羅 軍

民辦非企業(yè)單位發(fā)展困境的核心問(wèn)題及其應(yīng)對(duì)

羅 軍

近年來(lái)，我國(guó)民辦非企業(yè)單位獲得了較快的發(fā)展，同時(shí)也遇到一些困境，其中，產(chǎn)權(quán)不清晰是核心問(wèn)題，主要表現(xiàn)為法律上的權(quán)利義務(wù)不清晰、產(chǎn)權(quán)界定不清晰和營(yíng)利邊界界定不清晰。這導(dǎo)致了民辦非企業(yè)單位在治理結(jié)構(gòu)、分配結(jié)構(gòu)、稅收優(yōu)惠、管理部門(mén)和社會(huì)認(rèn)同等方面的混亂。解決民辦非企業(yè)單位產(chǎn)權(quán)問(wèn)題需要進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，如建立社會(huì)所有制、充分理解“合理回報(bào)”、確立民辦非企業(yè)單位為財(cái)團(tuán)公益法人并完善相關(guān)制度。

民辦非企業(yè)；發(fā)展困境；產(chǎn)權(quán)問(wèn)題

一、當(dāng)前我國(guó)民辦非企業(yè)單位發(fā)展概況

自1996年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位管理工作的通知》（中辦發(fā)〔1996〕22號(hào)）第一次提出“民辦非企業(yè)單位”這一概念以來(lái)，經(jīng)由1998年10月25日頒布的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》系統(tǒng)規(guī)制，民辦非企業(yè)單位在我國(guó)獲得了較快的發(fā)展。從數(shù)量上來(lái)看，2002年底經(jīng)全國(guó)復(fù)查后登記的民辦非企業(yè)單位共有11.1萬(wàn)家，到2014年6月底，這一數(shù)字增長(zhǎng)到26.4萬(wàn)家，增長(zhǎng)了2.4倍，年增長(zhǎng)率約7%，應(yīng)該說(shuō)發(fā)展迅速是不錯(cuò)的。但將其置于宏觀背景和橫向比較之中，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，總體來(lái)看，目前我國(guó)民辦非企業(yè)單位力量還是比較弱小。這主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

首先，與其他國(guó)家相比。據(jù)霍布金斯大學(xué)研究，英日等22個(gè)國(guó)家非營(yíng)利組織支出達(dá)到1.1萬(wàn)億美元，占GDP比重4.6%，提供1900萬(wàn)個(gè)支薪職位?！岸覈?guó)2011年有20.4萬(wàn)家民非，職工總數(shù)為235萬(wàn)余人，固定資產(chǎn)約合1312.5億元，單位增加值438.8億元，年服務(wù)社會(huì)總支出731億元。”①安揚(yáng)、王春知：《社會(huì)管理創(chuàng)新背景下的民辦非企業(yè)單位發(fā)展探析》，《江淮論壇》，2013（5）。

其次，與事業(yè)單位相比。民辦非企業(yè)單位在由編制部門(mén)轉(zhuǎn)交民政部門(mén)管理之前被稱(chēng)為“民辦事業(yè)單位”，兩者除資金來(lái)源和是否具有一定的行政權(quán)力有所區(qū)別外，工作性質(zhì)、服務(wù)內(nèi)容等基本類(lèi)同，因此具有較強(qiáng)的可比性。一般認(rèn)為，全國(guó)目前有120多萬(wàn)個(gè)事業(yè)單位，有約3000萬(wàn)的正式職工，分別是民辦非企業(yè)單位的約4.5倍和12.8倍。事業(yè)單位占公共部門(mén)就業(yè)人數(shù)的41%，而民辦非企業(yè)單位職工數(shù)僅占全國(guó)非農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)就業(yè)的0.47%和0.86%。此外，事業(yè)單位還吸納了60%以上的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員，三分之二的非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)以及大量的國(guó)有土地。②安揚(yáng)、王春知：《社會(huì)管理創(chuàng)新背景下的民辦非企業(yè)單位發(fā)展探析》，《江淮論壇》，2013（5）。比較而言，兩者相差，何止毫厘。

再次，與民營(yíng)經(jīng)濟(jì)相比。從資本屬性上講，民辦非企業(yè)單位與民營(yíng)經(jīng)濟(jì)都屬于民間資本集合體，兩者之間也有云泥之別，早在2005年我國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)占經(jīng)濟(jì)總量的比重就約達(dá)65%。③趙立波、張志勤：《關(guān)于推進(jìn)民辦非企業(yè)單位發(fā)展的思考》，《中共福建省委黨校學(xué)報(bào)》，2009（3）。如果把山東省民辦非企業(yè)

單位和教育類(lèi)民非通常占全國(guó)總數(shù)10%、50%這樣的極值考慮進(jìn)去，那民辦非企業(yè)單位的發(fā)展成績(jī)就更加不值得稱(chēng)道了。

此外，與其他社會(huì)組織相比。社會(huì)組織評(píng)估等級(jí)是對(duì)社會(huì)組織基礎(chǔ)條件、內(nèi)部治理、工作績(jī)效、社會(huì)評(píng)價(jià)等方面的綜合考量，反映了某一社會(huì)組織總體發(fā)展情況。2009年民政部下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展民辦非企業(yè)單位規(guī)范化建設(shè)評(píng)估工作的通知》，開(kāi)始對(duì)民辦非企業(yè)單位進(jìn)行評(píng)估。表1為2009年、2010年全國(guó)性社會(huì)組織分類(lèi)別評(píng)估比較，從表中可以看出，全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)有86.9%評(píng)估等級(jí)在3A以上，全國(guó)性基金會(huì)74.5%評(píng)估等級(jí)在3A以上，全國(guó)性民辦非企業(yè)單位75.1%評(píng)估等級(jí)在3A以上，民辦非企業(yè)單位3A以上比例只略高于基金會(huì)。以這一比例推算全國(guó)，由于民辦非企業(yè)單位基數(shù)幾乎相當(dāng)于基金會(huì)的10倍，可以大體得出結(jié)論，民辦非企業(yè)單位的總體發(fā)展是遠(yuǎn)遜于基金會(huì)的。

表1 2009年、2010年全國(guó)性社會(huì)組織分類(lèi)別評(píng)估比較表①根據(jù)徐家良、廖鴻主編：《中國(guó)社會(huì)組織評(píng)估發(fā)展報(bào)告（2013）》中“B.1：2007—2011年社會(huì)組織評(píng)估工作回顧”整理。

對(duì)于這樣的窘境，民政部民間組織管理局2011年組織北京、山東、廣東等9省市民間組織管理機(jī)構(gòu)，就當(dāng)前民辦非企業(yè)單位現(xiàn)狀、困境和發(fā)展趨勢(shì)，以及如何加強(qiáng)民辦非企業(yè)單位的規(guī)范化管理和自身建設(shè)等問(wèn)題進(jìn)行了調(diào)研與探討。多數(shù)省市把原因歸結(jié)為民辦非企業(yè)單位的法律定位不清、扶持政策不配套和不到位、從業(yè)人員素質(zhì)不高、管理體制不順、監(jiān)管力量配備不足等因素。②《民辦非企業(yè)單位現(xiàn)狀、困境與發(fā)展——部分省市民辦非企業(yè)單位管理體制調(diào)研成果摘要》，《中國(guó)民政》，2012（2）。

上述原因分析不能說(shuō)不對(duì)，然而需要注意的是，除從業(yè)人員素質(zhì)外，無(wú)論法律定位、政策扶持，還是體制不順、監(jiān)管不足，這些原因分析都始終帶有一種管理者的視角，因而更多地體現(xiàn)為從外在環(huán)境而非立足于民辦非企業(yè)單位自身發(fā)展規(guī)律來(lái)看待問(wèn)題。因此，從某種意義上說(shuō)，是更多地抓住了民辦非企業(yè)單位登記管理存在問(wèn)題的關(guān)鍵，而不是民辦非企業(yè)單位發(fā)展的關(guān)鍵。換句話(huà)說(shuō)，即使解決了登記管理中的問(wèn)題，民辦非企業(yè)單位的發(fā)展也并不見(jiàn)得有很大的起色。有研究者就明確提出社會(huì)組織登記管理改革對(duì)民辦非企業(yè)單位作用有限。③安揚(yáng)、王春知：《社會(huì)管理創(chuàng)新背景民辦非企業(yè)單位發(fā)展探析》，《江淮論壇》，2013（5）。與此不同，本文立足于民辦非企業(yè)單位本位，提出產(chǎn)權(quán)是其發(fā)展困境的核心問(wèn)題，并提出相應(yīng)對(duì)策。

二、民辦非企業(yè)單位發(fā)展困境的核心問(wèn)題：產(chǎn)權(quán)

一個(gè)人或組織作為個(gè)體意義的存在，除了具有獨(dú)立的意志外，還必須具有能夠?qū)崿F(xiàn)這種獨(dú)立意義的能力，

而這種能力在現(xiàn)代社會(huì)中首要的是經(jīng)濟(jì)獨(dú)立。在這種意義上，產(chǎn)權(quán)便凸現(xiàn)出其在組織中的核心價(jià)值。

產(chǎn)權(quán)一般包括財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)、占有權(quán)、支配權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)。按照現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論，產(chǎn)權(quán)可以被理解為“一組所有者自由行使并不受他人干涉的關(guān)于資源的權(quán)力”①[美］羅伯特·考特、托馬斯·尤倫：《法和經(jīng)濟(jì)學(xué)》，上海：上海三聯(lián)書(shū)店、上海人民出版社，1996，第125頁(yè)。，實(shí)質(zhì)上也就是一種基于物的行為選擇權(quán)。從這一角度出發(fā)，產(chǎn)權(quán)實(shí)際上構(gòu)成了一個(gè)組織或個(gè)人與其他組織或個(gè)人發(fā)生聯(lián)系(也即形成社會(huì)關(guān)系)的基礎(chǔ)。一方面，“產(chǎn)權(quán)是一種社會(huì)工具。它之所以有意義，就在于它使人們?cè)谂c別人的交換中形成合理的預(yù)期”②H·德姆塞茨：《產(chǎn)權(quán)論》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)譯叢》，1989（7）。，也就是說(shuō)，從對(duì)外關(guān)系看，產(chǎn)權(quán)影響著環(huán)境與自己產(chǎn)生、發(fā)展聯(lián)系的方式，推而廣之，可以說(shuō)影響社會(huì)關(guān)系的形成，這一點(diǎn)從馬克思以所有制關(guān)系劃分社會(huì)類(lèi)型，提出“財(cái)產(chǎn)關(guān)系絕不是人與物的關(guān)系，而是人與人的關(guān)系”就可以看出來(lái)。③信春鷹等著：《車(chē)之兩輪、鳥(niǎo)之雙翼——改革發(fā)展中經(jīng)濟(jì)與法律》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2004，第149頁(yè)。另一方面，“產(chǎn)權(quán)的一個(gè)主要功能就是為實(shí)現(xiàn)外部效應(yīng)的最大程度的內(nèi)部化提供行動(dòng)的動(dòng)力。在交易費(fèi)用大于零的條件下，外部效應(yīng)將導(dǎo)致市場(chǎng)失靈，而產(chǎn)權(quán)作為一種社會(huì)工具，則有助于實(shí)現(xiàn)外部效應(yīng)內(nèi)部化，使資源在市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)下能達(dá)到最優(yōu)配置”④H·德姆塞茨：《產(chǎn)權(quán)論》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)譯叢》，1989（7）。，也就是說(shuō)，從對(duì)內(nèi)關(guān)系看，產(chǎn)權(quán)是外部因素作用于內(nèi)部的“轉(zhuǎn)換器”。

正如國(guó)有企業(yè)蓬勃發(fā)展以產(chǎn)權(quán)明晰作為改革的切入點(diǎn)，民辦非企業(yè)單位發(fā)展關(guān)鍵也在于明晰民辦非企業(yè)單位的產(chǎn)權(quán)。然而，恰恰在這一點(diǎn)上，民辦非企業(yè)單位存在著嚴(yán)重的問(wèn)題。這主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，法律對(duì)民辦非企業(yè)單位產(chǎn)權(quán)規(guī)定的權(quán)利義務(wù)不清晰。按照規(guī)定，民辦非企業(yè)單位不得以營(yíng)利為目的，體現(xiàn)為不得分紅和注銷(xiāo)后財(cái)產(chǎn)不得收回，在產(chǎn)權(quán)關(guān)系表現(xiàn)為民辦非企業(yè)單位的產(chǎn)權(quán)具有獨(dú)立性。但按照《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》中第12條的規(guī)定，民辦非企業(yè)單位有法人、合伙和個(gè)體三種形式。就民事法律關(guān)系而言，法人型的民辦非企業(yè)單位以其產(chǎn)權(quán)為限承擔(dān)法律責(zé)任，而合伙和個(gè)體形式的民辦非企業(yè)單位則是以合伙人和承辦者的個(gè)體產(chǎn)權(quán)承擔(dān)無(wú)限法律責(zé)任，因此，合伙和個(gè)體形式的民辦非企業(yè)單位在產(chǎn)權(quán)的權(quán)利和義務(wù)發(fā)生了割裂，產(chǎn)權(quán)的獲益與責(zé)任嚴(yán)重不對(duì)等。正如有學(xué)者所指出的那樣，“他們(合伙和個(gè)人形式的民辦非企業(yè)單位)除了名義上仍然享有‘單位’財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)外，不能自己享受其利益，解散時(shí)也不能‘私分’，可見(jiàn)其利益與財(cái)團(tuán)法人的捐助人完全相同?？闪硪环矫妫麄冞€要對(duì)‘單位’的債務(wù)承擔(dān)無(wú)限責(zé)任。全世界的法律都沒(méi)有發(fā)現(xiàn)有必要專(zhuān)門(mén)為此類(lèi)‘活雷鋒’規(guī)定專(zhuān)門(mén)的法律形式。”⑤葛云松：《中國(guó)的財(cái)團(tuán)法人制度展望》，《北大法律評(píng)論》，2002，第5 卷，第1輯。

第二，民辦非企業(yè)單位產(chǎn)權(quán)界定不清晰。根據(jù)中國(guó)民主促進(jìn)會(huì)上海市委員會(huì)的調(diào)查，浦東新區(qū)2004年民辦非企業(yè)單位舉辦者中，國(guó)有企業(yè)占14.2%，國(guó)有事業(yè)單位占34.2%，私營(yíng)企業(yè)占19.2%，外資企業(yè)占2.5%，其他（基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、自然人等）占30.11%，真正民營(yíng)的不到30%。由于舉辦者國(guó)有企業(yè)(特別是國(guó)企股份制改造，國(guó)有資產(chǎn)、私有資產(chǎn)相互參股之后)、國(guó)有事業(yè)單位的資產(chǎn)定性難以完全厘清是否為國(guó)有，同時(shí)，即使是私營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)也存在著相互參股、資產(chǎn)難以完全準(zhǔn)確定性的問(wèn)題，這些反映在民辦非企業(yè)單位的初始資產(chǎn)定性上，其資產(chǎn)非國(guó)有性質(zhì)難以辨析。實(shí)際登記過(guò)程中，為可操作起見(jiàn)，登記管理機(jī)關(guān)放寬要求，民辦非企業(yè)單位登記可以利用非財(cái)政資金或允許不超過(guò)1/3國(guó)有資產(chǎn)，但這使得明晰民辦非企業(yè)單位的初始產(chǎn)權(quán)更加困難。⑥民進(jìn)上海市委員會(huì)：《關(guān)于大力扶持本市民辦非企業(yè)單位發(fā)展的建議》，中國(guó)民主促進(jìn)會(huì)上海市委員會(huì)，2006，轉(zhuǎn)引自趙立波、張志勤著：《關(guān)于推進(jìn)民辦非企業(yè)單位發(fā)展的思考》，《中共福建省委黨校學(xué)報(bào)》，2009（3）。

第三，民辦非企業(yè)單位的產(chǎn)權(quán)非營(yíng)利性不清晰。民辦非企業(yè)單位是非營(yíng)利組織，也即限定產(chǎn)權(quán)收益不得分配。然而《民辦事業(yè)教育促進(jìn)法》規(guī)定出資人可以在辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)，這實(shí)際上是將民辦非企業(yè)單位的產(chǎn)權(quán)以股權(quán)形式蛻化為出資人的個(gè)人產(chǎn)權(quán)。

三、民辦非企業(yè)單位產(chǎn)權(quán)不明晰帶來(lái)的問(wèn)題

產(chǎn)權(quán)不明晰既帶來(lái)組織內(nèi)部的問(wèn)題，也影響著外部環(huán)境以什么樣的方式對(duì)待民辦非企業(yè)單位。具體來(lái)說(shuō)，包括以下幾個(gè)方面：

第一，治理結(jié)構(gòu)的混亂。治理結(jié)構(gòu)體現(xiàn)為對(duì)組織內(nèi)部各種權(quán)力運(yùn)行與制衡的安排，每一種組織的治理結(jié)構(gòu)都貫徹一種基本原則。一般而言，企業(yè)治理結(jié)構(gòu)貫徹“資本為王”原則，體現(xiàn)為“一股一票”，擁有的股權(quán)越多，在公司中的權(quán)力越大；公權(quán)力(如政府)和準(zhǔn)公權(quán)力(如社會(huì)團(tuán)體)貫徹“少數(shù)服從多數(shù)”原則，體現(xiàn)為“一人一票”，誰(shuí)得到的支持者越多，誰(shuí)的權(quán)力越大。①現(xiàn)代憲法理論和政治學(xué)理論論述過(guò)“多數(shù)人暴政”，并反思二戰(zhàn)及其它政治實(shí)踐中對(duì)基本人權(quán)的肆意侵犯，提出“憲法至上”和人擁有“不得削減的權(quán)利”等理念。在本質(zhì)上，這并不違背“少數(shù)服從多數(shù)”原則，因?yàn)閼椃ê汀安坏孟鳒p的權(quán)利”體現(xiàn)的是對(duì)每個(gè)人最基礎(chǔ)的保障，因而也即在根本意義體現(xiàn)為“全部”，從而決定意義上的超過(guò)所謂“多數(shù)”。民辦非企業(yè)單位是“財(cái)合”組織，理論上應(yīng)當(dāng)實(shí)行“一股一票”，但其又屬非營(yíng)利組織，強(qiáng)調(diào)資產(chǎn)的公益服務(wù)目的，有別于資本的逐利本性，又不應(yīng)當(dāng)實(shí)行“資本為王”原則。這就對(duì)治理結(jié)構(gòu)提出較高要求。但是由于天然的“所有者缺失”、“公益事業(yè)代表者模糊”等原因，在實(shí)際中造成要么投資者因其投資而在治理結(jié)構(gòu)中占有主導(dǎo)地位，要么政府部門(mén)因其天然的公共利益代表者身份而在治理結(jié)構(gòu)中占有主導(dǎo)地位。二者都會(huì)逐漸侵蝕民辦非企業(yè)單位的獨(dú)立屬性。在實(shí)踐中，這種現(xiàn)象已經(jīng)出現(xiàn)了，如清華大學(xué)NGO研究所通過(guò)對(duì)全國(guó)六個(gè)省的1700家民辦非企業(yè)單位的問(wèn)卷調(diào)查，發(fā)現(xiàn)“我國(guó)一半以上的民辦非企業(yè)單位是民間自發(fā)成立的，有58.9%的民辦非企業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人是由主要出資者決定；同時(shí)，我國(guó)民辦非企業(yè)單位的日常收入幾乎完全依靠收費(fèi)，收費(fèi)占總收入的95.7%；43.3%的民辦非企業(yè)單位表示與登記管理機(jī)關(guān)的聯(lián)系一般，48.6%的民辦非企業(yè)單位表示義務(wù)承擔(dān)業(yè)務(wù)主管單位委托的部分職能并受其領(lǐng)導(dǎo)”②肖燦：《湖南省民辦非企業(yè)單位治理研究》，湖南大學(xué)公共管理碩士學(xué)位論文，2011。。肖燦對(duì)湖南省民辦非企業(yè)單位的調(diào)查顯示37.3%沒(méi)有建立董事會(huì)(理事會(huì))，68.2%沒(méi)有建立監(jiān)事會(huì)(監(jiān)事)。③肖燦：《湖南省民辦非企業(yè)單位治理研究》，湖南大學(xué)公共管理碩士學(xué)位論文，2011。

第二，分配結(jié)構(gòu)的混亂。由于民辦非企業(yè)單位產(chǎn)權(quán)不清晰，更由于實(shí)踐中民辦學(xué)校合理回報(bào)制度對(duì)民辦非企業(yè)單位整體非營(yíng)利性的沖擊，造成出資者的出資與出資者參與民辦非企業(yè)單位勞動(dòng)領(lǐng)取的正當(dāng)報(bào)酬混為一談，要么畸高，等同于以出資進(jìn)行分紅；要么畸輕，將自己的勞動(dòng)作為公益付出。因?yàn)槌鲑Y者通常是負(fù)責(zé)人，后者更帶來(lái)了其他民辦非企業(yè)單位工作人員工資收入偏低的弊端。

第三，稅收優(yōu)惠的混亂。國(guó)家稅務(wù)部門(mén)通常根據(jù)某一行為或某一組織對(duì)社會(huì)公益的貢獻(xiàn)大小而采取稅收優(yōu)惠以鼓勵(lì)其發(fā)展，但這需要建立在對(duì)行為或組織經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的有效監(jiān)控和判斷基礎(chǔ)之上。然而，由于民辦非企業(yè)單位產(chǎn)權(quán)的不清晰，更進(jìn)一步說(shuō)，產(chǎn)權(quán)中的收益權(quán)不清晰，導(dǎo)致民辦非企業(yè)單位的收益在一定程度上歸投資者所有，有損于其非營(yíng)利性。因此，稅收部門(mén)采取一刀切的方法，并不將民辦非企業(yè)單位進(jìn)行稅收減免，特別是對(duì)于合伙和個(gè)人形式的民辦非企業(yè)單位，“即便舉辦者聲稱(chēng)愿意按照非營(yíng)利原則來(lái)經(jīng)營(yíng)，

法律上也無(wú)法將其與普通的個(gè)體經(jīng)營(yíng)以及合伙企業(yè)區(qū)分開(kāi)來(lái)，只能作相同處理”①葛云松：《中國(guó)的財(cái)團(tuán)法人制度展望》，《北大法律評(píng)論》，2002，第5卷，第1輯。。

第四，管理部門(mén)的混亂。民辦非企業(yè)單位產(chǎn)權(quán)（特別是其非營(yíng)利性質(zhì)）不清晰，造成管理部門(mén)多頭介入，民政部門(mén)可以因組織的非營(yíng)利性進(jìn)行監(jiān)管，工商部門(mén)可以因產(chǎn)權(quán)的經(jīng)營(yíng)收益行為進(jìn)行監(jiān)管?，F(xiàn)實(shí)生活中，既有實(shí)為營(yíng)利企業(yè)的民辦非企業(yè)單位在民政登記，也有實(shí)為民辦非企業(yè)單位的組織在工商登記。

第五，社會(huì)認(rèn)同的混亂。民辦非企業(yè)單位產(chǎn)權(quán)(包括產(chǎn)權(quán)的非營(yíng)利定性)不清晰，造成有人將其當(dāng)作是政府機(jī)關(guān)的附設(shè)，有人認(rèn)為其從屬于出資人，有人則認(rèn)為其屬于事業(yè)單位，還有人將其當(dāng)作企業(yè)。

四、關(guān)于民辦非企業(yè)單位產(chǎn)權(quán)設(shè)計(jì)的初步思考

產(chǎn)權(quán)是民辦非企業(yè)單位當(dāng)前窘境的關(guān)鍵所在，然而由于我國(guó)的產(chǎn)權(quán)制度安排本身也在逐步構(gòu)建過(guò)程中，因此，民辦非企業(yè)單位產(chǎn)權(quán)設(shè)計(jì)首先需要解決的是從大處著手進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。

首先，建立社會(huì)所有制。應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律明確規(guī)定，包括民辦非企業(yè)單位的資產(chǎn)在內(nèi)的社會(huì)組織財(cái)產(chǎn)屬于社會(huì)所有，國(guó)家及任何其他組織或個(gè)人不得侵占，這里的不得侵占是絕對(duì)意義上的，也就是說(shuō)，不存在依法劃歸他人或組織乃至國(guó)家所有，不得作為營(yíng)利性資產(chǎn)使用，確保社會(huì)組織資產(chǎn)始終屬于社會(huì)所有。

其次，充分理解“合理回報(bào)”?！昂侠砘貓?bào)”通常被理解為得到利潤(rùn)回報(bào)，如《民辦教育促進(jìn)法》第五十一條“民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定提取其他的必需的費(fèi)用后，出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)”的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)說(shuō)可以做這方面的理解。從立法目的而言，這樣的規(guī)定是為了在慈善捐助傳統(tǒng)不足、經(jīng)濟(jì)不夠發(fā)達(dá)的情況下，鼓勵(lì)社會(huì)捐助。但是，如果我們對(duì)非營(yíng)利性的操作性解釋的內(nèi)涵，即不分紅和清算后不收回資產(chǎn)，作一定的改造和擴(kuò)大化理解，是可以實(shí)現(xiàn)既不妨礙非營(yíng)利性又鼓勵(lì)社會(huì)捐助的。具體來(lái)說(shuō)，以下幾個(gè)方面是值得探討的：第一，將“合理回報(bào)”擴(kuò)大理解為社會(huì)資本意義上的回報(bào)，如在保證管理和發(fā)展符合章程規(guī)定的前提下，允許投資者及其親屬在民辦非企業(yè)單位擔(dān)任負(fù)責(zé)人，放寬冠名權(quán)的限制等；第二，在資產(chǎn)已增值的前提下，允許出資人在清算時(shí)或存續(xù)期間內(nèi)收回“出資”，甚至可以按照銀行利息率給予相應(yīng)利息收入；第三，在技術(shù)上做處理，即“對(duì)于能夠規(guī)范運(yùn)作并積極促進(jìn)社會(huì)事業(yè)發(fā)展的單位，現(xiàn)階段政府可以以獎(jiǎng)勵(lì)的方式（不同于分紅）允許出資者和經(jīng)營(yíng)者提取一定的回報(bào)乃至返還部分出資，即把‘合理回報(bào)’視為政府獎(jiǎng)勵(lì)而不是產(chǎn)權(quán)安排，是政府基于發(fā)展公共事業(yè)而予以的鼓勵(lì)，而非‘剩余索取權(quán)’的體現(xiàn)?！@樣既在一定程度上滿(mǎn)足部分資源提供者對(duì)回報(bào)乃至所有權(quán)或明或暗的要求，又減少、繞過(guò)‘合理回報(bào)’等具有營(yíng)利組織色彩的財(cái)產(chǎn)規(guī)定對(duì)民辦非企業(yè)單位非營(yíng)利性的沖擊，從而守住非營(yíng)利性底線(xiàn)?！雹谮w立波：《我國(guó)民辦非企業(yè)單位非營(yíng)利性問(wèn)題研究》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2009（6）。

再次，確立民辦非企業(yè)單位為財(cái)團(tuán)公益法人，并完善相關(guān)制度。完善我國(guó)《民法通則》、《破產(chǎn)法》等相關(guān)法律，規(guī)定民辦非企業(yè)單位作為非企業(yè)的私法人，在不能清償債務(wù)時(shí)，依破產(chǎn)程序?qū)鶛?quán)人公平清償?shù)脑瓌t、程序和剩余財(cái)產(chǎn)的歸屬等。同時(shí)，修訂《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，確定民辦非企業(yè)單位的非營(yíng)利性標(biāo)準(zhǔn)；取消個(gè)體和合伙形式民辦非企業(yè)單位，使得民辦非企業(yè)單位責(zé)任義務(wù)對(duì)等，從制度上切斷民辦非企業(yè)單位與出資人的產(chǎn)權(quán)聯(lián)系；明確董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)為法定必設(shè)機(jī)構(gòu)，在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)上

保證組織的意志能擺脫出資人的影響，并保證產(chǎn)權(quán)使用和增值符合組織的意志；規(guī)范民辦非企業(yè)單位財(cái)產(chǎn)管理和運(yùn)用，保證財(cái)產(chǎn)安全運(yùn)作，并符合非營(yíng)利特性。

The Core Problems and Response Of People-run Nonenterprise Units’Development Dilemma

LUO Jun

People-run non-enterprise units are developing in a rapid speed since the concept was put forward in 1996.Nowdays the management problems of these units have attracted lots of attention. Property rights are people-run non-enterprise units’ core problems, without resolving this problem, the units will not develop smoothly in the future. Like state ownership and private ownership, resolving property rights problems of people-run non-enterprise units need the construction of social ownership.

people-run non-enterprise units; development dilemma; property rights

（責(zé)任編輯：黃家亮）

羅軍，民政部民間組織管理局調(diào)研員，主要研究方向?yàn)樯鐣?huì)組織。（北京，100721）