高圣平

(中國(guó)人民大學(xué) 民商事法律科學(xué)研究中心,北京 100872)

?

宅基地制度改革試點(diǎn)的法律邏輯*

高圣平

(中國(guó)人民大學(xué) 民商事法律科學(xué)研究中心,北京 100872)

宅基地是農(nóng)民的基本生活保障(住房保障),宅基地的分配也就體現(xiàn)著福利性和公平性,只要是本集體成員,在符合規(guī)劃的前提下,均有權(quán)無(wú)償申請(qǐng)取得宅基地,“一戶一宅”政策具有正當(dāng)性;在供地緊張的地區(qū),可以探索農(nóng)民住房保障在不同區(qū)域戶有所居的多種實(shí)現(xiàn)形式。但宅基地的福利性并不能抹殺宅基地使用權(quán)本身的財(cái)產(chǎn)屬性,農(nóng)民無(wú)償?shù)貏?chuàng)設(shè)取得宅基地使用權(quán)之后,即享有這種被《物權(quán)法》確認(rèn)為用益物權(quán)的財(cái)產(chǎn),宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)或處分是宅基地財(cái)產(chǎn)屬性的題中之義,無(wú)論是否承認(rèn)宅基地的保障功能,都不影響宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。在目前社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀下,宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)主要體現(xiàn)在：慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)戶住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、轉(zhuǎn)讓,探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道；在受讓人取得住房所有權(quán)時(shí),取得宅基地使用權(quán)的法定租賃權(quán)。

宅基地使用權(quán);用益物權(quán);流轉(zhuǎn);房地分離;法定租賃權(quán)

[國(guó)際數(shù)字對(duì)象唯一標(biāo)識(shí)符DOI] 10.13951/j.cnki.issn1002-3194.2015.03.004

一、宅基地制度改革試點(diǎn)的基調(diào)

《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱十七屆三中全會(huì)《決定》)指出:“完善農(nóng)村宅基地制度,嚴(yán)格宅基地管理,依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)?！薄吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱十八屆三中全會(huì)《決定》)進(jìn)一步指出:“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán),改革完善農(nóng)村宅基地制度,選擇若干試點(diǎn),慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓,探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道?！?015年1月,中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》),這標(biāo)志著我國(guó)宅基地制度改革即將進(jìn)入試點(diǎn)階段。

《意見(jiàn)》指出,改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)思想是:“立足我國(guó)基本國(guó)情和發(fā)展階段,堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和底線思維,使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用,兼顧效率與公平,圍繞健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制目標(biāo)”,“發(fā)揮法律引領(lǐng)和推動(dòng)作用,著力政策和制度創(chuàng)新,為改革完善農(nóng)村土地制度,推進(jìn)中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新型城鎮(zhèn)化提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。”這些指導(dǎo)思想都為宅基地制度改革試點(diǎn)指明了方向。針對(duì)農(nóng)戶宅基地取得困難、利用粗放、退出不暢等問(wèn)題,《意見(jiàn)》指出宅基地制度改革試點(diǎn)的主要任務(wù)是：“要完善宅基地權(quán)益保障和取得方式,探索農(nóng)民住房保障在不同區(qū)域戶有所居的多種實(shí)現(xiàn)形式;對(duì)因歷史原因形成超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地和一戶多宅等情況,探索實(shí)行有償使用;探索進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地;改革宅基地審批制度,發(fā)揮農(nóng)民自治組織的民主管理作用?！?/p>

為了保證改革試點(diǎn)工作的依法進(jìn)行,《意見(jiàn)》指出,“試點(diǎn)涉及突破相關(guān)法律條款,需要由國(guó)務(wù)院提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán),允許試點(diǎn)地區(qū)在試點(diǎn)期間暫停執(zhí)行相關(guān)法律條款?！?015年2月27日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十三次會(huì)議通過(guò)了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》(以下簡(jiǎn)稱《暫時(shí)調(diào)整決定》),暫時(shí)調(diào)整實(shí)施《土地管理法》第44條第3、4款、第62條第3款關(guān)于宅基地審批權(quán)限的規(guī)定*《土地管理法》第44條第3款、第4款規(guī)定:“在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi),為實(shí)施該規(guī)劃而將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的,按土地利用年度計(jì)劃分批次由原批準(zhǔn)土地利用總體規(guī)劃的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。在已批準(zhǔn)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍內(nèi),具體建設(shè)項(xiàng)目用地可以由市、縣人民政府批準(zhǔn)”;“本條第2款、第3款規(guī)定以外的建設(shè)項(xiàng)目占用土地,涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的,由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)?！钡?2條第3款:“農(nóng)村農(nóng)民住宅用地,經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核,由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn);其中,涉及占用農(nóng)用地的,依照本法第44條的規(guī)定辦理審批手續(xù)?！?“使用存量建設(shè)用地的,下放至鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審批;使用新增建設(shè)用地的,下放至縣級(jí)人民政府審批?！?/p>

在農(nóng)村土地制度改革呈漸進(jìn)式趨勢(shì)的大背景下,宅基地制度的改革并不能一蹴而就。學(xué)界所倡導(dǎo)的還原宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)本性,依市場(chǎng)化規(guī)則建構(gòu)相關(guān)制度的建議,自無(wú)采行空間。我們的思路便集中于:在契合當(dāng)下宅基地保障功能的情況下,如何較為充分地實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)功能。雖然全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的暫時(shí)調(diào)整實(shí)施的宅基地管理規(guī)定僅及于審批權(quán)限,*在立法討論的過(guò)程中,有的常委會(huì)委員建議,宅基地制度改革還可以再放開一些。但法律委員會(huì)認(rèn)為,“農(nóng)村土地制度改革事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局,改革試點(diǎn)按照中央的決策部署穩(wěn)步推進(jìn)是必要的。建議對(duì)委員們提出的這些問(wèn)題在試點(diǎn)工作中進(jìn)一步研究論證?！标慃惼?《農(nóng)村土地制度三項(xiàng)改革試點(diǎn)很有必要》,《法制日?qǐng)?bào)》2015年2月27日,第3版。并不及于《土地管理法》第62條的其他規(guī)定,*《土地管理法》第62條規(guī)定:“農(nóng)村農(nóng)民一戶只能擁有一處宅基地,其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)?！?第1款)“農(nóng)村農(nóng)民建住宅,應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃,并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地?！?第2款)“農(nóng)村農(nóng)民住宅用地,經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核,由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn);其中,涉及占用農(nóng)用地的,依照本法第44條的規(guī)定辦理審批手續(xù)?！?第3款)“農(nóng)村農(nóng)民出賣、出租住房后,再申請(qǐng)宅基地的,不予批準(zhǔn)?！?第4款)但并不影響宅基地制度改革試點(diǎn)方案就宅基地財(cái)產(chǎn)功能方面進(jìn)行突破。《土地管理法》第62條第1款關(guān)于“一戶一宅”和宅基地面積的限制、第2款關(guān)于宅基地的規(guī)劃控制等規(guī)定,即使在宅基地制度改革試點(diǎn)中,亦應(yīng)堅(jiān)持,并不構(gòu)成改革的障礙,無(wú)須暫時(shí)調(diào)整。第4款“農(nóng)村農(nóng)民出賣、出租住房后,再申請(qǐng)宅基地的,不予批準(zhǔn)”的立法意旨在于:“防止農(nóng)村農(nóng)民以建住宅為名搞房地產(chǎn)”,*全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)(卞耀武主編):《中華人民共和國(guó)土地管理法釋義》,北京:法律出版社,1998年,第176頁(yè)。并未禁止宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和出租,只是轉(zhuǎn)讓、出租后不能再申請(qǐng)宅基地,“此種法律效果僅在出賣人與宅基地審批機(jī)關(guān)之間發(fā)生,管制對(duì)象僅僅是作為出賣宅基地以后再度申請(qǐng)的農(nóng)村村民”,*王衛(wèi)國(guó)、朱慶育:《宅基地如何進(jìn)入市場(chǎng)?——以畫家村房屋買賣案為切入點(diǎn)》,《政法論壇》2014年第3期。也不構(gòu)成宅基地制度改革試點(diǎn)的障礙。由此,公平和效率之間的平衡就成了宅基地改革試點(diǎn)的一個(gè)主題。“一個(gè)符合我國(guó)現(xiàn)實(shí)社會(huì)需要的農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度,既不可能由其他制度取代其保障功能以實(shí)現(xiàn)最基本的社會(huì)公平,又不能完全不顧及宅基地制度的利用效率。兩大價(jià)值目標(biāo)必須在同一個(gè)制度之中得以實(shí)現(xiàn),是現(xiàn)代社會(huì)公平與效率發(fā)展的基本要求,也是完善我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度面臨的重大理論難題?！?劉俊:《農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度研究》,《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào) 》(人文社科版)2007年第3期。

二、宅基地的福利分配與財(cái)產(chǎn)屬性之間的關(guān)系

在我國(guó)戶籍制度構(gòu)造的城鄉(xiāng)二元體制下,社會(huì)保障體系并未完全惠及農(nóng)村,而農(nóng)民又在土地改革運(yùn)動(dòng)中被剝奪了土地所有權(quán),改之以宅基地和承包地來(lái)替代。因此,宅基地使用權(quán)不過(guò)是身披私權(quán)外衣的社會(huì)保障的替代品,充任著社會(huì)治理手段的角色,其中所奉行的,自然不可能是私法邏輯。*參見(jiàn)朱慶育:《民法總論》,北京:北京大學(xué)出版社,2013年,第464頁(yè)。宅基地的這種保障功能,及其對(duì)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定所發(fā)揮的重要作用,幾乎是宅基地制度設(shè)計(jì)時(shí)的主要政策考量。

宅基地的分配,雖然在私法上具有創(chuàng)設(shè)宅基地使用權(quán)的效力,但卻帶有濃厚的行政審批色彩,現(xiàn)有規(guī)則不合他物權(quán)設(shè)定的基本法理。*參見(jiàn)高圣平、劉守英:《宅基地使用權(quán)初始取得制度研究》,《中國(guó)土地科學(xué)》2007年第2期。按目前的宅基地分配程序,農(nóng)民申請(qǐng)宅基地,經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核,縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)后,由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織向宅基地申請(qǐng)者無(wú)償提供宅基地,其中涉及占用農(nóng)用地的,依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。在試點(diǎn)的33個(gè)縣(市、區(qū)),根據(jù)《暫時(shí)調(diào)整決定》的規(guī)定,下放宅基地審批權(quán)限,其中使用存量建設(shè)用地的,由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審批;使用新增建設(shè)用地的,由縣級(jí)人民政府審批。這在一定程度上能夠解決廣受詬病的審批規(guī)則過(guò)于復(fù)雜的問(wèn)題。*關(guān)于對(duì)目前宅基地審批程序的批判,參見(jiàn)申欣欣:《宅基地使用權(quán)審批制度研究》,《中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2006年第1期。宅基地分配時(shí)的審批有其正當(dāng)性:宅基地申請(qǐng)是否符合規(guī)劃和用途管制,可以將審批解釋為宅基地使用權(quán)設(shè)立合同的特別生效要件。*參見(jiàn)蔡立東:《宅基地使用權(quán)取得的法律結(jié)構(gòu)》,《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2007年第3期。但過(guò)于強(qiáng)調(diào)審批的作用,忽視集體土地所有權(quán)人的意志,在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、縣人民政府對(duì)具體宅基地申請(qǐng)普遍不大了解的情況下,審批往往達(dá)不到預(yù)期的目標(biāo)。宅基地使用權(quán)本是在集體土地所有權(quán)上所設(shè)定的負(fù)擔(dān),集體土地所有權(quán)人的意志在宅基地的分配中應(yīng)起到關(guān)鍵作用。正是基于此,宅基地制度改革試點(diǎn)的主要任務(wù)之一就是“改革宅基地審批制度,發(fā)揮村民自治組織的民主管理作用”。這里,回避了“集體經(jīng)濟(jì)組織”的提法,改之以“村民自治組織”。依《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定,村民自治組織是指村民委員會(huì)或村民小組。在我國(guó)目前,集體土地所有權(quán)的主體不夠明確,*雖然《物權(quán)法》第59條第1款規(guī)定的集體土地所有權(quán)的主體是“本集體成員”,但何為“本集體成員”,學(xué)界爭(zhēng)議不斷。參見(jiàn)高飛:《集體土地所有權(quán)主體制度研究》,北京:法律出版社,2012年,第105頁(yè)以下。由村民自治組織代表集體行使土地所有權(quán),既與《物權(quán)法》的表述相一致,*對(duì)于集體土地等自然資源,《物權(quán)法》第60條規(guī)定了村民委員會(huì)、村民小組可以代表集體行使所有權(quán)。也具有一定的現(xiàn)實(shí)可能性。至于如何發(fā)揮村民自治組織的民主管理作用,本文以為,應(yīng)當(dāng)更多地強(qiáng)調(diào)村民自治組織作為集體土地所有權(quán)代表的作用。例如,在符合規(guī)劃的情況下,在眾多的申請(qǐng)者中如何選定擬分配宅基地的申請(qǐng)者,則應(yīng)由村民自治組織依合法有效的議事規(guī)則或村規(guī)民約來(lái)加以解決。

唯應(yīng)注意的是,宅基地的分配體現(xiàn)了身份性和無(wú)償性的特點(diǎn),只有本集體成員才能無(wú)償?shù)厝〉谜?、無(wú)期限地使用宅基地,具有濃厚的福利性和公平性?！盎诔蓡T權(quán)獲取的集體共有財(cái)產(chǎn),同因身份權(quán)相聯(lián)系的福利分配相對(duì)應(yīng)”。*陳小君、蔣省三:《宅基地使用權(quán)制度:規(guī)范解析、實(shí)踐挑戰(zhàn)及其立法回應(yīng)》,《管理世界》2010年第10期。本集體內(nèi)部,成員平等,每個(gè)成員分配宅基地的權(quán)利也是平等的,亦即只要是本集體成員,均可公平地要求集體分配宅基地。由此可以在一定程度上解釋現(xiàn)行法上“一戶一宅”的正當(dāng)性,這也就成了當(dāng)下落實(shí)“一戶一宅”政策的邏輯前提?！耙粦粢徽砟畹淖》?地基)分配制度亦反映了數(shù)十年的社會(huì)政策。”*鄭尚元:《宅基地使用權(quán)性質(zhì)及農(nóng)民居住權(quán)利之保障》,《中國(guó)法學(xué)》2014 年第 2 期。但在嚴(yán)格的建設(shè)用地指標(biāo)管理下,“一戶一宅”政策無(wú)法得以貫徹,尤其是對(duì)于已經(jīng)沒(méi)有符合規(guī)劃的宅基地可供分配的農(nóng)區(qū)。由此,《意見(jiàn)》提出要完善宅基地取得方式,“探索農(nóng)民住房保障在不同區(qū)域戶有所居的多種實(shí)現(xiàn)形式”,這就是說(shuō),要以多種形式貫徹“一戶一宅”政策,公平地實(shí)現(xiàn)宅基地的住房保障功能。這一任務(wù)是在宅基地制度改革分類試點(diǎn)的理念下提出的,對(duì)于“土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍外的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)”,繼續(xù)實(shí)行“一戶一宅”的宅基地分配制度,對(duì)其中人均耕地少,二、三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)的地區(qū),探索實(shí)行相對(duì)集中統(tǒng)建、多戶聯(lián)建等方式,落實(shí)“一戶一宅”,原則上不再進(jìn)行單宗分散的宅基地分配;而對(duì)于“土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)的農(nóng)區(qū)”,通過(guò)集中建設(shè)農(nóng)村公寓、農(nóng)民住宅小區(qū),以“戶有所居”落實(shí)“一戶一宅”的住房保障功能。已沒(méi)有新增宅基地可供分配的地區(qū),可以利用存量建設(shè)用地,集中建設(shè)公寓式住宅,落實(shí)宅基地權(quán)益。*參見(jiàn)《宅基地改革方案初成 7000萬(wàn)套小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正無(wú)望》,2014年10月26日,http://news.xinhuanet.com/fortune/2014-10/26/c-127141268.htm,2015年3月10日。

在宅基地公平分配觀念之下,對(duì)因歷史原因形成的超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地和“一戶多宅”等情況如何處理,也是宅基地制度改革試點(diǎn)中必須面對(duì)的一大問(wèn)題,《意見(jiàn)》指出是要“探索實(shí)行有償使用”。這里,有幾個(gè)問(wèn)題值得討論。

其一,如何與現(xiàn)行法相協(xié)調(diào)?根據(jù)《土地管理法》第76條的規(guī)定,“超過(guò)批準(zhǔn)的數(shù)量占用土地,多占的土地以非法占用土地論處”,其法律后果是“由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令退還非法占用的土地”。實(shí)踐中,責(zé)令超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地的農(nóng)民拆屋退地,十分困難。如完全改之以收取宅基地使用費(fèi)的方法,尚不能涵蓋超占宅基地的所有情形。具體措施還要符合比例原則,如超占宅基地的面積很大,僅靠收取宅基地使用費(fèi)的方法,并不足以懲戒非法占地行為,還應(yīng)直接適用《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定,不宜以收取宅基地使用費(fèi)代之。而對(duì)于超占面積較小、違法程度不大的情形,拆房退地確實(shí)存在浪費(fèi)社會(huì)財(cái)富的問(wèn)題,則可以采取收取宅基地使用費(fèi)的方法。宅基地使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確立既要考慮到當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平,又要考慮到遏制超占宅基地行為的需要,只有在收取宅基地使用費(fèi)已經(jīng)使得超占者得不償失時(shí),收取宅基地使用費(fèi)才有意義。

其二,宅基地使用費(fèi)歸誰(shuí)所有?如何分配?如果宅基地超占使用費(fèi)由相關(guān)行政機(jī)關(guān)征收后進(jìn)入地方國(guó)庫(kù),超占就形成了農(nóng)民集體內(nèi)部的分配不公。超占宅基地不僅構(gòu)成行政違法,同時(shí)也是侵犯了農(nóng)民集體的土地所有權(quán),宅基地超占使用費(fèi)既可以看成是行政處罰,也可以看成是侵權(quán)賠償。如果強(qiáng)調(diào)宅基地分配的公平,宅基地超占使用費(fèi)就應(yīng)當(dāng)作為超占者對(duì)于農(nóng)民集體的侵權(quán)賠償,理應(yīng)由本集體成員共有。當(dāng)然,并不一定采取每筆宅基地超占使用費(fèi)都要現(xiàn)實(shí)分配,也可以作為集體資產(chǎn)的組成部分,滿足本集體的特定需要。

其三,因房屋繼承原因所引起的“一戶多宅”問(wèn)題是否亦應(yīng)適用本規(guī)則?“一戶一宅”所針對(duì)的是宅基地的公平分配,亦即是對(duì)宅基地使用權(quán)創(chuàng)設(shè)取得的限制,而不是對(duì)移轉(zhuǎn)取得的限制。我國(guó)法律并不禁止農(nóng)民房屋的繼承,自不應(yīng)禁止農(nóng)民通過(guò)房屋繼承等方式取得兩處以上的宅基地使用權(quán),*參見(jiàn)高圣平、劉守英:《宅基地使用權(quán)初始取得制度研究》,《中國(guó)土地科學(xué)》2007年第2期。因此,因房屋繼承所造成的“一戶多宅”,并不違反宅基地的分配原則,不應(yīng)適用收取宅基地使用費(fèi)的方法?？傊?要通過(guò)改革試點(diǎn),探索健全“依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出的宅基地制度”。

但是,宅基地分配的福利性,并不能抹殺宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性。我國(guó)《物權(quán)法》上明確將宅基地使用權(quán)作為一種他物權(quán)(財(cái)產(chǎn))加以規(guī)定,其財(cái)產(chǎn)屬性至為明顯。也就是說(shuō),即使農(nóng)民分配宅基地是其應(yīng)享有的福利,但已取得的宅基地使用權(quán)當(dāng)屬農(nóng)民的私人財(cái)產(chǎn),兩者并不矛盾。十七屆三中全會(huì)《決定》和十八屆三中全會(huì)《決定》均一再?gòu)?qiáng)調(diào)“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”,而用益物權(quán)的本意即“用益物權(quán)人對(duì)他人所有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn),依法享有占有、使用和收益的權(quán)利”(《物權(quán)法》第117條)。在現(xiàn)行宅基地制度之下,農(nóng)戶對(duì)宅基地僅享有占有、使用的權(quán)利,因其流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)極受限制,收益權(quán)能即有名無(wú)實(shí)。如此,宅基地制度改革試點(diǎn)應(yīng)沿著如何完備宅基地使用權(quán)的收益權(quán)能、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入而展開。*國(guó)土資源部胡存智副部長(zhǎng)即指出,“改革的根本出發(fā)點(diǎn)是為了探索增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的路子,不是為了解決建設(shè)用地指標(biāo),也不是為了滿足城市建設(shè)用地的需要?！眳⒁?jiàn)張達(dá):《自由買賣不是宅基地制度改革方向》,《證券時(shí)報(bào)》2013 年12月13日,第A02版。

在現(xiàn)行規(guī)則限制宅基地流轉(zhuǎn)的情形下,農(nóng)民無(wú)法實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的收益權(quán)能。目前限制宅基地流轉(zhuǎn)的主流觀點(diǎn)認(rèn)為,宅基地使用權(quán)是具有身份性質(zhì)的權(quán)利,只有本集體成員才能享有,如果宅基地向本集體之外流轉(zhuǎn),則與宅基地使用權(quán)的身份性不符。此外,宅基地是農(nóng)民安身立命的基礎(chǔ),如允許宅基地的流轉(zhuǎn),則可能導(dǎo)致農(nóng)民流離失所的狀況。

就此,本文作者不敢茍同。

第一,宅基地分配的福利性,決定了宅基地使用權(quán)具有身份性,這僅僅只是針對(duì)宅基地分配,即宅基地使用權(quán)創(chuàng)設(shè)取得而言的,并不表明非本集體組織成員不能依法移轉(zhuǎn)取得宅基地使用權(quán)。已被分配宅基地的農(nóng)民自可處分其宅基地使用權(quán),他人基于合意仍可移轉(zhuǎn)取得該宅基地使用權(quán)。此時(shí),宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性即已彰顯,農(nóng)民據(jù)此可以取得相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)性收入。宅基地的福利性和無(wú)償性是針對(duì)宅基地的分配環(huán)節(jié)而言的,僅此不能否定宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性。

第二,宅基地的社會(huì)保障功能雖然不是宅基地使用權(quán)的當(dāng)然內(nèi)容,*因?yàn)楝F(xiàn)行法上關(guān)于宅基地使用權(quán)的規(guī)定,并無(wú)權(quán)利人承擔(dān)社會(huì)保障義務(wù)的規(guī)定。但宅基地事實(shí)上起著社會(huì)保障的(替代)作用。從邏輯上講,當(dāng)宅基地使用權(quán)以轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)時(shí),受讓人取得宅基地使用權(quán)而讓與人喪失宅基地使用權(quán),此時(shí)原農(nóng)民(讓與人)即無(wú)宅基地。但若該轉(zhuǎn)讓充分實(shí)現(xiàn)了宅基地的市場(chǎng)價(jià)值,該農(nóng)民可以以轉(zhuǎn)讓所得財(cái)產(chǎn)性收入投入生產(chǎn)經(jīng)營(yíng),以此營(yíng)利,在一定程度上提高了宅基地的社會(huì)保障功能,遠(yuǎn)比禁止宅基地流轉(zhuǎn)時(shí)的消極保障功能要更為積極。即使經(jīng)營(yíng)失敗,該農(nóng)民亦可借助已覆蓋城鄉(xiāng)的基本生活社會(huì)保障得以生存。這本是自羅馬法以來(lái)“自己責(zé)任”的當(dāng)然之理。

第三,認(rèn)為宅基地因承載社會(huì)保障功能而禁止流轉(zhuǎn)的邏輯前提是,原農(nóng)民可能喪失宅基地。限制宅基地流轉(zhuǎn)名義上是為了保護(hù)農(nóng)民的基本生存權(quán),但實(shí)際效果是試圖把農(nóng)民固定在土地上。在市場(chǎng)條件下,農(nóng)民作為理性人,完全有能力做出對(duì)自己最為有利的選擇,*馬曉勇:《理性農(nóng)民面臨的制度約束及其改革》,《中國(guó)軟科學(xué)》2003年第7期。在“葉落歸根”的傳統(tǒng)觀念影響下,即使是進(jìn)城務(wù)工并已經(jīng)在城市安家的農(nóng)民也不會(huì)輕易選擇放棄農(nóng)村的房屋及宅基地。*參見(jiàn)李文謙、董祚繼:《質(zhì)疑限制農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的正當(dāng)性——兼論宅基地流轉(zhuǎn)試驗(yàn)的初步構(gòu)想》,《中國(guó)土地科學(xué)》2009年第3期。而且,如果制度設(shè)計(jì)本身使得宅基地之上的農(nóng)村住房流轉(zhuǎn)后,原農(nóng)民并不喪失宅基地,禁止流轉(zhuǎn)的這一理由即可破解。如農(nóng)村住房轉(zhuǎn)讓、出租、抵押之后,受讓人或承租人僅僅只取得宅基地使用權(quán)的租賃權(quán),原農(nóng)民并不喪失宅基地使用權(quán),租賃期間屆滿,原農(nóng)民即恢復(fù)行使宅基地使用權(quán)。

綜上,宅基地分配的福利性,并不能否定宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性,已分配的宅基地構(gòu)成農(nóng)民的財(cái)產(chǎn),農(nóng)民自可依法加以處分。只不過(guò),在當(dāng)下農(nóng)村社會(huì)保障體系尚未充分建立的情況下,農(nóng)民處分其宅基地使用權(quán)受到限制,這是基于公共政策的考量,自有其正當(dāng)性。只要農(nóng)民處分其宅基地使用權(quán)最終并不導(dǎo)致其喪失宅基地,即可在滿足宅基地社會(huì)保障功能的前提下,取得相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)性收入。在農(nóng)村社會(huì)保障體系已經(jīng)充分建立的情況下,宅基地使用權(quán)的市場(chǎng)化即指日可待。

由宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性出發(fā),農(nóng)民以出租、轉(zhuǎn)讓、抵押等形式處分其宅基地使用權(quán)自無(wú)禁止之理。調(diào)整宅基地法律關(guān)系的主要法律——《土地管理法》就宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)并無(wú)禁止性的規(guī)定,已如前述。但1999年5月國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》指出:“農(nóng)村的住宅不得向城市居民出售”;2004年12月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》亦規(guī)定:“加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理,禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地”;2007 年12月國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》再次強(qiáng)調(diào):“農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民,城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)買宅基地、農(nóng)民住宅或小產(chǎn)權(quán)房”,“單位和個(gè)人不得非法租用、占用農(nóng)民集體所有土地搞房地產(chǎn)開發(fā)”。這只能說(shuō)明,在現(xiàn)行宅基地制度設(shè)計(jì)中,宅基地的保障功能被優(yōu)先考慮,而宅基地使用權(quán)作為財(cái)產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效率功能幾乎是被忽略或者說(shuō)是被凍結(jié)的。*參見(jiàn)陳龍江:《制度功能視角下農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度改革探析》,《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第3期。在制度變遷的路徑依賴之下,《意見(jiàn)》指出要“探索進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地”。這里,雖然承認(rèn)了宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性,但將宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓人局限在“進(jìn)城落戶農(nóng)民”,將宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍限定于“本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部”,又在一定程度上限制了宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn),不利于宅基地價(jià)值的發(fā)現(xiàn)。不過(guò),這一限制對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的影響,會(huì)隨著下述“房地分離”原則的承認(rèn)而大為降低。

三、農(nóng)民住房與宅基地之間的利用關(guān)系

十八屆三中全會(huì)《決定》在關(guān)于宅基地制度改革的論述中指出:“選擇若干試點(diǎn),慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓,探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道?！?這里將“抵押”、“擔(dān)?！毕嗖⒘?實(shí)有不妥。在現(xiàn)行法之下,“抵押”是“擔(dān)保”之下位階概念,“抵押”只是“擔(dān)?！钡囊环N形式,“擔(dān)保”即包括“抵押”,兩者在邏輯上無(wú)法相并而稱。正確的表述應(yīng)當(dāng)是只言及“擔(dān)?！?此時(shí)包括了“抵押”),或“抵押擔(dān)?！?此時(shí)抵押只是擔(dān)保的一種類型)。但就宅基地制度而言,并未規(guī)定宅基地使用權(quán)的“抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”,而僅提及“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”。雖然宅基地用益物權(quán)的本意,包括了農(nóng)民處分宅基地使用權(quán)本身,即農(nóng)民可以轉(zhuǎn)讓其宅基地使用權(quán),亦可以以其宅基地使用權(quán)設(shè)定抵押,但是,從官方的解讀來(lái)看,卻無(wú)法得出這一結(jié)論?！稗r(nóng)村宅基地制度改革的方向是進(jìn)一步擴(kuò)大權(quán)能,賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利,而不是指宅基地可以自由買賣?！?胡存智:《宅基地改革方向是擴(kuò)大權(quán)能而非自由買賣》,《國(guó)土資源》2014年第1期。由此似乎可以得出這樣的結(jié)論:在目前,宅基地使用權(quán)不能抵押擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓,但要慎重穩(wěn)妥地推動(dòng)農(nóng)民住房抵押擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓,以探索宅基地上農(nóng)民住房的財(cái)產(chǎn)性收入的路徑。這似乎意味著農(nóng)民住房與其占用范圍內(nèi)的宅基地使用權(quán)可以分離。

從討論宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的大量文獻(xiàn)中,我們可以看出這樣的討論邏輯:因?yàn)檎亓鬓D(zhuǎn)受到限制,在“房地一致原則”之下,宅基地之上房屋的流轉(zhuǎn)也同樣受到限制。只有解決了宅基地流轉(zhuǎn)限制的問(wèn)題,農(nóng)村房屋的流轉(zhuǎn)才具有了可行性。但這一邏輯是否具有規(guī)范性基礎(chǔ),亦即我國(guó)法上是否就宅基地使用權(quán)與宅基地之上的房屋所有權(quán)的權(quán)利主體一致做了規(guī)定?至少在目前看來(lái),尚無(wú)法得出肯定的結(jié)論。

最早對(duì)農(nóng)村宅基地和農(nóng)民房屋作出分別規(guī)定的是《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》(1962年9月)。其中第21條規(guī)定:“生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有。生產(chǎn)隊(duì)所有的土地,包括社員自留地,自留山,宅基地等,一律不準(zhǔn)出租和買賣?！钡?5條規(guī)定:“社員的房屋永遠(yuǎn)歸社員所有?！?第1款)“社員有買賣或者租賃房屋的權(quán)利。社員出租或者出賣房屋,可以經(jīng)過(guò)中間人評(píng)議公平合理的租金或者房?jī)r(jià),由買賣或者租賃雙方訂立契約?！?第2款)這些規(guī)定表明,生產(chǎn)資料的公有制決定了包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)村土地的公有制,宅基地的所有權(quán)當(dāng)然屬于集體,但房屋屬于農(nóng)民的生活資料,自應(yīng)屬于農(nóng)民個(gè)人私有,并可進(jìn)行交易,但這里并沒(méi)有言明房屋所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓對(duì)宅基地權(quán)利的影響?！掇r(nóng)村人民公社工作條例》(試行草案)(1978年12月)經(jīng)黨的十一屆三中全會(huì)通過(guò),對(duì)原修正草案作了修改。其中,第7條第3款規(guī)定:“農(nóng)村土地包括宅基地一律不準(zhǔn)出租和買賣?！钡?8條規(guī)定:“在發(fā)展生產(chǎn)的基礎(chǔ)上,還要改善社員居住條件。按照有利生產(chǎn)、方便生活、合乎衛(wèi)生、盡量不占耕地的原則,做出建設(shè)居民點(diǎn)的統(tǒng)一規(guī)劃,可以由集體建房社員交房費(fèi),也可以由社員自己建房?！钡?0條第4項(xiàng)規(guī)定:“社員合法私有的房屋、農(nóng)具、工具等生活資料和生產(chǎn)資料,以及在銀行、信用社的存款,永遠(yuǎn)歸社員所有,任何人不得侵犯。”這些規(guī)定再次明確了“房地分離”的態(tài)度。由此可見(jiàn),在我國(guó),農(nóng)村房屋所有權(quán)和宅基地權(quán)利本來(lái)就是分離的。

現(xiàn)行法上就房地一致原則的規(guī)定始于《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》(1990年),其中第23條規(guī)定:“土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí),其地上建筑物、其他附著物所有權(quán)隨之轉(zhuǎn)讓。”第24條第2款規(guī)定:“土地使用者轉(zhuǎn)讓地上建筑物、其他附著物所有權(quán)時(shí),其使用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)隨之轉(zhuǎn)讓”,由此傳達(dá)了“房隨地走”、“地隨房走”的雙向一致規(guī)則。但該條例規(guī)定了兩個(gè)例外,即“土地使用權(quán)和地上建筑物、其他附著物所有權(quán)分割轉(zhuǎn)讓的,應(yīng)當(dāng)經(jīng)市、縣人民政府土地管理部門和房產(chǎn)管理部門批準(zhǔn),并依照規(guī)定辦理過(guò)戶登記?！?第25條第2款)“土地使用者轉(zhuǎn)讓地上建筑物、其他附著物所有權(quán)時(shí),其使用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)隨之轉(zhuǎn)讓,但地上建筑物、其他附著物作為動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的除外?！?第24條第2款后段但書)。自此,“房地一致”原則為此后立法所遵從。《城市房地產(chǎn)管理法》第31條、*該條規(guī)定:“房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、抵押時(shí),房屋的所有權(quán)和該房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時(shí)轉(zhuǎn)讓、抵押?！薄稉?dān)保法》第36條、*該條規(guī)定:“以依法取得的國(guó)有土地上的房屋抵押的,該房屋占用范圍內(nèi)的國(guó)有土地使用權(quán)同時(shí)抵押。以出讓方式取得的國(guó)有土地使用權(quán)抵押的,應(yīng)當(dāng)將抵押時(shí)該國(guó)有土地上的房屋同時(shí)抵押。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村企業(yè)的土地使用權(quán)不得單獨(dú)抵押。以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的,其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時(shí)抵押。”《物權(quán)法》第146條、*該條規(guī)定:“建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換、出資或者贈(zèng)與的,附著于該土地上的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施一并處分?！钡?47條、*該條規(guī)定:“建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施轉(zhuǎn)讓、互換、出資或者贈(zèng)與的,該建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并處分。”第182條*該條規(guī)定:“以建筑物抵押的,該建筑物占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并抵押。以建設(shè)用地使用權(quán)抵押的,該土地上的建筑物一并抵押。抵押人未依照前款規(guī)定一并抵押的,未抵押的財(cái)產(chǎn)視為一并抵押?！钡染鶎?duì)此做了明確規(guī)定。

但這些規(guī)則無(wú)一例外,均屬對(duì)國(guó)有建設(shè)用地及其地上建筑物等之間物權(quán)利用關(guān)系所作的規(guī)定,并不涉及宅基地及其上房屋之間的關(guān)系。雖然建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)均屬在他人土地上設(shè)定的以建造并保有建筑物等為目的的物權(quán),但兩者之間物權(quán)變動(dòng)規(guī)則迥異?！段餀?quán)法》上,“建設(shè)用地使用權(quán)”章中上述關(guān)于“房地一致”原則的條款,在“宅基地使用權(quán)”一章中并未見(jiàn)類似規(guī)定,而《物權(quán)法》第153條關(guān)于“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓,適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定”的規(guī)定,似乎有排除了將上述“房地一致”原則的規(guī)定類推適用于宅基地使用權(quán)的可能,因?yàn)檎厥褂脵?quán)的相關(guān)規(guī)則所適用的是“土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定”,很明顯排除了《物權(quán)法》本身,而“土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定”并未就宅基地使用權(quán)與其上房屋所有權(quán)的一致性做出相應(yīng)規(guī)定,宅基地與房屋之間的物權(quán)利用關(guān)系即成為法律漏洞。

就該漏洞的填補(bǔ),類推適用《物權(quán)法》“建設(shè)用地使用權(quán)”章規(guī)定的“房地一致”原則自是可采路徑,但并非唯一選擇。在我國(guó)目前農(nóng)村土地法律和政策之下,宅基地因承載社會(huì)保障(替代)功能,流轉(zhuǎn)極度受限,但農(nóng)村住房卻是自《憲法》到《民法通則》、《繼承法》、《物權(quán)法》等均予明確肯認(rèn)的私人財(cái)產(chǎn),其流轉(zhuǎn)自不因與其有天然聯(lián)系的宅基地流轉(zhuǎn)受限而受到影響,“房地分離”也就成了目前可采路徑之一。就農(nóng)村住房買賣后的土地權(quán)源問(wèn)題,我國(guó)早已有學(xué)者主張采取法定租賃權(quán)*參見(jiàn)韓世遠(yuǎn):《宅基地的立法問(wèn)題——兼析物權(quán)法草案第十三章“宅基地使用權(quán)”》,《政治與法律》2005年第5期;劉凱湘:《法定租賃權(quán)對(duì)農(nóng)村宅基地制度改革的意義與構(gòu)想》,《法學(xué)論壇》2010年第1期?；?法定)地上權(quán)模式*參見(jiàn)王衛(wèi)國(guó)、朱慶育:《宅基地如何進(jìn)入市場(chǎng)?——以畫家村房屋買賣案為切入點(diǎn)》,《政法論壇》2014年第3期;湯文平:《宅基地上私權(quán)處分的路徑設(shè)計(jì)》,《北方法學(xué)》2010年第6期。予以解決。*本文作者主張宜采“(法定)租賃權(quán)”模式。就此擬另文專述。在我國(guó),房屋所有權(quán)和土地所有權(quán)本身就是分離的,所謂“房地一致”僅僅只是房屋所有權(quán)與相應(yīng)土地使用權(quán)的主體一致。在目前宅基地制度無(wú)法改革到位的情況下,“房地分離”既不與現(xiàn)行法相違背,也為農(nóng)村住房的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)提供了路徑。這也成為十八屆三中全會(huì)《決定》和目前各地試點(diǎn)的理論基礎(chǔ)。國(guó)內(nèi)外關(guān)于“房地一致”、“房地分離”的各種理論主張,*關(guān)于“房地一致”和“房地分離”的介紹,參見(jiàn)陳甦:《論土地權(quán)利與建筑物權(quán)利的關(guān)系》,《法制與社會(huì)發(fā)展》1998年第6期;曾大鵬:《論民法上土地與建筑物的關(guān)系》,《南京大學(xué)法律評(píng)論》2008年春秋合卷;高圣平:《土地與建筑物之間的物權(quán)利用關(guān)系辨析》,《法學(xué)》2012年第9期;彭誠(chéng)信、陳吉棟:《農(nóng)村房屋抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的法律障礙之克服——“房地一致”原則的排除適用》,《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第4期。均有其正當(dāng)性,只要相應(yīng)配套制度設(shè)計(jì)合理,兩種模式就沒(méi)有優(yōu)劣之分,尤其是我國(guó)本來(lái)就堅(jiān)持房屋所有權(quán)和土地所有權(quán)不一致的情況下,“房地分離”,各自進(jìn)入市場(chǎng),沒(méi)有理論上的障礙。

“房地分離”模式較好地契合了目前宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受限的政策目標(biāo),但相關(guān)交易規(guī)則較“房地一致”模式更為復(fù)雜。

第一,在“房地分離”的模式下,農(nóng)村住房的流轉(zhuǎn)對(duì)象就不應(yīng)限定于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，但受讓人并不取得該住房占有范圍內(nèi)的宅基地使用權(quán)，而僅取得該宅基地使用權(quán)的租賃權(quán)。這也是宅基地用益物權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式和途徑。正如學(xué)者所指出,十八屆三中全會(huì)《決定》提出的“推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓,探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”這一改革目標(biāo)即是針對(duì)農(nóng)民將住房流轉(zhuǎn)給非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員而言的。如此理解也符合《決定》對(duì)農(nóng)村土地制度設(shè)定的改革目標(biāo),即“建設(shè)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)”。*參見(jiàn)王崇敏:《論我國(guó)宅基地使用權(quán)制度的現(xiàn)代化構(gòu)造》,《法商研究》2014年第2期。

第二,農(nóng)村住房所占用范圍內(nèi)的宅基地使用權(quán),由他人取得租賃權(quán)的,租賃期間和租金標(biāo)準(zhǔn)由當(dāng)事人約定,但不得超過(guò)20年,不能達(dá)成一致意見(jiàn)的,由法院酌定。期限屆滿后未續(xù)期的,地上房屋可以約定折價(jià)歸宅基地使用權(quán)人,也可以拆除。達(dá)不成一致意見(jiàn)時(shí),法院參酌具體情形分別處理,總體上以不浪費(fèi)社會(huì)資源為原則。

第三,在“房地分離”的背景下,農(nóng)村住房抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí),方式可以多樣化,根據(jù)擔(dān)保債權(quán)的數(shù)額以及房屋買賣或租賃價(jià)格之間的對(duì)當(dāng)關(guān)系,選擇不同的抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)方式,例如,就城市郊區(qū)的農(nóng)村住房,擔(dān)保的債權(quán)本身如不大,1年或2年的房屋租金就足以清償,此際,就可以不采取變賣農(nóng)村住房的方式實(shí)現(xiàn)抵押權(quán),完全可以采取強(qiáng)制管理的方式實(shí)現(xiàn)抵押權(quán),由執(zhí)行法院或其聘請(qǐng)的管理人直接將住房出租,以租金清償債務(wù)。農(nóng)村住房抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí),房屋買受人或承租人基于身份的限制(非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員),無(wú)法取得宅基地使用權(quán),但可以取得宅基地使用權(quán)的租賃權(quán)(承租權(quán)),以使其取得的住房權(quán)利具有正當(dāng)?shù)耐恋貦?quán)源。在這一方面,采行“房地分離”模式的日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的法制經(jīng)驗(yàn)值得重視。當(dāng)然,這些國(guó)家或地區(qū)所采取的法定地上權(quán)、借地借家權(quán)模式等無(wú)法在我國(guó)移植,但推定租賃的模式(法定租賃權(quán))在我國(guó)法上并無(wú)障礙。當(dāng)然,為使農(nóng)村住房抵押制度真正落地,達(dá)到政策設(shè)計(jì)的目標(biāo),配套制度的跟進(jìn)至為重要,這也是控制抵押風(fēng)險(xiǎn)、吸引更多金融機(jī)構(gòu)參與農(nóng)村住房抵押貸款的關(guān)鍵。例如,登記制度、抵押財(cái)產(chǎn)評(píng)估制度、抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)程序等等,均應(yīng)及時(shí)配套跟進(jìn)。

第四,由于農(nóng)戶取得宅基地并未支付對(duì)價(jià),在農(nóng)村住房出租、轉(zhuǎn)讓(包括因?qū)崿F(xiàn)抵押權(quán)而出租或轉(zhuǎn)讓)時(shí),宅基地使用權(quán)的租金應(yīng)在國(guó)家、集體和農(nóng)戶之間進(jìn)行分配,分配標(biāo)準(zhǔn)和比例應(yīng)參酌當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、具體租金數(shù)額、基本生活保障水平等綜合確定。針對(duì)土地增值收益分配機(jī)制不健全,兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人之間利益不夠等問(wèn)題,《意見(jiàn)》提出要建立健全土地增值收益在國(guó)家與集體之間、集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的分配辦法和相關(guān)制度安排;建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制,合理提高個(gè)人收益。就宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)租金而言,國(guó)家以稅收方式參與租金的分配;集體作為土地所有者,集體的收益就是宅基地價(jià)值增值收益;農(nóng)民因自己投資所致的價(jià)值增值部分從集體收益中分配。*參見(jiàn)李文謙、董祚繼:《質(zhì)疑限制農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的正當(dāng)性——兼論宅基地流轉(zhuǎn)試驗(yàn)的初步構(gòu)想》,《中國(guó)土地科學(xué)》2009年第3期。

應(yīng)當(dāng)注意的是,“房地分離”模式是我國(guó)目前基于公共政策的考量限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)之下的權(quán)宜之計(jì),但可能會(huì)造成規(guī)則設(shè)計(jì)過(guò)于復(fù)雜、當(dāng)事人的交易成本增加等問(wèn)題。*參見(jiàn)高圣平:《土地與建筑物之間的物權(quán)利用關(guān)系辨析》,《法學(xué)》2012年第9期。正是基于此,臺(tái)灣學(xué)者在分析分離模式之后,即認(rèn)為,“中國(guó)大陸在立法上強(qiáng)制規(guī)定,土地使用權(quán)與房屋所有權(quán)應(yīng)同時(shí)移轉(zhuǎn)或設(shè)定抵押,以使土地使用權(quán)與房屋所有權(quán)主體一致,頗能防止占有與土地產(chǎn)權(quán)分離之現(xiàn)象,值得吾人參考、借鏡?！?黃陽(yáng)壽:《論合建房地異主時(shí)房屋所有人之基地使用權(quán)》,見(jiàn)趙威主編:《國(guó)際經(jīng)濟(jì)法論文專集》,北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,2000年,第314頁(yè)。在采取分離主義模式的日本,也有學(xué)者認(rèn)為:“我國(guó)將建筑物和土地視為兩種獨(dú)立的不動(dòng)產(chǎn)是土地制度設(shè)計(jì)中最大的敗筆”,并建議“導(dǎo)入將土地和建筑物視為一體的法律制度”。*藤井俊二:《土地與建筑物的法律關(guān)系——兩者是一個(gè)物還是兩個(gè)獨(dú)立的物》,申政武譯,見(jiàn)渠濤主編:《中日民商法研究》(第四卷),北京:法律出版社,2006年,第122頁(yè)。宅基地使用權(quán)完全市場(chǎng)化之后,其法律地位應(yīng)同于建設(shè)用地使用權(quán),此際,即應(yīng)堅(jiān)守“房地一致”原則。

四、宅基地強(qiáng)制退出與自愿退出的關(guān)系

在現(xiàn)行宅基地管理制度之下,宅基地?zé)o償取得和無(wú)償使用導(dǎo)致了大量宅基地閑置和低效利用。如何構(gòu)建宅基地退出機(jī)制,盤活這些存量集體建設(shè)用地,無(wú)疑是目前宅基地管理制度改革試點(diǎn)中的重要一環(huán)。就此,《意見(jiàn)》指出:“探索進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地”。這里,將宅基地的退出局限于自愿退出,將退出的主體限定于“進(jìn)城落戶的農(nóng)民”,將退出的范圍局限于“本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部”。但《意見(jiàn)》的表述不應(yīng)被解讀為進(jìn)城落戶的農(nóng)民僅能以向本集體經(jīng)濟(jì)組織的其他成員轉(zhuǎn)讓宅基地的方式,有償退出宅基地。進(jìn)城落戶的農(nóng)民將宅基地自愿退回集體,亦應(yīng)包括在內(nèi)。同時(shí),宅基地退出包括宅基地的強(qiáng)制退出和宅基地的自愿退出兩種,其中,前者系指宅基地使用權(quán)在法定情形下被強(qiáng)制收回;后者系指宅基地使用人將其宅基地使用權(quán)交回集體或依法將其宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給他人?！兑庖?jiàn)》雖未提及強(qiáng)制退出的問(wèn)題,但現(xiàn)行法的相關(guān)規(guī)則并未被《暫時(shí)調(diào)整決定》暫時(shí)調(diào)整實(shí)施,自有適用可能。強(qiáng)制退出與自愿退出之間各有其適用情形,應(yīng)屬并行不悖。但實(shí)踐中在強(qiáng)制退出機(jī)制運(yùn)行不彰的情況下,自愿退出機(jī)制也起到了一定的激勵(lì)作用。

(一)宅基地的退出條件

現(xiàn)行法上,宅基地退出規(guī)則主要是《土地管理法》第65條。*該條規(guī)定:“有以下情形之一的,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn),可以收回土地使用權(quán):(一)為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè),需要使用土地的;(二)不按照批準(zhǔn)的用途使用土地的;(三)因撤銷、遷移等原因而停止使用土地的。依照前款第(一)項(xiàng)規(guī)定收回農(nóng)村集體所有的土地的,對(duì)土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償?！边@里,雖然不是直接規(guī)定宅基地使用權(quán)的強(qiáng)制收回情形,但在現(xiàn)行《土地管理法》之下,土地使用權(quán)概指使用國(guó)有和集體所有的土地從事建設(shè)或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的權(quán)利,既包括了具有物權(quán)屬性的建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán),又包括了具有債權(quán)屬性的土地租賃權(quán)等。*《物權(quán)法》施行后,現(xiàn)行《土地管理法》上“土地使用權(quán)”的稱謂即面臨著修改。參見(jiàn)高圣平、劉守英:《〈物權(quán)法〉視野下的〈土地管理法〉修改》,《中國(guó)土地科學(xué)》2008年第7期?！锻恋毓芾矸ā返诙碌拿Q“土地所有權(quán)和使用權(quán)”以及具體的條文均證成了這一點(diǎn)。*《土地管理法》第9條第1款即規(guī)定:“國(guó)有土地和農(nóng)民集體所有的土地,可以依法確定給單位或者個(gè)人使用。”第13條規(guī)定:“依法登記的土地的所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護(hù),任何單位和個(gè)人不得侵犯。”準(zhǔn)此,《土地管理法》第65條適用于宅基地使用權(quán)的收回沒(méi)有解釋上的障礙。但這一規(guī)則卻面臨著以下困境:

其一,“收回”的性質(zhì)如何界定?

依該條之文義,收回宅基地使用權(quán)的幾種情形之中,“為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè),需要使用土地”而收回,類似于土地征收(該條第2款還規(guī)定了此種情形下的補(bǔ)償機(jī)制——適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償,其文句亦與土地征收規(guī)定極為類似);“不按照批準(zhǔn)的用途使用土地”而收回和“因撤銷、遷移等原因而停止使用土地”而收回,在解釋上存在分歧。一種觀點(diǎn)認(rèn)為此時(shí)的“收回”是一種行政處罰,即宅基地使用人違反《土地管理法》這一行政法律所應(yīng)承擔(dān)的行政法律后果;另一種觀點(diǎn)認(rèn)為此時(shí)的“收回”是違約責(zé)任的一種承擔(dān)方式,即宅基地使用人違反了其與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間的宅基地使用權(quán)設(shè)立合同所應(yīng)承擔(dān)的違約責(zé)任。由此可見(jiàn),現(xiàn)行《土地管理法》上的收回規(guī)則的性質(zhì)并不清晰,可能是行政行為——行政處罰和行政征收,也可能是民事行為——追究違約責(zé)任,由此而導(dǎo)致收回的程序設(shè)計(jì)和責(zé)任機(jī)制并不明確。如果收回的性質(zhì)是行政征收,則應(yīng)按照法律規(guī)定的征收程序來(lái)收回宅基地使用權(quán),并給予宅基地使用人以足額的補(bǔ)償;如果收回的性質(zhì)是行政處罰,則應(yīng)按《行政處罰法》規(guī)定的行政處罰程序來(lái)收回宅基地使用權(quán),并且無(wú)需對(duì)收回宅基地使用權(quán)本身進(jìn)行補(bǔ)償;如果收回的性質(zhì)是追究違約責(zé)任,則應(yīng)按《合同法》等法律的規(guī)定請(qǐng)求承擔(dān)違約責(zé)任。如此復(fù)雜的情形,無(wú)法使收回宅基地使用權(quán)落到實(shí)處。

其二,“收回”的主體是誰(shuí)?

依該條之語(yǔ)句結(jié)構(gòu),雖然要經(jīng)過(guò)“原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)”,但收回的主體仍然是“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”,由此而出現(xiàn)了解釋上和實(shí)施上的困難。一是“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”并不是行政機(jī)關(guān),*我國(guó)《憲法》規(guī)定的四級(jí)行政機(jī)關(guān)包括:中央、省、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn)),并不包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。也沒(méi)有受鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府委托,并不享有行政執(zhí)法權(quán),如上所述的行政征收、行政處罰如何而來(lái)?“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”根本無(wú)權(quán)行使這些權(quán)力。如果將宅基地使用權(quán)的收回解釋為“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”追究宅基地使用權(quán)人的違約責(zé)任,但宅基地使用權(quán)人與“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”根本沒(méi)有合同,其取得宅基地使用權(quán)是依縣級(jí)人民政府的審批,何來(lái)違約(違反合同)而言?二是由“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”收回宅基地使用權(quán)也無(wú)法得到實(shí)施。正如許多學(xué)者所批評(píng)的那樣,“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”是一個(gè)不明確的權(quán)利主體,在《民法通則》不能找到其適法地位。其雖然是一個(gè)組織體,但其意思形成、意思決定和意思表達(dá)機(jī)制并不明確。由此而決定了,“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”如何決定收回宅基地使用權(quán)?也就是說(shuō),“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”中哪些人組成的什么機(jī)構(gòu)依何種程序、標(biāo)準(zhǔn)而決定收回宅基地使用權(quán)?目前并未明確規(guī)定。此外,在廣大農(nóng)村這種熟人社會(huì)里,“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”如何才能有動(dòng)力去收回宅基地的使用權(quán)?

正是基于以上問(wèn)題的存在,現(xiàn)行宅基地使用權(quán)收回制度基本失效,實(shí)踐中真正收回宅基地的情形寥寥無(wú)幾。*參見(jiàn)歐陽(yáng)安蛟、蔡鋒銘、陳立定:《農(nóng)村宅基地退出機(jī)制建立探討》,《中國(guó)土地科學(xué)》2009年第10期。

本文作者以為,在宅基地的退出規(guī)則設(shè)計(jì)中,有以下幾個(gè)問(wèn)題需要注意:

第一,在宅基地使用權(quán)的身份性之下,權(quán)利主體的成員身份的喪失,宅基地使用權(quán)即應(yīng)被強(qiáng)制收回。既然宅基地使用權(quán)只有本集體成員才能享有,只要宅基地使用權(quán)的權(quán)利主體不再是本集體成員了,就不應(yīng)再享有宅基地使用權(quán)。但就權(quán)利主體的成員身份的喪失,在制度設(shè)計(jì)上存在一定難度,因?yàn)?在我國(guó),宅基地使用權(quán)的權(quán)利主體是“戶”,是另一個(gè)在民法上沒(méi)有得到確認(rèn)的“主體”。依現(xiàn)行規(guī)則,農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地。由此可見(jiàn),宅基地使用權(quán)是農(nóng)村居民以“戶”的名義享有的權(quán)利,即農(nóng)民家庭享有的權(quán)利,而不是個(gè)人享有的權(quán)利。*參見(jiàn)孫憲忠:《物權(quán)法》,北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2005年,第275頁(yè)。這里的“戶”是農(nóng)村自然戶而非農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶,只是為了申請(qǐng)和管理的方便而由國(guó)家和集體認(rèn)可的單位。此種情況之下,宅基地的強(qiáng)制退出條件應(yīng)當(dāng)把握以下幾點(diǎn):其一,作為宅基地使用權(quán)人的“戶”的全部成員的戶籍均遷出,不再具有本集體成員身份時(shí),宅基地應(yīng)退出。*如《周口市農(nóng)村宅基地管理暫行辦法》第14條即規(guī)定,戶口遷出本集體經(jīng)濟(jì)組織,房屋損壞不能利用,應(yīng)當(dāng)退還的宅基地,由村民委員會(huì)或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織向縣(市)人民政府國(guó)土資源部門提出申請(qǐng),報(bào)縣(市)人民政府批準(zhǔn)后,可以收回。但也有地方基于宅基地和房屋之間的關(guān)系作出了不同的規(guī)定。*如《鎮(zhèn)江市農(nóng)村宅基地管理暫行辦法》第12條規(guī)定:“戶口全部遷出本集體經(jīng)濟(jì)組織但長(zhǎng)期居住在本地的農(nóng)村居民,其宅基地上的房屋只能原地翻建,并不能超出原建筑面積。但是,在規(guī)劃撤并的居民點(diǎn)不得原地翻建?！逼涠?作為宅基地使用權(quán)人的“戶”的戶主死亡,但其繼承人均不具有本集體成員身份,此時(shí),繼承人因繼承房屋所有權(quán)而取得宅基地使用權(quán)的法定租賃權(quán)。雖然戶主死亡,但該戶的其他成員仍然具有本集體成員身份,則不發(fā)生繼承關(guān)系,由該戶其他具有本集體成員身份的人繼續(xù)使用該宅基地,不發(fā)生收回宅基地的問(wèn)題。其三,對(duì)于宅基地使用權(quán)的權(quán)利主體“戶”中的成員死亡但無(wú)人繼承的宅基地,應(yīng)當(dāng)收回。對(duì)此,《繼承法》第32條規(guī)定,無(wú)人繼承又無(wú)人受遺贈(zèng)的遺產(chǎn),死者生前是集體經(jīng)濟(jì)組織成員的,歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有。因此,在此種情況下,宅基地使用權(quán)也因混同而消滅。*參見(jiàn)孫毅、申建平:《建設(shè)用地使用權(quán)·宅基地使用權(quán)》,北京:中國(guó)法制出版社,2007年,第315頁(yè)。例如,《?？谑修r(nóng)村宅基地管理辦法》第30條即規(guī)定,無(wú)人繼承的,經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)依法收回土地使用權(quán),并由發(fā)證或批準(zhǔn)機(jī)關(guān)注銷其土地使用權(quán)證書和有關(guān)批準(zhǔn)文件。

第二,宅基地使用權(quán)人長(zhǎng)期閑置宅基地的,集體土地所有權(quán)人有權(quán)收回宅基地使用權(quán)。宅基地長(zhǎng)期閑置是否屬于《土地管理法》第65條第1款第3項(xiàng)所稱“因撤銷、遷移等原因而停止使用土地的”情形,仍需要解釋,但依據(jù)《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第52條的規(guī)定,“空閑或者房屋坍塌、拆除兩年以上未恢復(fù)使用的宅基地,不確定土地使用權(quán)。已經(jīng)確定使用權(quán)的,由集體報(bào)經(jīng)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)、注銷其土地登記,土地由集體收回?！痹诂F(xiàn)階段,宅基地制度的改革仍然必須堅(jiān)持福利性,而適時(shí)利用宅基地建造住宅及其附屬設(shè)施,既是物盡其用的表現(xiàn),也是農(nóng)民安身立命的需要。*崔建遠(yuǎn):《物權(quán)法》,北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2009年,第353頁(yè)。宅基地使用權(quán)人有意長(zhǎng)期閑置、逾期未使用宅基地,本集體經(jīng)濟(jì)組織收回宅基地,有其正當(dāng)性。不過(guò),有學(xué)者反對(duì)這一觀點(diǎn),認(rèn)為,一旦規(guī)定閑置兩年的農(nóng)村宅基地可由集體收回,很有可能對(duì)一些農(nóng)民特別是進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民造成傷害。論者進(jìn)而認(rèn)為應(yīng)該在增加耕地和保護(hù)農(nóng)民利益之間尋找一個(gè)平衡點(diǎn),而不是強(qiáng)制收回,如允許農(nóng)民用宅基地?fù)Q房或給予農(nóng)民補(bǔ)償。*參見(jiàn)肖華:《宅基地收回切莫傷農(nóng)》,《西部大開發(fā)》2009年第1期。本文作者認(rèn)為,閑置宅基地的收回并沒(méi)有完全剝奪進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的宅基地使用權(quán)。在進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的宅基地因閑置而被收回后,如其回村需要使用宅基地,仍然可以再提出申請(qǐng),重新依照宅基地取得的相應(yīng)程序予以辦理。相關(guān)地方規(guī)范也支持了這一觀點(diǎn)。*根據(jù)寧夏國(guó)土資源廳《關(guān)于進(jìn)一步做好全自治區(qū)農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的意見(jiàn)》,對(duì)已經(jīng)取得《集體土地使用證》,但至今閑置的宅基地,《意見(jiàn)》規(guī)定,已滿二年未建房的宅基地,由集體經(jīng)濟(jì)組織收回土地使用權(quán),并報(bào)市、縣(區(qū))級(jí)人民政府批準(zhǔn),注銷其土地登記。農(nóng)戶再申請(qǐng)宅基地建房時(shí),重新依照審批程序批準(zhǔn),待房屋建成并實(shí)地檢查合格后,按照有關(guān)規(guī)定登記發(fā)證。參見(jiàn)稅玉海:《寧夏:宅基地兩年未用要收回》,《中國(guó)國(guó)土資源報(bào)》2009年3月24日,第2版。

第三,除因鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)而強(qiáng)制收回宅基地,類似于土地征收,其程序應(yīng)由法律直接作出規(guī)定之外,因其他原因而強(qiáng)制收回宅基地,在性質(zhì)上屬于“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”行使所有權(quán)的行為。此時(shí),只要滿足農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的民主程序以及對(duì)原宅基地使用權(quán)人的房屋進(jìn)行合理補(bǔ)償即可。應(yīng)當(dāng)注意的是,此時(shí)的民主程序?qū)Χ鄶?shù)決的要求只需達(dá)到村民大會(huì)或村民委員會(huì)過(guò)半數(shù)同意即可。應(yīng)當(dāng)注意的是,縣級(jí)以上人民政府在收回宅基地使用權(quán)中究竟居于何種地位?在現(xiàn)行制度之下,人民政府的作用是批準(zhǔn)宅基地使用權(quán)的收回,亦即經(jīng)人民政府批準(zhǔn)的,才由“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”收回;未經(jīng)人民政府批準(zhǔn)的,不得收回。本文認(rèn)為,人民政府應(yīng)當(dāng)退出宅基地使用權(quán)的收回程序。不過(guò),對(duì)于“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”沒(méi)有足夠的動(dòng)力去收回宅基地使用權(quán)的問(wèn)題,則不屬本文所能解決的,這主要涉及到土地管理模式的創(chuàng)新,例如,對(duì)于“一戶多宅”現(xiàn)象嚴(yán)重,大量閑置、低效利用宅基地的,在安排年度用地指標(biāo)時(shí)予以相應(yīng)減少或停止安排;*黃星:《建立宅基地退出機(jī)制的思考》,《國(guó)土資源導(dǎo)刊》2009年第6期。在保持宅基地分配審批制的情況下,對(duì)于上述情形,審批宅基地時(shí)應(yīng)少批或不批,對(duì)于存在廢棄、閑置宅基地的農(nóng)戶,在繳納拆舊履約保證金后才審批新的宅基地,以督促其拆除舊房、交出舊宅基地,防止新的“一戶多宅”現(xiàn)象出現(xiàn)。

第四,現(xiàn)行法上對(duì)于宅基地自愿退出并未作出明確規(guī)定。依法理,宅基地使用權(quán)是在集體土地所有權(quán)之上所設(shè)定的權(quán)利負(fù)擔(dān),自可由宅基地使用權(quán)人與土地所有權(quán)人之合意而解除宅基地使用權(quán)設(shè)立合同,使土地所有權(quán)之上的權(quán)利負(fù)擔(dān)得以移除,回復(fù)土地所有權(quán)的圓滿狀態(tài)。此外,宅基地使用權(quán)既屬權(quán)利,當(dāng)然允許權(quán)利人拋棄。準(zhǔn)此,宅基地的自愿退出并無(wú)法律上的障礙。《國(guó)土資源部關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》(國(guó)土資發(fā)[2004]234號(hào)文件)第十條中即提出:“加大盤活存量建設(shè)用地力度”;“對(duì)一戶多宅和空置住宅,各地要制定激勵(lì)措施,鼓勵(lì)農(nóng)民騰退多余宅基地”。這一意見(jiàn)明確表明，國(guó)土資源管理部門鼓勵(lì)宅基地的自愿退出。但是,在相關(guān)激勵(lì)機(jī)制和補(bǔ)償機(jī)制建立之前,宅基地自愿退出并不多見(jiàn),究其原因,不外以下幾點(diǎn):其一,長(zhǎng)期以來(lái),宅基地?zé)o償、無(wú)期限使用制度不僅在客觀上助長(zhǎng)了超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地的趨勢(shì),*參見(jiàn)張德松:《關(guān)于建立健全宅基地退出機(jī)制的探討》,《浙江國(guó)土資源》2009年第10期。而且對(duì)于已經(jīng)取得的宅基地,農(nóng)民也不會(huì)主動(dòng)將其交回集體。其二,目前法律政策層面之下,宅基地使用權(quán)的受讓對(duì)象僅限于本集體成員,使得宅基地使用權(quán)的市場(chǎng)價(jià)值無(wú)法實(shí)現(xiàn),農(nóng)民轉(zhuǎn)讓宅基地及其上房屋的積極性不高。

(二)退出宅基地的補(bǔ)償

在現(xiàn)行法之下,只有在為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)需要使用土地而收回農(nóng)村集體所有的土地的,才給予適當(dāng)補(bǔ)償。大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為,宅基地退出應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償,無(wú)論是因一戶多宅、超占而退出,還是因閑置而自愿退出,但也有學(xué)者認(rèn)為,建立農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償制度是以當(dāng)事人取得宅基地的合法與否為前提(包括因繼承、轉(zhuǎn)讓等合法途徑取得的多處宅基地),對(duì)于取得不合法的,原則上應(yīng)當(dāng)無(wú)償收回。*歐陽(yáng)安蛟、蔡鋒銘、陳立定:《農(nóng)村宅基地退出機(jī)制建立探討》,《中國(guó)土地科學(xué)》2009年第10期。本文作者認(rèn)為,宅基地退出時(shí),并不是只有符合《土地管理法》第65條第1款第1項(xiàng)的情形才給予補(bǔ)償。*例如,2008年12月31日頒布的《日照市農(nóng)村宅基地管理暫行辦法》就做出了不同于《土地管理法》的規(guī)定。該辦法第18條規(guī)定:“有下列情形之一的,由村民委員會(huì)或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn),可以收回宅基地使用權(quán):(一)為實(shí)施村莊規(guī)劃進(jìn)行舊村改造需要調(diào)整住宅,新房建成后,逾期無(wú)正當(dāng)理由不拆除舊房、退出原宅基地的;(二)因公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)、國(guó)家建設(shè)征收或征用土地等原因確需占用宅基地的;(三)因遷移等原因而停止使用宅基地的;(四)未按照批準(zhǔn)用途使用宅基地的。由于本條第(一)、(二)、(三)項(xiàng)規(guī)定的原因收回宅基地使用權(quán)的,村民委員會(huì)或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)根據(jù)地上附著物的評(píng)估價(jià)格對(duì)原宅基地使用權(quán)人給予相應(yīng)補(bǔ)償。”對(duì)于“因遷移等原因而停止使用宅基地的”情形也規(guī)定了補(bǔ)償。該辦法第19條還規(guī)定:“對(duì)符合第十八條第(一)、(三)項(xiàng)規(guī)定,宅基地由村集體依法收回而拒不交回的,經(jīng)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn),可以由村民委員會(huì)或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行有償使用,有償使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為每年每平方米1～5元。但影響村莊規(guī)劃實(shí)施的,必須依法拆除地上建筑物和其他附著物,騰出宅基地。除前款規(guī)定情形外,不得隨意擴(kuò)大宅基地有償使用范圍。”宅基地退出時(shí)補(bǔ)償機(jī)制的建立可能不是純粹的法律問(wèn)題,而更多的是摻入了公共政策的因素,諸如激勵(lì)“一戶多宅”、超占宅基地的農(nóng)民退出宅基地。

宅基地退出時(shí)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),理論上按市場(chǎng)價(jià)格確定最具合理性,但由于宅基地使用權(quán)是權(quán)能頗受限制的特殊用益物權(quán),市場(chǎng)價(jià)值難以顯現(xiàn),市場(chǎng)價(jià)格普遍偏低,農(nóng)民不可能接受在限制流轉(zhuǎn)市場(chǎng)條件下的市場(chǎng)價(jià)格。合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是基于宅基地的住房保障特點(diǎn),以農(nóng)民放棄宅基地在城鎮(zhèn)或社區(qū)新村獲得相當(dāng)住房保障為標(biāo)準(zhǔn)。有學(xué)者認(rèn)為,應(yīng)以當(dāng)?shù)剞r(nóng)民占用耕地建房實(shí)際所產(chǎn)生的成本價(jià)或復(fù)墾指標(biāo)的政府收購(gòu)價(jià)作為宅基地的有償退出價(jià)。*陳清波:《關(guān)于建立農(nóng)村宅基地有償流轉(zhuǎn)機(jī)制的探討》,《中國(guó)改革報(bào)》2008年8月12日,第6版。就宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),《株洲市區(qū)農(nóng)村宅基地管理暫行辦法》第22條規(guī)定:“建立宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制。在政府實(shí)施土地整治、‘城中村’綜合整治、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等項(xiàng)目范圍內(nèi),項(xiàng)目實(shí)施單位對(duì)農(nóng)村村民自愿退出宅基地的,給予補(bǔ)償:(一)農(nóng)村村民按規(guī)定一戶一宅,將多余的宅基地退出的,地上附著物按照株洲市集體土地房屋拆遷的征購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償;(二)農(nóng)村村民拆舊建新進(jìn)入農(nóng)村住宅小區(qū)并退出原有宅基地的,在農(nóng)村住宅小區(qū)內(nèi)無(wú)償提供住房用地,地上附著物按照株洲市集體土地房屋拆遷的征收標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償;(三)農(nóng)村村民進(jìn)城購(gòu)房,退出原承包土地及原宅基地的,地上附著物按照株洲市集體土地房屋拆遷的征購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償并參照被征農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)給付保險(xiǎn)金納入社會(huì)統(tǒng)籌;(四)農(nóng)村村民采取宅基地?fù)Q房方式自愿退出宅基地,由項(xiàng)目實(shí)施單位統(tǒng)一興建公寓式安置房。擬換房的村民向村委會(huì)提出換房申請(qǐng),村委會(huì)制定村民宅基地?fù)Q房辦法提交村民代表大會(huì)或村民大會(huì)通過(guò)。村委會(huì)與村民簽訂宅基地?fù)Q房協(xié)議,村委會(huì)再與項(xiàng)目實(shí)施單位簽訂本村村民宅基地?fù)Q房總體協(xié)議?！北疚淖髡哒J(rèn)為這一規(guī)定區(qū)分了宅基地退出的不同情形,頗值參照。

目前,經(jīng)濟(jì)發(fā)展的用地需求與建設(shè)用地總量控制之間的矛盾日益突出,人們開始把目光轉(zhuǎn)向農(nóng)村建設(shè)用地尤其是農(nóng)村宅基地資源,試圖從中尋找新的活動(dòng)空間。國(guó)家政策層面一直鼓勵(lì)農(nóng)民騰退多余宅基地,盤活存量集體建設(shè)用地,但經(jīng)過(guò)30年市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的洗禮,農(nóng)民都是理性的“經(jīng)濟(jì)人”,一味的行政命令無(wú)法取得實(shí)效,在缺乏相應(yīng)退出機(jī)制的情況之下,農(nóng)民退出宅基地的積極性普遍不高。探索宅基地退出機(jī)制,不僅可以激勵(lì)農(nóng)民主動(dòng)退出超占和閑置的宅基地,促進(jìn)農(nóng)村土地的集約節(jié)約利用,而且可以在不增加建設(shè)用地總量的前提下緩解發(fā)展用地矛盾,對(duì)于推進(jìn)城市化、實(shí)施新農(nóng)村建設(shè)、實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)以及維護(hù)農(nóng)民利益等方面都具有十分重要的意義。但應(yīng)注意的是,影響宅基地利用形態(tài)的根本原因是“小農(nóng)家計(jì)模式”,通過(guò)有償退出方式解決宅基地利用問(wèn)題,不僅政策效果微弱,而且會(huì)帶來(lái)諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。*參見(jiàn)劉銳:《農(nóng)村宅基地退出問(wèn)題再探討》,《中州學(xué)刊》2013年第7期。

五、結(jié) 語(yǔ)

宅基地使用權(quán)雖已被《物權(quán)法》確立為“用益物權(quán)”,但是,農(nóng)民宅基地權(quán)益維護(hù)絕非簡(jiǎn)便之題。*參見(jiàn)鄭尚元:《宅基地使用權(quán)性質(zhì)及農(nóng)民居住權(quán)利之保障》,《中國(guó)法學(xué)》2014 年第 2 期?！胺芍贫群驼叩恼{(diào)整體現(xiàn)了從只重視宅基地管理到既重視宅基地管理又關(guān)懷宅基地使用權(quán)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)的理念的轉(zhuǎn)變?！?王崇敏:《我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)取得制度的現(xiàn)代化構(gòu)建》,《當(dāng)代法學(xué)》2012 年第 5 期。也許是宅基地制度的改革攸關(guān)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定,相關(guān)政策也是在宅基地的保障功能和財(cái)產(chǎn)屬性之間左右搖擺,并未形成主導(dǎo)制度改革的相對(duì)一致的觀點(diǎn),這可能是宅基地制度改革要先進(jìn)行試點(diǎn)的原因。在“堅(jiān)守土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的底線”的前提下,從實(shí)際出發(fā),因地制宜地設(shè)計(jì)宅基地制度改革的試點(diǎn)方案,對(duì)于相關(guān)法律的修改完善,中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)都具有重大意義。在分地區(qū)分類試點(diǎn)的模式下,各試點(diǎn)地區(qū)可以設(shè)計(jì)出不同的宅基地制度改革方案,同時(shí)應(yīng)注意和其他制度的改革相協(xié)調(diào)。在增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的政策目標(biāo)之下,相關(guān)方案的設(shè)計(jì)更應(yīng)置重于宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性?！皩?duì)農(nóng)民弱勢(shì)群體的特殊保護(hù)不能通過(guò)限制其法律權(quán)利的行使來(lái)實(shí)現(xiàn),而應(yīng)當(dāng)采取政策扶持等方式?！?李文謙、董祚繼:《質(zhì)疑限制農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的正當(dāng)性——兼論宅基地流轉(zhuǎn)試驗(yàn)的初步構(gòu)想》,《中國(guó)土地科學(xué)》2009年第3期。

[責(zé)任編輯：趙守江]

On Legal Logic of Trial Reform of Rural Homestead System

GAO Sheng-ping

(CivilandCommercialLawInstitute,RenminUniversityofChina,Beijing100872,China)

Homestead is the farmers' basic life safeguard (housing safeguard).So, the distribution of homestead also embodies the welfare and fairness. As long as he is one of the collective members, he will have the right to apply for homestead free of charge on the premise of conforming to the planning.“One household one homestead” policy has its legitimacy. However, in the region of land tension, it is possible to explore farmers housing safeguard in various forms in different areas. But the welfare of homestead can not kill the property attribute of rural homestead usufructuary right. After the farmer is distributed the rural homestead usufructuary right free of charge, he shall enjoy this kind of property which Property Law has identified as usufructuary right, and shall of course have the right to dispose of or transfer the homestead usufructuary right. No matter whether the land safeguard function is admitted, it does not affect the transfer of the homestead usufructuary right. Under the current social development situation, the circulation of the homestead usufructuary right is mainly reflected in prudent and steady rural housing mortgage or transfer to explore farmers to increase income from property. The assignee of home ownership obtains the statutory leasehold over the rural homestead usufructuary right.

rural homestead usufructuary right; usufructuary right; separation between the building ownership and the land use right; statutory leasehold

2015-03-17

高圣平(1968- ),男,湖北仙桃人,教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地中國(guó)人民大學(xué)民商事法律科學(xué)研究中心專職研究員,中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授,主要研究方向?yàn)槊裆谭ā?/p>

國(guó)家法治與法學(xué)理論研究一般項(xiàng)目“金融擔(dān)保創(chuàng)新的法律規(guī)制研究”(12SFB2038)；教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“農(nóng)村土地股份制改革的理論探索與制度設(shè)計(jì)”(13JZD007)。 *本文系作者參加國(guó)土資源部相關(guān)會(huì)議以及煙臺(tái)大學(xué)新一輪土地制度改革研討會(huì)時(shí)草就,與會(huì)各位專家、學(xué)者的討論激發(fā)了本文部分觀點(diǎn)的形成,在此一并致謝。

D

A

1002-3194(2015)03-0023-14