邵雪婷榮正通

（1．上海外國(guó)語(yǔ)大學(xué)國(guó)際關(guān)系與外交事務(wù)研究院，上海200083；2．上海交通大學(xué)，錢學(xué)森圖書館，上海200030）

21世紀(jì)海上絲綢之路中東海域的安全機(jī)制建設(shè)研究＊

邵雪婷1榮正通2

（1．上海外國(guó)語(yǔ)大學(xué)國(guó)際關(guān)系與外交事務(wù)研究院，上海200083；2．上海交通大學(xué)，錢學(xué)森圖書館，上海200030）

近年來，中國(guó)正在實(shí)施“一帶一路”的國(guó)際發(fā)展戰(zhàn)略，著力打造“21世紀(jì)海上絲綢之路”。然而，索馬里海盜和以ISIS為代表的恐怖分子正威脅著海上絲綢之路西段——中東海域的航行安全。鑒于目前中東各國(guó)矛盾重重，缺乏互信，無法依靠區(qū)域力量組織起有效的海上安全治理，中國(guó)作為該地區(qū)的重要利益相關(guān)方，應(yīng)該創(chuàng)新區(qū)域公共產(chǎn)品的供給模式，在中東地區(qū)建立“區(qū)域外大國(guó)協(xié)調(diào)下的海上志愿合作安全機(jī)制”，機(jī)制建設(shè)具備安全保障、預(yù)防性建設(shè)、危機(jī)處理等功能，以推動(dòng)中東地區(qū)海上安全合作常態(tài)化、規(guī)則化和多元化，保證海上絲綢之路的暢通與安全。

海上絲綢之路；海上通道安全；區(qū)域公共產(chǎn)品；安全機(jī)制建設(shè)

“一帶一路”戰(zhàn)略中的共建海上絲綢之路，是新時(shí)期中國(guó)外交政策的重點(diǎn)之一，是中國(guó)構(gòu)建和諧世界外交思想實(shí)施內(nèi)容的具體體現(xiàn)。作為“一帶一路”地理交匯點(diǎn)的中東地區(qū)，是海上絲綢之路西洋航線①古代海上絲綢之路一共有三條航線，東海，南洋和西洋。歷代海上絲路，也可分三大航線：東洋航線由中國(guó)沿海港至朝鮮、日本；南洋航線有中國(guó)沿海港至東南亞諸國(guó)；西洋航線由中國(guó)沿海港至南亞、阿拉伯和東非沿海諸國(guó)。上的關(guān)鍵支點(diǎn)。中東地區(qū)的海上航運(yùn)安全對(duì)21世紀(jì)絲綢之路具有重要戰(zhàn)略意義，但是在現(xiàn)實(shí)中卻并不太平。途徑此航域的船只除會(huì)受到自然災(zāi)害的影響外，還會(huì)受到海盜襲擊、恐怖主義活動(dòng)等人為因素的威脅。于是在21世紀(jì)如何維護(hù)中國(guó)海上通道的安全逐漸成為中國(guó)學(xué)者關(guān)注的焦點(diǎn)。中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)學(xué)院殷衛(wèi)濱副教授針對(duì)索馬里海盜問題提出三點(diǎn)建議：一是要加強(qiáng)防御，必要時(shí)實(shí)施軍事打擊；二是要落實(shí)本土化政策，扶植當(dāng)?shù)鼐獍l(fā)展；三是要加強(qiáng)與全球和地區(qū)主要大國(guó)的合作，共同維護(hù)世界主要戰(zhàn)略通道的安全。［1］浙江農(nóng)林大學(xué)王歷榮副教授持續(xù)關(guān)注索馬里海盜對(duì)我國(guó)印度洋航線的威脅，建議中國(guó)積極推動(dòng)反海盜國(guó)際和地區(qū)合作，加強(qiáng)遠(yuǎn)洋海軍建設(shè)，并促進(jìn)海盜所屬國(guó)或地區(qū)的和平與發(fā)展。［2］海南大學(xué)鄒立剛教授分析了我國(guó)保障海上通道安全政策的現(xiàn)狀及其存在的主要問題，并從國(guó)內(nèi)和國(guó)際兩個(gè)層面提出了完善我國(guó)海上通道安全保障機(jī)制的建議。［3］上海外國(guó)語(yǔ)大學(xué)鈕松副研究員提出，應(yīng)發(fā)展反海盜護(hù)航為基礎(chǔ)的合法“越境打擊”行動(dòng)，來維護(hù)中國(guó)海外利益。［4］中國(guó)社會(huì)科學(xué)院亞太與全球戰(zhàn)略研究院副研究員張潔提出，中國(guó)應(yīng)以海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略和“21世紀(jì)海上絲綢之路”倡議為依托，結(jié)合互聯(lián)互通、基礎(chǔ)設(shè)施投資、港口建設(shè)的布局，將海上絲綢之路沿線的重點(diǎn)港口打造為中國(guó)的戰(zhàn)略支點(diǎn)，使這些港口兼?zhèn)渖逃门c軍用功能，為中國(guó)船只和海上力量提供后勤補(bǔ)給。［5］上述學(xué)者的政策建議都具有啟發(fā)性和可行性，但是更多地停留在策略和執(zhí)行層面，缺乏戰(zhàn)略層面的總體設(shè)計(jì)和基于國(guó)際合作的機(jī)制構(gòu)想。本文站在構(gòu)建集體安全機(jī)制的高度，以公共安全產(chǎn)品供需為切入點(diǎn)，試圖破解中國(guó)在中東地區(qū)面臨的海上安全困境。

一、中東海上公共安全產(chǎn)品的需求與供給

世界上傳統(tǒng)的海盜襲擊多發(fā)區(qū)有五大水域②西非海岸、索馬里半島及附近海域、連接蘇伊士運(yùn)河的紅海和亞丁灣一帶、孟加拉灣沿岸以及馬六甲海峽和整個(gè)東南亞水域。。從上世紀(jì)八十年代起，海盜活動(dòng)日漸頻繁，曾一度集中在東南亞海域，但據(jù)近年來國(guó)際海事局統(tǒng)計(jì)，自

2006年起亞丁灣及索馬里海域的海盜攻擊次數(shù)超過東南亞海域。（如下圖所示）③數(shù)據(jù)依據(jù)聯(lián)合國(guó)國(guó)際海事組織網(wǎng)站，及中國(guó)海事局網(wǎng)站發(fā)布的海盜信息簡(jiǎn)報(bào)整理而成。中國(guó)海事局發(fā)布的信息，從2010年1月11日開始，至2013年11月7號(hào)為止，包括四年共186份海盜信息簡(jiǎn)報(bào)。http：／／www．msa．gov．cn／Notice／NotList／00000000－0000－0000－1200－010000000002

表1 2010－2013年世界范圍海盜襲擊次數(shù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)

圖1 2010－2013年世界范圍海盜襲擊次數(shù)統(tǒng)計(jì)柱狀圖

猖獗的海盜活動(dòng)嚴(yán)重威脅著途經(jīng)亞丁灣及索馬里海域的船只航行安全。以下三個(gè)方面的因素導(dǎo)致了該海域公共安全產(chǎn)品的缺失。從國(guó)家層面上說，相關(guān)國(guó)家政府治理職能的弱化或喪失是海盜猖獗的根本原因。［6］一方面國(guó)家政局的混亂導(dǎo)致社會(huì)問題突出，使政府無法組織有效的軍警力量采取行動(dòng)維護(hù)海域秩序和安全，另一方面經(jīng)濟(jì)發(fā)展困難導(dǎo)致缺乏就業(yè)機(jī)會(huì)，海盜活動(dòng)的低風(fēng)險(xiǎn)與高回報(bào)吸引當(dāng)?shù)卮罅块e散青年人加入。亞丁灣海域是世界上最繁忙的水域之一，每年至少有2萬(wàn)艘船舶運(yùn)載著世界石油年產(chǎn)量的12%通過亞丁灣海域，為海盜襲擊提供了諸多潛在目標(biāo)。［7］各國(guó)根據(jù)自己對(duì)國(guó)際法的理解來行使管轄權(quán)，在地緣政治和現(xiàn)實(shí)外交中往往又會(huì)成為新的爭(zhēng)端的爆發(fā)點(diǎn)，［8］這導(dǎo)致該地區(qū)根本沒有一個(gè)有效的跨國(guó)合作體制來打擊海盜犯罪。

從地區(qū)層面來說，伊戰(zhàn)后“基地”組織滲透到伊拉克，恐怖主義活動(dòng)涉及整個(gè)中東地區(qū)，嚴(yán)重影響中東地區(qū)的安全與穩(wěn)定。美國(guó)在“9·11”事件后推行的中東政策激化了美國(guó)同部分中東國(guó)家的矛盾，又加劇了這一地區(qū)的動(dòng)蕩。隨著美國(guó)戰(zhàn)略部署向東轉(zhuǎn)移以來，中東地區(qū)的權(quán)力真空給恐怖活動(dòng)留下了發(fā)展的空間，ISIS的崛起及其恐怖活動(dòng)的猖獗就表明中東地區(qū)公共安全堪憂。在國(guó)際社會(huì)無法對(duì)其進(jìn)行有效打擊的情況下，不能排除極端的ISIS恐怖勢(shì)力由陸恐轉(zhuǎn)向?？帧⑼１I勢(shì)力勾結(jié)的可能性。中東地區(qū)的國(guó)際海上航線正面臨著更大的威脅。

從國(guó)際層面來說，對(duì)于中東地區(qū)的海盜問題，聯(lián)合國(guó)早已關(guān)注且介入，并應(yīng)索馬里臨時(shí)政府請(qǐng)求，授權(quán)各國(guó)根據(jù)《聯(lián)合國(guó)憲章》第七章中的條款進(jìn)入索馬里領(lǐng)海并采取強(qiáng)制性措施打擊海盜，將國(guó)際刑法下的事項(xiàng)導(dǎo)入國(guó)際安全領(lǐng)域。目前，已有美國(guó)、法國(guó)、印度、俄羅斯、韓國(guó)、日本、西班牙、中國(guó)等國(guó)家向中東海域派出海軍，進(jìn)行武裝護(hù)航。然而，聯(lián)合國(guó)的治理機(jī)制“遠(yuǎn)水不解近渴”，多國(guó)護(hù)航行為僅是基于維護(hù)本國(guó)航運(yùn)安全，不可避免會(huì)出現(xiàn)“自掃門前雪”現(xiàn)象。這種“亡羊補(bǔ)牢”的國(guó)際反海盜機(jī)制無法在航域內(nèi)進(jìn)行有機(jī)整合，從而無法形成完整的合作鏈，更因缺少足夠的軍事威懾力，未能更好地解決該區(qū)域的海運(yùn)安全問題。

身處海上絲綢之路重要戰(zhàn)略支點(diǎn)的中東海域正面臨著安全公共產(chǎn)品稀缺的難題。中東海域內(nèi)公共安全的維護(hù)屬于區(qū)域公共產(chǎn)品的供給。從以往模式看，區(qū)域公共產(chǎn)品的供給主要有以下三種方式。

第一種是區(qū)域內(nèi)合作供給。理論上，中東海域各國(guó)可以由一個(gè)主導(dǎo)國(guó)家來組織協(xié)調(diào)或由各國(guó)之間平等協(xié)商合作，共同應(yīng)對(duì)海盜襲擊、恐怖活動(dòng)等海上突發(fā)性事件，以降低危險(xiǎn)和損失；同時(shí)，制定公約或法律，提高政府對(duì)區(qū)域公共事件的關(guān)注度和責(zé)任感，有效防止危害發(fā)生，并對(duì)已經(jīng)發(fā)生的危害形成有效處罰。區(qū)域內(nèi)合作依托的主體主要是主權(quán)國(guó)家、政府間國(guó)際組織、非政府國(guó)際組織等。然而，中東歷史上幾乎從未形成過真正意義上的區(qū)域安全機(jī)制。冷戰(zhàn)時(shí)期成立的阿拉伯國(guó)家聯(lián)盟、海灣國(guó)家合作委員會(huì)等都難以在安全合作方面有所成效。［9］中東地區(qū)由于存在著復(fù)雜的民族、宗教矛盾和領(lǐng)土爭(zhēng)端，導(dǎo)致國(guó)家間的信任度很低，同時(shí)區(qū)域內(nèi)又不存在公認(rèn)的主導(dǎo)國(guó)家，所以依靠中東各國(guó)建立區(qū)域安全機(jī)制是不現(xiàn)實(shí)的；各國(guó)政府危機(jī)公關(guān)能力和行事效率參差不齊，難以協(xié)調(diào)跨國(guó)危機(jī)的管理；區(qū)域安全機(jī)制的缺失又加深了中東的無政府狀態(tài)，導(dǎo)致恐怖主義活動(dòng)泛濫成災(zāi)。

第二種是霸權(quán)國(guó)供給。冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)作為唯一超級(jí)大國(guó)成為世界霸主，提供了大部分國(guó)際公共產(chǎn)品。中東地區(qū)觸及美國(guó)核心利益，美國(guó)對(duì)此區(qū)域事務(wù)的涉足更是不遺余力。尤其是“9·11”事件以后，美國(guó)加大了在該地區(qū)軍事力量和外交能力的投放力度，承擔(dān)了包括提供對(duì)外援助和貸款等區(qū)域內(nèi)公共產(chǎn)品

的供給。然而近年來，美國(guó)提供國(guó)際公共產(chǎn)品的意愿和能力不斷下降，尤其是2008年開始的國(guó)際金融危機(jī)及此后的經(jīng)濟(jì)蕭條，使得美國(guó)無意也無力承擔(dān)過多的負(fù)擔(dān)，轉(zhuǎn)而要求其盟國(guó)能夠“自食其力”。

第三種方式是聯(lián)合國(guó)協(xié)調(diào)供給。對(duì)于中東地區(qū)航運(yùn)安全的問題，聯(lián)合國(guó)充分發(fā)揮了協(xié)調(diào)作用，安理會(huì)先后通過各項(xiàng)決議，敦促各國(guó)應(yīng)在《海洋法公約》和其他相關(guān)國(guó)際法確立的法律框架下打擊索馬里海盜，強(qiáng)調(diào)各國(guó)負(fù)有合作打擊海盜行為的義務(wù)，在國(guó)際法允許范圍內(nèi)，采取包括武力在內(nèi)的一切必要手段，制止海盜及武裝搶劫行為，同時(shí)為人道主義援助提供便利。［10］各國(guó)做出的實(shí)際行動(dòng)卻很有限，加上國(guó)家間無法進(jìn)行有效合作，海域劃分和責(zé)任歸屬都不明確，無法規(guī)避互相推諉的現(xiàn)象，重復(fù)的巡航又造成資源浪費(fèi)；且各國(guó)海軍之間有時(shí)缺乏基本的協(xié)同作戰(zhàn)意愿，甚至互不信任，如印度海軍對(duì)中國(guó)護(hù)航編隊(duì)的懷疑態(tài)度，大國(guó)之間的互相提防在很大程度上影響了在中東地區(qū)對(duì)海盜和恐怖分子實(shí)施“越境打擊”的成效。［4］也讓聯(lián)合國(guó)協(xié)調(diào)供給下的區(qū)域安全公共產(chǎn)品從務(wù)實(shí)走向務(wù)虛。

二、建立中東海上安全合作新模式的理論架構(gòu)

在中東地區(qū)的特殊情況下，區(qū)域內(nèi)既不存在具有壓倒性優(yōu)勢(shì)的主導(dǎo)國(guó)家，也無法依靠平等的國(guó)家間合作或美國(guó)的庇護(hù)來維護(hù)海域航運(yùn)的安全，而高度碎片化的利益分布又使聯(lián)合國(guó)的協(xié)調(diào)治理無法取得突破。那么當(dāng)舊的模式無法行之有效時(shí)，新的模式便應(yīng)運(yùn)而生，那就是域外大國(guó)參與區(qū)域安全治理，建立志愿合作安全機(jī)制。

所謂域外大國(guó)，并不是完全置身事外，而是同該區(qū)域有著緊密的利益聯(lián)系，對(duì)區(qū)域穩(wěn)定依存度較高，有參與區(qū)域治理的充足動(dòng)力和合理動(dòng)機(jī)，同時(shí)又有一定的實(shí)力和信譽(yù)。在區(qū)域內(nèi)缺乏主導(dǎo)權(quán)威的情況下，其能夠擔(dān)當(dāng)“牽線搭橋”的角色，領(lǐng)導(dǎo)整合區(qū)域內(nèi)力量，組織有效的治理，提供公共安全產(chǎn)品。主導(dǎo)國(guó)家通過協(xié)調(diào)和倡議發(fā)揮牽頭作用，扮演“領(lǐng)導(dǎo)者角色”。值得注意的是此機(jī)制下的領(lǐng)導(dǎo)行為應(yīng)與區(qū)域霸權(quán)有所區(qū)分，“領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”更具靈活性，領(lǐng)導(dǎo)者是以實(shí)現(xiàn)共同利益為目的，致力于在機(jī)制構(gòu)建過程中克服集體行動(dòng)困境，［11］這個(gè)領(lǐng)導(dǎo)的過程，實(shí)際上是一種組織和管理的行為，而且受管理成本的限制，通常只有大國(guó)可以擔(dān)負(fù)這一角色。［12］關(guān)于這一身份的界定，金德爾伯格也有相同的看法，他認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)者的作用就是說服其他人、企業(yè)或國(guó)家跟隨采取制定的行動(dòng)，負(fù)責(zé)任為公共謀利益，而不是利用追隨者或謀取顯赫聲望的私利。④領(lǐng)導(dǎo)的方式也包括“施加壓力”（arm－twisting）和“行賄”（bribery）。Kindleberger C．P．，“Dominance and Leadership in the International Economy：Exploitation，Public Goods，and Free Rides”，International Studies Quarterly，25（1981）．從這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)上說，區(qū)域內(nèi)所有國(guó)家不分大小，其實(shí)都有經(jīng)營(yíng)和治理區(qū)域安全的權(quán)利，但限于經(jīng)營(yíng)成本不一定所有國(guó)家都能擔(dān)當(dāng)起公共治理的責(zé)任，因此應(yīng)該賦予所盡義務(wù)較多的國(guó)家以主導(dǎo)權(quán)。這已成為國(guó)際社會(huì)認(rèn)可或事實(shí)上認(rèn)可的一種客觀存在，是一種心理共識(shí)。［13］比如，當(dāng)海上絲綢之路航線同中東地區(qū)海運(yùn)航線重合時(shí)，中國(guó)就不僅僅是中東海運(yùn)安全的旁觀者，而是作為域外大國(guó)成為中東區(qū)域安全的利益相關(guān)方，是中東海上安全合作的“重要域外大國(guó)”。

所謂志愿合作安全機(jī)制，就是在缺少中央權(quán)威的情況下，主導(dǎo)國(guó)通過相互關(guān)聯(lián)的政策決策及其實(shí)施所形成的結(jié)構(gòu)和進(jìn)程，組織區(qū)域內(nèi)國(guó)家間的治理合作，協(xié)調(diào)相互間的利益與需求，創(chuàng)建合作機(jī)制和章程；相關(guān)國(guó)家本著自愿加入原則，參與區(qū)域治理。因此，同不平衡性的國(guó)際機(jī)制比較（如下圖所示），這種區(qū)域安全機(jī)制傾向于自愿、協(xié)商、保證、透明、預(yù)防和相互依存，而不是對(duì)抗、威懾、保密和獨(dú)來獨(dú)往。在志愿安全合作機(jī)制下，依靠主導(dǎo)國(guó)協(xié)調(diào)建立的區(qū)域安全環(huán)境屬于區(qū)域公共產(chǎn)品，參與機(jī)制合作的國(guó)家將享有區(qū)域安全公共產(chǎn)品的非競(jìng)爭(zhēng)性。志愿安全合作機(jī)制針對(duì)非傳統(tǒng)領(lǐng)域的區(qū)域安全合作機(jī)制，具有一定的開放性，機(jī)制范圍不僅涉及打擊恐怖主義和反海盜，保證航線暢通，還涉及提供針對(duì)各種人為或自然因素引發(fā)的海上災(zāi)難或意外的救援，乃至打擊各種跨國(guó)犯罪活動(dòng)。

表2 不平衡性國(guó)際機(jī)制與志愿合作安全機(jī)制特點(diǎn)比較

志愿合作安全機(jī)制是一種囊括區(qū)域?qū)哟?、次區(qū)域?qū)哟巍?guó)家層次、次國(guó)家層次等多個(gè)安全層次的結(jié)構(gòu)，因此治理主體也呈多元化，包括主權(quán)國(guó)家、政府間國(guó)際組織、非政府間國(guó)際組織乃至個(gè)體行為者等多種主體要素。志愿合作安全機(jī)制的運(yùn)行原則：第一，平等互利、顧全大局。在志愿合作安全機(jī)制下，本著集體安全、互惠互利原則，各行為主體間地位平等，顧安全穩(wěn)定大局，機(jī)制下各方利益得到綜合考慮，從而使其機(jī)制和制度更切合該地區(qū)穩(wěn)定和發(fā)展的需要。第二，大國(guó)協(xié)調(diào)、多元合作。大國(guó)協(xié)調(diào)下的志愿合作安全機(jī)制是大國(guó)共同管理國(guó)際沖突與危機(jī)的一種多邊安全機(jī)制，在缺乏區(qū)域主導(dǎo)權(quán)威的情況下，在某一地區(qū)有重要影響的域外大國(guó)按照共同接受的規(guī)范與規(guī)則通過多邊會(huì)議解決區(qū)域安全問題，建立由點(diǎn)到面的域外大國(guó)協(xié)調(diào)機(jī)制。大國(guó)在組織協(xié)調(diào)解決區(qū)域問題時(shí)，應(yīng)具備合法性、責(zé)任性、包容性和一定的自我克制，注意安全議題的多領(lǐng)域和會(huì)議機(jī)制的多軌道。協(xié)調(diào)建立的動(dòng)因是為了緩解區(qū)域內(nèi)國(guó)家的安全困境，達(dá)成促進(jìn)國(guó)家間合作和區(qū)域內(nèi)穩(wěn)定的有限目標(biāo)。域外大國(guó)協(xié)調(diào)決策程序，推行合作安全理念，通過締結(jié)條約增強(qiáng)合法化，擴(kuò)大授權(quán)性，建立一種“委托—代理”關(guān)系的安全機(jī)制；同時(shí)，域外的“點(diǎn)”連接區(qū)域的“面”，用“點(diǎn)—面”的錐形維度增強(qiáng)區(qū)域安全合作的內(nèi)聚力，構(gòu)建開放性的區(qū)域主義。第三，志愿合作、允許搭車。志愿合作安全機(jī)制倡導(dǎo)自愿加入，成果共享，同時(shí)允許機(jī)制外和區(qū)域外的國(guó)家“免費(fèi)搭車”，享受機(jī)制提供的安全保障，在自愿合作的基礎(chǔ)上，各參與國(guó)將有區(qū)別地為機(jī)制的發(fā)展承擔(dān)力所能及的義務(wù)。這種安全機(jī)制不僅可以使相關(guān)國(guó)家減弱對(duì)自身安全的擔(dān)憂，鞏固機(jī)制下自愿加入安全合作的國(guó)家間關(guān)系，同時(shí)吸引機(jī)制外國(guó)家，鼓勵(lì)其分享區(qū)域安全公共產(chǎn)品，乃至加入安全合作機(jī)制，從而為維護(hù)地區(qū)穩(wěn)定做出貢獻(xiàn)。

志愿合作安全機(jī)制涉及三個(gè)主要功能。第一，安全保障功能。志愿合作安全機(jī)制為中東地區(qū)提供安全保障，促進(jìn)中東國(guó)家在海運(yùn)安全方面的交流，消除對(duì)區(qū)域安全造成負(fù)面影響的安全威脅與挑戰(zhàn)。參與該機(jī)制的中東各國(guó)將加強(qiáng)在海運(yùn)合作方面的溝通，特別是海域護(hù)航的協(xié)調(diào)配置，避免資源浪費(fèi)。同時(shí)，該機(jī)制將增加各國(guó)間海洋技術(shù)、安全戰(zhàn)略等方面的交流與合作，密切各國(guó)海事海運(yùn)部門的聯(lián)系，組織各國(guó)共同應(yīng)對(duì)中東海域恐怖主義、毒品走私、海盜活動(dòng)、跨國(guó)犯罪、非法移民等多種區(qū)域性非傳統(tǒng)安全威脅的治理，這是單一國(guó)家行為體所無力實(shí)現(xiàn)的。第二，預(yù)防性建設(shè)功能。志愿合作安全機(jī)制的配套機(jī)制將對(duì)區(qū)域內(nèi)海上航運(yùn)的安全進(jìn)行預(yù)防性建設(shè)，預(yù)設(shè)海盜等不安全因素的處理機(jī)制，進(jìn)行線路和航運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，制定合理的安全航線，構(gòu)建安全預(yù)警、信息共享、海上救援等國(guó)際協(xié)調(diào)機(jī)制，將海盜等海上不穩(wěn)定因素帶來的災(zāi)害降到最低。第三，危機(jī)處理功能。志愿合作安全機(jī)制危機(jī)處理功能涵蓋危機(jī)預(yù)防、危機(jī)遏制、危機(jī)轉(zhuǎn)化、危機(jī)解決等多方面，突出表現(xiàn)為主導(dǎo)國(guó)協(xié)調(diào)下的海上安全資源應(yīng)急調(diào)度、合作護(hù)航以及對(duì)危機(jī)的善后處理。在正常時(shí)期，區(qū)域外大國(guó)將協(xié)調(diào)下組織?？毡O(jiān)視預(yù)警、海上聯(lián)合護(hù)航、?？章?lián)合搜救等。當(dāng)海盜劫持或海上恐怖襲擊發(fā)生時(shí)，參與機(jī)制的各國(guó)將采取各種必要的應(yīng)急反應(yīng)措施，包括海上搜救、武裝營(yíng)救和軍事打擊等。

志愿合作安全機(jī)制下區(qū)域安全治理的有效運(yùn)行將使區(qū)域內(nèi)部的航海安全得到保障，避免了域內(nèi)國(guó)家因不信任或“搭便車”而不作為的困境，最大程度地實(shí)現(xiàn)了區(qū)域內(nèi)安全公共產(chǎn)品的供給。同時(shí)也增加了國(guó)家交流的機(jī)會(huì)。當(dāng)志愿合作安全機(jī)制日漸成熟時(shí)，為了更好地促進(jìn)該區(qū)域的穩(wěn)定和發(fā)展，安全機(jī)制的外溢效應(yīng)還將涉及更多的非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域。

三、中國(guó)“牽頭”中東海域安全建設(shè)的現(xiàn)實(shí)路徑

海上絲綢之路的暢通離不開沿線航域的安全。時(shí)逢中國(guó)“一帶一路”外交戰(zhàn)略的實(shí)施，中東作為“一帶一路”的交匯點(diǎn)，其在中國(guó)外交中的地緣地位更為凸顯。雖然針對(duì)索馬里海盜問題，中國(guó)曾在聯(lián)合國(guó)授權(quán)下進(jìn)行過合法的“越境打擊”，但是面對(duì)伊斯蘭恐怖分子與索馬里海盜相勾結(jié)的威脅，中國(guó)域外發(fā)展安全的保證仍然嚴(yán)重不足。中國(guó)作為中東海域航運(yùn)安全的利益關(guān)切方，有義務(wù)以域外大國(guó)的身份組織區(qū)域內(nèi)國(guó)家，協(xié)調(diào)各方構(gòu)建志愿合作安全機(jī)制，共同滿足區(qū)域安全公共產(chǎn)品供給的需求。中國(guó)的積極介入和協(xié)調(diào)不但可以通過增加區(qū)域公共產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)性來影響區(qū)域內(nèi)部各國(guó)的供給意愿，從而化解區(qū)域安全公共產(chǎn)品的供需矛盾，還可以促進(jìn)整個(gè)區(qū)域安全公共產(chǎn)品供給的良性循環(huán)。

中國(guó)作為志愿安全合作機(jī)制的組織者，應(yīng)積極協(xié)調(diào)中東海域各方進(jìn)行海運(yùn)安全合作，鼓勵(lì)他們自愿加入安全機(jī)制，共享安全成果，同時(shí)提供區(qū)域安全公共產(chǎn)品，以一定程度的排他性吸引沒有加入安全機(jī)制的國(guó)家最終加入，共同維護(hù)區(qū)域海運(yùn)安全“俱樂部”。在志愿合作安全機(jī)制下，中國(guó)同中東地區(qū)的安全合作有以下路徑：

第一，積極推動(dòng)反海盜國(guó)際合作。以中國(guó)外交新理念為指導(dǎo)，本著親、誠(chéng)、惠、容四字原則，踐行正確義利觀，尋求中國(guó)同中東地區(qū)共同利益點(diǎn)，與中東

各國(guó)開展聯(lián)合海上安全執(zhí)法行動(dòng)。中國(guó)可以積極推進(jìn)與中東地區(qū)在反海盜機(jī)制、航運(yùn)安全等方面的溝通與合作，加強(qiáng)與其他國(guó)家的信息共享和情報(bào)支援，與有關(guān)國(guó)家就海上安全進(jìn)行磋商與對(duì)話，進(jìn)一步制訂或完善有關(guān)海上安全的具體規(guī)則和操作程序，維護(hù)多邊安全利益。

第二，努力構(gòu)建區(qū)域安全志愿合作機(jī)制。首先，積極參與跨地區(qū)多邊對(duì)話，通過建立政府間和非政府間的多種渠道，開展對(duì)話促進(jìn)跨地區(qū)多邊信任機(jī)制的建立和發(fā)展；同時(shí)，中國(guó)還可以在推動(dòng)區(qū)域反海盜立法方面發(fā)揮作用，在中東海域安全中樹立國(guó)家護(hù)航保運(yùn)、涉足區(qū)域安全事務(wù)的合法性和正義性，將國(guó)內(nèi)反海盜法、區(qū)域法同國(guó)際法對(duì)接，形成從海盜危害預(yù)防、應(yīng)對(duì)到善后的一條行之有效的法律鏈，環(huán)環(huán)相扣，長(zhǎng)效相倚。通過補(bǔ)充法律的空隙，完善海盜問題上國(guó)際法的盲區(qū)，加強(qiáng)雙邊或地區(qū)合作，從而壓縮海盜生存與活動(dòng)的國(guó)家法律空間。其次，積極提供反海盜的能力建設(shè)和技術(shù)合作，在通航設(shè)施、引航標(biāo)志、海警裝備等方式與中東海域各國(guó)開展港務(wù)安全合作，建立安全預(yù)警與信息交流平臺(tái)、海上合作搜救中心、海上安全聯(lián)合指揮部，建設(shè)符合反恐和反海盜斗爭(zhēng)技術(shù)要求的專用補(bǔ)給站、港口和機(jī)場(chǎng)，推動(dòng)與各國(guó)情報(bào)信息的有效溝通與分享，協(xié)調(diào)公司和船舶的海上行動(dòng)，對(duì)不安全區(qū)域采取適當(dāng)繞航。［15］再次，在志愿安全合作機(jī)制下，利用區(qū)域國(guó)際組織，緊密同區(qū)域內(nèi)各國(guó)際組織的溝通與合作，將海運(yùn)安全的公共產(chǎn)品效用惠及到經(jīng)濟(jì)、文化等交流的更多領(lǐng)域，比如支持西北非分區(qū)海上搜救協(xié)調(diào)中心（MRCC）在維護(hù)海域安全發(fā)揮作用，構(gòu)建以中非合作論壇、海合會(huì)為依托的安全合作平臺(tái)。

第三，推進(jìn)中國(guó)特色遠(yuǎn)洋海軍建設(shè)。目前，中國(guó)已經(jīng)積極加入到國(guó)際武裝反恐、反海盜活動(dòng)中去，比如在上合組織的框架下舉行聯(lián)合反恐軍演，［4］如果中國(guó)主導(dǎo)協(xié)調(diào)建立中東海運(yùn)的志愿安全合作機(jī)制，首先要進(jìn)一步加強(qiáng)遠(yuǎn)洋海軍的建設(shè)，提高海軍官兵的國(guó)際交流與協(xié)作能力，其次要與中東國(guó)家定期舉行海軍互訪和聯(lián)合反海盜、反恐演習(xí)，同時(shí)不斷提高海上聯(lián)合作戰(zhàn)能力和綜合保障能力。作為海上安全合作機(jī)制的一部分，在海盜易于出沒的海上戰(zhàn)略通道附近，中國(guó)可以通過友好協(xié)商和經(jīng)濟(jì)援助方式獲得他國(guó)（蘇丹或巴基斯坦）港口和機(jī)場(chǎng)的使用權(quán)，使中國(guó)擁有能夠及時(shí)提供后勤物資保障和快速出動(dòng)能力的基地，以便就近長(zhǎng)期執(zhí)行空中巡邏和海上護(hù)航任務(wù)。

第四，維護(hù)海域安全要“授人以漁”，標(biāo)本兼治才能長(zhǎng)治久安。政局動(dòng)蕩、經(jīng)濟(jì)滯后導(dǎo)致社會(huì)混亂、生活水平低下是海盜滋生的根源，所以根治海恐的出路不在海上而在陸地。自1991年索馬里內(nèi)亂爆發(fā)，中國(guó)駐索馬里大使館機(jī)構(gòu)已撤出23年。隨著近年來索馬里局勢(shì)趨于穩(wěn)定，2014年7月中國(guó)向索馬里派出復(fù)館小組，并于10月12日正式復(fù)館。通過安全機(jī)制行動(dòng)的外溢，中國(guó)可以同局勢(shì)穩(wěn)定的國(guó)家在經(jīng)貿(mào)、社會(huì)、教育、醫(yī)療等方面開展合作，加強(qiáng)人道主義援建，促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)和經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

在中國(guó)同中東國(guó)家合作的實(shí)踐過程中，相互之間身份的構(gòu)建是形成該地區(qū)和中國(guó)－中東關(guān)系穩(wěn)定的基礎(chǔ)，但是構(gòu)建中國(guó)協(xié)調(diào)下的志愿安全合作機(jī)制還有一些難點(diǎn)不可忽視。首先，中國(guó)國(guó)力上升是有目共睹的，如果積極推行域外行動(dòng)難免被冠以“新殖民主義”，反之則會(huì)被提及“中國(guó)責(zé)任論”，因此是“殖民”還是“責(zé)任”，需要中國(guó)在推行域外政策時(shí)把握合理的尺度。中國(guó)以域外大國(guó)牽頭組織，在維護(hù)區(qū)域安全行動(dòng)上，要想有所績(jī)效就要衡量公共安全的范圍，不介入中東區(qū)域的復(fù)雜矛盾，不觸及中東各國(guó)的核心利益，應(yīng)堅(jiān)持和平共處五項(xiàng)原則，堅(jiān)持互相尊重、互利合作，努力消除不良言論影響。其次，區(qū)域內(nèi)缺乏政治互信阻礙海上絲綢之路安全機(jī)制的構(gòu)建。中東地區(qū)的國(guó)家利益沖突包括領(lǐng)土爭(zhēng)端、貿(mào)易糾紛、宗教矛盾、文化沖突和各種歷史遺留問題，極易導(dǎo)致域內(nèi)國(guó)家間關(guān)系緊張。戰(zhàn)略互信的缺失阻礙了中東地區(qū)安全治理，進(jìn)而影響區(qū)域公共領(lǐng)域安全產(chǎn)品的順利供給，因此如何在互信破碎的區(qū)域組織安全合作，是中國(guó)作為組織者的一大難點(diǎn)。再次，理性處理同其他大國(guó)的利益關(guān)系。鑒于中東地區(qū)具有重大地緣意義，中國(guó)在此區(qū)域主導(dǎo)建立安全機(jī)制，不可能避開西方大國(guó)，除了要消除西方對(duì)中國(guó)“威脅”的誤解外，還要合理處理美國(guó)在中東的利益范圍尊重和理解美國(guó)的全球大國(guó)地位及西方國(guó)際在中東的地區(qū)利益。［16］中國(guó)在塑造負(fù)責(zé)任大國(guó)的國(guó)際形象的同時(shí)，還應(yīng)正視其他地區(qū)大國(guó)比如印度等對(duì)區(qū)域領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的需求，強(qiáng)調(diào)安全機(jī)制的建設(shè)只涉及非傳統(tǒng)安全，在利益契合點(diǎn)上與其他國(guó)家建立求同存異的共識(shí)與合作（如反恐、打擊海盜等），最大程度上消除其他國(guó)家對(duì)“中國(guó)威脅”的擔(dān)憂。

結(jié)論

21世紀(jì)海上絲綢之路并不是古代海上絲綢之路的簡(jiǎn)單重復(fù)，而是發(fā)生在一個(gè)日趨多極化的世界秩序中，使泛亞和亞歐地區(qū)合作邁上一個(gè)新臺(tái)階，為處于“一帶一路”交匯處的中東國(guó)家提供了發(fā)展和交流的機(jī)遇。中國(guó)應(yīng)積極倡導(dǎo)和建立中東地區(qū)的海上

志愿合作安全機(jī)制，通過域外大國(guó)協(xié)調(diào)下的國(guó)際合作，最終實(shí)現(xiàn)中東海域環(huán)境的安全與穩(wěn)定。這既是中國(guó)現(xiàn)實(shí)利益的考慮，又是長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和綜合安全的考慮；既是中國(guó)推行“絲路”外交的需要，又是中東地區(qū)呼吁區(qū)域公共安全產(chǎn)品的需要，更是中國(guó)在維護(hù)世界和平、促進(jìn)共同發(fā)展方面發(fā)揮更大作用的需要。通過這種方式維護(hù)中東航線的安全不僅能夠降低國(guó)際航運(yùn)的風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)中國(guó)海上能源通道的暢通，還能夠?yàn)楹Ｉ辖z綢之路東段東南亞海域的安全合作提供可供借鑒的模式。

（致謝：本文受上海外國(guó)語(yǔ)大學(xué)研究生科研基金項(xiàng)目“利益重構(gòu)視角下南中國(guó)海的安全與穩(wěn)定”（201409088）的資助，并得到黃仁偉教授的指點(diǎn)與建議，特此感謝。）

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A Study on the Security Mechanism Construction of the 21st Century Maritime Silk Road in the Middle East Sea Area

Shao Xueting1Rong Zhengtong2
（1．School of International Relations and Public Affairs，Shanghai International Study University，Shanghai 200083，China；2．Qian Xuesen Liabrary，Shanghai Jiao Tong University，Shanghai 200030，China）

In the new era，China is implementing the international development strategy of"The Belt and Road Initiatives"to build the 21st century Maritime Silk Road，which makes it essential to maintain the marine safety in the Middle East sea area，the western segment of the Maritime Silk Road．However，the stability of the Middle East sea area and the security of China＇s maritime energy channels are threatened by Somali pirates and terrorists represented by ISIS．Since the contradictions are very complex and the mutual trust is too weak among the Middle East countries，it is impossible to establish an efficient mechanism of maritime security governance on their own．As an interested party，China should create new modes to supply the regional public goods，and build"the maritime voluntary security cooperation mechanism under the coordination of a great power outside this region"，which could function as security control，preventive construction，and crisis management in order to promote the normalized，regular，and diverse maritime security cooperation and ensure the normality and security of the Maritime Silk Road in the Middle East．

the Maritime Silk Road；seaway security；regional public goods；security mechanism construction

D822

A

1672－335X（2015）04－0054－06

責(zé)任編輯：鞠德峰

2015－02－04

邵雪婷（1987－），女，河南商丘人，上海外國(guó)語(yǔ)大學(xué)國(guó)際關(guān)系與外交事務(wù)研究院2013級(jí)博士研究生，專業(yè)方向?yàn)槿蛑卫砼c大國(guó)關(guān)系。