán)重的控制性管理傾向，設(shè)置了較高的法定登記條件，直接導(dǎo)致了大量的社會組織“非法存在”。其非法性也就意味著一些“草根組織”沒有進(jìn)行政府購買服務(wù)項(xiàng)目競標(biāo)的資格。第二，資金來源的渠道窄，年輕人才匱乏。資金和人才是社會組織參與市場競爭，完成公共服務(wù)項(xiàng)目供給的基本保證。然而，目前社會組織由于受到法律和制度限制，很難從多元化的渠道獲得資金，主要還是依靠來自政府購買服務(wù)的項(xiàng)目支持，這種依賴性及關(guān)聯(lián)性交易使得社會組織很難實(shí)現(xiàn)在資金方面的獨(dú)立。在對閔行區(qū)社會組織代表的訪談中，資金匱乏已經(jīng)成為困擾社會組織發(fā)展的瓶頸性問題之一。同時，由于社會組織的公益性和非營利性，“收入不高”很難吸引年輕人和專業(yè)人才投身其中，目前的社會組織人員構(gòu)成較為復(fù)雜，年齡結(jié)構(gòu)斷層的“人才問題”直接影響了社會組織承接公共服務(wù)的能力，因此即使在政府購買服務(wù)政策利好的情況下，社會組織是否有能力承接服務(wù)已經(jīng)成為政府向社會組織購買服務(wù)的障礙之一。

（三）政府缺乏科學(xué)系統(tǒng)的監(jiān)督和績效評估體系

國外學(xué)者在研究西方就業(yè)服務(wù)市場后指出，公共服務(wù)購買充滿著供應(yīng)方的機(jī)會主義行為、準(zhǔn)市場的缺陷、采購法規(guī)問題，以及政府分權(quán)化等方面的挑戰(zhàn)，尤其是考慮到再整合服務(wù)的復(fù)雜性，有效的服務(wù)提供并不易獲得。準(zhǔn)市場理論的提出者Le Grand

和Bartlett也指出，準(zhǔn)市場機(jī)制下存在“抽精去渣”行為，即服務(wù)提供者或購買者只選擇那些花錢最少者，而置那些需花費(fèi)精力和資金投入最多的客戶于不顧的逐利和投機(jī)行為，為了保障政府購買服務(wù)的良性發(fā)展，需要政府建立科學(xué)系統(tǒng)的監(jiān)督和績效評估體系。賈西津等認(rèn)為政府購買公共服務(wù)“是以服務(wù)績效而不是組織過程作為考核依據(jù)”，［18］同時，績效評估的主體、評估的對象、評估的內(nèi)容和方式，以及對績效評估結(jié)果的運(yùn)用都對政府購買服務(wù)的成功與否起著關(guān)鍵性影響。［19］由于政府購買服務(wù)在我國還處于初級發(fā)展階段，服務(wù)評價(jià)和監(jiān)督體系還不完善。在對閔行區(qū)的調(diào)研中，政府相關(guān)部門也表達(dá)出迫切需要上級管理部門盡快出臺針對政府購買服務(wù)的績效評價(jià)體系，即一定量的財(cái)政資金是否實(shí)現(xiàn)了最大的邊際效用，關(guān)于購買服務(wù)的效果與質(zhì)量評估的關(guān)鍵性量化指標(biāo)的相關(guān)操作規(guī)范。同時，對于服務(wù)過程的監(jiān)督和績效評估的實(shí)施，目前主要依靠的是政府采取行政手段進(jìn)行的定期檢查和聽取匯報(bào)，采取了一種粗放型的模式，缺乏獨(dú)立的、有專業(yè)評估能力的第三方機(jī)構(gòu)參與，影響了對于服務(wù)績效評價(jià)的真實(shí)性和客觀性。

四、經(jīng)驗(yàn)與啟示

上海市閔行區(qū)的實(shí)踐再次表明，在引入準(zhǔn)市場機(jī)制下，政府購買公共服務(wù)應(yīng)該也必然成為一種新趨勢和新選擇。但是，政府購買服務(wù)是一個系統(tǒng)工程，既包含復(fù)雜的技術(shù)與管理問題，又涉及政府法律責(zé)任和職能的轉(zhuǎn)移，因此不能一蹴而就，需要按照目標(biāo)任務(wù)一步步進(jìn)行。首先，以群眾需求為導(dǎo)向，解決民生問題為重點(diǎn)，確立購買公共服務(wù)的范圍，即“買哪些服務(wù)”。目前閔行區(qū)政府開始著手建設(shè)的《政府購買服務(wù)項(xiàng)目目錄》正是說明了這點(diǎn)，該《目錄》需要動員政府部門、社會組織、群眾等各方積極參與，真實(shí)反映公共服務(wù)供給的市場需求。其次，與政府行政管理職能改革相銜接，明確由“誰來購買”。這需要政府部門準(zhǔn)確把握和定位準(zhǔn)市場機(jī)制下的新角色，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，建立起政府與社會力量之間良好的信息發(fā)布與溝通機(jī)制平臺。再次，支持和鼓勵非公辦社會力量參與，特別是培育具備公共服務(wù)供給能力的社會組織，解決“向誰購買”的問題。社會組織的發(fā)展需要外部良好的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境，因此政府在對社會組織人員進(jìn)行崗前培訓(xùn)、辦公場地提供等扶持的同時，應(yīng)加大對社會組織的專項(xiàng)資金投入，鼓勵群眾參與慈善捐助，擴(kuò)大社會組織的資金來源渠道。最后，創(chuàng)新政府購買服務(wù)模式和規(guī)范服務(wù)質(zhì)量評估與監(jiān)督體系，實(shí)現(xiàn)“怎樣購買”。閔行區(qū)政府購買服務(wù)模式的創(chuàng)新說明，政府購買服務(wù)的模式選擇需要符合與該地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的實(shí)際要求，沒有統(tǒng)一的“最佳模式”也不能直接“泊來”西方的方式，一股腦推向市場解決。在目前中國的經(jīng)濟(jì)社會背景下，大范圍實(shí)行契約雙方主體獨(dú)立的、有明確公共服務(wù)標(biāo)的的獨(dú)立式購買方式的條件還不成熟，未來隨著政府購買服務(wù)配套制度的進(jìn)一步完善，公共服務(wù)市場化的推進(jìn)和社會組織承接服務(wù)能力的提升，可以依據(jù)公共服務(wù)的不同類型和其市場化的程度，逐步｀放開到獨(dú)立性購買下的各種模式去實(shí)現(xiàn)。另外，為確保服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督評估的客觀性和有效性，政府應(yīng)綜合考慮專家的建議和消費(fèi)者的反饋等，根據(jù)服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)期目標(biāo)構(gòu)建一套科學(xué)的績效評估指標(biāo)體系，涵蓋服務(wù)效果、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)成本、服務(wù)人員技能水平等指標(biāo)，并委托獨(dú)立的第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行績效評估，從而確保政府購買服務(wù)的良好發(fā)展。

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An Empirical Study of Government Purchasing Public Services under the Quasi－market Mechanism：A Case Study of Exploration and Practice in Minhang District of Shanghai

Ningjing1Maojie2
（1．College of Management，Ocean University of China，Qingdao 266100，China；2．Minhang News，Shanghai 201199，China）

As a new mechanism to provide public services，quasi－market mechanism breaks governments＇monopoly by introducing the market competition and participation of social sectors．It aims to achieve the multiple supply in the public service delivery．From the perspectives of government role＇s transformation，re－structuring of the new relationships with the social sector providers，innovation of purchasing approach and government performance analysis，this paper uses Minhang District of Shanghai to conduct a case study．Based on problems and past experience，this paper also puts forward solutions and suggestions for implementing quasi－market mechanism in the government＇s purchase of public service．

government purchasing public services；quasi－market mechanism；Minhang District of Shanghai

B821．1

A

1672－335X（2015）04－0091－07

責(zé)任編輯：王明舜

2015－04－21

教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“公共服務(wù)外包風(fēng)險(xiǎn)因素識別與規(guī)避對策研究”（12YJC630143）；山東省軟科學(xué)項(xiàng)目“山東省服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)競爭力分析與發(fā)展路徑研究”（2014RKE29035）；中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)（201413040）；中國海洋大學(xué)管理學(xué)院“510學(xué)術(shù)計(jì)劃支持工程”研究成果

寧靚（1981－），女，山東青島人，中國海洋大學(xué)管理學(xué)院講師，博士，主要從事公共服務(wù)外包研究。